авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

«из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Новицкая, Татьяна Ивановна 1. Федеральный законодательный процесс в России в условияк разделения властей 1.1. ...»

-- [ Страница 3 ] --

Прежде всего, Правительству РФ принадлежит право законода­ тельной инициативы в Федеральном Собрании. Это право Правитель­ ство РФ осуществляет посредством внесения законопроектов в Госу­ дарственную Думу. При этом некоторые законопроекты могут быть внесены только Правительством РФ. Это, например, законопроект о федеральном бюджете и проект закона о ратификации международно­ го договора, подписанного по решению Правительства РФ.'^^ В соответствии с принципом разделения властей в федератив­ ном государстве "по вертикали" разрабатываемые Правительством РФ проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в обязательном порядке на­ правляются Правительством РФ в органы государственной власти субъектов РФ.

Значение наделения Правительства РФ правом законодательной инициативы трудно переоценить. Правительство является тем орга­ ном власти, который наиболее осведомлен о проблемах страны, ее на­ сущных потребностях.

Немаловажно, что право законодательной инициативы Прави­ тельства РФ можно рассматривать и как один из факторов, дающий Правительству реальные возможности проводить самостоятельную от Президента РФ политику'^^ - гарантию реального воплощения прин­ ципа разделения властей. Как отмечают некоторые исследователи:

"Законодательная инициатива - это важнейшая функция Правительст­ ва, форма руководства обществом, средство реализации правительст­ венной экономической и социальной программы"."^ Следует отметить, что 23 % всех законопроектов, внесенных в Государственную Думу первого созыва, были внесены Правительст­ вом РФ"'. При этом комитеты Государственной Думы с особым вни­ манием относились к законопроектам, внесенным Президентом или '°^ Котенков А.А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента РФ и Государ­ ственной Думы Федерального Собрания РФ в законодательном процессе // Государст­ во и право. 1998. №10. С. '°' Президент - Правительство - исполнительная власть: российская модель. М., 1997. С. 23.

' Исаков В. Подготовка и принятие законов в правовом государстве: российские про­ блемы и решения // Российская юстиция, 1997, N '" Государственная Дума второго созыва. Информационно-аналитический бюллетень.

1996-1999. Вып. 2. М., 1999. С. Правительством. В этих случаях Совет Думы настаивал на скорейшем их рассмотрении "^. В зарубежной практике из законопроектов, вно­ симых Правительством, 85-90 % принимаются законодательными ор­ ганами. Это обусловлено тем, что исполнительная власть имеет гораз­ до большие возможности для качественной подготовки законопроек­ тов, нежели иные субъекты законодательной инициативы. В Россий­ ской Федерации доля таких законопроектов составляет лишь 30 — 40 %."^ Эти факты свидетельствуют о том, что на сегодняшний день от­ сутствует согласованная работа Правительства и Государственной Думы в законопроектной деятельности. Нет четкого плана этих работ, не определены приоритетные направления в сфере государственного управления. Законопроекты в ряде случаем инициируются заинтере­ сованными ведомствами и вносятся "через голову Правительства" от­ дельными депутатами как субъектами законодательной инициати вы."^ Правительству РФ следует совершенствовать свою законопро­ ектную деятельность. Важными шагами на этом пути уже стали по­ становления Правительства, регулирующие его полномочия в законо­ дательном процессе"^.

"^ Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1993-1995 гг. М., 1996. С.

31.

"^ Федеральный законодательный процесс в зеркале статистики. (Аналитический обзор.) // Государство и право. 1998. №9. Ст. 95.

"'* Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., Юрист, 1998. С. 91-92.

"^ См., например: Постановление Правительства РФ от 11 апреля 1994 г. № "О порядке подготовки правительством Российской Федерации заключений по проектам законов, направляемым Государственной Думой" //САПП. 18.04.1994.

№ 16. Ст. 1276;

Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2000 г. № 374 "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" //СЗ РФ. 2000. № 17. Ст. 1877;

Постановление Правительства РФ от февраля 2000 г. № 93 "Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности" //СЗ РФ. 2000. № 6, Ст.

773.

Важная роль Правительства РФ как участника законодательного процесса выражается и в его работе по подготовке заключений на за­ конопроекты;

наличие правительственных заключений рассматрива­ ется как необходимое требование к вносимому в Государственную Думу законопроекту. В соответствии с ч.З ст. 104 Конституции РФ Правительство РФ дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обяза­ тельств государства и на законопроекты, предусматривающие расхо­ ды, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключения Прави­ тельства РФ на законопроекты такого рода являются обязательными.

Учитывая, что по одному и тому же предмету могут ини­ циироваться нескольких альтернативных законопроектов, объем рабо­ ты Правительства весьма высок. В связи с этим Государственная Дума пошла по пути принятия законопроектов к рассмотрению в первом чтении без заключения Правительства"^. Логично возник вопрос, ко­ гда же получать заключение Правительства и в какой срок оно должно быть дано. Решение было найдено путем совместных согласованных действий Государственной Думы и Правительства РФ, принявших со­ ответствующие постановления (Постановление Правительства РФ "О порядке подготовки Правительством РФ заключений по проектам за­ конов, направляемых Государственной Думе" от 11 апреля 1994 г. и постановление Государственной Думы от 25 апреля 1994 г.)."'' Однако из смысла ч.З ст. 104 Конституции РФ вытекает, что Правительство обязано давать "финансовое" заключение любому из субъектов права законодательной инициативы до внесения им законо­ проекта в Государственную Думу и соблюдение этого правила, на наш взгляд, является необходимым. Нередко инициаторы законопроекта Исполнительная власть в Российской Федерации. Научно-практическое посо­ бие. М., 1996. С. 44.

указывают, что его принятие не потребует затрат из бюджета, и лишь при дальнейшем рассмотрении обнаруживается несостоятельность та­ кого утверждения. Поэтому целесообразной была бы экспертная оценка законопроектов непосредственно при поступлении их в Госу­ дарственную Думу."^ Отрицательное заключение Правительства не является фор­ мальным препятствием для принятия зaкoнoпpoeктa."^ Если по за­ ключению Правительства РФ потребуется увеличение расходов из федерального бюджета, рассмотрение внесенного законопроекта от­ кладывается до подготовки законопроекта о внесении изменений в за­ кон о бюджете либо срок вступления в силу закона устанавливается с начала нового бюджетного года.

Практика принятия законов, вызывающих необходимость вне­ сения изменений в федеральный бюджет не может не вызывать обос­ нованной критики. Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2001 год счел такого рода реше­ ния, пусть и мотивированные самыми благими намерениями, полити­ чески безответственными.'^° Особым случаем является внесение "финансовоемких" за­ конопроектов самим Правительством. По установившейся с 1994 года практике Правительство не прилагает к таким законопроектам оформ­ ленного как самостоятельный документ заключения Правительства, приводя необходимые сведения в пояснительной записке. Эта практи­ ка в основном воспринимается з^астниками законодательного про "^ САПП. 1994. №16. Ст. 1276.

"* Исполнительная власть в РФ // под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова.

М., 1996. С. "^ Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск, 1995. С. ' ° Российская газета. 2001.4 апреля.

цесса без возражений, хотя порой подвергалась критике со стороны отдельных депутатов.'^' Важность обеспечения слаженного взаимодействия Федераль­ ного Собрания и Правительства РФ обусловлена и тем, что эффектив­ ное осуществление законов связано с принятием подзаконных актов, обеспечивающих их действие. Для решения этих вопросов необходи­ мы планомерная работа и согласованные действия парламента и Пра­ вительства, с тем чтобы одновременно с законом готовились проекты подзаконных актов, обеспечивающих применение данного закона на практике.

