авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

«из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Новиков, Андрей Петрович 1. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации: административно—правовое ...»

-- [ Страница 3 ] --

В приложениях к указам Президента Российской Федерации помещаются перечни, положения, таблицы и т.п., если они необходимы для его надлежащего применения. Если в тексте указа даётся ссылка «согласно приложению» или «прилагается» (при наличии нескольких приложений они нумеруются), то на первой странице и приложениях пишется «ПРИЛОЖЕНИЕ к Указу Президента Российской Федерации от... №..,» или «Приложение №... к Указу Президента Российской Федерации от... №...». В приложениях нормативного характера перед заголовком помешается гриф «УТВЕРЖДЕНО Указом Президента Российской Федерации от... №...».

Слово «утверждено» должно согласовываться в роде и числе с первым словом наименования приложения, например, «УТВЕРЖДЕНА Указом Президента Российской Федерации Программа...».

Разрабатывать проект указа Президента Российской Федерации нужно таким образом, чтобы не предполагать большую вероятность внесения в него изменений и дополнений. Частое изменение указа означает недостаточную юридическую проработанность его проекта и отсутствие постоянства в правовом регулировании и поэтому нежелательно. Определённо следует согласиться с Л.А. Окуньковым в том, что часть указов Президента Российской Федерации издаётся поспешно, без должной проработки юридико-технического характера и выяснения их социально-экономических последствий для общества и государства^'^'*. Отметим также, что в отличие от федеральных законов в указах Президента реже приводятся определения использованных терминов. До своего издания указ Президента проходит менее сложную подготовительную процедуру, чем та, которая предусмотрена Конституцией для принятия федеральных законов.

'"'' См.: Oi^HbKOB Л.А. Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования// Законодательство, 2000, №12, С. 65.

Есть ещё ряд требований, предъявляемых к указу Президента Российской Федерации - недопустимость включения в его текст выражений типа «осудить сложившуюся практику», «поддержать инициативу», «принять предложение» и т. д. Подобные выражения недостаточно конкретны и создают неопределенность на практике, порождая вопросы о том, как их нужно применять. В указе должны быть предусмотрены правовые средства, обеспечивающие его исполнение меры поощрения, контроля и т.д.

(об этом, кстати, упоминается в распоряжении Президента № 85-рп), При отсутствии в законодательстве мер ответственности за неисполнение обязанностей, предусмотренных указом, эти меры надо предусмотреть в указе. Определённо нужными в указе являются положения о вступлении его в силу, так как это облегчит понятие действия указа во времени.

Подводя итоги выщесказанного можно сделать ряд выводов, что наиболее важные признаки правовых актов Президента Российской Федерации будут следующие:

1, Особое «высокое» место этих актов в правовой системе, после Конституции Российской Федерации федеральных конституционных законов и федеральных законов;

2. Широта регулируемых актами Президента Российской Федерации общественных отношений в силу масштабности его функций и полномочий;

3. Общеобязательность исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации на всей территории Российской Федерации;

4. Единоличный порядок издания актов главы государства, сочетаемый с использованием консультативно-совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения;

5. Соответствие президентских актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

6, Многообразие содержания актов ввиду сочетания в них общенормативных, конкретно-регулирующих и оперативных мер.

§ 3. Классификация правовых актов, издаваемых Президентом Российской Федерации и их особенности Рассматривая множество правовых актов издаваемых Президентом Российской Федерации и их особенности, необходимо выделить в первую очередь Указы Президента Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации подразделяются на следующие виды:

а) указы исполнительного характера, определяющие порядок практической реализации федеральных законов. Они принимаются либо в связи с изданием новых федеральных законов, либо в порядке контроля за их выполнением;

б) директивные указы. Такие акты состоят преимущественно из поручений Правительству Российской Федерации, другим органам исполнительной власти;

в) программно-политические указы, издаваемые Президентом Российской Федерации в целях реализации возложенных на него обязанностей по определению основных направлений внутренней и внешней политики (ч 3 ст. 80 Конституции). По своему содержанию такие указы представляют собой чаще всего федеральные президентские программы, концепции, доктрины (например, военная доктрина), основные направления развития отдельных отраслей, сфер управления и т.д. В них, как правило, отсутствуют нормативные установления и преобладают программно политические установки;

г) нормативные указы, то есть указы «в собственном смысле», устанавливающие новые самостоятельные юридические нормы под условием непротиворечия законам. Содержание этой разновидности указов представляет одним из главных предметов правовых исследований.

Подобную классификацию указов Президента Российской Федерации приводит в своей работе и В.И. Радченко'^^, В текущем законодательстве сложился весьма устойчивый пласт, состоящий из нормативных указов Президента Российской Федерации, формирование которого во многом связано с отсутствием федеральных законов.

Выделяют и индивидуальные указы'^'^. Многие полномочия Президента Российской Федерации (ст. 83 и 89 Конституции РФ) должны реализовываться путем издания актов индивидуального характера. Это вытекает из формулировок типа «назначает и освобождает», «награждает», «представляет», «принимает верительные отзывные грамоты» и т.д. Такие указы составляют примерно половину актов Президента Российской Федерации.

Важно отметить, что директивных, программных или нормативных указов Президента Российской Федерации в «чистом» виде, то есть подчинённых именно этим целям, сравнительно мало. Как правило, многие указы (особенно в социально-экономической сфере) имеют комплексный характер и содержат нормативные положения, оперативно-распорядительные и индивидуальные предписания и поручения, а в некоторых случаях и рекомендации Федерального Собрания Российской Федерации.

Как уже отмечалось ранее, известный русский правовед Н.М.

Коркунов в особую группу выделял указы, «вызванные необходимостью и могущие противоречить законам»'*^^. Такие акты он определял чрезвычайными и требующими одобрения представительного и законодательного органа (парламента). В российской Конституции к таким указам именно такой подход: они должны быть утверждены Советом Федерации Российской Федерации.

'^'^ См.: Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации. Саратов, 2000, С.57.

'°* См.: Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность и содержание// Журнал российское право, 1997, №2, С. 19.

Правовые акты Президента Российской Федерации действуют во времени, в пространстве и по кругу лиц. «Действие норм права во времени, в пространстве и по кругу лиц, - это и есть конкретное проявление действия права в собственном смысле»'^^. Вопросы такого действия были основательно исследованы ещё советскими юристами. Хотя с тех пор многое изменилось, но уровень обобщения, на котором проводились такие исследования, позволяет применить их результаты и к исследованию указов Президента Российской Федерации.

Особенности действия указов во времени. Указы Президента Российской Федерации имеют прямое действие. Действие указов во времени начинается с момента вступления их в силу. Указы могут вступать в силу либо с момента их подписания, либо со времени, обозначенного непосредственно в самом указе, либо по истечении определенного срока после опубликования.

Практика издания указов показывает, что многие из них вступают в силу со дня официального опубликования, а значит, с 00 ч. 00 мин. этого дня.

Согласно п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»^^^ (с изменениями, внесёнными Указами Президента от 16 мая г. № 490 и от 13 августа 1998 г, № 963) официальным опубликованием указов Президента считается публикация их текстов в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации» (п. 2 Указа), В соответствии с Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных "" См.: Коркунов Н.М. Указ и закон. - С-Петербургъ: Типография М.М. Стасюлевича, 1894. - С. 256.

'^^ См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики. М., Закон и право, 2000, С. 32.

^'^ См.: Российская газета,1996, 28 мая.

