авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Новиков, Андрей Петрович

1. Нормативные правовые акты Президента

Российской Федерации: административно—правовое

UCCледов ание

1.1. Российская государственная Библиотека

diss.rsl.ru

2003

Новиков, Андрей Петрович

Нормативные правовые акты Президента

Российской Федерации:

agtiuHucmpamue но-прав ов ое исследов ание

[Электронный ресурс]: Дис.... канд. юрид.

наук

: 12.00.14.-М.: РГБ, 2003 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Административное право, финансовое право, информационное право Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/03/1033/031033038.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, накодятцемуся в фонде РГБ:

Новиков, Андрей Петрович Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации:

agMUHUcmpamue но—прав ов ое исследов ание Москва Российская государственная Библиотека, год (электронный текст).

МВД РОССИИ м о с к о в с к и й УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

43/1/ 01.10.2003 г.

Новиков Андрей Петрович НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: АДМИНИСТРАТИВНО ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ Специальность 12.00.14 - административное право;

финансовое право;

информационное право ДИССЕРТАЦИЯ на соискание з^еной степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

заслужённый работник высшей школы, доктор юридических наук, профессор В.Я. Кикоть Москва- СОДЕРЖАНИЕ Введение 3- Глава 1. Нормативно- правовые акты главы государства и их роль в управление страной.

§ 1. Становление и развитие указного права, как источника 16- Российского права § 2. Теоретико-правовая основа, порядок издания, структура и содержание правовых актов Президента Российской Федерации 53- § 3. Классификация правовых актов, издаваемых Президентом 88- Российской Федерации и их особенности Глава 2. Теоретико-правовые проблемы «указного права» в законодательстве России и пути их реи1ения.

§ 1. Проблемы соотношения правовых актов Президента Российской Федерации с иными правовыми актами принимаемыми в России 103- § 2. Проблемы устранения пробелов в законодательстве правовыми актами Президента Российской Федерации 127- §3. Гармонизация деятельности Президента Российской Федерации, Парламента РФ и Правительства РФ по изданию нормативных 138- правовых актов Заключение 158- Литература 163- ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы диссертационного исследования. Демократические преобразования в российском обществе на рубеже 80-90-х годов привели к изменению политической и правовой системы нашей страны. Одним из нововведений стало учреждение должности Президента Российской Федерации и избрание в 1991 г. первого Президента России. Этому способствовал ряд факторов, среди которых формирование новых экономических отношений и невозможность воздействия на них без изменения системы государственной власти. В этом большую роль сыграло государственное устройство зарубежных стран (США, Франция), где уже длительное время существует институт президентской власти.

Конституция Российской Федерации 1993 г. наделяет Президента Российской Федерации полномочием издавать правовые акты (ст. 90), к которым прежде всего относятся указы. Указное правотворчество Президента Российской Федерации - сравнительно новое явление в правовом пространстве России;

развивается оно весьма интенсивно и порой оказывает решающее влияние на различные стороны общественной жизни.

Несмотря на многовековой опыт, накопленный различными странами мира в сфере организации и деятельности института президентства, для России данный государственный институт является новым и в силу этого требует специального административно-правового исследования. При этом не следует забывать, что, несмотря на относительную новизну (этот институт существует в Российской Федерации двенадцать лет), уже накоплен определенный опыт его функционирования, который требует обобщения и юридической оценки. Особенность рассматриваемого института состоит в том, что его развитие происходит в специфических условиях государства, находящемся на стадии перехода от тоталитарного государственно политического устройства к демократическому, правовому, социальному государству. Это обстоятельство и обусловило потребность в правовом анализе рассматриваемых правовых актов главы государства.

В Российской Федерации не только происходит становление института президентства, но и продолжается формирование парламентаризма, независимой судебной власти, органов исполнительной власти и местного самоуправления. Но ни один из них не функционирует вне рамок общей системы организации публичной власти, каждый из них в той или иной мере соприкасается с Президентом России как главой государства. Поэтому в настоящей работе исследуется нормативно-правовая деятельность Президента РФ и особенности его взаимоотношения с органами государственной власти и местного самоуправления в законодательной сфере. Данный анализ позволяет автору прийти к общим выводам, касающимся оценки механизма взаимоотнощений иных публичных институтов власти с институтом президентства, а также дать оценку устойчивости демократических преобразований, происходящих в нашем обществе в законодательной области.

Степень разработанности темы. Институт президентства в России неразрывно связан с проблемой разделения властей и ее влиянием на законодательный процесс формирования и развития всей правовой системы государства. Исследованию этой проблемы посвящены труды многих отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам, специалистов по правоведению, философии, культурологии, социологии, политологии, управлению, психологии и др.

Государственность Российской Федерации, ее политико-правовые традиции и институты развиваются в русле мировой субкультуры, с учетом особенностей осмысления данного вопроса в разные периоды истории Российской империи, а впоследствии и СССР. Так, решению этой проблемы были посвящены конституционные проекты преобразования российского общества Н. Муравьева и М.М, Сперанского, С возникновением и развитием института президентства в США, Франции и других странах аспектам организации института главы государства в свете сложившихся правовых реалий были посвящены труды дореволюционных российских юристов - А.С. Алексеева, В.М. Гессена, С.А. Котляровского, Н.М. Коркунова, В.А. Кистяковского, П.И. Новгородцева, В.Н. Ренненкампфа, Б.Н. Чичерина. С момента принятия 17.10.1905 г. "Манифеста об усовершенствовании государственного порядка до октября 1917 г. идеи организации государственной власти на основе разделения властей нашли свое отражение в трудах СВ. Займовского, Д.А.

Илимского, П.Г. Мижуева, В.И. Обнинского, Г.Г. Савича. К 1917 году наиболее подробно вопросы демократической организации государственной власти были разработаны профессором К.А. Кузнецовым;

комитетом Временного правительства под руководством профессора И.И. Лазаревского была разработана и процедура введения президентского поста в России. В период существования СССР институт президентства как правовой феномен рассматривался в отечественном праве в основном сквозь призму его существования на западе (например, работы В.И. Ефимова, М.А.

Крутоголова, Э.А.Иваняна, Я.М. Бельсона, А.А. Мишина, СБ. Маринина, В.В. Согрина, В.П. Серебрянникова и др.). Введение в СССР института президентства, ориентация общества на построение демократического, правового государства изменило научные подходы в правовой оценке поста единоличного главы государства - президента, что нашло свое отражение в научных публикациях российских ученых- юристов. Это работы Г.Ф.Александрова, А.Я. Авреха, Г.В. Атаманчука, Н.Ф. Бабанцева, М.В.

Баглая, СД. Боголюбова, A.M. Белоногова, А.Ф, Дашдамирова, А.А.

Искандерова, Н.М. Кейзерова, Е.И. Козловой, СБ. Маринина, И.Ф.

Покровского, В.П. Сальникова, Б.А. Страшуна, Ю.И. Скуратова, В.В.

Согрина, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, З.М. Черниловского и др.;

публикации по вопросам историко-правовых проблем развития форм государственного правления М.А. Амеллера, Л.И. Антоновой, П.П. Баранова, В.М. Баранова, В.К. Бабаева, Н.В. Витрука, Ю.И. Гревцова, В.Е. Гулиева, А.В. Зиновьева, Ю.М, Козлова, Э.В. Кузнецова, В.В. Лазарева и др. Работы этих авторов стали отправной точкой для последующих, более глубоких исследований по разработке данной проблематики, которой посвящены монографические и диссертационные исследования Ш.С Алиева, В.П.

Елисеева, В.И. Радченко, Ю.А. Дмитриева, Б.М. Лазарева, А.Ш. Аратюняна, Л.А. Окунькова, НА. Сахарова и др.

Отмечая достаточно серьезную разработанность философских и теоретико-правовых аспектов данной проблематики, следует отметить, что специальных работ, посвященных нормативным правовым актам Президента Российской Федерации, в юридической литературе до настоящего времени не было. Предлагаемая диссертация призвана восполнить этот пробел.

Объект и предмет исследования. Рассмотрение широкого круга фундаментальных проблем, образующих цели и задачи исследования, вызвали необходимость четко определить объект и предмет исследования, его методологию и логику, эмпирическую базу.