Характерной особенностью деятельности Правительства РФ в последнее время является значительное увеличение объема законо­ проектных работ. Именно Правительство готовит многие проекты за­ конов в сфере экономического и социального развития, финансов, на­ логов, организации управления.'^^ В тоже время необходимо дальнейшее совершенствование взаимодействия Правительства РФ и Федерального Собрания. В част­ ности, учеными предлагается принятие Федерального закона "О по­ рядке принятия федеральных конституционных законов и федераль­ ных законов", который урегулировал бы все спорные моменты, возни­ кающие в связи с дачей заключений на законопроекты Правительст­ вом РФ и иными сферами взаимоотношений законодательной и ис " " полнительнои властей в законодательном процессе.

В этом нормативном акте следовало бы урегулировать вопросы обеспечения Правительства необходимыми материалами для подго '^' Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федера­ ции". Комментарий под ред. Окунькова Л.А. М,, Юридическая литература, 1999.

С. 367.

'^^ Салмин А. О некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия испол­ нительной и законодательной властей в РФ. Полис. № 1. 1996.

'^^ Котенков Л.А. Президент-парламент: становление взаимоотношений в законо­ дательном процессе // Государство и право. 1998. №9. С.8.

товки заключения, обязав субъекта законодательной инициативу представлять в Правительства все те же документы, которые пред­ ставляются им в законодательный орган. Кроме того, необходимо регламентировать форму заключений Правительства, которые в на­ стоящий момент зачастую представляют разрозненные документы, подготовленные разнообразными министерствами и ведомствами, что значительно осложняет процесс их анализа и оценки.

Глава государства - Президент Российской Федерации - также обладает значительными полномочиями на стадии законодательной инициативы.

Президент Российской Федерации, в отличие, например, от Пре­ зидента США, обладает правом законодательной инициативы.

Такое право главы российского государства представляется весьма спорным как теоретически, так и практически, учитывая и без того значительные полномочия Президента в системе осуществления государственной власти.

Следует согласиться с мнением, что законодательная инициати­ ва Президента оказывает давление на законодательный орган;

ставит зависимое от Президента Правительство в сложную ситуацию, свя­ занную с необходимостью дачи заключения на президентский законо­ проект;

не сочетается с завершающими законодательный процесс полномочиями Президента по подписанию поступившего из палат парламента закона'^'*. Такие обстоятельства дают вывод о том, что за­ конодательная инициатива Президента существенно деформирует реализацию принципа разделения властей в рамках законодательного процесса и смещает равновесие системы сдержек и противовесов в сторону главы государства в ущерб законодательной и исполнитель­ ной властям.

Необходимость учета мнения главы государства в законода­ тельном процессе бесспорна. Однако и на стадии законодательной инициативы, и в дальнейшем, Президент обладает достаточно весо­ мыми полномочиями для доведения своего мнения до депзо-атов пред­ ставительного органа и без права внесения законопроектов в порядке законодательной инициативы.

Голос в защиту президентских законопроектных полномочий подают исследователи, видящие в них возможность избежать практи ки издания Президентом законозаменяющих указов. Однако инсти­ тут законодательной инициативы вряд ли можно признать способом преодоления разрастания "указного права", кроме того, вносимые Президентом законопроекты часто перерабатываются в думских ко митетах, что, по сути, заменяет фигуру инициатора законопроекта органом, дорабатывающим законопроект.

Таким образом, представляется необходимым исключить Пре­ зидента РФ из перечня субъектов права законодательной инициативы, тем более что количество вносимых им законопроектов сравнительно 17Й невелико - порядка 5-10 %.

Рассмотрев реализацию полномочий субъектов законодательно­ го процесса на стадии законодательной инициативы, можно сделать следующие выводы:

1) Законодательная инициатива представляет собой начальную стадию законодательного процесса, включающую право субъекта за '^^ Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С. 279;

Дмитриев Ю.А., Николаев A.M. Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива. М., 2002. С. 521-522.

' " См., например: Селезнев Г.Н. Вся власть - закону! М., 1997, С. 126-147;

Пар­ ламентаризм в России. Федеральное Собрание 1993 - 1995 гг. V Государственная Дума. Совет Федерации первого созыва. М., 1996. С. 31.

'^^ Гранкин И.В. Указ. соч. С. 169.

Абрамова А.И. Совершенствование процедуры законодательной деятельности (в сборнике "Проблемы законотворчества Российской Федерации"). М., 1993. С.

64.

конодательной инициативы по внесению законопроекта и обязанность законодательного органа по его принятию, а также взаимосвязанный комплекс их иных прав и обязанностей.

2) Контроль со стороны законодательного органа за соблюдени­ ем требований к порядку внесения законопроектов носит исключи­ тельно формальный характер. Следует предоставить Государственной Думе право возвращать законопроект на доработку субъекту законо­ дательной инициативы не только по мотивам отсутствия необходи­ мых материалов, но и по причине неполноты или несоответствия со­ держания этих материалов действительному смыслу представляемого законопроекта.

3) Полномочия субъектов законодательного процесса на стадии законодательной инициативы можно подразделить на три группы:

а) складывающиеся в рамках правоотношения между субъектом законодательной инициативы и законодательным органом по внесе­ нию законопроекта, основными из которых являются право субъекта законодательной инициативы внести законопроект по любому вопро­ су (за исключением судебных органов, могущих инициировать закон только по вопросам их ведения) и обязанность законодательного ор­ гана принять и рассмотреть поступивший законопроект.

б) внутренние организационные правоотношения между струк­ турами Государственной Думы, осуществляющими работу над зако­ нопроектом на стадии его внесения.

в) комплекс прав и обязанностей, складывающихся между за­ конодательным органом, с одной стороны, и иными субъектами зако­ нодательного процесса, не являющимися в данном правоотношении субъектами законодательной инициативы.

'•^^ Гранкин И.В. Парламент России. М., Издательство АО "Консалтбанкир", 1999.

С. 167.

4) Участие правительства на стадии законодательной инициати­ вы имеет две основных формы:

- реализация права законодательной инициативы Правительства РФ, гарантирующего реальное воплощения принципа разделения вла­ стей, поскольку позволяет Правительству проводить самостоятельную от Президента РФ политику;

- подготовка заключений на законопроекты, которые должны предоставляться при внесении законопроекта в Государственную Ду­ му. Необходимо нормативно урегулировать вопросы обеспечения Правительства необходимыми материалами для подготовки заключе­ ния и регламентировать форму заключений Правительства.

5) Предоставление Президенту РФ права законодательной ини­ циативы существенно деформирует реализацию принципа разделения властей в рамках законодательного процесса и смещает равновесие системы сдержек и противовесов в сторону главы государства в ущерб законодательной и исполнительной властям.

6) Представляется необходимым предоставить Конституцион­ ному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ право законодательной инициативы по неограниченному кругу вопросов, а не "по вопросам их ведения", а также включить их в пере­ чень субъектов, которые вправе вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ.

§ 2. Государственная Дума Федерального Собрания Россий­ ской Федерации в законодательном процессе.

Государственная Дума Федерального Собрания является в соот­ ветствии с ч. 1 ст. 105 Конституции Российской Федерации основным субъектом законодательного процесса, поскольку федеральные зако­ ны принимаются именно ею. Рассмотрение и принятие законов Госу­ дарственной Думой производится в строгом соответствии с установ­ ленной Конституцией РФ и Регламентом этой палаты процедурой.

Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуще­ ствляется в трех чтениях, если Государственной Думой применитель­ но к конкретному законопроекту не будет принято иное решение в со­ ответствии с действующим законодательством или Регламентом Го­ сударственной Думы.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чте­ нии, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту РФ, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство РФ и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законо­ проект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, соответствие основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальность и практическая значимость.

Субъект, инициировавший законопроект, вправе отстаивать свою точку зрения при его рассмотрении: обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего зако­ нопроект, или его представителя и содоклада представителя ответст­ венного комитета.

Обсуждение законопроекта, внесенного Президентом РФ, Со­ ветом Федерации, Правительством РФ, законодательными (предста­ вительными) органами субъектов РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ начинается с обоснования представителями указанных субъектов права законода­ тельной инициативы необходимости принятия закона и заканчивается их заключительным словом, в котором содержится анализ высказан­ ных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний.