законов, актов палат Федерального Собрания»''^ Указы Президента Российской Федерации печатаются в третьем разделе «Собрания законодательства Российской Федерации», Ранее, до учреждения «Собрания законодательства Российской Федерации», официальное опубликование указов Президента Российской Федерации производилось в «Собрании актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации», а ещё ранее - в «Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации» (РСФСР), Так как приоритет публикации указа ни в одном из названных в Указе № 763 печатных органов не установлен, то и не будет иметь значения, какой из них опубликует указ первым;

значение имеет лишь сам факт публикации, со дня которой указ, как правило, вступает в силу. В Указе № 763 также не нашло отражение положение, аналогично закрепленному в Федеральном законе Российской Федерации, о том, что официальной считается публикация именно полного текста документа. Думается, что официальная публикация Указа Президента Российской Федерации будет завершенной только в том случае, если опубликован полный его текст. Например, если в одном номере «Российской газеты» опубликован Указ Президента Российской Федерации об утверждении какого-либо Положения, а само Положение опубликовано в следующем номере газеты, то официальной датой публикации должен считаться день опубликования этого Положения.

Поскольку именно с последним событием можно связать возможность полного ознакомления с таким Указом Президента Российской Федерации, Требование о необходимости публикации полного текста Указа Президента Российской Федерации не распространяется на указы или их отдельные положения, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (п. Указа № 763), Довольно объёмные перечни таких сведений содержатся в по См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 5, Ст. 801.

указах Президента Российской Федерации от 24 января 1998 года № 61 «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне»'" и от 6 марта г. № 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера». При публикации указов, содержащих названные сведения, последние в текст публикации не включаются, а сам указ публикуется с грифом «Выписка»''^. Однако, это не умаляет юридическую силу такого указа: опубликованные его положения остаются обязательны для всех, кого они касаются, а неопубликованные - для тех, кому они адресованы и кто имеет к ним доступ. Следует отметить, что данный вопрос волновал и Президента Российской Федерации, в связи с чем им был издан Указ от ноября 1995 г. № 1178 «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов»'''*, согла согласно Президент Российской Федерации предписывает принять меры по обеспечению открытости и общедоступности неопубликованных нормативных актов устанавливающих правовой статус федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации, и содержащихся в секретных нормативных актах сведений по указанным вопросам, не составляющих государственную тайну (п.п. 1-4).

В соответствии с п. 2 Указа № 763 официальными считаются также тексты Указов Президента Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система». Указы Президента Российской Федерации могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам.

' " См.: Российская газета. 1998, 3 февр.

"^ См.: Российская газета. 1997, 14 марта.

113 См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики. М., Закон и право, 2000, С. 34.

"'' См.: Собрание законодательства Российской Федерации 1995, № 48, Ст. 4660.

органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи (п. 3). Такое распространение указов, особенно устные сообщения о них по телевидению, нередко опережает официальное опубликование, однако, это не должно отождествляться с ним.

Указы Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении семи дней со дня их официального опубликования (п. 5 Указа № 763). Другие указы Президента Российской Федерации, в том числе указы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера вступают в силу со дня их подписания (абз. п. 5 Указа № 763). В указах Президента Российской Федерации может быть установлен иной порядок вступления их в силу (п. 7 Указа № 763).

Примером Указа Президента Российской Федерации, вступающего в силу по истечении определенного срока после опубликования, можно привести Указ Президента Российской Федерации от 16 мая 1996 г. № 722 «О переходе к комплектованию должностей рядового и сержантского состава Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации на профессиональной основе»^'^. Согласно с его первоначальной редакцией, к 2000 г. воинский призыв должен был быть отменён, а комплектование войск должно производиться на контрактной основе. Введение Указа Президента Российской Федерации в действие через столь продолжительный срок нельзя расценить положительно. Так как в 1996 г. просчитать социально экономическую ситуацию, которая сложится в 2000 г. весьма проблематично, тем более в России. Введение Указа Президента Российской Федерации в действие по истечение определенного срока после опубликования должно основываться на прогнозировании развития отношений, которые он будет регулировать. И чем больше этот срок, тем больше должна быть вероятность '** См.: Российскаягазета.1996,18 мая.

такого прогноза. Спрогнозировать же с большой вероятностью возможность перехода Вооруженных Сил на контрактное комплектование в условиях постоянно ухудшающегося экономического положения, нельзя. Видимо, поняв это. Президент Указом от И ноября 1998 г. № 1356 «О приведении нормативных правовых актов Президента Российской Федерации в соответствие с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе»''^ изменил п. 1 Указа № 722 на более гибкую формулировку:

осуществлять переход к контрактной военной службе, по мере создания необходимых условий.

По общему правилу, указы Президента Российской Федерации, как и другие нормативные акты, не имеют обратной силы, т.е. применяются только к тем отношениям, которые возникают после введения их в действие.

«Обратная сила закона, - это такое его действие, при котором закон'(в нашем случае - указ) предполагается существовавшим в момент возникновения правоотношения и применяется к правам и обязанностям, которые уже были осуществлены в соответствии с прежним законодательством»^'^.

Применение указа Президента Российской Федерации с обратной силой может происходить только в случаях, прямо им предусмотренным.

Такой указ предполагается действовавшим до своего издания. Вступление указа в силу со дня подписания означает, что он вступил в силу до официального опубликования. Так как между этими двумя действиями проходит какое-то время, в течение которого развиваются определённые общественные отношения, а их участники ещё не знают о подписанном и вступившем в силу указе, то это означает, что такому указу придается обратная сила. Думается, что такое введение указа в действие крайне нежелательно, потому что не позволяет заинтересованным лицам вовремя ознакомиться с ним.

"* См.: Российская газета. 1998, 17 нояб.

" ' См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики. М., Закон и право, 2000, С. 35.

В некоторых указах время вступления в силу обозначается даже не «со дня», а «с момента подписания». Такую формулировку включать в указ, пожалуй, не следует, так как конкретный момент (время: час и минута) подписания в указе не фиксируется. Достаточно указать день подписания, и указ начнет действовать с начала этого дня.

Известны случаи, когда Указ Президента Российской Федерации вводился в действие не одновременно по всем пунктам, то есть целиком, а постепенно.

Возможно также введение указа в действие в заранее установленном порядке. В частности, такого рода указы Президента Российской Федерации регламентируют земельные отношения. В тексте таких указов часто можно встретить формулировку о вступлении в силу с момента принятия Земельного кодекса либо в порядке, устанавливаемом федеральным законом. В таких случаях изменится и действие указа во времени.

Соответственно, действие указа во времени продолжается до момента утраты силы последним. Указ Президента Российской Федерации может утратить силу по различным причинам. Если Указ Президента Российской Федерации был издан с определенным сроком действия, то после этого срока он перестаёт действовать. В таком указе говориться, что он действует до «принятия» федерального закона. Так как, согласно терминологии, в Конституции России (п.1 ст. 105) законы «принимаются» Государственной Думой, следует вывод, что такой Указ Президента Российской Федерации утратит силу с момента принятия закона Государственной Думой. Но принятый закон должен быть одобрен Советом Федерации, подписан и обнародован Президентом Российской Федерации, после чего он вступит в силу. Совершенно понятно, что все эти действия одномоментно произойти не могут и, таким образом, с момента принятия Государственной Думой закона наш конкретный Указ Президента Российской Федерации (как и другие указы, действующие впредь до «принятия» законов) должен утратить силу, а правовое регулирование отношений, установленное Указом, некоторое время будет пробельным, А такого пробела могло бы и не быть, если бы слова «до принятия закона», определяющие время действия указа, были заменены словами «до вступления закона в силу».

Однако не всегда можно определить время прекращения действия указа Президента Российской Федерации с достаточной определенностью.

Положения отдельных указов содержат такие формулировки, которые допускают их различное толкование.

