авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |

«из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Новиков, Андрей Петрович 1. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации: административно—правовое ...»

-- [ Страница 2 ] --

Первое из них - предварительное согласование своих действий с парламентом и правительством России и выбор оптимального решения, затрагивающего их компетенцию (как вариант: внесение президентом в порядке законодательной инициативы проектов федеральных законов с безотлагательным их рассмотрением в палатах Федерального Собрания). Для обеспечения взаимодействия и выработки единой законотворческой политики целесообразно зафиксировать в федеральном законе взаимные обязательства Президента и Парламента Российской Федерации, как-то: обязанность главы государства информировать парламент о подготовке соответствующих законопроектов, а палат парламента рассматривать поступившие проекты в жесткие сроки. Второй путь связан с возможностью Федерального Собрания России откладывать рассмотрение законопроектов, предлагаемых главой государства. Но он также должен быть оговорен на законодательном уровне, с учетом права Президента Российской Федерации, как гаранта Конституции РОССИЙСКОЙ Федерации, использовать механизм прямого действия реализации своих полномочий по обеспечению выполнения возложенных на него конституционных обязанностей. Следовательно, перспектива опережающего принятия правовых актов Президентом России в сфере экономики, государственного и общественного устройства по тем вопросам, которые не регламентированы федеральным законодательством, представляется неизбежной и в связи с пробелами в действующей Конституции Российского государства. Общеизвестно, что Конституция России не содержит исчерпывающих критериев разграничения полномочий в правотворческой деятельности Президента, Парламента и Правительства Российской Федерации, поэтому нарушение принципа верховенства закона по отношению к правовым актам главы государства обнаруживается чаще всего тогда, когда отсутствуют конкретные нормы закона. Что же касается основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации, то они, по мнению автора, не могут рассматриваться как нормативные и, следовательно, имеющие юридическое значение, в т.ч. и для Федерального Собрания России. Законотворческая самостоятельность палат российского парламента формально не ограничена программными установками Президента России, хотя влияние их бесспорно, К тому же основные направления внутренней и внешней политики определяются им с соблюдением положений Конституции и федеральных законов, из чего автором делается вывод о приоритетах законодательного регулирования многих вопросов, ставящихся Президентом Российской Федерации перед пapлaмeнтoм'*^, Этот вывод подтверждает анализ президентских посланий Парламенту России с 1995г по 2003 г., где глава государства акцентирует внимание на особом нормативном содержании своих правовых актов, подчеркивая при этом, что часть из них имеет временный характер;

а также анализа ряда его правовых актов, принятых в течение 1993г. по 2003 г. Так, в распоряжении Президента России от 11,11. № 578-РП содержится правовая норма, которая устанавливает, что нормативные акты Президента Российской Федерации «... рассчитанные на период формирования экономики, государственного и общественного устройства, являются временной правовой основой проводимых реформ»^*^.

Признание Президентом Российской Федерации временного характера издаваемых им правовых актов в законодательной сфере, а равно его предписание Главному государственно-правовому управлению^' представлять предложения о признании их утратившими силу по мере законодательного урегулирования на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации во многом подтверждают выводы автора о правовых актах главы Российского государства и их соотношении с законами. Разные точки зрения президента и парламента в определении содержания законодательной базы реформ и как следствие - коллизии между '"См.: Послание Президента Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 г. «О действенной власти в России»// Российская газета 1995 17 февр. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 23 февраля 1996 г. «О действенности государственной власти в России»// Российская газета.

1996, 24 февр. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию. - М., 1997.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию. - М., 1998. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох" // Российская газета. 1999. марта. Государство Россия. Путь к эффективному государству ( О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства): Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета, 2000, И июля. России надо быть сильной и конкурентоспособной: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г.// Российская газета, 2002 г., 19, апреля;

Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г.// Российская газета. 2003. 17 мая.

^''См.: Распоряжение Президента РФ от 11.11.94 №578-РП//Собрание законодательства РФ. 1994. №29.

Ст.3029.

'^ См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996.

С. 100.

федеральными законами и правовыми актами главы государства, что достаточно типично для большинства государств, находящихся примерно в аналогичных условиях переходного периода (Беларусь, Украина, Казахстан, Польша, Словакия, Эстония и др.) ^^. И дело здесь не только в отсутствии законов, а зачастую в стремлении главы государства опередить законодательное регулирование, дать ощутить свою политическую волю, определить свой подход к выбору курса осуществления реформ. Не случайно в Российской Федерации затягивание с принятием и просто непринятие конкретных законов связано с негативной позицией палат Совета Федерации, Негативная позиция президента по некоторым принятым парламентом законам реализуется в использовании им своего права вето в формах, предусмотренных в ст. 107 Конституции России. В этом смысле утверждение о том, что «... пока нет соответствующих законов, указы Президента Российской Федерации остаются полноценной правовой базой для возникновения, прекращения или изменения тех или иных отношений»^^, представляется достаточно спорным. Как известно, разработка многих федеральных законов осуществляется не парламентом, а президентом и правительством, как важными субъектами законодательной инициативы.

Поэтому принятие законов парламентом является всего лишь одним из этапов законодательного процесса, так же как и вето президента, преодолеть которое парламенту чрезвычайно сложно. Предпочтительнее исходить из необходимости согласования позиций Президента Российской Федерации и Парламента как обязательного условия взаимодействия органов государственной власти^'*. Поэтому разногласия между Президентом Российской Федерации и Федеральным Собранием Российской Федерации должны решаться не путем опережающего принятия указов, а путем *^ См.;

Сборник законодательных актов государств СНГ и Балтии. М., 1997.

" См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации в 1995 г. М., 1995.

'^ См.: Окуньков Л.А. Некгорые проблемы статуса полномочий президента и практика Конституционного суда // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 2. С. 53-61.

нахождения компромиссных решений, стабилизирующих отношения конституционных институтов Российской Федерации^^, Вместе с тем было бы ошибкой квалифицировать правовые акты, принимаемые Президентом России, как обычные подзаконные акты: они обладают явно более высокой юридической силой, чем постановления и распоряжения правительства, которые издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Согласно Конституции (ст. И 5), акты правительства в случае их противоречия Основному закону, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены главой Российского государства. Российская специфика разделения властей совершенно определенно характеризует приоритеты власти парламента и президента по отношению к федеральной исполнительной власти. Палаты Федерального Собрания, в отличие от Президента Российской Федерации, не в праве отменить или приостановить действие постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. Принцип разделения властей в этом случае выдерживается совершенно определенно. i Таким образом, с принятием федеральных законов сфера первичного «указного права» неуклонно сужается, и многие правовые акты Президента Российской Федерации теряют свое значение и отменяются им. Однако было бы ошибочным считать, что вновь издаваемые законы направлены на ограничение полномочий главы Российского государства. Напротив, по определенным позициям его компетенция расширяется, конкретизируется и приобретает более четко выраженный нормативныхй характер. Так, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» относит к ведению Президента России утверждение Реестра государственных должностей государственной службы Российской *' См.: Федеральный закон Российской Федерации от 31 января 1995 года №119-ФЗ с изменениями на февраля 1999 г., 7 ноября 2000 г. «Об основах государственной службы в Российской Федерации» // Собрание Законодательства Российской Федерации №31,1995. Ст. 569.