Важной процессуальной гарантией продуманности законопро­ екта служит то, что при рассмотрении законопроекта, предусматри­ вающего расходы, покрываемые за счет средств федерального бюдже­ та, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства Российской Федерации, По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, принять закон или отклонить законопроект. Откло­ ненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и воз­ вращается субъекту права законодательной инициативы, причем пра­ воведами подчеркивается, что оснований отклонения законопроекта Регламент не содержит и мотивировать причины отклонения закона Государственная Дума не обязана'^', В случае принятия законопроекта в первом чтении Государст­ венная Дума устанавливает срок представления поправок к законо­ проекту. Исследователями предлагается уже на этапе первого чтения (перед принятием законопроекта в первом чтении) допустить возмож­ ность внесения поправок в законопроект. Поправки должны вноситься по общим положениям и не касаться частных вопросов, не меняющих '^^ Законодательный процесс в России: граждане и власть. М., 1996. С. 26.

сущность законопроекта'^^. Это предложение не представляется дос­ таточно обоснованным, поскольку внесение концептуальных попра­ вок по общим положениям меняет сущность самого законопроекта.

Субъект, желающий внести такие поправки, должен сделать это в по­ рядке самостоятельной законодательной инициативы.

Постановление Государственной Думы о принятии законопро­ екта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направля­ ются субъектам права законодательной инициативы, указанным в ста­ тье 104 (ч. 1) Конституции РФ, при этом в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ - по вопросам их ведения, а в случае принятия в первом чтении законопроекта по пред­ метам совместного ведения РФ и субъектов РФ - в законодательные (представительные) органы субъектов РФ.

Вопрос о том, относится ли законопроект к предметам совмест­ ного ведения РФ и субъектов РФ, а, следовательно, подлежит ли на­ правлению в законодательные (представительные) органы субъектов РФ не всегда может быть решен однозначно.

Так, например, группа депутатов Государственной Думы напра­ вила запрос в Конституционный Суд РФ, в котором утверждалось, что Федеральный конституционный закон "О внесении изменения и до­ полнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" не соответствует статьям 71 (п. "в") и 72 (п.

"б" ч. 1) Конституции РФ и вытекающим из них требованиям Феде­ рального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Рос­ сийской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" о направлении в законодательные (предста­ вительные) органы государственной власти субъектов РФ проектов '^ Проблемы правотворчества субъектов РФ. Научно-методическое пособие //Отв. ред. А.С. Пиголкин. М., Изд. НОРМА, 1998. С. 128.

федеральных законов по предметам совместного ведения, принятых Государственной Думой в первом чтении, для представления в три­ дцатидневный срок поправок к ним, при том что до истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Именно эта процедура, по мнению заявителей, подлежала при­ менению Государственной Думой при принятии оспариваемого Феде­ рального конституционного закона, поскольку внесенные им в Феде­ ральный конституционный закон "О референдуме Российской Феде­ рации" изменение и дополнение касаются защиты права граждан РФ на участие в референдуме, т.е. предмета, относящегося к совместному ведению РФ и ее субъектов.

В Постановлении от 11 июня 2003 г. № 10-П'^' Конституцион­ ный Суд РФ указал, что в соответствии с Конституцией РФ защита прав и свобод человека и гражданина находится как в ведении Рос­ сийской Федерации (ст. 71, п. "в"), так и в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст. 72, п. "б" ч. 1), при том что регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Феде­ рации (ст. 71, п. "в"). Из ст. 76 (ч. 1) Конституции РФ следует, что фе­ деральные конституционные законы принимаются только по предме­ там ведения Российской Федерации. В силу ст. 84 (п. "в") Конститу­ ции Российской Федерации референдум РФ назначается и проводится в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Из названных конституционных положений следует, что приня­ тие федерального конституционного закона, направленного на регу­ лирование права граждан на участие в референдуме РФ, определение порядка его подготовки и проведения, находится в ведении Россий '^ Постановление "По делу о проверке конституционности Федерального консти­ туционного закона от 27 сентября 2002 года "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федера­ ции"// СЗ РФ. 2003. № 25. Ст. 2564.

ской Федерации, а не в совместном ведении РФ и ее субъектов. Реали­ зуя вытекающее из ст. 71 (п. "в") Конституции РФ полномочие, Госу­ дарственная Дума приняла Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", а затем Федеральным консти­ туционным законом от 27 сентября 2002 года внесла в него изменение и дополнение.

Закрепленный Конституцией РФ порядок принятия федераль­ ных законов, в том числе федеральных конституционных законов (ст.ст. 104 - 108), не предусматривает направление соответствующего законопроекта по предметам ведения Российской Федерации субъек­ там РФ и последующее рассмотрение их предложений и замечаний Федеральным Собранием. Не предусматривает его и Федеральный за­ кон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и пол­ номочий между органами государственной власти Российской Феде­ рации и органами государственной власти субъектов Российской Фе­ дерации".

Таким образом, Конституционный Суд указал, что ст.ст. 71 и Конституции РФ, вопреки утверждению заявителей, при принятии Государственной Думой Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" нарушены не были.

В случае принятия законопроекта в первом чтении председа­ тельствующий может поставить на голосование предложение ответст­ венного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии правовой и лингвистической экспертиз.

Федеральный закон считается принятым, если за него принятие про­ голосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Возможность принятия закона в одном чтении вместо преду­ смотренных Регламентом трех не представляется целесообразной.

Процедура первого чтения ориентирована на рассмотрение общей концепции законопроекта, а не на обсуждение конкретных статей и норм закона. Принятие закона в единственном чтении, по мнению ис­ следователей, лишает субъектов законодательного процесса возмож­ ности внести замечания и предложения по законопроекту, улучшить его, отразить в нем региональные интересы'^^, а кроме того, такие "поспешные" законы, как правило, отклоняются Советом Федерации или Президентом'".

Законопроект считается принятым в первом чтении, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Здесь хо­ телось бы отметить, что принятие законопроекта большинством от общего числа депутатов оправдано на этапе третьего чтения, когда за­ конопроекту придается сила закона и требуется поддержка большин­ ства депутатов законодательного органа. В первом и втором чтениях такой кворум не оправдан и ведет только к затягиванию процесса, тем более, что мировой практике известны примеры отсутствия требова­ ний к кворуму законодательного органа на первом и втором чтениях, как, например, в Англии.

К законопроекту, принятому в первом чтении, могут вноситься поправки в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопро­ екта. Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки и вправе проводить независимую экспертизу поправок на соответст­ вие Конституции РФ и федеральным конституционным законам.

Отметим, что вносимые на этой стадии поправки не ограничи­ ваются законодателем ни по количеству, ни по содержанию. Можно спрогнозировать ситуацию, при которой вносимая поправка так меня '^^ Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997. С, 104-105.

ет или дополняет содержание законопроекта, что реализация его по­ требует расходов, покрываемых за счет федерального бюджета. То есть законопроект, первоначально внесенный как не требующий таких расходов (соответственно, без заключения Правительства) становится "финансовым". В данном случае экспертизы поправок на соответствие Конституции РФ и федеральным конституционным законам будет яв­ но недостаточно, требуется предусмотреть в Регламенте Государст­ венной Думы обязательное отправление "финансовых" поправок в Правительство для получения заключения, аналогичного представ­ ляемому на законопроект при его внесении в парламент на стадии за­ конодательной инициативы.

Государственной думой принимаются законы, касающиеся всех областей государственной и общественной жизни, в том числе и по предметам, требующим специальных знаний научного, технического характера. Исследователями отмечается, что эффективность депутат­ ской работы над подобными законопроектами требует привлечения специалистов соответствующих отраслей знаний и проведения необ­ ходимых экспертиз'^''.