Например, Указ Президента Российской Федерации от 14 февраля 1996 г. № 199 «О некоторых мерах по реализации решений об обращении взысканий на имущество организаций» действует до принятия федеральных законов'^^, регламентирующих порядок исполнения решений об обращении взыскания на имущества организаций, и внесения соответствующих изменений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР (п. 5 Указа № 199). Не ясно, как должно определяться соответствие таких законов смыслу Указа № 199, что понимать под внесением «соответствующих» изменений в Гражданский процессуальный кодекс: принятие соответствующего закона (законов) или вступление его (их) в силу? Скорее всего, в обоих этих случаях имеется в виду вступление в силу изменений в Гражданский процессуальный кодекс и законов об исполнении решений об обращении взысканий на им)ацество организаций, после чего Указ Президента Российской Федерации и утратит силу, В случаях, когда срок действия Указа Президента Российской Федерации истекает, указ прекращает действие. При этом его прямая отмена другим указом не требуется, А если же прямое признание указа утратившим силу всё-таки и последует, то это будет только способствовать устранению возможных неопределенностей, связанных с действием Указа Президента Российской Федерации, Помимо прекращения действия Указов Президента "* См.: Российскаягазета,1996,21 февр.

Российской Федерации, изданных на определенный срок, могут прекратить действию и указы, изданные на неопределенный срок. Достигается это путём издания нового указа, который признаёт прежний указ утратившим силу.

Если таких указов несколько, то может быть составлен их специальный перечень, который прилагается к новому указу. Указ Президента Российской Федерации может прекратить действие также в связи с вступлением в силу другого правового акта (и таким актом необязательно будет указ), устанавливающего иное правовое регулирование общественных отношений. Например, в связи с вступлением в силу федерального закона по вопросам, решённым указами, последние утрачивают силу. В соответствии со ст. 125 Конституции России утрачивают силу указы Президента Российской Федерации или их отдельные положения, признанные Конституционным Судом неконституционными. Наконец, Указ Президента Российской Федерации может фактически прекратить своё действие в слз^ае исполнения всех его предписаний. По мнению А.С. Пиголкина, -.«наличие актов, фактически утративших силу, - это в принципе ненормальное явление и свидетельствует о недостаточной культуре правотворчества»^'^.

Действительно, отсутствие официального указания о действии таких актов (указов) запутывает исполнителей, порождает на практике споры и недоразумения. Ведь нормативные акты часто принимаются не по одному и тому же вопросу, а по близким и соприкасающимся вопросам, поэтому исполнителям зачастую не ясно, должен ли действовать предыдущий акт, и если должен, то в каком объёме, прекратил ли действие акт, рассчитанный на условия и обстоятельства, которые ныне отсутствуют.

Изложенные выше особенности действия указов Президента Российской Федерации во времени характерны и для указов, в которые вносятся изменения и дополнения. Действие таких указов в целом не " ' См.: Пиголкин А.С, Кашанина Т.В. Об указах Президента РФ с социальных и правовых позиций// Журнал российского права. 2000, №11, С. 180.

Прерывается, происходит лишь изменение редакций их положений. Вновь введённые и изменённые положения действуют согласно соответствующему указу, так же как и положения, признаваемые указом утратившими силу.

Действие указов не прерывается и в случае прихода другого Президента Российской Федерации, Вновь избранный Президент Российской Федерации может признать их утратившими силу только изданием соответствующих указов.

Некоторые указы Президента Российской Федерации могут не только быть признанными утратившими силу, но и отменёнными. Например, Указом от 6 октября 1997 г, № 1066 «О мерах по обеспечению деятельности Федеральной службы специального строительства России» наряду с перечнем указов признанных утратившими силу отдельным' пунктом отменяется Указ от 16 июля 1997 г. № 726 «О Федеральном дорожно­ строительном управлении при Федеральной дорожной службе России»^^\ Думается, что отмена указа,, в от признания его утратившим силу, свидетельствует об ошибочности его издания и означает, что такой указ не имеет правовых последствий'^^.

Следует отметить, что действие указов Президента Российской Федерации во времени может быть не прекращено, а только приостановлено.

Например, Указ Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 г. № 1208 «О неотложных мерах по обеспечению режима экономии в процессе исполнения федерального бюджета во втором полугодии 1996 года»^^' содержал перечень указов Президента Российской Федерации, подлежащих приостановлению. Поскольку приостановление действия указов '^"^ См.: Российская газета.1997,14 окт.

'^' См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 29, Ст. 3517.

'^^ См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики. М., Закон и право, 2000, С. 39.

'^^ См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996, № 35, Ст. 4140.

подразумевается на время, то после отмены приостановления они в установленном порядке продолжают действовать.

Особенности действия указов в пространстве. По действию в пространстве указы Президента Российской Федерации различаются в зависимости от того, на какую территорию это действие распространяется.

Указы Президента Российской Федерации могут действовать на всей территории Российской Федерации, на части её территории, также за пределами её территории.

Большинство указов Президента Российской Федерации действует на всей территории России. В соответствии со ст, 90 Конституции Российской Федерации указы Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Территория Российской Федерации включает в себя территории её субъектов, внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над ними (ст. Конституции Российской Федерации). Приравненным к государственной территории являются морские и воздушные суда, космические корабли, арктические станции, трубопроводы и другие объекты, принадлежащие Российской Федерации и находящиеся в открытом море или космосе.

Действие указов Президента Российской Федерации на территории субъектов России основывается на закреплённом Конституцией федеративном устройстве государства (ст. 5), состоящей из республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов федерации. Таким образом, подобные указы распространяются только на указанную в них территорию.

Непосредственно Конституцией предусмотрена возможность введения Президентом Российской Федерации в отдельных местностях территории России военного (ст. 87) или чрезвычайного (ст. S%) положения путём издания соответствующих указов (пп. «б» и «в» ч. 1 ст, 102). Также нет никаких ограничений на издание указов Президента Российской Федерации и в отношении отдельных административно-территориальных единиц.

Существуют и указы Президента Российской Федерации с так называемым «экстерриториальным действием» (действующие за пределами России), Как пример, Указ Президента РФ от 14 июня 1997 г. № 582 «Об организации и порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти и российскими государственными учреждениями функций, связанных с деятельностью за рубежом»'^"*.

Особенности действия указов по кругу лиц. Выяснить действие указов Президента Российской Федерации по кругу лиц - значит определить, кому адресованы их предписания.

Вытекающая из Конституции России обязательность исполнения указов на всей территории Российской Федерации означает, что указы обязательны для всех лиц, находящихся на её территории. В соответствии с терминологией Гражданского кодекса Российской Федерации (Подраздел Раздела I «Лица») из них могут быть выделены две большие группы физические лица и лица юридические.

Физические лица делятся на граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства. Указы Президента России, как правило, распространяют своё действие на все категории физических лиц. Но из этого правила есть исключения. Например, издаваемые дважды в год указы Президента о призыве на военную службу распространяются, конечно, только на граждан России.

Обычно круг физических лиц, на которых распространяется действие того или иного указа Президента, определяется уже в его заголовке. В настоящее время действует множество указов, касающихся пенсионеров, студентов, безработных и т.д.

См.: Российская газета 1997,24 июня.

'^' См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994, № 32, Ст.3301.

юридические лица могут быть поделены на российские и иностранные. Кроме того, возможно создание российско-иностранного юридического лица (совместного предприятия).

Указная регламентация в отношении юридических лиц нередко более детальна, чем в отношении физических лиц. Если указы Президента Российской Федерации в отношении физических лиц почти всегда касаются каких-либо социальных групп (за исключением указов, связанных с кадровыми вопросами), то в отношении юридических лиц указная практика подчас строго конкретна^^^. Например, ряд указов Президента Российской Федерации распространяют действие только на конкретные юридические лица (РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России»). Наряду с этим действует множество указов, касающихся неопределенного числа юридических лиц, которые могут различаться в зависимости от вида деятельности юридических лиц (инвестиционная, внешнеторговая и т.д.), участия Российской Федерации в их уставном капитале и других обстоятельств.