Федерации, который распространяется на все ветви власти. В качестве федерального органа этим законом создан совет по вопросам государственной службы при Президенте России, который выполняет ключевые функции по подбору высших чиновников в аппарат федеральных государственных органов (ст,26). Одним из неоспоримых фактов участия Президента России в организации государственной службы являются правовые нормы, содержащиеся в ст.4 данного федерального закона, вопросы, регулируемые в соответствии с ним нормативными правовыми актами главы государства, могут также регулироваться федеральными законами. Такой подход, хотя и подчеркивает приоритет федерального закона, одновременно учитывает необходимость активной правотворческой деятельности Президента России в регулировании конкретных сфер общественных отношений. Автором отмечается также тот факт, что закон, даже при его максимальной детализации, не сможет быть исчерпывающим в регламентации того или иного предмета регулирования. Поэтому полноту правового регулирования в Российской Федерации необходимо обеспечить путем оптимального сочетания законов и вытекающих из них правовых актов главы государства. Это особенно очевидно в связи с серьезным отставанием законодательного процесса от потребностей демократизации и реформирования Российского государства. Так, указанный выше Федеральный закон об основах государственной службы может быть в полной мере реализован лишь после принятия еще не менее 9 федеральных законов, конкретизирующих его положения^^. Пока они не приняты Парламентом России, невозможно возложить на государственных служащих специальные меры ответственности, учитывая их положение и выполняемые функции, обеспечить должную социальную защиту, заставить подать в налоговые органы декларацию о доходах и т.п. В настоящий момент это '* См.: Федеральный закон Российской Федерации от 31 января 1995 года №119-ФЗ с изменениями на февра,тя 1999 г., 7 ноября 2000 г. «Об основах государственной службы в Российской Федерации» // Собрание Законодательства Российской Федерации №31, 1995. Ст. 569.

можно сделать лишь правовыми актами Президента Российской Федерации.

Отставание с принятием законов - явление объективного свойства, характерное не только для российской правовой действительности, поскольку невозможно за короткий срок создать новую законодательную базу. В этом отношении претензии Парламента Российской Федерации к Президенту Российской Федерации о вторжении его правовых актов в сферу сугубо законодательную могут быть признаны обоснованными лишь тогда, когда спорные вопросы уже урегулированы федеральными законами.

Следовательно, нерешенность проблем силы правовых актов Президента Российской Федерации ставят всю систему государственного управления в тупиковую ситуацию, т.к. старые законы неприемлемы в связи с изменившимся общественно-политическим укладом, а новые еще не приняты.

Важную роль в реализации конституционных прерогатив главы Российского государства в сфере законотворчества играет администрация президента. Организация работы администрации Президента Российской Федерации и других служб и ведомств, обеспечивающих деятельность главы государства, подчинена основной цели - подготовке обоснованных и юридически безукоризненных решений Президента Российской Федерации, поскольку в правовой системе России его указы и распоряжения имеют важное значение. Сама подготовка правовых актов Президента Российской Федерации включает в себя ряд последовательных стадий и согласованных процедур правотворчества, что требует совместных усилий многих государственных органов, подразделений администрации Президента, научных учреждений, консультантов и экспертов. Важное значение при подготовке актов главы государства, по мнению автора исследования, должна иметь их предварительная правовая проработка. В этих целях проекты указов *' См.: Указ Президента РФ от 2 октября 1996 г. №1412 «Об утверждении положения об Администрации Президента РФ» //Собрание законодательства РФ. 1996. № 41.

И распоряжений в обязательном порядке должны проходить не только юридическую экспертизу и редактирование в Главном государственно правовом управлении администрации президента, но и при необходимости получать заключение и у «независимых» экспертов. В необходимых случаях для этого привлекается и Министерство юстиции России, Сложившаяся система организации работы в администрации президента предусматривает активное участие министерств и ведомств, особенно когда это касается вопросов, затрагивающих компетенцию Правительства Российской Федерации, Согласно Основному Закону России, большинство своих полномочий Президент Российской Федерации осуществляет единолично, а не разделяет с другими органами федеральной государственной власти.

Поэтому правовые акты, издаваемые Президентом Российской Федерации в пределах его компетенции, не требуют контрассигнации, т.е. дополнительной подписи Председателя Правительства РФ или одного из федеральных министров, как это предусмотрено в конституционной практике Франции, ФРГ, Италии и ряда других государств. Однако технология подоготовки правовых актов Президента России включает в качестве обязательного элемента согласование и визирование их руководителями министерств и ведомств, которые несут персональн)то ответственность за их подготовку.

Вместе с тем система подготовки проектов правовых актов в аппарате главы Российского государства должна исключать случайности принятия скороспелых, политически и экономически не обоснованных и тем более юридически не подготовленных решений. Согласование проекта правового акта Президента России включает личное визирование большого числа руководителей и исполнителей на подлиннике (первом экземпляре) проекта, который подписывается Президентом Российской Федерации. Таких элементов контроля автором работы выделяется, как минимум, семь, поскольку проекты указов и распоряжений Президента России визируются:

1) исполнителем и руководителем сооответств)аощего подразделения администрации президента;

2) руководителями министерств и ведомств, которые представляют проект правового акта главе государства;

3) должностными лицами государственных органов, которым в документе даются конкретные задания и порз^ения;

4) руководителями заинтересованных советов, комиссий и других координационных совещательных и консультативных органов при Президенте России;

5) работниками Главного государственно-правового управления, непосредственно осуществляющими юридическую экспертизу и редактирование проектов правовых актов главы Российского государства;

6) начальником Главного государственно-правового управления или его заместителем, специально на то уполномоченным;

7) руководителем администрации президента.

В целях обеспечения всесторонней проработки и реализации принимаемых президентом актов правовая практика России предусматривает предварительное согласование их с правительством. По действующему порядку все проекты указов и распоряжений президента, затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенции правительства, направляются на согласование правительству специальным поручением Президента Российской Федерации или письмом руководителя администрации и рассматриваются там в течение 5 дней. При необходимости срок рассмотрения проекта может быть увеличен до 15 дней по согласованному решению руководителя администрации президента и руководителя аппарата правительства. Кроме того, предусмотрено обязательное согласование проектов указов президента с Министерством юстиции. Вместе с тем, несмотря на столь сложную процедуру подготовки и принятия правовых актов Президентом России, они оказываются иногда недостаточными, чтобы Предотвратить или, по крайней мере, самортизировать возможность принятия некоторых решений, вызывающих весьма неадекватную оценку у большинства населения и тем более специалистов, знающих конкретную проблему. Как результат - часть указов и распоряжений президента принимаются поспешно, без должной проработки правового и организационного характера, а также выяснения их социально экономических последствий для государства и общества.

Таким образом, правовые акты Президента Российской Федерации представляют собой подзаконные акты, обладающие после федеральных законов наибольшей юридической силой. Их содержание и юридическая природа определяются конституционно-правовым статусом главы Российского государства. Несомненно, это положительным образом влияет на всю правотворческую и правоприменительную практику Российской Федерации.

В завершении данного параграфа можно сформулировать следующие выводы рекомендации:

- Необходимо детально проработать на конституционно-правовом уровне институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации (как вариант - введение института президентского правления в субъектах федерации на период кризисных ситуаций).

Администрация Президента РФ требует дальнейшего реформирования как консультативный, вспомогательный орган при главе российского государства. В своей деятельности она не должна дублировать Правительство России. Целесообразно иметь единый аппарат Президента и Правительства РФ.

- Совместные усилия Президента, Правительства и Федерального Собрания в области приорететных законодательных работ должны быть направленны на принятие законов в области экономики, финансов, борьбы с коррупцией и преступностью, преследующих цель выхода страны из глубокого общего кризиса, с наименьшими для россиян и страны потерями, - Все договоры о разделении предметов ведения с субъектами федерации должны проходить предварительный анализ в Министерстве Юстиции, а лишь затем подписываться Президентом России, внеся соответствующие изменения и дополнения в Конституцию Российской Федерации, сократив, тем самым. Главное Государственное Правовое Управление при Президенте РФ, § 2. Теоретико-правовая основа, порядок издания, структура и содержание правовых актов Президента Российской Федерации Правовой основой для издания Указов Президента Российской Федерации является Конституция Российской Федерации. Статья Конституции Российской Федерации предусматривает две разновидности правовых актов, издаваемых Президентом: указы и распоряжения. Указами оформляются обычно решения нормативного характера, то есть те, что содержат обшие правила поведения, относятся к неопределенному кругу адресатов и рассчитаны на многократное применение.