Например, на этапе законодательной инициативы существует возможность отправления законопроекта для проведения научной экспертизы'"'^. В дальнейших стадиях законодательного процесса та­ кой возможности не предоставлено, хотя, например, на стадии подго­ товки ко второму чтению происходит дополнение законопроекта по­ правками, ряд из которых может потребовать разъяснений специали­ стов. Учитывая такую возможность, следует предусмотреть право от '^^ Законодательный процесс в России: граждане и власть. М., 1996. С. 20.

'^^ См., например: Поленина СВ. Качество закона и эффективность законодатель­ ства. М., 1993;

Как готовить законы (научно-практическое пособие). М., 1993;

Сидельников Ю. Экспертиза: состояние и тенденции развития //Мировая эконо­ мика и международные отношения, 1997. № 2.

'^^ Часть 1 ст. 112 Регламента Государственной Думы.

ветственного комитета направлять поправки к законопроекту для про­ хождения необходимых экспертиз.

Следует отметить, что если проект одобрен в первом чтении, то это значит, что его основные положения приняты и его основной под­ ход к решению вопроса изменить нельзя. Появившаяся в последнее время практика представлять замечания по существу на проект, при­ нятый в первом чтении, не всегда может быть принята.'"'^ Она имеет положительное значение, если речь идет о частных поправках и до­ полнениях, которые вносятся во втором чтении при постатейном об­ суждении законопроекта, но замечания, принципиально изменяющие текст, не могут быть приняты, поскольку конструкция проекта уже принята в первом чтении. Если есть пожелания кардинально изменить текст, следует представлять иной законопроект, начинать всю проце­ дуру снова, с первого чтения.

Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Государственной Думы, определяющего порядок дальнейшей работы над законопроектом, от­ ветственный комитет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и включенных в текст законопроекта, таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решений.

По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную право­ вую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение.

Ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государст­ венной Думы: проект постановления Государственной 71умы по зако '^* Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт, М., Изда­ тельство "Зерцало", 1998, С. 371, нопроекту;

таблицы поправок;

текст законопроекта с учетом попра­ вок, рекомендуемых к принятию (с выделением изменений текста за­ конопроекта, принятого в первом чтении);

заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект.

Совет Государственной Думы принимает решения о включении законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении, в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой, о направ­ лении законопроекта Президенту Российской Федерации, в Совет Фе­ дерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права за­ конодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатам Госу­ дарственной Думы и определяет докладчика по законопроекту - пред­ ставителя ответственного комитета.

В начале второго чтения законопроекта в Государственной Ду­ ме с докладом выступает представитель ответственного комитета.

Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответ­ ственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рас­ смотрения.

Затем выступают полномочный представитель Президента Рос­ сийской Федерации в Государственной Думе, представители субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, полно­ мочный представитель Правительства Российской Федерации в Госу­ дарственной Думе. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения депутатских объединений, депутатов Государственной Думы или приглашенных на заседание Государственной Думы пред­ ставителей иных субъектов права законодательной инициативы про­ тив поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта, рассматриваемого во втором чтении. Если воз­ ражений не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта. Если возра lOS жения имеются, то предоставляется слово для их краткого, до трех минут, обоснования. Докладчик отвечает на возражения, после чего в Государственной Думе проводится голосование об одобрении или от­ клонении поправки.

Далее по установленной процедуре Государственная Дума пе­ реходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. После этого председательствующий ставит на голосование предложение о принятии каждой поправки, включен­ ной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений.

По окончании голосования по поправкам председательствую­ щий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не на­ брало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на до­ работку в ответственный комитет.

После повторного рассмотрения во втором чтении доработан­ ного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект. Решением Го­ сударственной Думы законопроект может быть возвращен к процеду­ ре первого чтения.

Законопроект, не принятый во втором чтении, не может быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой без решения Совета Государственной Думы. В этом случае Го­ сударственная Дума принимает решение о доработке или об отклоне­ нии законопроекта. В случае отклонения законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, такой законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Голосование по вопросу о принятии закона в целом в день при­ нятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов Государственной Думы только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены. Причем такая практика, в отличие от принятия закона в одном (первом) чтении, вполне отвечает логике парламентских процедур, поскольку ко вто­ рому чтению субъекты законодательного процесса уже имели воз­ можность внести необходимые замечания и предложения, а проведен­ ные к этому моменту экспертизы способствовали сформированию це­ лостного, непротиворечивого текста законопроекта.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в от­ ветственный комитет для устранения с участием Правового управле­ ния Аппарата Государственной Думы возможных внутренних проти­ воречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакци­ онной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении.

По завершении этой работы законопроект представляется от­ ветственным комитетом в Совет Государственной Думы для включе­ ния в проект порядка работы Государственной Думы.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законо­ проекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. В случае, если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения и дополнения. Совет Государственной Думы направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, Правительство Российской Федерации, депутатам Госу­ дарственной Думы.

no Таким образом, на этапе между вторым и третьим чтением за­ конопроект подвергается устранению внутренних противоречий и ре­ дакционной правке. Термин "внутренние противоречия" является оценочным, и на практике в результате их устранения законопроект может претерпеть значительные изменения. Внесение же поправок при рассмотрении законопроекта в третьем чтении Регламентом не допускается, как и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Данные об­ стоятельства вызывают следующие вопросы: как быть, если устране­ ние противоречий и редакционная правка изменили законопроект?

Решение видится в необходимости допустить на этапе третьего чтения внесение поправок в законопроект, установив более строгие требова­ ния к порядку их принятия, например, только большинством в две трети от общего числа депутатов Государственной Думы.

Если законопроект не принят Государственной Думой в треть­ ем чтении, он считается отклоненным.

В исключительных случаях по требованию депутатских объе­ динений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование во­ прос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Закон Рос­ сийской Федерации о поправках к Конституции Российской Федера­ ции, федеральный конституционный закон считаются одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов Государственной Думы.

Одобренные Государственной Думой законы Российской Феде­ рации о поправках к Конституции Российской Федерации, федераль­ ные конституционные законы и принятые федеральные законы с со­ ответствующими постановлениями Государственной Думы, стено Ill граммами заседаний Государственной Думы, заключениями Прави­ тельства Российской Федерации и другими необходимыми материа­ лами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются Государст­ венной Думой на рассмотрение Совета Федерации.

Анализ рассмотренных полномочий законодательного органа и иных субъектов законодательного процесса на стадии рассмотрения и принятия закона Государственной Думой позволяют отметить, что на этом этапе в законодательном процессе участвуют все ветви государ­ ственной власти.

Полномочия всех субъектов законодательного процесса на ста­ дии рассмотрения и принятия законов Государственной Думой по своим целям и содержанию могут быть условно разделены на три группы:

Во-первых, полномочия, направленные на выявление и учет мнений всех субъектов законодательного процесса по вопросу рас­ сматриваемого законопроекта.

Так, например, представители субъектов законодательного про­ цесса, представляющие разные ветви власти, вправе присутствовать на заседании Государственной Думы и выступать на них, вносить предложения и замечания. Субъекты права законодательной инициа­ тивы вправе вносить поправки к законопроектам и присутствовать при их рассмотрении ответственным комитетом. Этим правам коррес­ пондирует обязанность Государственной Думы создать необходимые условия для выражения субъектами законодательного процесса своего мнения и его учету. Так, Президенту РФ, Правительству РФ, Совету Федерации, субъекту права законодательной инициативы направляет­ ся текст законопроекта и все материалы к нему при подготовке к пер­ вому чтению, и в дальнейшем налажено информирование по вопро­ сам прохождения проекта.

Во-вторых, полномочия по достижению необходимого "качест­ ва" принимаемого закона с точки зрения соответствия его содержания особенностям предмета регулирования, встроенности в систему дей­ ствующих нормативных правовых актов, полноты и непротиворечи­ вости содержания, внутренней логики положений. Основным уполно­ моченным субъектом здесь является законодательный орган. Именно он обязан путем скрупулезной работы с текстом законопроекта с при­ влечением в необходимых случаях специалистов и проведением экс­ пертных исследований обеспечить соответствие законопроекта всем требованиям, предъявляемым к закону.