Учитывая конституционный статус Президента России, его указы могут быть адресованы государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам.

Таким образом, подобно тому, как разнообразны физические и юридические лица, также разнообразны и Указы Президента Российской Федерации, действующие по отношению к ним. Поэтому действие указов Президента Российской Федерации по кругу лиц гораздо более разнообразно, чем действие указов во времени и в пространстве.

Подводя итоги, автор проводит классификацию Указов Президента Российской Федерации по следующие основаниям:

1. Указы исполнительного характера, определяющие порядок практической реализации федеральных законов. Они принимаются либо в '^* См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики. М., Закон и право, 2000, С. 43.

СВЯЗИ с изданием новых федеральных законов, либо в порядке контроля за их выполнением;

2. Директивные указы, такие акты состоят преимущественно из поручений Правительству Российской Федерации, другим органам исполнительной власти;

3. Программно-политические указы, по своему содержанию такие указы представляют собой чаще всего федеральные президентские программы, концепции, доктрины (например, военная доктрина), основные направления развития отдельных отраслей, сфер управления и т.д.;

4. Нормативные указы, то есть указы «в собственном смысле», устанавливающие новые самостоятельные юридические нормы под условием непротиворечия законам;

5. Индивидуальные указы реализуются путем издания актов индивидуального характера. Такие указы составляют примерно половину актов Президента Российской Федерации;

6. Комплексные указы - это указы (особенно в социально экономической сфере) имеют комплексный характер и содержат нормативные положения, оперативно-распорядительные и индивидуальные предписания и поручения, а в некоторых случаях и рекомендации;

7. Чрезвычайные указы, требз'ющие одобрения представительного и законодательного органа (парламента). В российской Конституции к таким указам именно такой подход: они должны быть утверждены Советом Федерации Российской Федерации.

8. Указы и правовые акты Президента Российской Федерации классифицируются также по их действии во времени, в пространстве и по кругу лиц.

Глава 2. Теоретико-правовые проблемы «указного права» в законодательстве России и пути их решения.

§ 1. Проблемы соотношения правовых актов Президента Российской Федерации с иными правовыми актами принимаеми в России Соотношение указов Президента Российской Федерации с иными федеральными правовыми актами, с региональными правовыми актами субъектов Российской Федерации и с правовыми актами органов местного самоуправления.

Вопрос о соотношении федерального закона и Указа Президента Российской Федерации представляет собой наиболее сложную проблему соотношения законов и иных нормативных актов. В этом случае речь идёт не только о взаимоотношении нормативных актов, но и о регулировании отношений между двумя «равновеликими» непосредственно избираемыми народом властями'^^. Следует начать с анализа соотношений законов Российской Федерации и указов Президента Российской Федерации, Части 1 и 2 ст. 90 Конституции Российской Федерации закрепляют полную самостоятельность Президента Российской Федерации в издании указов и распоряжений, а также - обязательность этих актов Президента Российской Федерации на всей территории России.

Правовые акты Президента Российской Федерации находятся в общей правовой системе нашего государства. Поэтому принципиальное значение имеет положение п. 3 ст. 90 Конституции Российской Федерации: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам».

' " См.: Кубатаев М.Г. Правотворческая деятельность Президента РФ// Юрист, 2000, №5, С. 5.

Н.М. Коркунов, еще в свое время, отмечал, что «вся постановка учения об указах определяется тем, как представляют себе взаимное соотношение законодательной и исполнительной власти».

Поэтому необходимо, определить соотношение указов Президента Российской Федерации с актами представительно-законодательных органов государственной власти в Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, как основной закон государства, закрепляет не только полномочия Президента Российской Федерации, в осуществление которых он издаёт указы, но и предметы по существу исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71), а также совместного ведения Российской Федерации и её субъектов (ст. 72).

Если согласиться с позицией Конституционного Суда Российской Федерации о толковании полномочий Президента Российской Федерации по поводу и возможности издания им указов по силе равных закону и, соответственно, действующих по предметам ведения не только Российской Федерации, но и её субъектов, то необходимо установить не только те вопросы, по которым он может их издавать, но и те, по которым Конституция Российской Федерации требует принятия федеральных конституционных законов или федеральных законов, т. е. установить те вопросы, по которым указы издаваться не могут. Конституция предусматривает принятие И федеральных конституционных законов и принятие порядка 37 федеральных законов.

Принятие законов предусмотрено Конституцией Российской Федерации и для решения некоторых других вопросов, например, установления государственных пенсий (ч. 2 ст. 39). Как видно. Конституция Российской Федерации прямо предписывает принятие довольно большого количества федеральных конституционных и федеральных законов. Но она не '^^ См.: Коркунов Н.М. Указ и закон. - С-Петербургь: Типография М.М. Стасюлевича, 1894, С. 23.

'^' См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерахщи от 30 апреля 1996 г. № 11-П может и не должна предусматривать принятие законов для решения всех вопросов государственной жизни. За пределами конституционных предписаний о необходимости принятия законов неизбежно остаётся неизмеримо большее число вопросов, которые должны быть решены законами. И это отнюдь не значит, что они могут быть решены президентскими указами.

Наделение Президента Российской Федерации полномочиями издавать указы по вопросам, треб)аощим принятия законов, даёт ему основание издавать указы не только при отсутствии законов, «фрагменты соответствующей области общественных отношений можно указом регулировать и после принятия закона, регламентирующего их, если его недостаточно и, по мнению главы государства, остаются пробелы в правовом регулировании»'^^. Исходя из этого указы могут издаваться и тогда,'когда, по мнению Президента Российской Федерации, требуется иное правовое регулирование, чем установленное законом. Думается, что издание таких указов, нарушает закреплённый Конституцией Российской Федерации принцип «разделения властей». Разделение властей в любом государстве может быть реализовано лишь в том случае, если каждая власть будет иметь свою сферу деятельности, в том числе и предметы ведения, по которым только она может принимать правовые акты. При этом другая власть не должна в неё вторгаться. Издаваемые ранее Президиумом Верховного Совета «законодательные» указы приобретали силу закона только после утверждения их Верховным Советом и эти акты (указ и закон) были актами одной и той же законодательной власти и не противопоставлялись один другому. В настоящее же время складывается ориентация на указное нормотворчество, что вольно или невольно ведёт к недооценке федеральных законов, деятельности законодательных органов в целом'^^ '^^ См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики. М., Закон и право, 2000, С. 62.

" ' См.: Лучин В.О. "Указное право" в России. - М.: ХГЦ "Белес", 1996, С. 3, 17.

Как уже говорилось выше, российское (и советское) право до введения должности Президента Российской Федерации исходило из верховенства в системе правовых актов закона.

Признанная правовой наукой системность права обусловливает существование в нём связей субординации. Эта субординация в наиболее главных моментах выражается в нормах Конституции Российской Федерации, Так, в соответствии со ст, 4 Конституции Российской Федерации, на всей территории Российской Федерации имеют верховенство Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, но Указы Президента Российской Федерации не нашли отражение в данной норме. Эта норма относится к действующим законам. Но даже если таких законов и нет, это, на наш взгляд, не умаляет юридическую силу закона - потенциально более высокую по сравнению с указом Президента Российской Федерации, «Юридическая сила нормативно-правового акта обусловливается степенью реальности его действия, объёмом (областью) общественных отношений, охватываемых им, характером разрешения коллизий, В случае если один и тот же вид общественных отношений попадает под действие нескольких различных нормативно-правовых актов, юридическая сила каждого из них оказывается производной от целого ряда факторов: статуса органа, издавшего акт, время издания, определенности и реальности санкций, установленных за его нарушение, особенностей введения в действие и др.»'^^.

Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» (ныне этот Закон не действует) и нормы Конституции РСФСР показывали, что указ Президента изначально задумывался законодателем как исполнительно-распорядительный и, следовательно, подзаконный правовой акт: он должен был издаваться на основе и во исполнение Конституции и законов, решений Съезда народных "^ См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики. - М., Закон и право, 2000, С. 64.

депутатов и Верховного Совета РСФСР. Конституции Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации признаётся подзаконным правовым актом (п.З СТ.90), Вопрос о соотношении федерального закона и подзаконного акта отражает не только те или иные политические доктрины и конституционные принципы, но и баланс и противоречия различных политических сил и государственных институтов'^^, Соотношение закона и подзаконного акта определяется прежде всего отражением в каждом из этих актов задач и функций соответствующих государственных органов, поскольку каждый вид акта служит основным средством осуществления его компетенции. Кроме того для понимания и оценки соотношения закона и подзаконного акта служит понятие правовой системы. Правовые акты занимают в ней видное место, как структурированная совокупность нормативных актов, находящихся во взаимосвязи как по предмету, так и по юридической силе. Верховенство Конституции в правовой системе определяет иерархические зависимости между разными правовыми актами. Чаще всего «водоразделом» служит критерий юридической силы.

Закон - акт высшей юридической силы, принимаемый парламентом или путём референдума по особой процедуре и служащий регулированию важнейших сфер общественных отношений. Подзаконный же акт издаётся государственными органами на основе и во исполнение закона для специализированного регулирования и решения конкретных задач. Его отличает более простая процедура принятия и быстрота изменений, что вполне объяснимо потребностями текущего управления государственными делами.

Надо учитывать неодинаковую связь с законом разных видов подзаконных актов. Закон и Указ - первый уровень их сопряжения, причём '^^ См.: Котелевская И.В. Закон и подзаконный акт// Журнал российское право, 2000, №2, С. 34.

когда и без того широкая сфера указа искусственно увеличивается, возникает отрицательный феномен «указного права»'^"*.

Следует согласиться с утверждением Л.А. Окунькова о том, что «было бы ошибкой квалифицировать акты Президента Российской Федерации как обычные подзаконные акты. Они обладают явно более высокой юридической силой, чем постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, которые издаются на основе и во исполнение федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации.

Российская специфика разделения властей совершенно определенно характеризует приоритет власти Федерального Собрания-Парламента Российской Федерации и Президента Российской Федерации по отношению к федеральной исполнительной власти. Палаты Федерального Собрания Российской Федерации, в отличие от Президента Российской Федерации, не вправе отменять или приостанавливать действие установлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. Принцип разделения властей здесь выражен совершенно определённо»'^^.

К его высказыванию можно добавить, что:

во-первых, если Конституцией Российской Федерации закреплено право Президента Российской Федерации отменять акты Правительства Российской Федерации, то это ещё не означает, что президентские указы не подзаконны. Ведь Конституция Российской Федерации не позволяет Президенту Российской Федерации отменять также и законы;

во-вторых, принцип разделения властей в Конституции выдержан недостаточно. Как правильно отмечается в юридической литературе, «особенностью российской системы разделения властей является то, что ' " См.: Там же. с. 35-36.

'^' См.: Окуньков Л.А. Перспективы перераспределения полномомий между Президентом, Правительством и Федеральным собранием// Законодательство, 2000, №9, С. 54,55.

Президент России, по сути, не входит ни в одну из трех ветвей власти».

Так, ст. 10 Конституции Российской Федерации установлено разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Вместе с тем в ст. 11 говорится, что государственную власть в Российской Федерация осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Означает ли это, что Президент Российской Федерации может осуществлять каждую из названных в ст. 10 властей? Либо он находится вне этих властей? В любом случае о точном разделении власти между Президентом Российской Федерации и государственными органами говорить не приходится;

в-третьих, значение конституционных норм, закрепляющих статус и полномочия Президента Российской Федерации, нельзя абсолютизировать, особенно учитывая обстоятельства, при которых разрабатывалась Конституция Российской Федерации;

в-четвёртых, утверждение об «ошибочности» квалификации указов Президента Российской Федерации как обычных подзаконных актов можно было бы отнести не к юридической природе указов Президента, а к сложившейся практике их издания по самым различным вопросам.

Думается, что именно эта практика, формировавшаяся ещё до принятия Конституции Российской Федерации, и обусловила ту российскую специфику разделения властей.

Говоря о соотношения закона и Указа Президента Российской Федерации, необходимо отметить, что полномочия Президента Российской Федерации издавать указы закреплены не только Конституцией Российской Федерации, как Основным Законом, но и отдельными федеральными "* См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики. М., Закон и право, 2000, С, 65.

no конституционными и федеральными законами: «Об обороне», «О гражданстве» и др. Действует множество федеральных законов, по самым различным вопросам, которые предусматривают, что по этимже вопросам, помимо законодательных актов, могут приниматься иные нормативные правовые акты Российской Федерации, К таким актам относятся, конечно, и указы Президента Российской Федерации.

Однако ни конституционные и законодательные ограничения, ни даже установленные указами президентские самоограничения не являются для Президента Российской Федерации препятствиями на пути к практически безграничной нормотворческой деятельности. Ведь отменить указ может только суд или сам Президент Российской Федерации. При противоречии указов Президента Российской Федерации федеральным законам Федеральное Собрание может лишь указать Президенту Российской Федерации в принятом законе или рекомендовать ему постановлениями своих палат привести свои указы в соответствие с Конституцией Российской Федерации федеральными конституционными и федеральными законами. А делать это или не.3 03 решает Президент Российской Федерации, далеко не всегда приводя свои указы в соответствие с актами более высокой юридической силы. Формально-юридическое обоснование - в таких актах, как правило, не указан срок, в течение которого это следует сделать.

Не отменяя свои указы, противоречащие законам, и продолжая издавать такие указы, Президент Российской Федерации одновременно решает вопросы применения указов Президиума Верховного Совета СССР.

Например, Указ Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. № 1237 «Вопросы прохождения военной службы»^^^ имеет Приложение в виде Перечня указов Президиума Верховного Совета СССР, не применяемых на территории России. Среди них - указы о внесении изменений в законодательные акты СССР. Президент Российской Федерации постановил См.: Российская газета. 1999, 28 и 29 сентября.

Ill не применять указы Президиума Верховного Совета СССР, «руководствуясь Федеральным законом «Об обороне». Но этот закон предлагает Президенту Российской Федерации привести в соответствие с ним только свои акты, таким образом, судьба указов Президиума Верховного Совета СССР должна решаться не Президентом Российской Федерации, а представительно законодательным органом России - Федеральным Собранием Российской Федерации.

Что касается других (кроме законов) актов, принимаемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, - постановлений, то вопросы об их соотношении с указами Президента Российской Федерации решены гораздо более определенно. Постановления палат Федерального Собрания - Государственной Думы и Совета Федерации - принимаются по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией Российской Федерации (ст. 102 и 103). Эти предметы ведения значительно уже президентских, сформулированы Конституцией Российской Федерации более чётко, расширительному толкованию не подвергались и не включают в себя каких либо контрольных полномочий за указным нормотворчеством Президента Российской Федерации. Соответственно, влияние постановлений палат Федерального Собрания на издание и действие указов Президента Российской Федерации невелико и носит лишь рекомендательный характер.

Соотношение указов Президента Российской Федерации с актами федеральной исполнительной власти нельзя признать достаточно определённым, несмотря на единодушное признание в теории права более высокой юридической силы Указа Президента Российской Федерации ^^^, что подтверждается правом Президента Российской Федерации отменять акты Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным.