Указ Президента Российской Федерации представляет собой внешнюю форму выражения правовых норм. Указ Президента Российской Федерации - это нормативный правовой акт, издаваемый в пределах полномочий, предоставленных Президенту Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами, который не должен противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, обладает после них высшей юридической силой и обязателен для исполнения на всей территории Российской Федерации всеми федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, политическими партиями, общественными организациями, их должностными лицами, российскими и иностранными гражданами, лицами без гражданства, находящимися на территории Российской Федерации.

Наиболее важные признаки правовых актов Президента Российской Федерации:

а) высокое место этих актов в правовой системе России, после Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов;

б) широта регулируемых актами Президента Российской Федерации общественных отношений в силу масштабности его функций и полномочий;

в) общеобязательность исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации на всей территории России;

г) единоличный порядок издания актов главы государства, сочетаемый с использованием консультативно-совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения;

д) соответствие президентских актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

е) многообразие содержания актов ввиду сочетания в них общенормативных, конкретно-регулирующих и оперативных мер.

Для определения нормативности президентских указов необходимо рассмотреть в начале их в качестве источников права.

Возникновение понятия «источник права» относится ко временам более чем двухтысячелетней давности, когда Тит Ливии назвал Законы XII таблиц «источником всего публичного и частного права». Из всех известных в мире источников права (правовой обычай, судебный прецедент, нормативный акт, нормативный договор, принципы права, правовая доктрина, религиозные тексты) для Российской Федерации самым распространённым является нормативный правовой акт. Правом на издание нормативных актов обладают: Федеральное Собрание Российской Федерации, Президент Российской Федерации, федеральные органы исполнительные власти, представительно-законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления по вопросам их ведения.

уполномоченных законом органов, служащих формой установления, изменения или отмены, а также формой выражения норм права.

В соответствии со ст. 90 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации издаёт указы, обязательные для исполнения на всей территории России, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам.

Эта статья не определяет, вправе ли Президент Российской Федерации издавать нормативные указы. Но положительный ответ на этот вопрос можно дать на основании ст. 115 Конституции, в соответствии с которой постановления Правительства Российской Федерации издаются, в частности, на основании и во исполнение нормативных указов Президента России.

Упоминание нормативных Указов Президента Российской Федерации содержится также в ст. 125 Конституции России и ряде федеральных законов.

Признание за указами Президента РоссийскойФедерации возможности иметь нормативный характер приводит к необходимости охарактеризовать понятие «нормативность». Нормативность — одно из свойств права, которое «выражает общеобязательность правовых требований, закрепляет масштаб поведения людей, знаменует единство государственных и правовых установлений»^^.

Нормативные положения правовых актов рассчитаны на определённый вид общественных отношений (регистрация в качестве предпринимателя, порядок уплаты налогов, получения пособий и т.д.), т. е, в них закрепляются типичные для большинства лиц правила поведения. Они действуют неопределенное число раз, реализация содержащихся в них правил в конкретных правоотношениях не прекращает их действие. Их действие распространяется на любых лиц, которые вступают или могут " См.: Там же. - С См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики.

- М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. - С. 14.

выражения норм права, как единичный, конкретный нормативный правовой акт (в нашем случае это Указ Президента).

Исследуя Указ Президента Российской Федерации как источник права, т. е. внешнюю форму выражения правовых норм, необходимо подчеркнуть, что Президент издаёт свои акты только в формах, установленных Конституцией. Так что, например, совместное издание акта с Правительством, как форма правового регулирования противоречит Конституции Российской Федерации. Издание совместных актов противоречит также принципу разделения властей.

Следует отметить, что издаваемые президентом акты не всегда именуются указами. В ряде стран президенты издают не указы, а декреты.

Эти декреты, если их сравнивать с актами российского президента, по своей сути являются указами, но в силу каких-либо причин (например, национальных традиций) именуются декретами. «Наименование, которое присваивают своим нормативно-правовым актам каждый из органов государства, играет, безусловно, важнзто роль для определения характера принимаемого решения. Однако его выбор носит скорее характер субъективного усмотрения законодателя, чем объективно обусловленной необходимости»^".

Таким образом, рассмотрим Указ Президента Российской Федерации как источник права прежде всего в юридическом смысле. Для этого необходимо выявить нормативность президентских указов, ибо «ненормативные акты не могут рассматриваться как источники права»^'.

Ненормативные (оперативно-распорядительные) указы Президента Российской Федерации.

Относительно заказов Президента Российской Федерации применимо общее определение нормативных актов как письменных решений ^ См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики.

- М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. - С. 13.

*' См.: Спиридонов Л.И. Теория государства и права. Учебник — М.: Проспект, 1997. - С.145.

Указ Президента Российской Федерации является не только источником, но и формой российского права. Понятия «форма права» и «источник права» тесно взаимосвязаны, но не совпадают. Если «форма права» показывает, как организовано и выражено вовне содержание права, то понятие «источник права» охватывает истоки формирования права, систему факторов, предопределяющих его содержание и формы выражения^^.

В теории права различают материальные, идеальные и юридические источники права. «Материальные, коренятся прежде всего в системе объективных потребностей общественного развития, в своеобразии данного способа производства, в базисных отношениях. Однако общественные потребности должны быть осознаны и скорректированы законодателем в соответствии с уровнем его правосознания и политической ориентацей. На его позицию могут оказать влияние особенности международной и внутриполитической обстановки, некоторые иные факторы. Все эти обстоятельства в своей совокупности составляют источник права в идеальном смысле.

Результат идеологического осознания объективных потребностей общественного развития посредством ряда правотворческих процедур получает объективированное выражение в юридических актах, которые являются источниками права. В данном случае источник права в юридическом смысле и форма права совпадают по своему coдepжaнию»^^, Указ Президента Российской Федерации как источник права представляет внешнюю форму выражения правовых норм. Под формой права, условно называемой внешней формой, следует понимать принятые в данном обществе формы выражения нормативной государственной воли.

Наименьшей степенью общности обладает, очевидно, такая внешняя форма '* См.;

Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики.

- М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. -СП.

^' См.: Теория государства и права/ Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. — М.: Юристь, 1997. - С. 329 330.

вступить в правоотношения на их основе и, как правило, обладают общими признаками (студенты, государственные служащие, пенсионеры и т.д.).

Должность Президента Российской Федерации появилась сравнительно недавно, поэтому представляется необходимым рассмотреть, какое закрепление получило понятие «нормативный указ Президента Российской Федерации» в российской праве.

Понятие «нормативный указ Президента Российской Федерации»

закрепилось в российском праве не сразу. Так, российская Конституция, действовавшая до 25 декабря 1993 г., не закрепляла положение о возможности издания Президентом нормативных указов. Но такая возможность была юридически закреплена ещё до вступления в силу декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации.

Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября г. № 1831-1 «О правовом обеспечении экономической реформы»

предусматривало, что Президент может издавать указы по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешне-экономической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов. В Постановлении и не говорится о том, что такие указы нормативны, но совершенно очевидно, что указы по столь широкому кругу вопросов ненормативными быть не могут, что, в принципе подтверждают указы Президента Российской Федерации, изданные в соответствии с этим Постановлением.

По истечении срока действия Постановления № 1831-1 Президент России не прекратил издавать нормативные указы, а вскоре после прекращения существования Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации издал Указ от 7 октября 1993 г. № 1598 «О правовом регулировании в период проведения поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации»^. Так, пунктом 2 данного Указа устанавливалось, что правовое регулирование по отнесённым к компетенции Съезда и Верховного Совета вопросам, которые во многом совпадали с предусмотренными Постановлением № 1831-1, осуществляется нормативными актами, издаваемыми в форме указов Президентом Российской Федерации.