В-третьих, полномочия по приданию принимаемому закону юридической силы, выражение сущности закона как акта высшей юридической силы. Здесь единственным уполномоченным органом является Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Именно она как единственный представительный законо­ дательный орган государства актом принятия придает законопроекту силу закона.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие вы­ воды:

1) Государственная Дума Федерального Собрания является в соответствии с ч, 1 ст. 105 Конституции Российской Федерации ос­ новным субъектом законодательного процесса, поскольку федераль­ ные законы принимаются именно ею, 2) Полномочия всех субъектов законодательного процесса на стадии рассмотрения и принятия законов Государственной Думой по своим целям и содержанию могут быть условно разделены на три группы:

- полномочия, направленные на выявление и учет мнений всех субъектов законодательного процесса по вопросу рассматриваемого законопроекта;

- полномочия по достижению необходимого "качества" прини­ маемого закона с точки зрения соответствия его содержания особен­ ностям предмета регулирования, встроенности в систему действую­ щих нормативных правовых актов, полноты и непротиворечивости содержания, внутренней логики положений;

- полномочия по приданию принимаемому закону юридической силы, выражение сущности закона как акта высшей юридической си­ лы.

3) Регламентом Государственной Думы предусмотрен ряд га­ рантий для субъекта, инициировавшего законопроект, по отстаиванию своей точки зрения при его рассмотрении.

4) Три чтения при рассмотрении законопроекта имеют свои соб­ ственные цели, задачи и содержание. Возможность принятия закона в одном, первом, чтении не представляется целесообразной, поскольку лишает субъектов законодательного процесса возможности внести за­ мечания и увеличивает вероятность последующего отклонения проек­ та. Однако совмещение второго и третьего чтений допустимо и впол­ не отвечает логике парламентских процедур.

5) При внесении поправок в законопроект следует:

- не допускать внесения поправок в законопроект на этапе пер­ вого чтения;

- предусмотреть право ответственного комитета направлять по­ правки к законопроекту для прохождения необходимых научных экс­ пертиз и обязанность направлять "финансовые" поправки для получе­ ния заключения в Правительство;

- допустить на этапе третьего чтения внесение поправок в зако­ нопроект большинством в две трети от общего числа депутатов Госу­ дарственной Думы.

6) Принятие законопроекта большинством от общего числа де­ путатов оправдано на этапе третьего чтения, когда законопроекту придается сила закона и требуется поддержка большинства депутатов законодательного органа. В первом и втором чтениях такой кворум не оправдан и ведет только к затягиванию процесса.

§ 3. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе.

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федера­ ции является палатой Федерального Собрания - парламента Россий­ ской Федерации.

Исходя из федеративного государственного устройства России Совет Федерации как палата Федерального Собрания воплощает в се­ бе принцип разделения властей "по вертикали", то есть между Рос­ сийской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Исследователи выделяют две основные задачи Совета Федера­ ции как палаты парламента:

- дать возможность субъектам Российской Федерации выразить в процессе законотворчества свою волю и интересы, согласовать их между собой, то есть реализовать на деле принцип федерализма;

- обеспечить контроль за качеством законов с тем, чтобы при­ нимаемые законы не были случайными, непродуманными либо поро­ жденными лишь политическими страстями'^^.

Необходимость сдерживания порой излишне эмоциональных законодательных устремлений нижней палаты со стороны верхней в двухпалатных парламентах давно подчеркивалась зарубежными ис­ следователями, в частности, один из основателей американского фе­ дерализма Джеймс Мэдисон отмечал, что однопалатные собрания, как это видно из множества примеров, имеют склонность к внезапным и неистовым порывам и легко поддаются на уговоры вождей политиче­ ских группировок в принятии зловредных и несдержанных резолю " ции.

'^' Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе, М,, 1997. С.

39.

Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей. Избранные статьи.

Бенсон, Вермонт, 1990. С. 94-95.

Необходимость укрепления основ федерализма и оптимизации процесса выявления и согласования интересов субъектов Российской Федерации в работе по созданию законов нашли свое отражение в ре­ форме порядка формирования Совета Федерации.

В соответствии со ст. 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта российской Федерации: по одному от представительного и исполни­ тельного органов государственной власти.

Порядок формирования Совета Федерации регулировался По­ ложением о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Соб­ рания Российской Федерации'^', Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Россий­ ской Федерации"^'*° закрепившим правило, в соответствии с которым в Совет Федерации входили по должности по два представителя от ка­ ждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государствен­ ной власти. Сформированный таким образом Совет Федерации дейст­ вовал на непостоянной основе, что не способствовало качеству его за­ конодательной работы. Кроме того, указанный порядок формирования палаты федерального законодательного органа плохо согласовался с принципом разделения властей из-за вхождения в состав законода­ тельного органа главы исполнительной власти.

Данные причины повлекли необходимость дальнейшего совер­ шенствования порядка формирования Совета Федерации с целью уси­ ления профессиональных начал парламентской деятельности'''*.

В соответствии с Федеральным законом "О порядке формиро­ вания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Феде ' " САПП РФ. 1993. № 42. Ст. 3994.

'''° СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4869.

''" Дмитриев Ю.А., Николаев A.M. Указ. раб. С. 562.

рации"^''^ от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ в Совет Федерации в соответ­ ствии с Конституцией РФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ: один - избираемый законодательным (представитель­ ным) органом, второй - назначаемый руководителем исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Учитывая, что полномочия членов Совета Федерации по долж­ ности прекратились не позднее, чем с 1 января 2002 г., можно согла­ ситься, что Совет Федерации, созданный по ранее действовавшему порядку, упразднен*'*^.

Реформирование порядка формирования Совета Федерации не только позволило найти его место в системе разделения властей, но и имело непосредственное отношение к осуществлению его законода­ тельной функции и превратило Совет Федерации в действующую на постоянной основе и в соответствии с принципом профессионализма верхнюю палату российского парламента.

Порядок деятельности Совета Федерации определяется Консти­ туцией Российской Федерации, федеральными конституционными за­ конами, федеральными законами, постановлениями Совета Федера­ ции Федерального Собрания Российской Федерации и его Регламен­ том.

В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции Российской Федера­ ции принятые Государственной Думой федеральные законы вместе с сопроводительными документами в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Вместе с принятым Государствен­ ной Думой федеральным законом по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в Совет Федерации направляется информация о позиции органов государст "•^ СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.

'^' См.: Зиновьев А.В. Концепция первоочередных поправок в Конституцию Рос­ сии //Правоведение. 2000, № 4, С. 49.

венной власти субъектов Российской Федерации по этому федераль­ ному закону.

Конституция Российской Федерации в ст. 106 устанавливает пе­ речень вопросов, законы по которым подлежат обязательному рас­ смотрению в Совете Федерации: федеральный бюджет;

федеральные налоги и сборы;

финансовое, валютное, кредитное, таможенное регу­ лирование, денежная эмиссия;

ратификация и денонсация междуна­ родных договоров Российской Федерации;

статус и защита государст­ венной границы Российской Федерации;

война и мир. Согласно ст.

108 Конституции РФ, обязательному рассмотрению Советом Федера­ ции подлежат и все федеральные конституционные законы.

Перевод деятельности Совета Федерации на постоянную основу и его сущность как представителя интересов субъектов Российской Федерации, ставит вопрос о расщирении круга законов, подлежащих его обязательному рассмотрению. В частности, обязательному рас­ смотрению Советом Федерации могли бы подлежать законы по пред­ метам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Рос­ сийской Федерации, а в перспективе — вообще все законы, принятые Государственной Думой.


Если в документах и материалах, сопровождающих поступив­ шие из Государственной Думы федеральные законы по вопросам вве­ дения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств госу­ дарства, другие федеральные законы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, отсутствует заключение Правительства Российской Федерации, это может служить основани­ ем для отклонения указанных федеральных законов.