"^ См.: Окуньков Л.А. Правительство и Президент: грани взаимодействия// Журнал российское право, 1998, №9, С. 4-5.

федеральным законам и указам Президента Российской Федерации (ч. 3 ст.

115 Конституции Российской Федерации).

Конституция Российской Федерации закрепляет полномочия Правительства Российской Федерации, допуская при этом и вмешательство в деятельность Правительства Российской Федерации указами Президента Российской Федерации (ст. 114). Несмотря на это. Президент РФ, вторгающийся в сферу деятельности Правительства Российской Федерации (а не возлагающих на него полномочия), издано указов не меньше, чем вторгающихся в сферу деятельности Федерального Собрания Российской Федерации ^^^. Так, Указ от 10 июня 1994г. № 1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации»'"'^j который констатирует издание президентских указов по вопросам, входящим в компетенцию Правительства Российской Федерации (п. 3). Смешение компетенции Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации прослеживается также в п. 4 Указа, предусматривающем необходимость направления в Администрацию Президента Российской Федерации проектов постановлений Правительства Российской Федерации, принятие которых предусмотрено актами Президента Российской Федерации, а также проектов решений, рассмотренных на заседании Правительства Российской Федерации под председательством Президента Российской Федерации. О том, что вопреки Конституции Российской Федерации разделения полномочий между Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации по поводу издания актов фактически не существует, говорит положение этого Указа, обязывающее направлять в Администрацию Президента Российской Федерации «также проекты решений Правительства Российской Федерации, принимаемых в пределах его компетенции по отнесенным Конституцией '^' См.: Окуньков Л.А. Перспективы перераспределения полномочий между Президентом, Правительством и Федеральным собранием//Законодательство, 2000, №9, С. 55.


См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации 1994, № 7, Ст. 697.

Российской Федерации к ведению Президента Российской Федерации вопросам прав и свобод человека и гражданина;

охраны суверенитета Российской Федерации, её государственной целостности, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

определения основных направлений внутренней и внешней политики;

руководства внешней политикой;

осуществления функций Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации». В результате имеет место дублирование в работе Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации '"". Получается, что Президент Российской Федерации тоже занимается исполнительной деятельностью, а между тем в Конституции Российской Федерации нет ни одного упоминания об этом, но есть ст. 110, в соответствии с которой исполнительную власть осуществляет Правительство Российской Федерации. Выделим, что «тот факт, что Президент Российской Федерации определяет основные направления государственной политики и формирует Правительство Российской Федерации, не должен приводить к снижению политического значения Правительства Российской Федерации»'''^.

Вторжение Президента Российской Федерации в сферу ведения Правительства Российской Федерации подчас оборачивается нестабильностью указного нормотворчества. Касаясь вопросов оперативного характера, указы при малейшем изменении социально-экономической обстановки нуждаются в коррекциях, происходящих в форме издания новых указов и в результате возникает длинная цепь указов об изменении указов.

Отождествление Президента Российской Федерации с исполнительной властью влияет и на издание актов Правительства Российской Федерации.

Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря '"' См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики. - М., Закон и право, 2000, С. 74.

'"^ См.: Окуньков Л.А. Перспективы перераспределения полномочий между Президентом, Правительством и Федеральным собранием//Законодательство, 2000, №9, С. 54.

1998 г. № 1529 «Об утверждении плана действий по реализации документа Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране»''*^ предусмотрено издание около десяти указов Президента Российской Федерации по предметам ведения, которые к нему не относятся.

Как отмечает Л.А. Окуньков;

«Результаты новой модели взаимоотношений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации не заставили себя ждать. Президент Российской Федерации стал главным действующим лицом на политической сцене, а Правительство Российской Федерации, хотя и декларировалось самостоятельным конституционным органом, осуществляющим исполнительную власть, превратилось в исполнителя президентских указаний, полностью зависящим в своей деятельности от усмотрения Президента Российской Федерации. Многочисленные указы Президента Российской Федерации, принятые им в 1994-1998 гг., наглядно свидетельствуют об этом. Собственно, все экономические и политические преобразования прошли под знаком президентского правотворчества»^^"*.

Неопределенность соотношения указов Президента Российской Федерации с актами исполнительной власти не замыкается только на актах Правительства Российской Федерации. Вертикаль исполнительной власти в Российской Федерации предопределяет её распространение и на акты федеральных органов исполнительной власти. Так, иногда Президент Российской Федерации издаёт указы, в которых наделяет какой-либо субъект определенной компетенцией, не предусмотренной законодательством.

Соотношение указов Президента Российской Федерации с актами судебных органов гораздо более определенно, чем с актами законодательной (представительной) и исполнительной власти. Что обусловлено тем, что в '""^ См.: Российская газета 1999, 5 янвр.

''*'' См.: Окуньков Л.А. Перспективы перераспределения полномочий между Президентом, Правительством и Федерапьным собранием // Законодательство, 2000, №9, С. 55.

Российской Федерации акты судебных органов пока не считаются источниками права. Поэтому указы Президента Российской Федерации непосредственно не могут оказать существенное влияние на акты судебной власти. Исключение составляет лишь действие некоторых актов Конституционного Суда Российской Федерации. При неисполнении некоторых его решений Президент Российской Федерации может издать указы, направленные на их реализацию. Вместе с тем следует отметить, что «конституционный порядок не приемлет регулирования любой из сторон деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и её гарантий в актах подзаконных, в частности, в указах Президента Российской федерации»''*^.

К сожалению, правотворчество Президента Российской Федерации подчас опережает принятие актов не только законодательной и исполнительной, но судебной власти. Так, деятельность Коммунистической партии РСФСР была приостановлена Указом Президента Российской Федерации до окончательного разрешения этого вопроса в судебном порядке'"*^, т. е. Президент Российской Федерации сознавал, что издает указ по вопросу, для решения которого требуется принятие акта судебной власти.

В то же время специфика судебной власти позволяет судам оказывать заметное влияние на издание и действие указов Президента Российской Федерации. Это выражается в том, что указы Президента Российской Федерации являются объектом судебного контроля, который требует отдельного рассмотрения. Соотношение указов Президента Российской Федерации с правовыми актами субъектов Российской Федерации целесообразно исследовать на основе норм Конституции Российской Федерации.

'"' См.: См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики. - М., Закон и право, 2000, С. 78.

'''* См.: Указ Президента РСФСР от 23 августа 1991 г. № 79 «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР»// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991,№35, Ст. 149.

Как уже отмечалось, Конституционным Судом Российской Федерации признано право Президента Российской Федерации издавать указы, по сути временно заменяющие законы. Исходя из этого, соотношение указов Президента Российской Федерации с актами субъектов Российской Федерации можно признать аналогичным соотношению нормативных актов субъектов федерации с федеральными законами. Такое соотношение закреплено Конституцией Российской Федерации.

Согласно ч, 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации субъекты федерации имеют свои конституции (уставы) и законодательство. По предметам совместного ведения федерации и её субъектов, определённым ст. 72 Конституции, субъекты принимают свои правовые акты в соответствии с федеральными законами (ч. 2 ст. 76), такие акты не могут противоречить федеральным конституционным, федеральным законам. В сл5Д1ае противоречия действует федеральные законы (ч. 5 ст. 76).

По предметам своего, по сути исключительного, ведения (т.е. по тем вопросам, которые нет в ведение Российской Федерации и совместное ведение федерации и субъектов) субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76). Если федеральные законы противоречат этому конституционному положению, то действуют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 6 ст. 76).