Таким образом, прямое закрепление существования в российской праве нормативных указов Президента России произошло также указом Президента Российской Федерации.

Поскольку нормативный указ Президента Российской Федерации является правовым актом, постольку на него распространяются требования ст. 15 Конституции Российской Федерации. В соответствии с ними нормативные указы Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Любой нормативный указ Президента Российской Федерации, затрагивающий права и обязанности человека и гражданина, не может применяться, если он не опубликован для всеобщего сведения.

Указанные конституционные положения нашли отражение и получили развитие и в некоторых федеральных законах. Так, в соответствии со ст. Федерального закона об «Об информации, информатизации и защите информации»^^ запрещено относить к информации с ограниченным доступом нормативные акты, в том числе и указы Президента Российской Федерации, устанавливающие правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации;

в соответствии со ст. 7 Федерального закона «Об з^астии Российской Федерации в международном информационном обмене»^^ вывоз из России *'' См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 41, Ст. 3919.

*' См.;

Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 8, Ст. 609.

^ См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 28, Ст. 3347.

нормативных правовых актов, содержащих названные выше сведения, не ограничивается. Открытость этих сведений способствует правовому просвещению граждан и минимизации случаев нарушения их прав.

В соответствии с Указом Президента № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»^^ нормативные указы Президента вступают в силу по истечении семи дней после дня их первого опубликования (пп. 5, 7), если в самих указах не установлен иной срок.

Несмотря на установленные требования об открытости для ознакомления с нормативными указами, не все они оказываются доступными для всеобщего сведения. Это фактически подтверждено Указом Президента Российской Федерации от 24 ноября 1995 г. № 1178 «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов»^*, которым Руководителю Администрации Президента Российской Федерации поручалось представить ему предложения по обеспечению открытости и общедоступности неопубликованных нормативных актов Президента Российской Федерации. Однако, судя по изданному 14 февраля 1998 г. Указу № 170 «О мерах по повышению эффективной работы, связанной с формированием Свода законов Российской Фeдepaции»^^, констатирующему, что нормативные указы, устанавливающие права граждан, публикуются ещё не все, эта работа далека от завершения, а применение неопубликованных указов противоречит упомянутой ст. 15 Конституции Российской Федерации.

Следует отметить, что в указах № 1178 и № 170 понятие «нормативный указ» не употребляется, а употребляется понятие «нормативный акт». Понятие «нормативный акт Президента Российской *' См.: В ред. Указа от 13 августа 1998 г. № 963// Российская газета, 1998, 18 авг.

^^ См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 48, Ст. 4660.

^' См.: Российская газета 1998, 25 февр.

Федерации» употребляется также в большинстве федеральных законов, где содержится положение о приведении Президентом Российской Федерации своих актов в соответствие с законами. Так как в нормативных правовых актах употребляется и понятие «нормативный указ», и понятие «нормативный акт», представляется целесообразным определить содержание каждого из них. Со стороны нормативности понятия «указ» и «акт» имеют одинаковое содержание. Однако употребление понятия «нормативный указ» является более грамотным и конкретным, так как обозначает, что некоторые указы Президента Российской Федерации в настоящее время могут и не иметь нормативного характера, в то время как употребление понятия «нормативный акт» даёт основание ошибочно предположить, что кроме указов нормативными могут быть и другие акты Президента Российской Федерации ^°, Понятие «нормативный акт» целесообразнее употреблять для обозначения не только указов Президента, но и одновременно других нормативных правовых актов (например, «нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации»). Таким образом, нормативность заказов Президента Российской Федерации получила закрепление в российской праве. Более того, «приходится констатировать, что около 75% всех изданных Президентом Российской Федерации указов являются нормативными. Можно даже сказать, что в определенные периоды... право в основном развивается как право «указное»^*.

Нормативные положения в указах Президента Российской Федерации обычно начинаются со слова «установить». Распоряжением Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. № 85-рп «Об утверждении Порядка подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента '° См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики.

- М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. - С. 16.

" См.: Там же. - С. 18.

Российской Федерации»^^ установлено, что нормативными являются предписания, рассчитанные на постоянное или многократное действие.

Кроме того, как следует из названия, данное Распоряжение регламентирует порядок подготовки проектов актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, и призвано повысить их качество, устанавливая ответственных за этот процесс.

Тем не менее, исследование практики издания указов показывает, что они обладают довольно низким нормативным потенциалом. Под нормативным потенциалом мы понимаем такие свойства правовых актов, которые отвечают общей цели нормативного регулирования «упорядочению общественных отношений, внесению единообразия и стабильности в социальную жизнь путём установления общих правил».

Многим указам Президента Российской Федерации свойственны недостатки, которые предопределяют несоответствие содержащихся в них положений этой общей цели.

Так, будучи подзаконными правовыми актами, указы нередко принимаются по вопросам, требующим законодательного рещения;

после вступления в силу соответствующих законов указы, как правило, нуждаются в изменениях и поэтому не способствуют стабилизации социальной жизни.

В ряде случаев указы без необходимости дублируют положения других нормативных актов, загромождая правовую систему и дестабилизируя её;

между тем главное для правотворчества - это создание новых правовых норм, а не воспроизведение уже действующих^'^.

Значительное число указов Президента Российской Федерации направлено на решение каких-либо конкретных вопросов (например, о деятельности конкретных юридических лиц);

тем самым устраняется ^^ См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации 1993, № 7, Ст. 598.

" См.: Лучин В.О. "Указное право" в России. - М.: ХГЦ "Белее", 1996, С. 17.

''' См.: Окуньков Л.А. Актуальные задачи законотворчества// Журнал российского права, 2000, №1, С. 3.

единообразие общих правовых правил и нарушается упорядоченность их законодательного регулирования.

Ряд указов сопровождается неконкретными выражениями, например, «принять предложение Правительства Российской Федерации о необходимости взимания земельного налога в двукратном размере» (причём не в преамбулах, а в постановляющих частях), которые принижают правовую значимость содержащихся в них нормативных положений, так как само по себе «принятие предложения о необходимости» не означает введение новых налоговых ставок.

Необходимо отметить, что, помимо указов. Президент Российской Федерации издаёт также другие правовые акты - распоряжения. В соответствии с уже упомянутым распоряжением № 85-рп решения Президента Российской Федерации по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента Российской Федерации принимаются в форме распоряжений (абз.2 п.З).

Распоряжения Президента Российской Федерации не должны быть нормативными, «В отличие от указов распоряжения не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер, В идеале они должны издаваться только по оперативным и организационным вопросам»^^. Заметим, однако, что такая градация соблюдается далеко не всегда. На практике отдельные распоряжения Президента Российской Федерации всё-таки имеют нормативный характер, пример тому - распоряжение № 85-рп.

Вместе с тем и среди з^сазов Президента Российской Федерации встречаются такие, которые изданы по тем же вопросам, что и распоряжения (например, Указ от 25 августа 1998 г. № 598 «О некоторых мерах по стабилизации финансовой системы Российской Федерации» и распоряжение Президента Российской Федерации от 17 сентября 1998 г. № 343-рп «О мерах '* См.: Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность и содержание// Журнал российского права, 1997, №2, С. 14.

П усилению противодействия незаконному обороту наркотических средств, О психотропных веществ и злоупотреблению ими»)''^, В связи с этим возникает вопрос о критериях, по которым указ Президента Российской Федерации, как одна из форм акта может быть отделён от его распоряжения как другой формы акта, «За основу различия форм актов следует взять критерии их социально политической значимости»^^. Относительно разграничения актов Президента на указы и распоряжения критерием различия этих форм актов является и нормативность-. И если указы Президента будут нормативны (о необходимости этого говорится в принятом в первом чтении еще в 1996 г.

проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации»), то необходимость установления нормативных и ненормативных указов отпадёт: проекты документов, не содержащие нормативных положений, будут оформляться только в форме распоряжений Президента^^.

Думается, что, распоряжения (но не указы) должны издаваться и по вопросам деятельности Администрации Президента Российской Федерации, включая назначение её руководства, В результате, изменится и соотнощение количества указов и распоряжений, издаваемых Президентом Российской Федерации, В настоящее время количество ежегодно издаваемых указов превышает количество распоряжений в несколько раз. Существующая же ныне практика смешивания указа и распоряжения означает либо незнание, либо игнорирование различий между этими формами актов и порождает издание ненормативных (оперативно-распорядительных) указов.

Следует подчеркнуть, что указы Президента Российской Федерации могут одновременно содержать и ненормативные (оперативно распорядительные) положения, но при этом они не теряют нормативный '* См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики.

- М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000, С. 19.

" См.: Там же. - С. 19.

'^ См.: Окуньков Л. А. Правовые акты Президента: их статус, направленность и содержание// Журнал российского права, 1997, №2, С. 23.

характер. По мнению Л.А. Окунькова: «Главное назначение нормативных указов, - обеспечить непрерывность правового регулирования общественных отношений в переходный период. Начиная с осени 1993 г. это обстоятельство подчеркивалось в большинстве указов с ярко выраженным законодательным coдepжaниeм»''^.

Существует мнение, что особой юридической силой обладают ежегодные послания Президента Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации, являясь конституционными актами и по уровню стоящими выше закона. Но с такой точкой зрения согласиться трудно, «Послание не является нормативным актом, обязательным для граждан и должностных лиц, так как не включает правовые нормы, но, бесспорно, является официальным документом и характеризуется важным социально-политическим звучанием. Оно информирует депутатов, государственных и иных служащих, общественность о задачах, стоящих перед институтами власти, и нерешённых проблемах»^". Для решения этого вопроса в ближайшее время необходимо определить правовой режим ежегодного послания Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации и предпочтительнее это сделать путём принятия специального федерального закона, в котором должны быть решены вопросы о сроках направления послания, его структуре, способах и порядке реагирования на него Федерального Собрания Российской Федерации.

Таким образом, среди актов Президента Российской Федерации (указов и распоряжений) нормативными должны быть именно указы. Следует согласиться с тем, что указы Президента Российской Федерации обладают большей юридической силой, чем его распоряжения. Возможные коллизии между указами и распоряжениями Президента Российской Федерации " См.: Окуньков Л.А Презвдент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. - М.:

Норма-Инфра«М, 1996. - С. 88.

"" См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики.

М.: Закон и право, 2000, С. 20.

должны решаться в пользу указов. Указы Президента Российской Федерации могут вносить изменения и дополнения в его распоряжения, но не наоборот.

Представляется целесообразным, чтобы Президент Российской Федерации при необходимости мог давать и толкование своих указов, снимая возможное спорное понимание актов главы государства.

Кроме того, выявление нормативности указов Президента Российской Федерации имеет важное практическое значение для судебного контроля за ними, а также для систематизации законодательства.

Правовая основа издания указов Президента Российской Федерации определяются прежде всего конституционными нормами. Из 137 статей Конституции Российской Федерации непосредственно с Президентом Российской Федерации связаны около тридцати видов указов.

Круг вопросов, по которым могут издаваться президентские указы, во многом зависит от конституционного статуса Президента Российской Федерации. Статус Президента Российской Федерации определяется ст. Конституции Российской Федерации. В соответствии с ней Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина;

принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственной целостности;

обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;

определяет основные направления внутренней и внешней политики.

Своеобразным дополнением конституционного статуса Президента Российской Федерации можно рассматривать ст, 11 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой Президент Российской Федерации наряду с государственными органами осуществляет государственную власть.

Названные статьи Конституции Российской Федерации посвящены исключительно статусу главы государства, И было бы неверно считать, что эти статутные пололсения свидетельствуют об открытом перечне полномочий Президента Российской Федерации, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. Сторонником расширительного толкования полномочий Президента Российской Федерации является представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе А.А. Котенков.

Думается, что статьи Конституции Российской Федерации содержат лишь характеристику конституционного назначения главы государства и, на наш взгляд, не могут служить оправданием так называемых «скрытых»

полномочий Президента Российской Федерации.

Прямого определения круга вопросов, по которым Президент Российской Федерации может издавать указы Конституция России не содержит, за исключением издания указов о введении военного или чрезвычайного положения (ст. 88), причём, для таких указов требуется утверждение Советом Федерации Российской Федерации (ч. 1 п. «б» и «в» ст.

102). В настоящее время решению этой проблемы посвящено упоминавшееся ранее распоряжение Президента Российской Федерации № 85-рп. Согласно которому, при подготовке проектов актов Президента Российской Федерации следует исходить из того, что решения Президента Российской Федерации нормативного характера, а также решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных и почётных званий, классных чинов, помиловании оформляются указами Президента Российской Федерации, Исходя из этого посредством издания указов должны осуществляться следующие конституционные полномочия Президента Российской Федерации:

- назначение Председателя Правительства России (п. «а» ст. 83);

- принятие решения об отставке Правительства России (п. «в» ст. 83);

81 См.: Котенков А.А. Презвдент и Федеральное Собрание// Право и экономика.- 2000. - №3 - с.3-7.

- назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства России и федеральных министров (п. «д» ст.

83);

- утверждение военной доктрины Российской Федерации (п. «з» ст. 83);

- назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил Российской Федерации (п. «л» ст. 83);

- назначение выборов Государственной Думы (п. «а» ст. 84);

- роспуск Государственной Думы (п. «б» ст. 84, ч. 4 ст. 117);

- назначение референдума (п. «в» ст. 84);

- приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 85);

- введение чрезвычайного положения (ч. 2 ст. 87, п. «б» ст. 102);

- введение военного положения (ст. 88, п. «в» ст. 102);

- решение вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища (п. «а» ст. 89);

- награждение государственными наградами Российской Федерации, присвоение почётных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий (п. «б» ст. 89);

- осуществление помилования (п. «в» ст. 89);

- отмена постановлений и распоряжений Правительства России, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента России (ч. 3 ст. 115).

Несмотря на то, что распоряжением Президента Российской Федерации определён исчерпывающий круг вопросов, по которым издаются указы, на практике указами оформляются:

- назначение судей федеральных судов, кроме судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации (п. «е»

ст. 83);

- формирование Совета Безопасности Российской Федерации (п. «ж» ст. 83);

назначение и освобождение полномочных представителей Президента Российской Федерации (п. «к» ст. 83);

- назначение и отзыв дипломатических представителей Российский Федерации в иностранных государствах и международных организациях (п.

«м»ст.83).

Фактически указы издаются по всем предметам ведения, закрепленным конституцией Российской Федерации за Президентом Российской Федерации, по которым могут быть изданы его акты^^.


Необходимо отметить, что перечисленные выше полномочия прямо закреплены Конституцией Российской Федерации за Президентом Российской Федерации. Однако, Президент России может издавать указы и по вопросам, требующим законодательного решения (круг которых очерчен другими статьями Конституции Российской Федерации), при условии, что такие указы указы «» » Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов. К такому выводу пришёл Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 апреля 1996 г. № 11-П^^, в частности, п. 4 названного постановления. Дополнительно к этому Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от января 1999 г. № 2-П, причислив к статьям Конститз^ции Российской Федерации, определяющим полномочия Президента Российской Федерации, ст. 80, установил, что «само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации) *^ См.;

Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ. М., Закон и право, 2000, С. 48.

* См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 1996, № 3.

^ не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного или федерального закона»^"^.