Объектом исследования являются правовые акты Президента России как одни из важнейших актов государственно-правого управления на современном этапе, а также общественные отношения, складывающиеся в процессе их практической реализации.

Предмет исследования включает в себя, во-первых, админтстративно правовые и социальные факторы общественно-исторического развития правовых актов главы государства, в которых функционирует государство, формирующие формы, методы и стиль их реализации;

во-вторых, правовые и организационные аспекты деятельности института президентства в законодательной сфере.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в том, чтобы на основе анализа теоретических положений, действующего зарубежного законодательства и нормативных правовых актов Российской Федерации провести административно-правовое комплексное исследование проблем, связанных с нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, разработать на этой базе предложения организационно-правового характера, дать обобщенную характеристику содержания нормативных правовых актов Президента, разработать модель их эволюции, а также выработать практические рекомендации с целью оптимизации развития указного нормотворчества в России. Данная цель конкретизируется в ряде следующих основных задач:

- изучить и обобщить имеющиеся материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы;

- на основе теоретических источников и мирового опыта, взглядов российских и зарубежных ученых уточнить содержание и правовую природу правовых актов главы государства в целом, и Президента России в частности;

- изучить причины возникновения тех или иных коллизий правовых актов Президента с законами Российской Федерации;

- дать типологическую характеристику правовых актов Президента и классифицировать их в зависимости от полномочий Президента России, юридической силе, действия в пространстве, времени и по кругу лиц;

- проанализировать содержание правовых актов Президента в Российской Федерации с точки зрения разработанной классификации и показать общее, особенное и частное в каждом из них;

- определить содержание и объем оптимальной модели правового акта Президента;

- уточнить формы взаимосвязей в области законотворчества президента с различными ветвями власти РФ;

- исследовать роль и место правовых актов Президента России в системе российского законодательства;

- дать правовую и содержательную характеристику правового акта Президента России;

- наметить перспективы развития исследуемых правовых актов и внести конкретные предложения по их совершенствованию.

Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно-научный, конкретно-социологический, технико юридический, лингвистический, компаративный, метод сравнительного правоведения. Большое значение для разработки темы имели теоретические исследования по проблемам правового государства и гражданского общества, в которых существенное место отводится правовым актам Президента России. Их применение позволило диссертанту рассматривать объекты исследования во взаимозависимости, их целостности и всесторонности.

Эмпирическую базу исследования составили действующее законодательство Российской Федерации, акты органов государственной власти различных стран, результаты социологических исследований, опубликованные в научных изданиях.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют произведения классиков политико-правовой мысли: Аристотеля, Бодена, Гегеля, Дидро, Еллинека, Канта, Макиавелли, Платона, Полибия, Руссо, Цицерона, и др. В процессе работы диссертант опирался на труды ведущих отечественных административистов: Ю,Е. Аврутина, А.П, Алехина, Д.Н.

Бахраха, И.Л, Бачило, К.С. Бельского, Л.Ш. Берекаишили, И.И. Веремеенко, И,А. Галагана, М.Д. Загряцкова, М.И. Еропкина, Ю.М. Козлова, В.Я. Кикотя Ф.Е. Колонтаевского, Л.М, Колодкина, А.П, Коренева,, СП. Ломтева, В,А.

Лория, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, Л.А. Николаевой, Г,И, Петрова, Л,Л, Попова, В. А. Рязановского, Н.Г, Салищевой, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю,Н, Старилова, С.С. Студеникина, Г.А. Туманова, Ю.А. Тихомирова, В.В.

Черникова, А.П, Шергина и др. Основой для общетеоретических выводов послужили труды известных отечественных правоведов: С.С, Алексеева, A.M.

Васильева, В.Н. Карташова, Л.И. Каска, Д.А. Керимова, Б.П. Курашвили, В.В, Лазарева, В.Е. Чиркина и др.

Нормативно-правовую основу исследования составляет законодательство Российской Федерации и зарубежных государств, а также международно правовые акты. При подготовке выводов и предложений диссертант опирался на данные государственной статистической отчетности, опубликованные материалы социологических исследований, относящиеся к избранной теме.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней проведено фундаментальное административно-правовое исследование нормативных правовых актов Президента Российской Федерации.

Дана сравнительно-правовая оценка правовых актов главы государства, их роли и места в системе законодательства.

Предложена авторская концепция классификации нормативных правовых актов Президента России, их типологизации как по форме, так и по содержанию, высказан прогноз дальнейшей эволюции правовых актов Президента России.

Научной новизной отличается и предложенный соискателем концептуальный подход к содержанию оптимальной модели правового акта Президента и механизму его реализации.

В диссертации использован нетрадиционный подход к анализу нормативных правовых актов Президента-с позиции духовного опыта, культурно-исторических и правовых традиций Российского государства, согласованных с современными реалиями развития в России института президентской власти, становления гражданского общества, формирования правового государства и международно-правовой интеграции.

В работе воплощены общетеоретические суждения о сущности нормативных правовых актах Президента в конкретную административно правовую, организационную и информационно-правовую материю концептуальной модели нормативного правового обеспечения системы оперативного управления государством, а также организационно-правового и информационного обеспечения инновационной политики в законотворческой деятельности Президента. Осуществлена попытка интеграции методологических возможностей различных научных дисциплин в изучении административно-правовых аспектов возникновения и развития указного права в современных государствах.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Указы являются одной из основных форм правового акта Президента. Юридическая природа указа на различных этапах отечественной истории имела различное наполнение: а) все акты всех органов власти, обращенные к подчиненным местам и лицам;

б) Указ - обозначение структурных частей законодательных сборников;

в) Указ - акт, принимавшийся князьями;

г) Указ - акт, издаваемый монархом (именной Указ);

д) Указ - акт, издаваемый Сенатом;

Указ - акт,, подписываем тремя членами Кабинета министров;

е) Указ - законодательный акт;

ж) с начала XIX в. Указ - правовой акт, издаваемый только главой государства.

2. Основными признаками Указа как правового акта являются:

подзаконность;

общеобязательность исполнения на всей территории РФ;

форма реализации полномочий главы государства;

форма гарантирования реализации Конституции РФ;

единоличный порядок принятия;

источник и форма права. В связи с последним признаком, свойственным только нормативной группе указов Президента РФ, необходимо выделить нормативность как признак, свойственный указанной группе указов.

3. Практика издания нормативных указов Президентом РФ свидетельствует о наличии проблемы их нормативного потенциала.

Недостаточный уровень нормативного потенциала ряда президентских указов обусловлен рядом обстоятельств: а) они нередко принимаются по вопросам, требующим законодательного решения, что определяет недостаточную продолжительность их действия - с принятием соответствующего закона указ отменяется;

б) зачастую указом дублируются урегулированные законами положения или положения, зфегулированные другими нормативными актами;

в) рядом указов в ущерб общеправовому регулированию устанавливаются правила для конкретных субъектов правоотношений;

г) недостаточный уровень конкретности, использование абстрактных терминов и выражений.

4. Правовая природа указа в новейшей России менялась в соответствии со становлением и развитием института Президента, который с точки зрения временного критерия может быть периодизирован следуюшим образом:

1) становление и развитие института Президента на основе Конституции РСФСР (март 1991 г. - сентябрь 1993 г.). На этом этапе указы и распоряжения Президента носили исключительно подзаконный характер и были ориентированы на осуществление исполнительно-распорядительной деятельности. На определенном этапе Президенту РСФСР было делегировано право об издании указов законодательного характера по вопросам экономической реформы;

2) функционирование института Президента на первом этапе конституционной реформы (сентябрь-декабрь 1993 г.). На этом этапе Президент выполнял свои функции в отсутствие законодательного органа, в связи с чем предметом регулирования президентских указов были в том числе отношения, подлежащие законодательному регулированию. Указы Президента РФ в указанный период были основной формой правового регулирования;

3) совершенствование института Президента на базе Конституции РФ (декабрь 1993 г. - по настоящее время). На этом этапе произошла трансформация указов Президента РФ от актов реализации исполнительно распорядительных функций в акты главы государства по вопросам его компетенции.

5. Правовые акты Президента РФ подразделяются на два вида: а) нормативные акты (принимаются только в форме указов);

б) индивидуальные (не нормативные) акты (принимаются в форме указов или распоряжений).