Особо отметим, что Президент Российской Федерации на основании ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса судом (такие споры разрешаются Верховным Судом Российской Федерации - ст. 116 Гражданского процессуального кодекса РФ)'"*^. Эта норма распространяется на все субъекты Российской Федерации, что обусловлено конституционным закреплением их равноправия (ст. 5 Конституции). Однако, в справке Совета Безопасности Российской Федерации о состоянии конституционной законности в Российской Федерации отмечается, что «республики, пользуясь национальным фактором как средством давления на федеральный центр и открыто лоббируя свои национальные интересы при решении общероссийских вопросов, сформировали такой правовой и фактический статус, который по объёму предметов ведения и полномочий, льгот и привилегий значительно превосходит статус краёв, областей, городов федерального значения.

Подобные действия могут привести к полному отрицанию федерального законодательства и разрушению правового единства страны». Поэтому прежде всего необходимо рассмотреть соотношение указов Президента Российской Федерации с нормативными правовыми актами республик и других субъектов Российской Федерации.

Субъекты в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование на основе принятых им Конституций и Уставов, большинство из которых предусматривают должность Главы исполнительной власти Президента, Главы Правительства, Губернатора и т.д., соответствующей республики. Президенты республик наделены достаточно широкими полномочиями и для их реализации издают указы. Конституции республик закрепляют полномочия Президентов на издание указов и проверяют их исполнение, последние обязательны для исполнения на всей территории республик и не могут противоречить местной конституции'''^.

Однако, именно указы Президентов республик в составе Российской Федерации - Ингушетии, Чувашии, Саха (Якутия) - приостанавливались '"' См.: Гражданский процессуальный Кодекс от 18 декабря 2001 г. № 174 ФЭ // СПб, 2002.


^* См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента характеристики. - М., Закон и право, 2000, С. 80-81.

Президентом Российской Федерации с одновременным предложением их отмены или приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством'''^.

Если следовать смыслу ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации, то Президент Российской Федерации может приостанавливать действие указов президентов республик только в случаях, если президент республики входит в систему органов исполнительной власти республики.

Таким образом, «поскольку Президент Республики Саха (Якутия) является главой исполнительной власти своей республики (ст. Конституции Республики Саха (Якутия), по этому Президент Российской Федерации вправе приостановить действие его указов. Президент Татарстана является главой государства Республики Татарстан (ст. 106 Конституции Татарстана), а не главой исполнительной власти. Статус президента как главы государства выше, чем статус президента как главы исполнительной власти. Обладание таким статусом допускает осуществление полномочий исполнительной власти, если это закреплено законодательством, но не даёт основание для отождествления президента с органами исполнительной власти. Следовательно, ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации, на наш взгляд, не позволяет Президенту Российской Федерации приостанавливать действие указов Президента Татарстана даже в части осуществления им полномочий исполнительной власти»'^°.

'''^См.: Указ Президента РФ от 19 мая 1994 г. № 1001 «О приостановлении действия Указа Президента Республики Саха (Я1дтия) от 14 марта 1994 г. № 743 « О регулировании некоторых вопросов налогообложения физических лиц»// Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 4, Ст.

305;

Указ Президент РФ от 8 февраля 1995 г. № 115 «О приостановлении действия указов Президента Чувашской республики, 1994, К° 130;

Указ Президент РФ «О Киселёве М.Ф.» и от 29 ноября 1994 г. № «О Министре внутренних дел Чувашской Республики»// Российская газета, 1995, 22 февр.;

Указ Президент РФ от 31 января 1998 г. № 168 «Об Указе Президента Республики Ингушетия, 1998, № 304;

Указ Президент РФ от 8 февраля 1999 «О назначении референдума Республики Ингушетия» // Российская газета, 9 февр. и ДР '*" См.: Указ Президента РФ от 19 мая 1994 г. № 1001 «О приостановлении действия Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 14 марта 1994 г. № 743 « О регулировании некоторых вопросов налогообложения физических лиц»// Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 4, Ст. 305.

Возможность Президента Российской Федерации приостанавливать действие указов президентов только некоторых, а не всех, республик ставит их в неравное положение по отношению к федеральной президентской власти, что противоречит ст. 5 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой все субъекты Российской Федерации равноправны. В соответствии с Конституцией РФ было бы логично предоставить Президенту Российской Федерации право приостанавливать действие указов президентов всех республик, а не только тех, которые формально являются главами исполнительной власти, либо не предоставлять такого права вообще. Это принципиально важный вопрос, так как полномочия президента каждой республики должны соответствовать его социальному статусу. Президентом Российской Федерации было приостановлено также действие Указа Главы Республики Коми'^'. Более определённо вопрос о соотношении указов Президента Российской Федерации с актами её субъектов решён в отношении иных актов субъектов Российской Федерации. Так, Президентом Российской Федерации не приостанавливались действия законодательных актов субъектов Российской Федерации. Конечно, это не значит, что все они соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральным законам, просто Конституция России не предоставляет Президенту Российской Федерации право приостанавливать их действие. Но в то же время действие актов органов исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации - Адыгеи, Краснодарского края. Белгородской, Воронежской и Курской областей - Президентом Российской Федерации приостанавливались'^^. На самом деле число актов, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, гораздо больше. Президенту ' " См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 32, Ст. 3754.

"^ См.: указы Президента Российской Федерации от 26 января 1998 г. № 74 «О постановлениях Кабинета Министров Республики Адыгея от 9 июня 1997 года № 179, 180, 181, 182 и от 23 июня 1997 года № 207, 208, 209, 210»// Собрание законодательства Российской Федерации. - 2.02.1998 - № 5. Ст. 562;

от августа 1997 г. № 853 «О постановлениях главы администрации Краснодарского края»// Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 32, Ст. 3757 и др.

Российской Федерации следовало бы активнее использовать своё право приостанавливать такие акты. Как показывает практика, эта мера достаточно эффективна и субъекты Российской Федерации отменяют свои акты, не доводя дело до суда. В период действия Указа Президента Российской Федерации приостановлении действия актов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и (или) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации этими органами и лицами не могут быть изданы другие акты, имеющие те же предметы регулирования, за исключением актов, отменяющих акты, действие которых приостановлено Президентом Российской Федерации, либо вносящих в них необходимые изменения. Органы и лица, действие актов которых приостановлено Президентом Российской Федерации, вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданных ими актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации (ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^^^).

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что соотношение указов Президента Российской Федерации и всего федерального законодательства с актами субъектов Российской Федерации в значительной степени обусловлено конституционным статусом Президента Российской Федерации, как гаранта Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 80). В соответствии с этим деятельность Президента Российской Федерации направлена на обеспечение единства федерального и регионального законодательства в целом. Этому посвящены См.: Российская газета,1999, 19 окт.;

Российская газета 2001,14 февр.

указы Президента Российской Федерации, связанные с организацией органов власти субъектов федерации, так как именно они принимают правовые акты.

К таким указам, прежде всего, относятся указы: от 17 сентября 1995 г, № «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления»;

от 2 марта 1996 г. № «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации»;

от октября 1995 г. № 1007 «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно правовой реформы в субъектах Российской Федерации»'^'', Согласно последнему из названных указов органам власти субъектов Российской Федерации при подготовке и принятии ими правовых актов предлагалось неукоснительно исходить из положений Конституции Российской Федерации и впредь до издания федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации воздерживаться от принятия нормативных правовых актов, устанавливающих принципы организации и систему органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Нельзя не обратить внимание на запоздалость этого Указа. Ведь к моменту его издания большинство конституций и уставов субъектов Российской Федерации уже были приняты.

В некоторых указах Президента России прямо предписывается субъектам Российской Федерации привести своё законодательство в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством в какой-либо сфере, например. Указ от 20 марта 1996 г. № См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995, № 41, Ст. 3875.

401 «О дополнительных мерах по обеспечению деятельности судов в Российской Федерации»'^^.