Названные постановления Конституционного Суда Российской Федерации толкуют полномочия Президента Российской Федерации относительно издания указов очень широко. Как отмечается в юридической литературе, «Для становления правовой системы и определения в ней места указов исключительно важно, чтобы трактовка статусных (титульных) характеристик главы государства (ст. 80 Конституции) была органически увязана с принципами конституционного строя и внутренней логикой конституционных приоритетов. Заметим, что ни одна статья главы «Основы конституционного строя» Конституции Российской Федерации не содержит и намёка на верховную власть Президента Российской Федерации в управлении государственными делами и на особую роль указа как источника права. А это значит, что принцип разделения властей не может быть ограничен действиями главы государства, и иметь некое вспомогательное значение при интерпретации указов Президента Российской Федерации»^^.

Акты Президента Российской Федерации издаются им единолично, что закреплено Конституцией Российской Федерации (п.1 ст. 90), «Качество Конституции Российской Федерации в целом таково, что она полностью устраивает Президента Российской Федерации и ставит все ветви власти в большую или меньшую зависимость от него. И это несмотря на то, что над ней работало множество авторитетных ученых. Здесь ещё раз подтвердилось то, что сформированные каким-либо субъектом в данном случае.

*'' См.: Российская газета,1999, 10 февр.

*' См.: Окуньков Л.А. Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования// Законодательство, 2000, №12, С. 64.

Президентом Российской Федерации органы, выражает прежде всего волю этого субъекта»^^.

Следует отметить, что в соответствии со ст. 35 действовавшего тогда Закона о референдуме, при проведении референдума по вопросам принятия Конституции решение считалось принятым, если за него проголосовало более половины граждан, внесённых в списки для участия в референдуме.

Однако в соответствии со ст. 22 Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г., утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г. № 1633^^, Конституция Российской Федерации признавалась принятой, если за её принятие проголосовало более 50 процентов избирателей, принявших участие в голосовании. Следовательно, для того, чтобы Конституция была принята. Президент Российской Федерации своим указом существенно снизил необходимое для её принятия число голосов избирателей.

Таким образом, Президент Российской Федерации принял непосредственное участие не только в наделении себя широкими полномочиями издавать указы, не только в редактировании конституционных норм, имеющих отношение к изданию указов, но и в обеспечении положительного результата голосования по принятию Конститзпции Российской Федерации. Тем самым были созданы предпосылки для издания президентских указов по самому широкому кругу вопросов. И хотя правовые акты, действовавшие на территория Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, применяются в части, ей не противоречащей (раздел Второй Конституции), это мало повлияло на указы Президента. Они применялись, а другими указами в них вносились ** См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президекга РФ: Основные социальные и правовые характеристики.

М.. Закон и право, 2000, С. 56-57.

См.: Собрание актов Президекга и Правительства Российской Федерации, 1993, № 42, Ст. 3995.

различные изменения, далеко не всегда связанные необходимостью соблюдения конституционных норм.

Со всей серьёзностью необходимо подойти к подготовке указов Президента Российской Федерации, которая должна осуществляться в соответствии с установленными требованиями. От соблюдения этих требований, называемых юридической техникой, в немалой степени зависят точность содержащихся в указах предписаний, доступность их для понимания широким кругом лиц (не только юристами), охват регулируемых вопросов. Главные требования при подготовке указов - адекватность их содержания социальной обстановке, в которой они издаются и действуют, целям и задачам общественного развития, а также их соответствие актам более высокой юридической силы, А «поскольку Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, указы и распоряжения Президента Российской Федерации должны быть эталоном как по содержанию, так и по юридико-техническому оформлен1по»^^. Исходя из этого можно сформулировать основные требования к структуре и во содержанию указов, Соблюдение правил русского языка. Указы Президента Российской Федерации издаются на русском языке, который является государственным языком Российской Федерации, ст. 68 Конституции Российской Федерации.

Это требование можно назвать общим, содержащим более конкретные условия: лексические, сокращения слов, написания имен, дат и чисел. Так, в указах Президента Российской Федерации следует избегать употребления сокращенных слов, а употребляемые сокращения должны быть общепринятыми: рубль - руб., миллион - млн, и т.д. Соблюдение правильности написания имён находит отражение, в частности, в указах См.: Окуньков Л.А Президент Р Ф. Конституция и политическая практика М., 1996, С. 91.

*' См.;

Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики М., Закон и право, 2000, С. 21.

Президента Российской Федерации о приёме в российское гражданство.

В указах Президента Российской Федерации употребляются сокращённые наименования федеральных органов исполнительной власти в соответствии с перечнями, утверждаемыми распоряжениями Администрации Президента Российской Федерации (например, МИД России, Минатом России). Используются также сокращённые наименования известных учебных заведений, например, МГУ, МГР1М0 (у) и организаций (РАО «Газпром»). Буквенные аббревиатуры, читаемые по слогам (например, «Внешторгбанк»), склоняются как обычные слова (например, «предоставить «Внешторгбанку» право...»).

Указы излагаются монологическим (то есть от одного лица) способом в письменной форме. Нельзя ставить на один уровень с указами какие-либо устные заявления Президента, даже если в них говорится, что «готовится к подписанию» (варианты: «подписан» «дано поручение разработать» и т.д.) соответствующий указ.

Ясность стиля излоэ1сения правового aктa^° (указа). Этого достигается, путём недопущения неоправданно длинных предложений, частого использования отсылочных норм, употребления малоизвестных терминов и устаревших слов. В указе Президента Российской Федерации слова должны употребляться в том значении, какое они имеют в момент его издания. Важное значение имеет единство используемых в указе терминов.

Одни и те же термины должны использоваться во всём тексте указа, в том числе при внесении в него изменений и дополнений. Однако, данное требование иногда не соблюдается. Так, Указ Президента России от февраля 1996 г. № 293 «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кpeдитoвaния»^^ термин «ипотечное кредитование» использовался только в заголовке и преамбуле, остальной же текст Указа содержал уже другие ^ См.: Там же. С. 22.

" См.: Российская газета, 1996,6, марта.

термины, близкие по значению к ипотеке и кредитованию, но не тождественные термину «ипотечное кредитование». Тем самым создалась неопределённость: на регулирование, каких именно вопросов направлен данный Указ Президента Российской Федерации.

Язык любого указа долсмсеи быть официально-деловым, т.е. точным, лаконичным и строгим. Официальному деловому языку присуще использование слов только в тех значениях, которые признаются нормой общелитературного словоупотребления, а также в значениях, традиционных для официальных документов, которые не нарушают их стилистического единообразия, в тексте указа не должно быть образных сравнений, проявления эмоций. Следует избегать оценочных понятий типа «отдельные представители талантливой молодежи» без раскрытия их содержания.

Соблюдение этих условий сделает указ доступным для понимания не только сразу же после его издания, но и спустя долгое время.

Отсутствие противоречий внутри самого указа. Данное требование призвано установить логическую последовательность и исключить разночтения документа.


Компактность изложения правовых норм при всесторонности регулирования ими конкретных общественных отношений: полностью изложить все основные положения указа, но в разумных пределах документа.

Искусственное ограничение выражений текста вызовет недоразумения на практике, приведёт к необходимости издания поясняющих указов либо правительственных и ведомственных актов.

Издание по одним и тем эюе вопросам минимального количества указов для облегчения пользования ими и доступа к ним. Явное отступление от этого требования наблюдается при издании указов, направленных на формирование Администрации Президента Российской Федерации. Таких указов ежегодно издается десятки^^. Что ещё раз подчёркивает необходимость регулирования этого вопроса распоряжениями Президента Российской Федерации, Чёткое разграничение нормативных и ненормативных положений, норм временного и постоянного действия.

Логическая последовательность излоснсения текста указа. Общие положения указа всегда должны предшествовать особенным положениям.

Разумная конкретность полоэюений указа. Нужно избегать как, слишком общих, так и чрезмерно конкретных, казуистических положений.