Отмеченная специализация форм правовых актов на практике не всегда соблюдается: имеет место принятие в форме распоряжений нормативных актов или сочетание нормативных, и индивидуальных актов. Преодоление указанной практики предполагает разработку и принятие дополнительных организационно-правовых гарантий. Специальными формами правовых актов Президента РФ следует признавать договоры РФ с ее субъектами, подписываемые Президентом, и вето на законы, принимаемые парламентом.

6. Предлагаются критерии разграничения указов и распоряжений Президента РФ. Таковыми признаются: нормативность;

предмет регулирования;

порядок подготовки.

7. Помимо правовых актов Президентом РФ принимаются и дрзтие виды актов, которые не могут быть отнесены к правовым актам. Примерами актов, которые не могут быть охвачены понятием «правовой акт», являюся ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, его официальные заявления и обращения.

8. Нормативные правовые акты Президента РФ, де-факто принимаемые на настоящее время, подразделяются на два вида: а) нормативные правовые акты, принятые во исполнение закона, в которых детализируются законоположения;

б) нормативные правовые акты, которыми регулируются пробельные отношения, являющиеся объектами законодательного регулирования. Наличие второго типа нормативных правовых актов означает игнорирование такого существенного признака правовых актов Президента РФ, как подзаконность. В связи с этим в диссертации обосновывается необходимость преодоления практики такого рода нормативных актов Президентом РФ. Ситуация в этой связи может быть смягчена установлением жесткого механизма трансформации таких актов в классртческие законы, а также установлением специального режима принятия таких нормативных правовых актов Президентом РФ. Сужение удельного веса так называемого «указного права» в российской правовой действительности является значимым компонентом осуществляемой в стране правовой реформы.

9, В механизме обеспечения соответствия нормативных актов Президента РФ Конституции РФ и законам РФ не отведена достойная роль Министерству юстиции РФ, которое посредством предварительного контроля должно пресекать отклонения президентских нормативных актов от требований закона.

11. Предложена система требований к юридической технике, используемой в связи с подготовкой и принятием указов Президентом Российской Федерации. В их числе: языковые требования (официально деловой язык);

требования по стилю (указы должны излагаться монологическим способом, ясным стилем);

логико-структурные требования;

хронологические (например, указ и нормативные акты в развитие указа одновременно);

реквизитные требования;

оформительские требования и др.

12. Предложена классификация указов и иных правовых актов, издаваемых Президентом Российской Федерации. В соответствии с ней выделяются следующие виды указов Президента РФ: исполнительского характера;

директивные;

программно-политические;

нормативные;

индивидуальные;

комплексные;

чрезвычайные.

13. Эффективность нормотворческои деятельности Президента РФ во многом зависит от его гармоничных взаимоотношений с парламентом и Правительством РФ. Такое качество взаимоотношений, в свою очередь, оказывает позитивное влияние на нормотворческую деятельность парламента и Правительства РФ.

Теоретическая значимость определяется комплексным междисциплинарным исследованием проблем нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, соотнесенных с законодательной деятельностью парламента и нормотворческои политикой самого государства. Исследуемые в работе концептуальные проблемы нормотворческои деятельности Президента как составной части законотворчества, анализ коллизионных проблем законодательства.

исследование законодательного процесса, организационно-правового и информационного обеспечения инновационной политики государства в сфере правотворчества являются фундаментальными в современном правоведении. А новое теоретическое осмысление, воплощенное в авторских концепциях междисциплинарного административно-правового исследования процессов нормативного правотворчества Президента, представляет собой перспективное научное направление, возникающее на стыке общей теории государства и права, конституционного права, административного права, теории управления.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в нем содержатся конкретные научно обоснованные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование законодательной и научно-практической деятельности института президентской власти, внедрение научно обоснованных методик подготовки, принятия и реализации нормативных правовых актов Президента.

Основные положения, выводы и рекомендации, полученные по результатам исследования, могут быть использованы в качестве научно методической базы при подготовке проектов нормативных правовых актов Президента Российской Федерации. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть применены в практической нормотворческой деятельности Президента России. Они развивают и дополняют те разделы административного права, теории права и государства, конституционного права, теории управления, которые посвящены изучению нормативных правовых актов Президента. Результаты исследования могут быть использованы в учебно-методической работе высших учебных заведений при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по административному праву, теории права и государства, конституционному праву.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного права Московского университета МВД России. Результаты исследования отражены в четырех публикациях по теме исследования, в выступлениях автора на научно-практических конференциях: «Насилие. Личность. Общество»

(ВНИИ МВД России, 8 июня 2000 г.), «Проблемы совершенствования взаимодействия ОВД в сфере борьбы с терроризмом» (ВНИИ МВД России, 15 марта 2001 г.), «Актуальные проблемы административного и административно- процессуального права» (Московский университет МВД России 4 апреля 2003 г.) и др. Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих в различных регионах России.

Ряд практических предложений, сформулированных в диссертации, использован в законодательной работе Президента РФ, Федерального Собрания Российской Федерации, что подтверждается актами о внедрении.

Глава 1. Нормативно - правовые акты главы государства и их роль в управление страной.

§ 1. Становление и развитие указного права, как источника Российского права.

Первый параграф диссертационной работы начинается с рассмотрения этапов исторического развития указа и становления основные положений «указного правотворчества» Президента Российской Федерации, как источника Российского права. Еще в свое время 1894 г. Н. М. Коркунов говорил » об3204 и их месте в правовой системе Российского государства.

«Указъ» - предписание верховной власти, данное в порядке управления без предварительного обсуждения вопроса в законодательных учреждениях.

«Указъ» - заимствование из польского языка - означает «письменное приказание, повеление государя»^ С момента появления указов - этот правовой акт оказывал значительное влияние на развитие Российской правовой системы. Указами регулировались важнейшие отношения феодального, капиталистического и социалистического общества.

В системе правовых актов России на протяжении ее истории Указ занимал особое место. По свидетельству видного русского юриста Н,М.

Коркунова, «до 5Д1реждения министерств (а они были учреждены в 1802 г.) указами назывались все вообще акты всех органов власти, обращенные к подчинённым их местам и лицам»^.

Ещё до окончательного оформления общерусского права указы князей уже в то время были источниками права в некоторых княжествах и широко использовались. Так княжеские указы были использованы при издании ' См.: Малый энциклопедический словарь: В 4 т. Т. 4/ Репринтное воспроизведение издания Брокгауза Ефрона. - М.: ТЕРРА, 1997. - С. 1821.

^ См.: Коркунов Н.М. Указ и закон. - С-Петербургъ: Типография М.М. Стасюлевича, 1894. - С. 6.

Судебника 1497 г. Указами назывались отдельные части этого Судебника:

«Указ наместникам о суде городском», «О татех указ» и т. д.^. Вскоре после этого создаются и другие, новые сложные формы законодательства - указные книги, в которых систематизировались нормы, не вошедшие в основной текст Судебника. Были сформированы указные книги Поместного и Земского приказов. В период между Судебниками 1497 и 1550 гг. и Соборным Уложением 1649 г. появились «Новоуказные статьи», которые стали промежуточным этапом кодификации русского права'^.

Считается, что при Иване Грозном в России происходит оформление так называемого «указного права». Именно он положил начало традиции подмены общегосударственных законов, разновидностями которых были судебники, административными предписаниями. Решения, принимаемые в то время Боярской думой и носящие законодательный характер, не утверждались царем, но их правовая значимость была ниже царских указов.

Царские указы и указные книги приказов легли в основу источников при составлении Соборного Уложения 1649 г., в которое впоследствии вошли новоуказные статьи о торговле (1653 г.), «о разбоях и душегубстве» (1669 г.), о поместьях и вотчинах (1677 г.). Отдельными указами неоднократно подтверждалась юридическая сила Соборного Уложения^.

В отечественной истории отношение к правовым актам отражало перемены в устройстве и действиях властей. Петр I провёл, как известно, целый ряд крупных государственных реформ. «Крутая ломка ряда вековых устоев, перестройка традиционных ценностей, резкий поворот в духовной жизни общества потребовали своего идеологического обоснования. Новым было уже то, что одной из форм этой идеологии были бесчисленные указы, многие из которых написаны Петром или им отредактированы».