Поступивший из Государственной Думы федеральный закон ре­ гистрируется в Совете Федерации в течение одного часа и в срок, не Превышающий 24 часов, вместе с сопровождающими его документа­ ми и материалами направляется всем членам Совета Федерации.

Установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ четырнадцатид­ невный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает по­ ступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляет­ ся со дня, следующего за днем регистрации этого федерального закона в Совете Федерации.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23 марта 1995 г.

№ l-n'"'* установил, что рассмотрение в Совете Федерации федераль­ ного закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в этой палате, должно начаться не позд­ нее 14 дней после передачи его в Совет Федерации. Если Совет Феде­ рации в течение 14 дней не завершил рассмотрения принятого Госу­ дарственной Думой федерального закона, подлежащего в соответст­ вии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобренным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесе­ ния решения о его одобрении либо отклонении. Данное толкование не распространяется на федеральные законы, признаваемые самим Сове­ том Федерации подлежащими обязательному рассмотрению в Совете Федерации, если они приняты Государственной Думой по вопросам, не перечисленным в ст. 106 Конституции РФ.

Следовательно, конституционный срок в 14 дней предусматри­ вает не завершение рассмотрения закона Советом Федерации, а толь­ ко его начало.''*^ Начав рассмотрение закона в 14-дневный срок. Совет Федерации обязан путем голосования принять решение об одобрении либо отклонении закона. При этом истечение указанного срока не ос­ вобождает Совет Федерации от данной обязанности.

'^^ СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1207.

"•^ Баглай М.В. Указ соч. С. 521.

В соответствии с Регламентом Совета Федерации началом рас­ смотрения в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотре­ нию в Совете Федерации, считается включение в повестку дня заседа­ ния палаты соответствующего вопроса или издание Председателем Совета Федерации соответствующего распоряжения.

Исследователями акцентируется внимание на необходимости координации мнений обеих палат парламента, что позволит снизить уровень противоречий между ними^'*^.

Следует отметить, что Советом Федерации уделяется особое внимание законам, указанным в ст. 106 Конституции РФ. Это совер­ шенно оправдано, учитывая особую важность взвешенного подхода к нормативным правовым актам, регулирующим такие важные аспекты государственной жизни. Исходя из значимости таких законов и из не­ обходимости максимального ускорения их прохождения по стадиям законодательного процесса, представляется необходимым обязать Со­ вет Федерации готовить предварительное заключение на такие зако­ нопроекты уже на стадии прохождения их в Государственной Думе, например, на втором чтении. Это не затормозит законодательный процесс, поскольку такие законопроекты все равно подлежат обяза­ тельному рассмотрению Советом Федерации. Возможность же для депутатов Государственной Думы выяснить позицию верхней палаты на стадии внесения основных поправок позволит значительно снизить количество отклоненных в дальнейшем Советом Федерации законов и позволит избежать изолированности палат парламента друг от друга, от чего предостерегают исследователи''''^.

'^^ Платонов В.Н. законодательный процесс в Российской Федерации. Дисс. канд.

юрид. наук. М., 1999. С. 149-150.

Тихомиров Ю.А. Конституционные основы парламентской деятельности.

//Вестник межпарламентской ассамблеи, СПб., 1994. С. 24.

После поступления и регистрации в Совете Федерации принято­ го Государственной Думой федерального закона определяется коми­ тет (комиссия) палаты, ответственный за рассмотрение федерального закона, в который в срок, не превышающий 24 часов, направляется федеральный закон.

Для подготовки заключения федеральный закон может быть пе­ редан нескольким комитетам, комиссиям Совета Федерации, с опре­ делением комитета (комиссию), ответственного за рассмотрение фе­ дерального закона.

Федеральный закон направляется также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для подготовки заключений.

Как уже указывалось, одной из важнейших функцией Совета Федерации является выражение и отстаивание в законодательном процессе интересов субъектов Российской Федерации. Представляет­ ся, что нормативное регулирование его полномочий, направленных на решение этой задачи, имеют значительный потенциал к совершенст­ вованию. В настоящее время достаточно налажено информирование Совета Федерации по этому направлению его работы, например, по­ лучение информации о позиции органов государственной власти субъектов РФ при поступлении документов из Государственной Ду­ мы.

Статья 104 Регламента Совета Федерации предусматривает, что члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федераль­ ного закона в субъектах Российской Федерации и при наличии заме­ чаний по федеральному закону направить их в ответственный коми­ тет. Учитьшая, что вся работа над законом в Совете Федерации долж­ на быть проведена за 14 дней, а ответственный комитет готовит за­ ключение в среднем трое суток, вызывает сомнение возможность ор­ ганизации за это время обсуждение закона в регионах.

Кроме того, при рассмотрении федеральных законов, относя­ щихся к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в заклю­ чении ответственного комитета должна быть указана обобщенная по­ зиция по рассматриваемому федеральному закону органов государст­ венной власти субъектов Российской Федерации, принявших соответ­ ствующие решения и направивших их в Совет Федерации. Насколько обобщенной должна быть эта позиция, приводятся ли в заключении мотивы той или иной позиции регионов Регламент не регулирует.

На случай представления одним или несколькими субъектами федерации отрицательного заключения на закон правоведы рекомен­ дуют предусмотреть дополнительные согласительные процедуры, по­ зволяющие найти оптимальное согласование взаимных интересов'''^.

Работа над законом в Совет Федерации состоит из двух этапов:

предварительное рассмотрение федерального закона комитетом, ко­ миссией Совета Федерации и рассмотрение федерального закона на заседании Совета Федерации.

Ответственный комитет (комиссия) Совета Федерации осущест­ вляет предварительное рассмотрение принятого Государственной Ду­ мой федерального закона и принимает по нему заключение.

Предварительное рассмотрение комитетом, комиссией Совета Федерации принятого Государственной Думой федерального закона происходит открыто с возможностью приглашения на заседания ини­ циатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации.

Заключение по рассматриваемому федеральному закону прини­ мается путем открытого голосования большинством голосов от обще­ го числа членов комитета, комиссии Совета Федерации. Если феде­ ральный закон передан для подготовки заключения нескольким коми­ тетам, комиссиям Совета Федерации, то каждый комитет (комиссия) '* Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 382.

представляет свое заключение в комитет (комиссию) Совета Федера­ ции, ответственный за рассмотрение федерального закона.

Также в ответственный комитет Совета Федерации, не позднее чем за 24 часа до начала его заседания представляется заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации по рассматривае­ мому федеральному закону.

Ответственный комитет Совета Федерации должен указать в за­ ключении, подлежит ли рассматриваемый федеральный закон в соот­ ветствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

В заключении ответственного комитета Совета Федерации дает­ ся оценка рассматриваемого федерального закона и формулируется рекомендация об одобрении либо об отклонении принятого Государ­ ственной Думой федерального закона. При этом в заключении изла­ гаются мотивы, по которым комитет, комиссия палаты считает необ­ ходимым его отклонить.

Ответственный комитет Совета Федерации может представить проект необходимых, по его мнению, изменений и дополнений к тек­ сту федерального закона.

Заключение ответственного комитета представляется Председа­ телю Совета Федерации.

Затем следует рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации, которое начи­ нается с оглашения заключения ответственного комитета и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом, комиссией палаты. С содокладом по федеральному закону может выступить председатель или заместитель председателя либо по поручению коми­ тета (комиссии) член комитета (комиссии) Совета Федерации, кото­ рому рассматриваемый федеральный закон был передан для подго­ товки заключения.

Затем слово предоставляется представителю Правительства РФ для оглашения официального отзыва Правительства РФ о рассматри­ ваемом Советом Федерации федеральном законе. Указанный офици­ альный отзыв может не оглашаться на заседании Совета Федерации, если его текст был представлен членам Совета Федерации в письмен­ ной форме. Заключение Правового управления Аппарата Совета Фе­ дерации по рассматриваемому федеральному закону также представ­ ляется членам Совета Федерации в письменной форме.