Уровень указного правотворчества будет заметно выше, если изданию указа будет предшествовать всестороннее и тщательное изучение вопросов, которые он призван решать, а также связанного с ним законодательства. Это позволит обеспечить преемственность между правовыми актами. Если в действующих указах, уже регулирующих аналогичные отношения, есть какие-либо несогласованности, то в новом указе должны содержаться положения о внесении в них изменений, а также о приведении актов нижестоящих органов в соответствие с новым заказом.

Работу по подготовке указов целесообразно планировать. Однако, как замечают исследователи указов Президента Российской Федерации, изучение указов Президента Российской Федерации показывает, что они подчас издаются внезапно, «Так, одним указом 4 декабря 1998 г. № Президент Российской Федерации утвердил на должности М. В. Комиссара, однако уже 7 декабря указом Президента Российской Федерации его освободили от занимаемой должности, К тому же заголовки этих актов говорят о том, что они не нормативны, следовательно, должны были бы оформляться как распоряжения»^^. Относительно же нормативных указов, то планирование их издания должно осуществляться в зависимости от ^ См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики М., Закон и право, 2000, С. 23.

' ' См.: Там же. С. 24.

социальной значимости соответствующих норм и от полномочий издавать указы. Нет, надобности планировать издание указов по вопросам, которые уже решены законами.

Порядок подготовки и внесения проектов указов Президента Российской Федерации утверждён распоряжением Президента Российской Федерации № 85-рп. В соответствии с ним ответственность за качество проектов указов, их согласование с заинтересованными сторонами несут руководители органов исполнительной власти или структурных подразделений Администрации Президента Российской Федерации (п. Порядка утверждённого распоряжением). Проекты указов нормативного характера должны быть согласованы с Министерством юстиции Российской Федерации (п.7 Порядка), Проекты указов о признании утратившими силу, изменении и дополнении указов в связи с принятием федеральных законов должны представляться соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти в Администрацию Президента в месячный срок с момента вступления в силу федерального закона (п. 8 Порядка).

Проекты указов Президента Российской Федерации, реализация которых может привести к негативным последствиям на окружающую природную среду, подлежат государственной экологической экспертизе (ст. И Федерального закона «Об экологической экспертизе»)^''.

Проекты указов, подготовленные с нарушением установленного порядка и не прошедшие необходимого согласования, могут быть возвращены руководством Администрации Президента Российской Федерации руководителям, внесшим эти проекты (п. 12 Порядка).

Особо необходимо отметить Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 1996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской См.: Российская газета, 1995,30 нояб.

Федерации»^^, Им устанавливается, что проекты таких указов вносятся с приложением к ним соответствующих, связанных с ним проектов актов Правительства Российской Федерации. Проекты указов Президента Российской Федерации, предусматривающие принятие постановлений и распоряжений Правительств Российской Федерации, должны пройти согласование с Правительством Российской Федерации. Подготовка проектов таких указов осуществляется в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации. Правительство Российской Федерации должно принимать предусмотренные указами Президента Российской Федерации постановления и распоряжения не позднее месячного срока после вступления в силу соответствующих указов, если этими указами не установлен иной срок.

Если в соответствии с готовящимся указом Президента Российской Федерации предполагается издание другого акта, развивающего и конкретизирующего такой указ, то такой акт лучше разрабатывать и издавать одновременно с указом. Неуклонное соблюдение этого правила предотвратит многие недоразумения, возникающие при применении норм указа в период, когда развивающих и конкретизирующих его актов ещё нет, обеспечит полноценное действие указа, устранит возможности для образования пробелов в правовом регулировании. К сожалению, это соблюдается не всегда. Так, многие постановления Правительства Российской Федерации во исполнение указов Президента Российской Федерации не издаются многие месяцы. Тогда, Президент Российской Федерации издаёт указы по вопросам, которые другим указом поручалось решить Правительству Российской Федерации, не дожидаясь соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации ^^.

'* См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 19, Ст. 2257.

^^ См.: Боброва Н.А. Правотворчество Президента: "За" и "Против" - рецензия на книгу "Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики" Лучин В.О., Мазуров А.В.// Закон и право, 2000, №7, С. 54.

Иногда имеют место случаи синхронного издания Президентских указов и Правительственных постановлений. Например, Постановление Российской Федерации Правительства Российской Федерации от 6 октября 1998 г. № 1159 «Об усилении государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции» издано во исполнение Указа Президента Российской Федерации с таким же заголовком в один и тот же день^^.

Если невозможно одновременно издать указ и другие акты, связанные с ним, то необходимо либо предусмотреть вступление указа в силу тогда, когда другие акты в его исполнение будут подготовлены, либо установить срок, в течение которого такие акты должны быть изданы.

Существуют проволочки в подготовке и издании указов предусмотренных законами. Так, Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении перечня сведении, отнесенных к государственной тайне»

был издан лишь 30 ноября 1995 г, — то есть более чем через два года после опубликования закона о государственной тайне.

Следует признать, что очень важно участие в работе по подготовке проектов указов научных юридических учреждений, высших учебных заведений и отдельных учёных-юристов, которое должно состоять не только в обсуждении готового проекта указа, но и в создании и редактировании его текста. Но, в то же время подготовка указов не должна стать работой одних юристов. Не зная существа вопросов, которые будет решать указ, юристы не смогут разработать документ так, чтобы он полноценно регулировал те или иные отношения. Поэтому к подготовке указов целесообразно привлекать и практических работников соответствующих отраслей управления.

Требования к подготовке указов отнюдь не сводятся только, к их текстами. Помимо этого, все указы Президента Российской Федерации ^ См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики М., Закон и право, 2000, С. 26.

'* См.: Российская газета, 1995,27 дек.

должны иметь единые реквизиты^ свидетельствующие об их официальном характере и юридической силе. Так, каждый указ Президента Российской Федерации должен иметь следующие реквизиты: Государственный герб Российской Федерации, заголовок, подпись Президента Российской Федерации, место и дата издания, регистрационный номер.

Государственный герб Российской Федерации свидетельствует об официальном характерце указов Президента Российской Федерации. Герб Российской Федерации, а также печать подразделения Администрации Президента Российской Федерации, осуществляющего учёт издаваемых указов, при опубликовании указов в официальных изданиях не обозначаются.

Заголовок. В нём отражается существо вопросов, которые решает данный указе, и определяется его тематика. Как правило, это достигается путём употребления в начале заголовка букв «О» или «Об» в значении предложного падежа. Сравнительно немногочисленная группа указов начинается со слова «Вопросы».

Заголовок - главный реквизит указа. Все остальные положения, содержащиеся в указе, должны соответствовать заголовку. Если из заголовка указа следует, что он решает вопросы социальной защиты, то в него не должны включаться положения, касающиеся, например, вопросов государственного строительства.

С заголовка указа начинается ознакомление с его содержанием. Он должен быть четким и, по возможности, кратким. Длинный заголовок трудно запоминается и мешает уяснению сущности указа. Заголовок указа должен быть тщательно продуман, никаких лишних слов и речевых оборотов.

Например, регулярно издаются указы с заголовками, начинающимися со слов «О неотложных мерах...». Упоминая о неотложности каких-либо мер, делается акцент на необходимость их немедленной реализации. В результате это может привести к тому, что указ может быть преждевременным по общественным отношениям, которые ещё не сформировались.

Особо отметим, что несколько указов Президента Российской Федерации всё же не имеют заголовков. Речь идёт об указах, изданных в связи с деятельностью ГКЧП СССР 1 9 - 2 1 августа 1991 года. Отсутствие заголовков объясняется крайней спешкой при подготовке указов, когда основное внимание уделялось их содержанию, а не oфopмлeнию^^.