^ См.: Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. - М.: Юристъ, 1999. - С. 33.

" См.: Там же. - С. 34.

* См.: Там же. - С. 45, 94.

Генеральным регламентом Петра I (от 28 февраля 1720 г.) делается попытка ограничить силу словесно объявляемых указов.

Однако многие указы петровского времени носили публицистический характер, они не только определяли нормы, но и разъясняли необходимость их введения, редкий указ не содержал пространной мотивировки. В указах подробно, во всех деталях, описывалось, как сеять коноплю, получать пеньку, выделывать кожу, причём исполнителям предписывалось строго карать ослушников. В то же время, известно, что указы Петра были «нередко жестоки, своенравны и, кажется, писаны кнутом»^.

В 1711 г., отправляясь в Прусский поход, Петр I учредил Сенат, которому было предоставлено право издавать указы. Среди указов начинают выделяться именные указы, которые издавались лично монархом, и указы, которые могли издаваться либо монархом, либо от его имени Сенатом.

Однако в период царствования Анны Иоанновны (1730—1740), которая тяготилась участием в государственных делах, такое деление было довольно условным: она издала указ (1735), которым подпись трёх кабинет-министров объявлялась равноценной императорской подписи^.

В целом XVIII в. характеризуется заметной активностью императоров по изданию указов. Только за период правления Петра I было принято более трёх тысяч правовых актов. Однако окончательного разделения актов на указы и законы ещё не произошло. Царь издавал указы, указами же утверждал акты, являвшиеся по своему значению законами. Смешивание указа и закона происходило и позднее: Екатерина II в своем «Наказе»

Уложенной комиссии к числу законов отнесла и указы, понимая их как законы по частным вопросам.

С начала XIX в. термин «указ» как наименование правового акта *См.: Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. - М.: Юристъ, 1999. - С. 168.

'См.: Там-же С. 170.

* См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики.

- М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. - С. 7.

закрепляется только за именными указами, которые издавались главой государства. Другие органы начинают избегать называть свои акты указами, заменяя слово «указ» терминами «постановление» и «распоряжение».

«Только со второй половины XIX века... учение об указах заняло подобающее место в системе государственного пpaвa»^.

В России основательное исследование указа было проведено Н.М.

Коркуновым. Называя указами общие правила, установленные в порядке управления, он отмечал, что «установление юридических норм по общему принципу есть дело законодательной власти и потому для того, чтобы установить их могла и исполнительная власть своим односторонним актом, необходимо предоставление ей этого права конституцией или законом»^^.

При этом он подчёркивал, что на чём бы ни было основано право издания указов - на общем полномочии управлять государством или на специальной делегации закона, указ имеет обязательную силу лишь под условием непротиворечия его законам. В силу такого подчинения законам указ не может ни отменить, ни приостановить действие закона (суспензация), ни освободить кого-либо от подчинения закону (диспензация). Если в конституции прямо постановлено, что по определенному предмету юридические нормы должны быть установлены законом, указы этих предметов касаться уже не могут".

Применительно к указам, издаваемым монархическим главой государства, в руках которого сосредоточены законодательная и исполнительная власть, Н.М. Коркунов отмечал, что их основное отличие от законов состоит в порядке издания. «Отличительным признаком закона служит у нас предварительное обсуждение предполагаемой меры в государственном совете», кроме того, «высочайшие указы, как выражение Высочайшей воли не в порядке законодательном, а в порядке управления, не См.: Коркунов Н.М. Указ и закон. - C-nerqjdyprb: Типография М.М. Стасюлевича, 1894. - С. 2.

'"См.: Там же. - С. 23-24.

" См.:Тамже.-С. 263.

могут считаться отменяющими законы, хотя бы и раньше их изданные. Закон должен быть признан сохраняющим обязательную силу и после издания противоречащего ему указа и следовательно устраняющим действие указа и его обязательную силу во всём том, в чём указ может оказаться несогласным с законом»^^.

Таким образом, основным правовым актом начинает становиться не указ, а закон. В начале XX века указы продолжали издаваться, но уже в сравнительно ограничительном виде, то есть их действие было направлено на проведение сугубо конкретных правовых акций или преобразований.

Разработка же фундаментальных правовых актов осуществлялась в виде подготовки законов. Закон и указ как бы меняются местами.

Подзаконность указа, даже если он издаётся монархическим главой государства, была закреплена в Основных государственных законах Российской империи от 23 апреля 1906 г.: «Государь император, в порядке верховного управления, издаёт, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов»'^.

Н.М, Коркунов квалифицировал указы и отмечал, что существуют Указы, устанавливающие только технические нормы и нормы юридические, соответственно'"*:

- технические нормы относились к административным функциям;

- юридические нормы относились к правоустанавливающим (своего рода прообраз распоряжений и указов в современном понимании).

Различие между ними сводилось к следующему: указы технические, определяющие общие правила целесообразного осуществления какой-нибудь отдельной задачи управления, составляют внутреннее дело самой '^ См.: Там же. - С. 327.

' ' См.: Л'чин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики.

- М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. - С. 9.

'""См.: Коркунов Н.М. Указ и закон. - С-Петербургь: Типография М.М. Стасюлевича,1894. - С. 10-29.

администрации;

юридические указы устанавливают юридические нормы, тем самым обусловливают собою установление прав и обязанностей.

Юридическим основанием правового указа, на взгляд Н.М. Коркунова, является не делегация законодательной, а природа правительственной деятельности^^, В истории России можно выделить три группы указов:

- первую группу составляют указы, которые не являлись собственным творением государя, а использовались им лишь для утверждения нормативных актов, по существу представлявших сборники обычного права и княжеской судебной практики (например. Русская Правда);

- вторую группу указов составляют нормативные акты, в которых нормы обычного права перемежаются с уже собственными волеизъявлениями государя. Именно к таковым относятся Судебники 1497 и 1550 гг.;

- третья группа указов — это собственно указы, издаваемые главой государства. Со времён Ивана Грозного они начинают подменять общегосударственные нормативные акты. i Такое положение дел сохранялось вплоть до XX в. Создание в начале XX в, в России Парламента - Государственной Думы - не положило конец данной правотворческой практике, Николай II, желая провести в жизнь своё решение, всякий раз дожидался ухода Думы на каникулы и затем своим указом решал вопрос так, как считал нужным. И тем не менее, такую практику все же можно было считать шагом вперёд в развитии правотворчества. К сожалению, в последующие десятилетия она не получила позитивного развития'^.

Следует особо отметить так называемые чрезвычайные указы. Под ними подразумевались «указы, изданные при чрезвычайных обстоятельствах.

" См.: Там же. - с. 27.

'* См.: Пиголкин А.С., Кашанина Т.В. Об указах Президента РФ с сохщальных и правовых позиций// Журнал российского права. - 2000. - №11 - С. 179.

1 'Ч а не при действии исключительных законов». «Научная доктрина рассматривала чрезвычайные указы как исключение и ставила серьезные правовые «сдержки и противовесы» их расширению».

С отречением монарха от престола в феврале 1917 г. изменяется и природа Российского государства, акты с наименованием «указ» перестают издаваться. Место указа на некоторое время заняли декреты Временного правительства. Так, согласно Конституции РСФСР 1918 г. Съезд Советов принимал постановления и декреты, ВЩТК - декреты и распоряжения.

Совнарком - декреты, распоряжения, инструкции, народные комиссары решения'^. Советская власть на начальном этапе в качестве главного источника права избрала не закон, а декрет, по своей юридической природе напоминавший указ. Но эти декреты издавались уже не единолично (как это было при императоре), а коллегиально.

Собственное наименование акта - указуказа было возрождено Конституцией СССР 1936 г. и соответственно конституциями союзных республик. При обсуждении Конституции 1936 г. ставился вопрос о введении в СССР поста Президента, избираемого всем населением страны. И.В.

Сталин отверг это предложение. Его вывод: «Президент в СССР коллегиальный - это Президиум Верховного Совета, включая и Председателя Президиума Верховного Совета, избираемого не всем населением, а Верховным Советом, и подотчетного Верховному Совету»^".