После выступления представителя Правительства РФ Совет Фе­ дерации большинством голосов от общего числа членов Совета Феде­ рации принимает одно из трех решений: одобрить федеральный закон;

отклонить его без обсуждения;

обсудить федеральный закон на засе­ дании палаты.

После оглашения заключения ответственного комитета слово для ответов на вопросы может быть предоставлено официальному представителю Президента РФ или официальному представителю Правительства РФ при рассмотрении палатами Федерального Собра­ ния РФ этого федерального закона.

Таким образом, решение по закону может приниматься Советом Федерации целиком и полностью на основании заключения ответст­ венного комитета, без обсуждения на заседании палаты. Такое поло­ жение подменяет мнение палаты парламента мнением ее комитета, что недопустимо. Если доверие к заключению ответственного комите­ та так велико, то рассмотрение закона на заседании пройдет быстро и без проблем, зачем же игнорировать эту стадию полностью?

По результатам обсуждения федерального закона Совет Феде­ рации принимает одно из следующих решений: одобрить федераль­ ный закон;

отклонить федеральный закон.

Федеральный закон считается одобренным, если за его одобре­ ние проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации.

По результатам рассмотрения федерального закона, подлежаще­ го в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмот­ рению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосо­ вание вопрос об одобрении федерального закона.

В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмот­ рении указанного федерального закона, (в частности отсутствия сте­ нограммы заседания Государственной Думы, документов и материа­ лов, которые были представлены при внесении законопроекта в Госу­ дарственную Думу, заключения Правительства РФ) палата вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание Совета Федерации.

В случае принятия решения о переносе на следующее заседание Совета Федерации вопроса о рассмотрении принятого Государствен­ ной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст.

106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федера­ ции, его рассмотрение должно быть завершено на следующем заседа­ нии Совета Федерации принятием решения об одобрении или откло­ нении этого федерального закона.

А как быть, если при рассмотрении Советом Федерации закона, не подпадающего под ст. 106 Конституции РФ, выясниться, что закон к слушанию не подготовлен, причем отсутствуют важнейшие доку­ менты, например, заключение Правительства? Регламент такую си­ туацию не регулирует. Возможными вариантами решения была бы возможность "приостановления" течения четырнадцатидневного сро­ ка до устранения препятствий к рассмотрению либо перенос рассмот­ рения на следующее заседание.

По результатам рассмотрения председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

Решение об отклонении принятого Государственной Думой фе­ дерального закона, переданного на рассмотрение Совета Федерации и не подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязатель­ ному рассмотрению в Совете Федерации, должно быть принято до ис­ течения четырнадцатидневного срока.

Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобре­ ние не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации.

В литературе отмечается, что наиболее распространенными причина­ ми отклонения Советом Федерации принятых Госдумой законов явля­ ется противоречие их Конституции РФ и федеральному законодатель­ ству, а также недостаточный учет интересов субъектов РФ или вме­ шательство в их дела'''^.

Статья 108 Регламента Совета Федерации регламентирует одоб­ рение федерального закона Советом Федерации без рассмотрения. В соответствии с ней при переходе к вопросу повестки дня о рассмотре­ нии федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотре­ нию в Совете Федерации, председательствующий вправе внести пред­ ложение не рассматривать указанный закон.

Если ни один из членов Совета Федерации не настаивает на его рассмотрении, он не рассматривается на заседании палаты и по исте­ чении четырнадцатидневного срока считается одобренным Советом Федерации без рассмотрения.

В постановлении Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона могут содержаться:

а) предложение о создании согласительной комиссии для пре­ одоления возникших разногласий между Советом Федерации и Госу­ дарственной Думой;

'^' Шохин А.Н. Указ. раб. С. 40-42.

б) поручение ответственному комитету Совета Федерации и со­ председателю согласительной комиссии от Совета Федерации подго­ товить и направить в Государственную Думу поправки к федерально­ му закону, отклоненному Советом Федерации.

Постановление Совета Федерации об отклонении принятого Го­ сударственной Думой федерального закона вместе с федеральным за­ коном в пятидневный срок со дня принятия постановления Председа­ телем Совета Федерации направляется в Государственную Думу.

Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Фе­ дерации федеральный закон и постановление Совета Федерации в пя­ тидневный срок со дня принятия постановления Председателем Сове­ та Федерации направляются Президенту РФ для подписания и офици­ ального опубликования.

Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона направляется также в Государственную Думу.

Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Фе­ дерации без рассмотрения федеральный закон по истечении четырна­ дцатидневного срока Председателем Совета Федерации направляется Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования, о чем уведомляется Государственная Дума.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы:

1) Совет Федерации как палата Федерального Собрания вопло­ щает в себе принцип разделения властей "по вертикали", то есть меж­ ду Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

2) Основными задачами

Совета Федерации в законодательном процессе являются:

- предоставление субъектам Российской Федерации возможно­ сти выразить в процессе законотворчества свою волю и интересы, со­ гласовать их между собой;

- обеспечение контроля за качеством законов.

3) Порядок формирования Совета Федерации на основании Фе­ дерального закона от 5 августа 2000 г. превратил Совет Федерации в действующую на постоянной основе и в соответствии с принципами разделения властей и принципом профессионализма верхнюю палату российского парламента.

4)

Защита Советом Федерации интересов субъектов Российской Федерации предполагает необходимым включение в круг законов, подлежащих его обязательному рассмотрению, законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в перспективе - всех законов, принятых Государствен­ ной Думой.

5) Регулирование процедуры деятельности совета Федерации в законодательном процессе требует совершенствования. Предлагается, в частности:

- обязать Совет Федерации готовить предварительное заключе­ ние на законопроекты по вопросам, указанным в ст. 106 Конституции РФ, уже на стадии прохождения их в Государственной Дум;

- рассмотрение всех принятых Государственной Думой законов проводить в заседании Совета Федерации, а не на основании заключе­ ния ответственного комитета;

- разрешить перенос заседания по причине неготовности к рас­ смотрению в отношении всех принятых Государственной Думой за­ конов, с установлением обязанности рассмотреть их не позднее сле­ дующего заседания.

§ 4. Преодоление разногласий субъектов законодательного процесса.

Законодательный процесс в демократическом государстве не всегда протекает быстро и бесконфликтно. Участие в законодатель­ ном процессе всех ветвей государственной власти и главы государства предполагает, что их мнения по поводу создаваемого закона могут не совпадать. Этот факт нельзя оценивать отрицательно, поскольку раз­ личие интересов вытекает из самой природы разделения властей, а то, что эти несовпадающие интересы озвучиваются и отстаиваются в рамках законодательного процесса, положительным образом сказыва­ ется на качестве будущего закона, на степени учета в нем позиций значимых политических, экономических и социальных сил.

Задачей правового регулирования законодательного процесса является не только создание возможностей для выражения субъектами своих мнений и позиций, но и институционализация механизмов раз­ решения возникающих противоречий между ними с целью поиска взаимоприемлемого варианта.

Закрепленные законодательством способы урегулирования раз­ ногласий субъектов законодательного процесса могут быть классифи­ цированы по различным основаниям.

Прежде всего, в зависимости от того, возник ли уже спор субъ­ ектов законодательного процесса или его возникновение только пред­ полагается, предвидится ими, способы согласования интересов субъ­ ектов законодательного процесса можно подразделить на способы предупреждения разногласий и способы преодоления уже возникших разногласий.

В зависимости от состава и характера субъектов, участвующих в поиске компромисса в рамках законодательного процесса, способы урегулирования разногласий делятся на:

1) Одностороннее преодоление одним субъектом законодатель­ ного процесса несогласия другого субъекта. Таким способом Государ­ ственной Думой преодолевается отклонение Советом Федерации при­ нятого ею федерального закона, а также происходит преодоление Фе­ деральным Собранием вето Президента на принятый им федеральный закон.