Подпись Президента Российской Федерации. При официальном опубликовании указа подпись Президента Российской Федерации обозначается в правом нижнем углу страницы текста указа печатными буквами: «Президент Российской Федерации», далее указывается инициал имени и фамилия Президента Российской Федерации. Почти все указы Президент Российской Федерации подписывает собственнорз^но.

О подписании некоторых указов Президента России с помощью факсимиле, начальник Главного Государственно-правового управления Президента Российской Федерации заявил, что факсимиле используется только с разрешения Президента Российской Федерации и «только в тех случаях, когда президент даёт поручения»'°°.

Отметим, что использование президентского факсимиле недопустимо.

Президент Российской Федерации должен подписывать все свои документы, а тем более указы, только лично. Существование же факсимиле свидетельствует о том, что Президентом Российской Федерации санкционируется подписание указов, которых он даже не читал.

Место издания. Местом издания указа считается официальная резиденция Президента Российской Федерации - Московский Кремль.

Поэтому даже на указах, подписанных Президентом Российской Федерации во время различных поездок, в качестве места издания в левом нижнем углу страницы текста указа ниже подписи Президента Российской Федерации обозначается «Москва, Кремль».

*' См.: Лу^щн В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые.характеристики.

М., Закон и право, 2000, С. 27-28.

См.: Там же, С. 28.

Дата. Датой издания указа считается дата его подписания Президентом Российской Федерации, Дата издания указа ставится ниже обозначения места издания. Число и год издания указываются арабскими цифрами, месяц издания — словом. Дата издания указа имеет значение для решения вопросов его действия во времени.

Номер. Номер указа обозначается арабскими цифрами и располагается ниже всех других реквизитов указа. Если после номера указа ставится буква «с», то это значит, что указ содержит секретные сведения, С началом каждого календарного года нумерация указов начинается заново.

Нумерация указов имеет значение в следующих случаях:

- во-первых, она позволяет вести точный учёт указов, ведь ежегодно Президент издает их около полутора тысяч (в 1993 г, - двух тысяч трехсот тридцати);

- во-вторых, возможно (но нежелательно), что в один и тот же день будут изданы указы с одинаковыми заголовками (например, «О признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации»);

в таких случаях их можно будет различать по номерам;

- в-третьих, при исследовании массива указов учёные-юристы для краткости изложения материала нередко пользуются только номерами указов, обозначив их остальные реквизиты лишь в первый раз.

Таким образом, при отсутствии названных реквизитов указ Президента Российской Федерации не может считаться официальным документом, не имеет юридической силы и не подлежит исполнению. Все реквизиты, за исключением заголовка, не могут быть изменены никакими другими актами, в том числе и другими указами Президента Российской Федерации, Часто указы Президента Российской Федерации содержат преамбулу, которая следует сразу после заголовка указа, В преамбулах должны содержаться ссылки на акты более высокой юридической силы, во исполнение которых издан указ (обычно на Конституцию Российской Федерации и федеральные законы), а также фиксируются цели его издания, в преамбуле могут отражаться события, в связи с которыми издан указ. Само собой, такие ссылки должны быть уместными и ими не следует злоупотреблять.

Преамбулы помогают лучше понять необходимость и назначение правового акта (указа), заостряют внимание на актуальных вопросах правового регулирования. Важно снабжать акт преамбулой, когда он вносит в правовое регулирование существенные изменения.

Следует отметить, что преамбула указа не может содержать нормативных предписаний, а выполняет связующую функцию либо между актами более высокой юридической силы и другими положениями указа, либо между указом и социальной действительностью, существовавшей в момент его издания^°\ Потому преамбула указа Президента такл^е имеет социальное содержание. Следует отметить и собственно юридическое значение преамбулы. Если какое-либо положение указа не согласуется с его преамбулой, то это значит, что оно не соответствует либо актам более высокой юридической силы, во исполнение которых издан указ, либо целям его издания. В любом случае эта несогласованность должна быть устранена, так как на практике она создает неопределенность в вопросе о том, какими положениями необходимо руководствоваться.

Внесение изменений в преамбулу указа обычно производится, когда изменяется федеральный закон, во исполнение которого издан указ.

Необходимости изменять преамбулу нет, если в ней фиксируются только цели издания указа. Если изменения в преамбулу всё-таки вносятся, то и весь документ приводится в соответствие с этими изменениями, устраняя любые противоречия.

"" См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики. М., Закон и право, 2000, С. 29.

Преамбулы указов Президента Российской Федерации завершаются, как правило, словом «постановляю». Указов Президента Российской Федерации, которые не имеют преамбулы, насчитывается немного, но они есть. Например - Указ от 29 сентября 1999 г. № 13 «Об утверждении Положения о постоянном представительстве Российской Федерации при ^ международной организации».

Очень редко в указах Президента Российской Федерации встречается так называемое послесловие, которое дополнительно к преамбуле объясняет издание указа, подчеркивает его важность и усиливает внимание к нему.

Постановляющая часть указов Президента Российской Федерации, как правило, подразделяется на пункты, пункты - на подпункты, а утверждаемые указами положения, концепции и т.д. - на разделы, главы, пункты, подпункты и абзацы (реже - на статьи).

Приложения в табличном виде без нз^ерации делятся на позиции.

Обычно все структурные единицы з^аза обозначаются родовым понятием «положение указа». Структура указа должна обеспечить логическое развитие темы правового регулирования.

Пункты указов Президента Российской Федерации имеют сквозную (независимо от деления на разделы) и сплошную (без пропусков в расчёте на внесение дополнений) нумерацию. Пункты нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Если в начало или середину пронумерованных пунктов заказа вносятся дополнительные пронумерованные пункты, то нумерация пунктов соответственно изменяется (например, если после пункта 4 указ дополняется новым пунктом, то пункт, который ранее имел номер 5, становится пунктом 6, а внесённый пункт - номером 5 и т.д.).

Думается, что такие изменения указов следует ограничивать или вообще не допускать, так как они затрудняют ссылки на них в практической и '"^ См.: Российская газета,1999,7 октяб.

'"' См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики. М., Закон и право, 2000, С. 30.

исследовательской деятельности. Дополнение пунктов целесообразнее производить введением дополнительной нумерации цифр, которыми обозначаются пункты указа (например, «пункт 3-1», «пункт 9\ и т.д.). Такой способ дополнения уже давно используется в законодательных актах.

В больших по объёму указах пункты могут объединяться в разделы.

Разделы, в свою очередь, могут подразделяться на главы. Заголовки разделов и глав, если они имеются, располагаются в середине строки без точки в конце и указываются прописными буквами без подчёркивания или с прописной буквы в середине строки и выделяются жирным шрифтом.

В подпунктах после строчных буквенных обозначений со скобкой: а), б), в) - знак препинания не ставится;

подпункты нужно начинать со строчной буквы и отделять точкой с запятой. Если подпункт состоит из нескольких абзацев, то они отделяются друг от др)та точками.

Каждый пункт (абзац) указа должен выражать какую-либо мысль в законченном виде и включать, как правило, одно предписание. Несколько связанных между собой предписаний помещаются в один пункт в тех случаях, когда они взаимно дополняют и обусловливают друг друга или обращены к одному субъекту. Но это не значит, что каждый абзац должен состоять только из одного предложения с многочисленными причастными оборотами и знаками препинания, которые усложнят его понимание. По этой же причине нежелательно, чтобы в одном пункте было сформулировано несколько самостоятельных правовых предписаний.

Если в указе требуется упомянуть тот или иной объект (круг объектов), а равно когда в указе неоднократно употребляется какой-либо вновь образуемый орган, то при первом упоминании приводятся их полное наименование и в скобках - сокращённое (со словами: «далее именуется...»

или «далее,,,»), а в последующем тексте употребляется только его сокращённое наименование. Наименования органов, организаций и других объектов приводятся в полном соответствии с их официальным наименованием, предусмотренным в уставе, положении, решении о переименовании и т.д.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.