В период действия этих конституций правом издавать так называемые «законодательные указы», нуждающиеся в утверждении их Верховным Советом, наделялся Президиум Верховного Совета - постоянно действующий орган Верховного Совета. Советская юридическая наука при " См.: Корк)'нов Н.М. Указ и закон. - С-Петербургъ: Типофафия М.М. Стасюлевича. -1894. - С. 256.

'* См.: Окуньков Л.А. Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования// Законодательство. - 2000. №12-С. 61.

" См.: Кубатаев М.Г. Правотворческая деятельность Президента РФ// Юрист. - 2000. - №5. - С. 6.

^° См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые.характеристики.

- М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. - С. 9.

этом неоднократно подчёркивала подзаконный характер указа. «В целом юридическая сила указов уступает юридической силе закона. Законы, принятые Верховным Советом СССР, как акты высшего представительного органа власти вообще не нуждаются в утверждении со стороны какого-либо органа государственной власти. Указы, вносящие изменения и дополнения в законы, напротив, подлежат утверждению Верховным Советом СССР на его ближайшей сессии... Законодательные указы не были тождественны законам, ибо за Верховным Советом остаётся право принять любое решение в отношении подобного указа - утвердить его, отменить либо внести частичные изменения»^'. Аналогичное положение указа закреплялось Конституцией СССР 1977 г.

«В течении нескольких доперестроечных десятилетий основная тяжесть правотворческой работы лежала на Президиуме Верховного Совета СССР, принимающего указы в пределах собственных полномочий, а также по «замещающей» Верховный Совет компетенции. Последний во время краткосрочных сессий (2-3 дня) единогласно, фактически без обсуждения (подготовительная законопроектная работа велась в основном в пбстоянных комиссиях палат Верховного Совета СССР и его аппарата), придавал этим актам силу закона»^^, В 1990 г. избирается Президент СССР, которому, внесением изменений в Конституцию СССР, было предоставлено право, издавать указы.

Однако очень скоро СССР и соответственно должность Президента СССР перестали существовать. Указ союзного Президента фактически не успел стать полноценным источником российского права. Эту роль стал выполнять Указ Президента РСФСР. Должность Президента РСФСР была введена Законом РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР»^^ в соответствии с результатами проведённого 17 марта 1991 г. референдума. ^' См.: Там же. - С. 9-10.

^^ См.: Лучин В.О. "Указное право" в России. - М.: ХГЦ "Белее", 1996. - С. 3.

См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991 № 17. Ст. мая 1991 г, институт Президента РСФСР был включён в действовавшую тогда Конституцию РСФСР^"*. С принятием Закона РСФСР от 25 декабря 1991 г, «Об изменений наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика»^^ и с внесением соответствующих изменений в Конституцию РСФСР, Президент РСФСР, стал именоваться Президентом Российской Федерации, Законом «О Президенте РСФСР» Президент РСФСР определялся, как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти РСФСР. Он мог издавать указы и распоряжения на основе и во исполнение Конституции РСФСР и законов, решений Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, и проверять их исполнение (ст. 121-8 прежней Конституции). Его указы не могли противоречить Конституции и законам. Съезд или Верховный Совет на основании заключения Конституционного Суда могли отменять президентские указы в случае их противоречия Конституции РСФСР, законам, решениям Съезда и Верховного Совета РСФСР. Статья 121- Конституции РСФСР определяла, что полномочия Президента РСФСР не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства РСФСР, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти. В противном слз^ае Конституция РСФСР предусматривала незамедлительное прекращение президентских функций.

Первый указ - «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» - Президент РСФСР подписшх И июля 1991 г?^ На пятом Съезде народных депутатов России в 1991 г. последние.

^^ См.: Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 22, Ст.

776.

^' См.: Закон РСФСР от 25 декабря 1991 г. «Об изменений наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика»// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1992, № 2, Ст. 62.

^* См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики.

- М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. - С. 10.

находясь в эйфории всеобщей демократизации и суверенизации, своим Постановлением от 1 ноября 1991 г. № 1831-1 «О правовом обеспечении экономической реформы»^^ предоставили Президенту РСФСР право издавать в течение года указы в экономической области, даже в том случае, если те не соответствовали закону, с последующим утверждением их на сессии Верховного Совета. После чего, механизм указного нормотворчества заработал во всю силу^^.

Радикальные указы Президента РСФСР частенько выходили за установленные рамки, что, конечно же, возмущало Верховный Совет. Росло противостояние Президента РСФСР и Верховного Совета РСФСР. Президент РСФСР начал развивать «указное право», что обратилось в наступление против законодательной власти, обратившись 20 марта 1993 года по радио и телевидению «К гражданам России». Суть своих расхождений с Верховным Советом РСФСР Президент РСФСР определил, как «глубокое противоречие между народом и прежней большевистской антинародной системой», что означало отождествление собственной персоны - с народом, а своих оппонентов - с «аппаратной системой». Президент РСФСР публично заявил, что он «подписал Указ об особом порядке управления до преодоления кризиса власти, в соответствии с Указом Президента РСФСР не имеют юридической силы любые решения органов и должностных лиц, которые направлены на отмену и приостановление указов и распоряжений Президента РСФСР и постановлений Правительства PCФCP»^^. Это обращение вызвало сильный резонанс, хотя это обращение по своей сущности от начала и до конца и противоречило действовавшей тогда Конституции РСФСР.

Пик конфронтации наступил с изданием Президентом РСФСР Указа от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в ^' См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1456.

^* См.: Лучин В.О. "Указное право" в России. - М.: ХГЦ "Белее", 1996. - С. 4.

^'См.: Там же С. 8-9.

Российской Федерации»^" и вооруженным столкновением парламентариев и Президента РСФСР. Указ Президента РСФСР начинался с того, что в нём осуждалась «открытая и повседневно осуществляемая в Верховном Совете РСФСР обструкция политики всенародно избранного Президента РСФСР». В качестве средства для устранения кризиса государственной власти были названы выборы взамен Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР нигде и никем тогда не конституированного «Федерального Собрания». Грубейшее попрание действующей Конституции Президентом РСФСР мотивировалось тем, что существует «более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной властью». В резолютивной части Указа Президента РСФСР устанавливалось, что Конституция, законодательство РФ и субъектов федерации «продолжают действовать в части не противоречащей настоящему Указу» (в один миг вся правовая пирамида оказалась опрокинутой!)^^ Полномочия избранных народом депутатов были прекращены единоличной властью высшего должностного лица-Президента РСФСР. «Прерывалась»

работа Съезда народных депутатов и Верховного Совета, а Конституционному Суду было предложено не созывать своих заседаний до начала работы Федерального Собрания. Генеральный прокурор переподчинялся Президенту РСФСР.

Таким образом, президентским Указом были отброшены действующая Конституция РСФСР, Закон о Президенте РСФСР, в шестой статье которого говорилось, что полномочия Президента не могут быть использованы для роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти, нарушены основополагающие принципы демократии. По существу юридическими ^^ См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 39. Ст. 3597.

^' См.: Лучин В.О. "Указное право" в России. - М.: ХГЦ "Белес", 1996. - С. 9.

средствами был совершен государственный переворот, закрепленный вскоре действиями «силовых» министерств и их боевой техники.

Свою победу Президент решил з'венчать принятием новой Конституции. Проект её разрабатывался неконституционным органом под названием «Конституционное совещание». Оно было сформировано на основе Президентского Указа и подготовило угодный ему вариант Основного Закона, обеспечивающий авторитарный режим управления страной. Другие npoeicFbi Конституции были отвергнутые^.

Таким образом. Президент России, используя «указное право», создал новое государство с сильной президентской властью.

Отметим, что осенью 1993 г. в связи с противостоянием президентской и законодательной властей, последняя возложила на Вице президента Российской Федерации исполнение полномочий Президента РСФСР. Исполняющим полномочия Президента РСФСР было издано несколько указов. Однако через несколько дней исполняющий полномочия Президента РСФСР был арестован и прекратил издавать указы, а ранее изданные им указы не действовали, С этого момента никакие другие органы и должностные лица Российской Федерации, кроме Президента РСФСР, не издавали правовые акты с наименованием «указ».