Во многих субъектах Российской Федерации созданы свои конституционные (уставные) суды, наделённые полномочиями давать заключения о приостановлении действия правовых актов субъектов Российской Федерации. По заключениям республиканских конституционных судов, действие нормативных актов приостанавливается президентами республик.

Приостановление действия указов Президента Российской Федерации правовыми актами субъектов Российской Федерации следует рассматривать как обеспечение последними установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами. Соответственно этому разграничивается правовое регулирование между ними, в том числе в части соотношения указов Президента Российской Федерации и актов субъектов Российской Федерации.

Соотношение указов Президента Российской Федерации с правовыми актами органов местного самоуправления предопределено Конституцией Российской Федерации, которая гарантирует местное самоуправление, устанавливает его самостоятельность и закрепляет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

В соответствии со ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»'^^ эти органы и их должностные лица принимают (издают) правовые акты по вопросам своего ведения, в том числе нормативные. Предметы ведения местного самоуправления определены ст. 6 названного Закона и в соответствии с ней к ведению муниципальных образований относятся " ' См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996, № 13, Ст. 1306.

'^* См.: Собрание законодательства Российской Федерации 1995, № 35, Ст. 3506.

вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Помимо перечисленных в федеральном законе вопросов местного значения, муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесённые к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также не исключённые из их ведения и не отнесённые к ведению органов государственной власти.

Местное самоуправление осуществляется только в соответствии с законодательными актами Российской Федерации, и её субъектов (ст. Закона), Президент России и органы местного самоуправления имеют свои, разноуровневые, предметы ведения, поэтому коллизии между их актами могут иметь место только в случаях явного указного вторжения Президента в сферу ведения местного самоуправления. Дабы избежать подобных столкновений Президент, как глава всего российского государства, не должен издавать указы по вопросам местного самоуправления, касаться вопросов местного значения. Исходя из его статуса гаранта Конституции Российской Федерации, его роль в решении вопросов местного самоуправления - это активное содействие становленипю и развитию местного самоуправления, которое может (а в соответствии с Законом о местном самоуправлении и должно) осуществляться без издания указов.

Но, «особый статус» Президента Российской Федерации допускает издание указов и по вопросам местного самоуправления. Так, Указом Президента Российской Федерации от 13 ноября 1998 г. № 1373 «Вопросы Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации»

установлено, что одной из задач Совета, действующего при Президенте Российской Федерации и под его же председательством, является рассмотрение проектов указов по вопросам местного самоуправления. Есть и действующие указы по этим вопросам, например, Указ Президента 157 См.: Собрание законодательства Российской Федерации 1998, № 46, Ст. 5633.

Российской Федерации отЗ июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка».

Как уже говорилось, в соответствии с Конституцией России органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), поэтому отменять их правовые акты, в отличие от актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Президент Российской Федерации не вправе. Однако, Президентом Российской Федерации был издан Указ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»'^^, который вводил некоторые исключения из установленного правила. В пункте 3 Указа Президент Российской Федерации постановил, что при передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий может быть установлен порядок отмены решений (а значит, и правовых актов) органов местного самоуправления органом государственной власти, передавшим соответствующие полномочия. Думается, что реализация этого положения не будет противоречить ст. 132 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой реализация переданных органам местного самоуправления государственных полномочий подконтрольна органам государственной власти.

Если права органов местного самоуправления указами Президента Российской Федерации нарушаются, то они вправе предъявлять в суды иски о признании таких указов недействительными (ст. 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Таким образом, подводя итоги, можно сделать следующие выводы:

1. Если Конституцией Российской Федерации, закреплено право Президента Российской Федерации, отменять акты Правительства "* См.: Собрание законодательства Российской Федерации 1996, № 23, Ст. 2755.

" ' См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации 1993, № 52, Ст. 5071.

Российской Федерации, то это ещё не означает, что президентские указы не подзаконны, ведь Конституция Российской Федерации не позволяет Президенту Российской Федерации отменять также и законы;

2. Принцип разделения властей в Конституции Российской Федерации выдержан недостаточно. Как отмечается в юридической литературе, «особенностью российской системы разделения властей является то, что Президент России, по сути, не входит ни в одну из трех ветвей власти». Так, ст. 10 Конституции Российской Федерации установлено разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Вместе с тем в ст. 11 говорится, что государственную власть в Российской Федерация осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Означает ли это, что Президент Российской Федерации может осуществлять каждую из названных в ст. 10 властей? Либо он находится вне этих властей? В любом случае о точном разделении власти между Президентом Российской Федерации и государственными органами говорить не приходится;

3. Значение конституционных норм, закрепляющих статус и полномочия Президента Российской Федерации, нельзя абсолютизировать, особенно учитывая обстоятельства, при которых разрабатывалась Конституция Российской Федерации;

4. Утверждение об «ошибочности» квалификации указов Президента Российской Федерации как обычных подзаконных актов можно было бы отнести не к юридической природе указов Президента, а к сложившейся практике их издания по самым различным вопросам. Думается, что именно эта практика, формировавшаяся ещё до принятия Конституции Российской Федерации, и обусловила ту российскую специфику разделения властей;

5. Проблемы соотношения указов Президента Российской Федерации с различными нормативно-правовыми актами весьма актуальны. Видно, что существует ряд спорных моментов, требующих законодательного разрешения. Представляется, что особый статус Президента Российской Федерации, позволяющий ему издавать нормативные акты по широкому кругу вопросов, должен накладывать на него особую ответственность за качество и соответствие своих актов Конституции Российской Федерации и законодательству России, Нарушения принципов соотношения законов и подзаконных актов часто объясняются невысокой правовой квалификацией госслужащих, специалистов, экспертов, да и депутатов представительных органов.

§ 2. Проблемы устранения пробелов в Российском законодательстве правовыми актами Президента Российской Федерации Феномен издания указов, «опережающих» законы, прочно вошёл в практику президентского нормотворчества. Сфера, затрагиваемая актами главы государства, настолько широка, что граждане зачастую отождествляет указ и закон, придавая им одинаковую юридическую силу, а иногда и придавая Указу Президента Российской Федерации приоритет.

Уместно вспомнить уже указывавшееся в работе Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. № 11-П, в п. 4 которого, часть 2 статьи 80 Конституции интрепретировалась следующим образом: «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции России и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации федеральным конституционным и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов»^^^. У данного толкования есть как сторонники, так и противники.

Так, В.О. Лучин считает, что конституционное установление о том, что Президент Российской Федерации как гарант Конституции Российской Федерации «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ст. 80), породило не мало спекуляций и по существу стало оправданием его вседозволенности. На его взгляд, функционирование и взаимодействие органов государственной власти отнюдь не означает, что Президент Российской Федерации не связан См.: Лучин В.О. "Указное право" в России М., ХГЦ "Белее", 1996, С. 48.

Конституцией Российской Федерации и может поступать по собственному усмотрению и принимать любые указы по любым вопросам, независимо от того, к ведению какой ветви государственной власти они относятся:

- во-первых, функции гаранта Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации должен осуществлять в установленном ею же порядке;

- во-вторых. Президент Российской Федерации должен добиваться согласованности и взаимодействия самих органов государственной власти, а не подменять их, не действовать вместо них. Поэтому, было бы большим упрощением полагать, что Президент Российской Федерации, например, убедившись в медлительности парламента, вправе издавать указы, замещающие законы.

Признавая указ «временной мерой». Конституционный Суд Российской Федерации, по сути, придаёт Указу Президента Российской Федерации силу «временного федерального закона». «Временный характер действия указа вовсе не оправдывает вмешательства Президента Российской Федерации в прерогативы законодательной власти и не даёт ему права восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, какими бы оговорками это не сопровождалось.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.