2) Создание субъектами законодательного процесса двух­ сторонних и многосторонних комиссий по урегулированию разногла­ сий между ними.

Этот способ преодоления разногласий имеет место при созда­ нии палатами Федерального Собрания согласительных комиссий по преодолению разногласий между Государственной Думой и Советом Федерации и при создании Государственной Думой специальной ко­ миссии по преодолению разногласий с Президентом при отклонении им принятого федерального закона.

3) Обращение субъектов законодательного процесса к "третьему лицу" - независимому арбитру — для решения спора между ними. Та­ кой способ преодоления разногласий имеет место при обращении субъектов законодательного процесса в Конституционный Суд РФ.

Рассмотрим основные особенности перечисленных способов преодоления разногласий между субъектами законодательного про­ цесса.

Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, от­ клоненных Советом Федерации.

В случае отклонения Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой, она может не создавать согласи­ тельную комиссию для преодоления разногласий и не снимать феде­ ральный закон с повторного рассмотрения, а попытаться преодолеть вето Совета Федерации и принять федеральный закон в ранее приня­ той Государственной Думой редакции.

в этом случае федеральный закон ставится на голосование в ра­ нее принятой редакции и считается принятым, если за него проголо­ совало не менее двух третей от общего числа депутатов Государст­ венной Думы. Принятый в указанном порядке закон председатель Го­ сударственной Думы в течение пяти дней направляет Президенту РФ для подписания и обнародования.

Преодоление палатами Федерального Собрания вето Президен­ та РФ.

Если Президент Российской Федерации в течение 14 дней со дня поступления федерального закона отклонит его, то Государствен­ ная Дума вновь рассматривает данный федеральный закон.

Федеральный закон, отклоненный Президентом РФ, передается на заключение в ответственный комитет, который может рекомендо­ вать Государственной Думе, в частности, одобрить федеральный за­ кон в ранее принятой редакции.

Решение об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции принимается большинством не ме­ нее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Федеральный закон, отклоненный Президентом Российской Фе­ дерации и одобренный Государственной Думой при повторном рас­ смотрении Б ранее принятой редакции, в течение пяти дней направля­ ется в Совет Федерации.

Федеральный закон направляется в комитет (комиссию) Совета Федерации, который ранее давал по нему заключение, а также членам Совета Федерации.

Комитет (комиссия) Совета Федерации рассматривает выска­ занные в письме Президента Российской Федерации замечания, а так­ же текст федерального закона, одобренного Государственной Думой при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции, и принима­ ет по нему повторное заключение.

При повторном рассмотрении федерального закона, отклонен­ ного Президентом Российской Федерации и одобренного Государст­ венной Думой в ранее принятой редакции. Совет Федерации вправе поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции без обсуждения или провести обсуждение федерального закона.

При повторном рассмотрении Советом Федерации федерально­ го закона, отклоненного Президентом Российской Федерации и одоб­ ренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, он счи­ тается одобренным Советом Федерации в ранее принятой редакции, если решение об этом было принято большинством не менее двух тре­ тей голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Федеральный закон, одобренный Советом Федерации и Госу­ дарственной Думой в ранее принятой редакции, в пятидневный срок направляются Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования. В этом случае возможность вето Пре­ зидента не предусматривается.

Можно отметить, что одностороннее преодоление возражений одного из субъектов законодательного процесса со стороны других представляет, по сути, игнорирование его мнения. Представляется, что демократической сущности законодательного процесса больше соответствует поиск компромисса, нацеленного на учет мнений всех его субъектов. Поэтому наиболее перспективным видится расширение использования в законодательном процессе согласительных процедур.

Примером может служить согласительная комиссия палат Фе­ дерального Собрания для преодоления разногласий между Государст­ венной Думой и Советом Федерации.

Для преодоления возникших разногласий по федеральному за­ кону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации, по инициативе любой из палат на паритетных началах может быть создана согласительная комиссия.

Решение Совета Федерации о создании согласительной комис­ сии принимается на заседании палаты большинством голосов от об­ щего числа членов Совета Федерации. Члены согласительной комис­ сии и ее сопредседатель от Совета Федерации избираются Советом Федерации и образуют депутацию от Совета Федерации в согласи­ тельной комиссии.

Постановление Совета Федерации об избрании членов согласи­ тельной комиссии и ее сопредседателя от Совета Федерации в срок не более пяти дней направляется в Государственную Думу.

Решение Государственной Думы о создании согласительной ко­ миссии и об избрании в ее состав депутатов Думы, а также об избра­ нии сопредседателя согласительной комиссии от Государственной Думы оформляется постановлением Государственной Думы, проект которого вносится ответственным комитетом на Совет Государствен­ ной Думы для включения вопроса в проект порядка работы Государ­ ственной Думы на очередное заседание. Указанное постановление на­ правляется в Совет Федерации, а также Президенту Российской Феде­ рации, в Правительство Российской Федерации, если постановление палаты предусматривает приглашение их представителей. Сопредсе­ датель и члены комиссии образуют депутацию Государственной Ду­ мы в согласительной комиссии.

В заседании согласительной комиссии с правом совещательного голоса участвуют представители Президента Российской Федерации и представители Правительства Российской Федерации. Регламент не конкретизирует, о каком представителе Президента идет речь. Это мо­ гут быть либо полномочные представители Президента РФ в Феде ральном Собрании, либо специально назначенный представитель.

Участие представителей Президента РФ на этой стадии законодатель­ ного процесса безусловно способствует принятию сбалансированного решения и уменьшает риск отклонения закона главой государства.'^° Согласительная комиссия рассматривает лишь те положения федерального закона, по которым возникли разногласия между Сове­ том Федерации и Государственной Думой, стремясь выработать со­ гласованные предложения в виде единого текста соответствующих положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей рассматриваемого федерального закона.

Решения согласительной комиссии принимаются путем раз­ дельного голосования представителей Совета Федерации и Государ­ ственной Думы. Решение считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации.

По результатам работы согласительная комиссия составляет протокол, в котором фиксируются предложения по преодолению воз­ никших разногласий (составляется сопоставительная таблица статей закона, в которые были внесены изменения). Мнения представителей Президента РФ и представителей Правительства РФ фиксируются в протоколе отдельно по каждому принятому согласительной комисси­ ей решению Протокол согласительной комиссии, содержащий обоснование невозможности преодоления возникших разногласий по федерально­ му закону, рассматривается на ближайшем заседании Совета Федера­ ции. При его рассмотрении Совет Федерации вправе отменить поста­ новление Совета Федерации об отклонении принятого Государствен­ ной Думой федерального закона и одобрить его в ранее принятой ре­ дакции;

изменить предложения Совета Федерации по редакции от­ дельных положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов '^° Парламентское право России. С. 160.

статей федерального закона;

изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии;

отказаться от участия в работе согласительной комиссии.

Если в процессе работы согласительной комиссии депутация от Совета Федерации снимает предложения Совета Федерации по редак­ ции отдельных положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона, то федеральный закон в ранее принятой редакции рассматривается на ближайшем заседании Совета Федерации. При его рассмотрении Совет Федерации вправе принять одно из следующих решений: отменить постановление Совета Феде­ рации об отклонении принятого федерального закона и одобрить его в ранее принятой редакции;

изменить предложения Совета Федерации по редакции отдельных положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона;

изменить состав своей депутации в согласительной комиссии.

Если протокол согласительной комиссии содержит предложе­ ния по преодолению возникших разногласий, он вносится на рассмот­ рение Государственной Думы.

Если Государственная Дума после отклонения одного или не­ скольких предложений согласительной комиссии предложит Совету Федерации продолжить работу согласительной комиссии. Совет Фе­ дерации вправе принять решение о продлении срока работы согласи­ тельной комиссии либо отказаться от участия в ее работе.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.