В нормативно-правовом массиве все более заметную роль играют указы Президента. Их юридическая природа и сила требуют тщательного анализа. Эта проблема для нашей правовой системы новая, возникла она еще до появления первых указов, в период оживленного обсуждения вопроса о введении института Президента в России и неоднократно затем рассматривалась под разными ракурсами в зависимости от конкретной ^^ См.: Боброва Н.А. Правотворчество Президента: "За" и "Против" - рецензия на книгу "Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики" Лучин В.О., Мазуров А.В.// Закон и право. - 2000. №7 - С. 54.


" См.: Лучин В.О. "Указное право" в России. - М.: ХГЦ "Белес", 1996. - С. 11.

экономической и политической ситуации, стратегических и тактических задач различных ветвей государственной власти.

В этом аспекте названную проблему можно рассматривать в хронологических рамках следующих периодов:

1) становление и развитие института Президента на основе Конституции РСФСР (март 1991 - сентябрь 1993 г.);

2) функционирование президентской власти на первом этапе конституционной реформы (сентябрь-декабрь 1993 г.);

3) совершенствование института президента на базе Конституции Российской Федерации (декабрь 1993 г. - по настоящее время^.

17 марта 1991 года больщинство избирателей, принявших з^астие в общероссийском референдуме, ответили утвердительно на вопрос о целесообразности введения в РСФСР поста Президента РСФСР. На этой правовой основе началось конституционное конструирование института президента каксвязующего звена высших законодательных и исполнительных органов РСФСР. Водоразделом мнений стал вопрос об определении места президента в иерархии Российского государства, согласно принципу разделения властей. Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР» закрепляя правовой статус Президента РСФСР, как высшего должностного лица и главы исполнительной власти в РСФСР, определил подзаконный и исполнительно-распорядительный характер его деятельности. Это выражалось прежде всего в том, что Президент РСФСР наделялся правом издавать указы и распоряжения на основе и во исполнение Конституции и законов РСФСР. При таких исчерпывающих основаниях для принятия правовых актов президентом и с учетом принципа разделения властей Верховный Совет РСФСР допускал относительно широкие пределы для указанной деятельности и гарантии ее стабильности. В соответствии ст. ^^ Мипоков М.А. Конститущм, Закон, Подзаконный акт. М., 1994. С.81-88.

•" См.: Закон РСФСР от 24.04.91 «О Президенте РСФСР»: // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 17. Ст. 513.

Закона «О Президенте РСФСР» Съезд народных депутатов или Верховный Совет РСФСР на основании заключения Конституционного Суда РСФСР могли отменить указы Президента РСФСР в случае их противоречия Конституции и законам РСФСР, решениям Верховного Совета РСФСР и Съезда народных депутатов. Конституционный Суд РСФСР фактически предполагался в качестве арбитража в оценке конституционности правовых актов Президента РСФСР Съездом народных депутатов или Верховным Советом РСФСР, Таким образом, правовым актом президента придавался высокий уровень стабильности и относительная самостоятельность от волеизъявления законодателей, В правоприменительной деятельности Президента РСФСР приоритетный характер придавался, несомненно, указам:

они не должны противоречить Конституции и законам, их исполнение обязательно на всей территории РСФСР и отменить их с соблюдением определенной процедуры могли только Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР. Все это определяло указ как основной акт осуществления компетенции Президента РСФСР, Распоряжению Президента РСФСР отводилась роль акта оперативного, индивидуального, а иногда и организационно-порученческого характера. IV Съезд народных депутатов РСФСР несколько скорректировал позицию законодателя в отношении природы указа и его относительной самостоятельности по сравнению с российскими законами. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» от 24 мая 1991 года предоставил Съезду народных депутатов и Верховному Совету РСФСР право отменять указы и распоряжения Президента РСФСР, не обусловливая прямо свое решение противоречивостью их Конституции, законам и другим актам высших органов государственной власти РСФСР, а Съезду народных депутатов РСФСР - также необходимостью заключения Конституционного Суда РСФСР. Вместе с тем на Съезде не была поддержана концепция, согласно которой все решения Совета Министров РСФСР (постановления и распоряжения) оформлялись бы через указы Президента РСФСР, Ее авторы аргументировали свою позицию правовой нормой, предусмотренной ч.б ст. 121 Конституции РСФСР, которая определяла право Президента РСФСР руководить деятельностью Совета Министров РСФСР. Однако данная точка зрения не учитывала того, что правительство принимает массу решений по оперативным и текущим вопросам, которые едва ли могли удачно реализовываться через указы Президента РСФСР, т.к. были слишком многочисленны. Однако ст. 127 Конституции РСФСР (в редакции от 24 мая 1991 года) все равно определяла указы Президента РСФСР как основной элемент деятельности правительства РСФСР, Позднее VI Съезд народных депутатов РСФСР, внеся изменения в ч. 8 ст. 121 Конституции Российской Федерации, определил, что указы Президента РСФСР не должны противоречить только Конституции и законам Российской Федерации^^. Тем самым была четко проведена идея конституционности и подзаконности указа Президента РСФСР, его приоритеты по сравнению с иными актами высших органов государственной власти: по своему уровню, юридической силе и нормативности он занял третье место в правовой системе РСФСР (после Конституции и законов). Таким образом, первоначально указы Президента РСФСР были задуманы как обязательные подзаконные и исполнительно распорядительные акты высшего должностного лица и главы исполнительной власти по реализации своей компетенции, непосредственно на территории РСФСР. Они не могли изменить Конституцию, законы и решения Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР и тем самым не могли вторгаться в сферу законодательства.

Вместе с тем в целях перехода к рыночной экономике V Съезд народных депутатов РСФСР фактически делегировал Президенту РСФСР право принятия до 1 декабря 1992 г. указов законодательного ^^ См.: Закон РФ «Об изменениях и дополнениях к конституции (Основного закона) РСФСР» от 24.05.91 // ВСНДРФ и ВС РФ. 1991. №21.Ст.778.

характера по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеполитической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогооблажения, собственности, земельной реформы, занятости населения, компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов^^, в целях обеспечения оперативного регулирования хода экономической реформы. Такие указы представлялись Президентом РСФСР в Верховный Совет РСФСР (а в период между сессиями - в Президиум Верховного Совета РСФСР) и при неотклонении их в течение дней они вступали в силу. Одновременно Президент РСФСР наделялся правом до принятия Закона «О Совете Министров РСФСР» самостоятельно решать вопросы реорганизации структуры высших органов исполнительной власти. Очевидно, что практика делегирования Президенту РСФСР права издания указов законодательного характера по вопросам экономической реформы и исполнительной власти не основывалась на прямом предписании действующей тогда Конституции РСФСР. Но она и не противоречила ее смыслу, т.к. в силу ст. 104 Конституции РСФСР, Съезд народных депутатов мог решать любые вопросы, относящиеся к ведению РСФСР. Вопрос делегирования прав одним органом власти другому представлял в то время конституционный пробел, лишь позднее в какой-то мере восполненный в новой редакции ст. 155 Конституции РСФСР.

Особое значение правовые акты президента приобрели на первом этапе конституционной реформы в России (сентябрь-декабрь 1993 года).

Общеизвестно, что в целях разрешения кризиса власти в стране 21 сентября 1993 года он прервал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом Российской Федерации: до начала работы нового российского парламента и принятия им на себя соответствующих полномочий предписывалось ^'См.: V Съезд народнььх депутатов РСФСР. Стенографический отчет. Т.1. М., 1991. С.93;

Monroe К.

Presidential Popularity and the Economy. N.Y., 1997. P.47-72.

руководствоваться правовыми актами Президента РСФСР и Правительства РСФСР. Между прекращением деятельности бывшего Верховного Совета и началом работы Федерального Собрания прошло 4 месяца. Однако ни одно государство мира даже на такой непродолжительный срок не может прекратить правового регулирования в жизненно важных сферах экономики, политики и социального развития. В этой связи Президент России издал октября 1993 года Указ "О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации"^^. Правовое регулирование в столь ответственный период отечественной истории не могло возникнуть в юридическом вакууме.

Естественно, что оно базировалось прежде всего на основополагающем акте - Декларации о государственном с)^еренитете РСФСР, принятой 12 июня 1990 года. Подчеркивая преемственность в правовом регулировании. Президент России подтвердил действие на всей территории страны принятых Верховным Советом Российской Федерации до 21 сентября 1993 года и вступивших в установленном порядке в силу законов Российской Федерации и постановлений Съездов народных депутатов и Верховного • Совета Российской Федерации, а также законодательства бывшего СССР в части, не противоречащей законодательству России, принятому после 12 июня 1990 гoдa^^.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что правовое регулирование на этом этапе конституционной реформы носило временный характер и фактически осуществлялось до официального опубликования 25 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием. Это обусловливало подзаконный характер президентского ^^ См.: Указ Президента РФ от 7октября 1993 г. «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в РФ» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №41. Ст. ^'См.: Указ Президента РФ от 7октября 1993 г. «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в РФ» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №41, Ст.3119;


Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12.06.90 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст.2.

правового регулирования и подтверждало необходимость в последующем внесении его указов на рассмотрение парламента России, изданных по вопросам компетенции Съезда народных депутатов, Верховного Совета Российской Федерации. Согласно Указу № 1598 от 7 октября 1993 года.

Президент России мог осуществлять правовое регулирование лишь по вопросам, отнесенным к компетенции бывших высших представительных органов Российской Федерации, а именно республиканского бюджета, федеральных налогов и сборов, банковской, внешнеэкономической и инвестиционной деятельности, валютно-финансового и таможенного регулирования, денежной эмиссии, земельной реформы, федеральной государственной службы и социальной защиты населения. Причем и по этим вопросам правовое регулирование могло осуществляться исключительно для выполнения четко определенных целей во многом оперативного характера.

Это регулирование экономических процессов в стране, обеспечение государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод граждан;

реализация федеративного договора;

а также предотвращение стихийного, необоснованного издания нормативных актов, не соответствующих российскому законодательству, что могло произойти в условиях временного прекращения деятельности представительных органов России. Указ Президента Российской Федерации на этом этапе конституционной реформы был основной формой правового регулирования.

Он соответствовал целям и кругу вопросов правового регулирования, установленным Указом Президента России от 7 октября 1993 года, пройдя предварительнзто процедуру официального согласования"*^.

В ходе третьего этапа конституционной реформы в Российской Федерации Конституция 1993 года посвятила целую статью (ст.90) правовым актам Президента России. В ней подчеркивается подзаконный характер "" См.: Указ Президента РФ от 7октября 1993 г. «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в РФ» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №41. Ст.3119;

Митюков М.А. Право созыва Федерального Собрания РФ // Российская Федерация. 1993. 2(14). С. 48.

данных президентских актов управления - они не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. В ней устанавливается общеобязательность указов и распоряжений Президента России, подлежащих исполнению на всей территории Российского государства. Вместе с тем общеизвестно, что роль правовых актов Президента Российской Федерации в настоящее время во многом существенно изменилась по своему содержанию и объему. Это прежде всего обусловлено новым статусом Президента Российской Федерации, подчеркивающим его ответственность непосредственно перед народом'*^ Президент Российской Федерации из высшего должностного лица и главы исполнительной власти в Российской Федерации стал главой государства. В этом качестве он приобрел функции гаранта Конституции России, прав и свобод человека и гражданина, обязаности по обеспечению охраны суверенитета, независимости и госудагосударс целостности страны, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти"*^.

Используя согласительные процедзфы для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Президент России своим арбитражем обеспечивает государственное единство. Конституция Российской Федерации наделила Президента Российской Федерации как главу государства и прерогативами определения основных направлений внутренней и внешней политики государства и представительства Российской Федерации внутри страны и в международных отношениях. Эти основополагающие положения статуса Президента РФ реализуются в ряде статей Конституции Российской Федерации, определяющих его взаимоотношения с Правительством Российской Федерации и парламентом "' См.: Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. М., 1993.

"^ См. подробнее: Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5. С. 15-23;

Законодательная власть в российском черноземье. М., 1997. С.224;

Нарутто СВ. Конституционно-правовой статус края как с)'бъскта РФ (на примере дальневосточного региона). Афтореф. дне.... д-ра юрид. наук. М., 1997.

России, в том числе с каждой из его палат. Они лежат в основе компетенции Президента Российской Федерации по вопросам формирования Правительства Российской Федерации и назначения высщих должностных лиц в системе исполнительной и судебной власти, в области внешней политики, обороны и безопасности, а также осуществления традиционных ф)шкций главы государства (вопросы гражданства, помилования и т.п.). В связи с наделением Правительства России более широкой самостоятельностью, а также изменением статуса Президента Российской Федерации, Конституция 1993 года несколько изменила формы взаимодействия этих институтов государства, ограничив возможности главы государства влиять на судьбу актов органов исполнительной власти субъектов федерации: он теперь не может их отменять, а лишь вправе приостанавливать действие этих актов в слз^ае противоречия Основному закону Российского государства, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Указанные обстоятельства обусловливают то, что правовые акты Президента России в настоящее время в значительной мере утрачивают исполнительно распорядительный характер и становятся в основном актами главы государства по вопросам его компетенции, четко и исчерпывающе определенной в Конституции Российской Федерации. Впервые на конституционном уровне проведена классификация правовых актов Президента Российской Федерации на нормативные и ненормативные.

Нормативные акты главы государства связаны в основном с конкретизацией и детализацией действующего законодательства, принятием правил и положений, названных в актах парламента. Они являются одним из оснований для издания Правительством Российской Федерации постановлений и распоряжений (ст.115 Конституции России). Юридической базой для принятия таких правовых актов Президента Российской Федерации нередко являются положения самой Конституции Российской Федерации'*^.

Например, в соответствии с Конституцией (ч.З ст.80) и федеральными законами Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Естественно, что такое определение осуществляется в форме многочисленных правовых актов главы государства.

В этой же форме им утверждается военная доктрина Российской Федерации, назначается референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом (п. «з» ст.83, п. «в» ст.84). Нормативными по своему характеру являются правовые акты Президента Российской Федерации, в которых он выступает в качестве гаранта Конституции Российской Федерации или регулирует порядок осуществления предоставленных ему Основным законом полномочий. Ненормативные правовые акты издаются президентом по вопросам применения норм права.

Им производится назначение конкретных должностных лиц, награждение орденами и медалями и т.п.

Таким образом, в ходе третьего этапа конституционной реформы в России происходит дальнейшее совершенствование правовых актов Президента Российской Федерации, которые по ныне действующей Конституции Российской Федерации представляют собой подзаконный акт, обладающий после Конституции Российской Федерации и федерального закона наибольшей юридической силой. Их содержание определяется конституционным статусом главы государства. Конституция Российской Федерации (ст. 90) предусматривает два вида правовых актов, издаваемых Президентом Российской Федерации, - указы и распоряжения'*'^. Как правило, указами оформляются решения Президента Российской Федерации нормативного характера, т.е. содержащие общие правила поведения, рассчитанные на постоянное или многократное применение и относящиеся к "^ См.: Констшуция РФ от 12 декабря 1993 г. М., 1993.

"'' См.: Там же.

неопределенному кругу физических и юридических лиц, органов государственной власти и управления. Кроме того, согласно п. распоряжения Президента РФ от 5 февраля 1993 г. в форме указов издаются также решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, о предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами и т.д. Анализ правовых актов Президента России за последние 6 лет показывает, что в форме указов оформляются решения главы государства по значительно большему кругу проблем политического и общественного характера, исходя из значимости. В форме распоряжений Президента Российской Федерации принимаются решения по оперативным, организационным, кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента РФ. Они, в отличие от указов, не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер. Вместе с тем в правовой практике Российского государства такой дифференцированный подход не всегда соблюдается. Так, указами Президента Российской Федерации оформлялись решения о проведении различного рода мероприятий, например об Ассамблее общественного согласия. Общероссийском конгрессе по правовой реформе и т.д. В то же время ряд распоряжений Президента Российской Федерации содержит правовые предписания нормативного характера (так, зтюмянутое выше решение от 5 февраля 1993 года хотя и включает положения нормативного характера, но было оформлено не указом, а распоряжением).

Принципиально важно отметить, что правовые акты Президента Российской Федерации не подлежат утверждению законодательными органами России. Лишь указы Президента Российской Федерации о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения требуют утверждения Советом Федерации (ст. 102 Конституции). Но эти указы, во первых, едва ли можно рассматривать как нормативные. Они приводят в действие нормативные акты - законы о военном и чрезвычайном положении.

Во-вторых, как представляется. Совет Федерации, утверждая указы Президента Российской Федерации, выступает не как законодательный орган, а скорее как орган, выражающий мнение всех субъектов Российской Федерации''^.

По своему содержанию, многие указы и некоторые распоряжения Президента Российской Федерации (особенно в социально-экономической сфере) имеют комплексный характер и включают нормативные, оперативно распорядительные и индивидуальные предписания. Поэтому понятие нормативности акта Президента Российской Федерации имеет не только теоретическое, но и практическое значение для систематизации российского законодательства, а также для подведомственности их судебного рассмотрения. Вместе с тем нельзя не заметить, что при всей значимости координирующих функций президента достаточно много места в его деятельности занимает руководство исполнительной властью'*^.

Среди равных федеральных органов и должностных лиц исполнительной власти первым является фактически Президент Российской Федерации. Однако концентрация властных полномочий у главы Российского государства не означает, что он обладает прерогативами законодательной власти и вправе издавать указы, имеющие или изменяющие силу закона. Не умаляя роли Президента Российской Федерации по руководству страной, нельзя упускать из виду, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны, так в ст. Конституции РФ речь идет исключительно о федеральных законах, и никаких "' См.: Федеральный Конституционный закон Российской Федерации от 30 мая 2001 года N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" СЗ. РФ. 2001. №22 ст. 774.

^^ См.: Федерапьный Конституционный закон Российской Федерации от 17 декабря 1997г в редакции от 31.12.97г. «О Правительстве Российской Федерации». // СЗ РФ. 1997. № 51 ст. 5712;

СЗ РФ. 1998.№ 1 ст.

1. Указ Президента РФ от 17 мая 2000 № 867 " О структуре Федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета, 2000,20 мая.

изъятий или дополнений в отношении правовых актов Президента Российской Федерации как о первичных (базовых) актах, регулирующих эту сферу, в ней не установлено. Таким образом, исходные начала юридической природы и сила правовых актов Президента Российской Федерации определяются прежде всего Основным законом Российского государства - в нем достаточно четко сформулированы критерии соотношения федеральных актов, принимаемых различными федеральными органами власти (ст. Конституции РФ), и из этого правила нет исключений.

Поскольку Президент России является гарантом Конституции, его правовые акты должны быть эталоном как по содержанию, так и по юридико техническому оформлению. Главный критерий их оценки - они не должны противоречить Конституции и законам, что подтверждает их юридическую четкость и правомерность. Приоритет Конституции и федеральных законов по отношению к любым иным актам не изменяет значения указов как основной формы реализации прерогатив Президента Российской Федерации по руководству страной. Именно поэтому в данной сфере в полном объеме должны действовать жесткие требования к содержащимся в указах нормативным решениям: указы - акты подзаконные и они не должны ни по сути, ни по содержанию противоречить Конституции и законам Российской Федерации.

Вместе с тем, анализируя акты Президента России по подписанию федеральных договоров по разделению предметов ведения республик субъектов федерации и Российской Федерации, автором делается вывод, что они были подписаны заведомо с нарушениями Конституции Россиийской Федерации. Многие договоры, подписанные главой РФ и субъектами федерации, не отличаются глубокой правовой проработкой, соответствием Основному закону страны. Так, например, в одних договорах акцент делается на то, что республики являются государствами в составе Российской Федерации или являются субъектами Российской Федерации (см. договоры с Кабардино-Балкарской Республикой от 1 июля 1994 г., с Республикой Бурятия от 29 августа 1995 г. ;

в других этот вопрос обходится молчанием (см. договор с Республикой Коми от 22 марта 1996 г.;

либо введен недвусмысленный вывод о том, что республика не является субъектом федерации (см. договор с Республикой Татарстан)'*^.

По-разному в договорах федерации и с республиками решается вопрос владения, пользования и распоряжения землей, недрами и лесами, другими природными ресурсами. В ряде договоров все это отнесено без всяких оговорок к исключительному ведению республик (например, договор с Республикой Татарстан), в других содержатся разнообразные оговорки (см.

договор с Республикой Башкортостан). Привилегии и льготы, выторгованные некоторыми субъектами федерации в нарушение Конституции России, позволяют им не участвовать в равной мере с другими субъектами в решении общероссийских дел, что не способствует укреплению целостности и единства России и стабильности в стране. Вследствие вышеизложенного делается вывод, что федеративные договоры республик, подписанные Президентом Российской Федерации в нарушении Основного закона страны, требуют правовой оценки Конституционного Суда и Министерства юстиции России, а в дальнейшем все договоры о разделении предметов ведения с субъектами федерации должны проходить предварительный анализ в Министерстве юстиции, а лишь затем подписываться Президентом России'*^.

Интегрирующие и координирующие функции Президента предполагают, что глава государства не подменяет деятельность законодательных и исполнительных органов власти Российской Федерации, а действует вместе с ними и через них, здавая необходимые условия для согласованной работы всех государственных органов. Именно в этом направлении выглядят перспективными конкретные действия и решения "' См.: Российские вести. 1994, 3 июл.;

1995,30 авг.;

1996, 22 февр., 29 февр, 28 марта.

'*^ См.: Зиновьев А.В. Федеративное устройство России: проблемы и перспективы // Правоведение. 1997. №3.

С. 4-14.

РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ БИСЛИОТЕКА Президента России. Здесь заложен огромный политико-правовой потенциал нового качества интегрирующих функций президентской власти в Российском государстве, которые выражаются, прежде всего, в его правовых актах. Однако практика издания многочисленных нормативных указов Президента России, закрывающих правовые пробелы в законодательном регулировании, фактически лишает Правительство Российской Федерации в полной мере реализовать свои конституционные полномочия и показывает недооценку президентом возможностей координации в целях эффективной работы властных структур. В этом повторяется характерная для нашей страны ошибка, когда орган, возглавляющий государство, вместо сосредоточения усилий на выработке и реализации стратегического курса реформ, сосредоточивает основное внимание на реализации мер оперативного характера. С этой точки зрения вряд ли можно рассчитывать, что решения, которые являются прерогативой правительства, но изданные в виде правовых актов главы государства, будут более эффективны. С другой стороны, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, по их характеристике самим президентом, носят временный характер, вследствие чего их вряд ли можно считать полноценной правовой базой развития реформ в Российской Федерации. И как следствие этого - причина отказа судебных органов руководствоваться при рассмотрении конкретных дел указами Президента Российской Федерации связано не с консерватизмом судей, а с жестким, по общепризнанным правовым постулатам, требованием что суд независим и подчиняется только закону.

Так, исходя из правовых норм, содержащихся в ст.90 Конституции РФ, и анализа обращений палат Федерального Собрания в Конституционный Суд России, правовые акты Президента Российской Федерации можно трактовать как одну из разновидностей подзаконных актов: указы и распоряжения главы Российского государства не должны противоречить Конституции и федеральным законам Российской Федерации. О их подзаконном характере свидетельствует также характер регламентации конкретных функций и полномочий Президента России (ст. 80 др.), требующих соответствия Конституции и федеральным законам. Однако открытым остается вопрос, как должен действовать Президент России, если практическая необходимость государственного управления требует правового регулирования, но в данной конкретной сфере его деятельности пока нет федерального закона. Проблема усугубляется тем, что значительная часть федеральных законов была принята до 1993 года и в разной степени не соответствует предписаниям и принципам действующей Конституции Российской Федерации. При этом необходимо учитывать, что на пересмотр и принятие новых законов требуется значительное время, должны учитываться сложность их разработки и возможные неадекватные позиции депутатов, политических фракций, палат Федерального Собрания, Правительства и Президента Российской Федерации, принимающих непосредственное участие в законотворческом процессе. Именно в такой правовой ситуации, как отмечалось автором ранее, указы Президента Российской Федерации и должны играть роль подзаконных актов главы государства, предназначенных для «заполнения правового пробела», и действовать до принятия соответствующего федерального закона. Таким образом, принятие Президентом Российской Федерации правовых актов в повседневной жизни определяется, в первзто очередь, значительным отставанием законодательного урегулирования в сфере государственного строительства.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.