авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |

«из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Новиков, Андрей Петрович 1. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации: административно—правовое ...»

-- [ Страница 4 ] --

Исключение мыслимо лишь в чрезвычайных условиях»'^'.

Другой точки зрения на «указное нормотворчество» Президента Российской Федерации придерживается Л.А. Окуньков. Он обосновывает особую правотворческую роль Президента Российской Федерации ссылаются на то, что предмет закона и нормативного указа якобы одинаковы и неразличимы, в связи с чем выдвигается тезис о допустимости принятия указов, выполняющих в определённых ситуациях функции законов.

См.:Тамже. с. 48-49.

' " См.: Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность и содержание// Российское право, 1997,№2, С. 20.

Позиция первого Президента России на издание «указов-законов»

отразилась в его Послании Федеральному Собранию "О действенности государственной власти в России" (1995 г.)'^^. В Послании Президента Российской Федерации отмечалось, что в случаях пробелов закона, указы являются формой реализации основной функции Главы государства как гаранта Конституции Российской Федерации и конституционно установленных прерогатив Президента Российской Федерации по определению основных направлений внутренней и внешней политики страны. Особо отметим упомянутую в Послании Президента Российской Федерации одну из любопытных тенденций. Поскольку указы Президента Российской Федерации - это акты не главы исполнительной власти, а Главы государства, их абсолютно подзаконный характер не очевиден.

Следовательно, указ признаётся подзаконным, но только частично. В какой именно части, и насколько этой части, по мысли Президента Российской Федерации, хватает для издания «законодательных» указов, неизвестно. В том же Послании Президента Российской Федерации говорилось, что пока нет соответствующих законов, указы остаются полноценной правовой базой для возникновения, прекращения и изменения тех или иных общественных отношений.

В Послании Президента Российской Федерации 1996 г. необходимость «оперелающего нормотворчества» была подтверждена: «Нормотворчество с помощью указов Президента Российской Федерации будет продолжено по тем вопросам, которые не урегулированы ещё действующим законодательством»^^'* и «Объём предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент ещё не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент Российской '*' См.: Послание Презвдента Федеральному Собраншо 1995 г. «О действенной власти в России»// Российская газета, 1995,17 февр.

'*" См.: Послание Президента Российской Федерации Федера1ьному собранию «О действенности государственной власти в России». - М., 1996. - С. 46.

Федерации обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы»'^^. Иначе говоря, на первое место выдвигался фактор целесообразности, что не встретило активной поддержки среди большинства правоведов. «Вне всякого сомнения, предложенная концепция ничего общего не имеет ни с Конституцией Российской Федерации, ни с конституционностью. Под фактом восполнения пробелов при желании можно принять такой указ, который вступит в противоречие с демократическими устоями государства» ^^^.

Послание 1998 г.: «Только после выхода Указа Президента Российской Федерации в конце года дело сдвинулось с мертвой точки».

Вместе с тем. Президент Российской Федерации на словах не отрицает необходимость законодательного рещения вопросов, по которым изданы его указы. «Правовая основа государства, - отмечается в Послании начиная с 1997 г., - федеральные законы»'^^.

Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания РФ А.А. Котенков тоже придерживается точки зрения допустимости принятия указов, замещающих законы. Он отмечает, что «в нашей Конституции Российской Федерации есть положение, согласно которому Президент Российской Федерации страны издаёт указы, и указы эти не должны противоречить федеральным законам.

Если Президент Российской Федерации издаёт указ по вопросу, урегулированному законом, то в этом случае он должен руководствоваться действующим законом. Если же в той или в иной сфере общественных отношений нет законодательного регулирования, но есть необходимость такового, то Президент Российской Федерации вправе урегулировать эту сферу своим указом, но только до принятия соответствующего федерального ' " См.: Там же. - С. 99-100.

'^* См.: Зиновьев А.В. Конституционное право России: проблемы теории и практики. - СПб.: ИТД «Герда», 2000. - С. 45-50.

'*' См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию. - М., 1998. - С. 12.

' ^ См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию. - М., 1996, С. 12.

закона. Это, как мы говорим, опережающее нормотворчество, то есть Президент Российской Федерации как бы закрывает пробелы своим указом, и какое-то время этот указ действует. Но как только законодатель принимает закон, указ утрачивает силу... Мы не только закрываем пробелы нормативного регулирования, но и как бы подталкиваем законодателя ускорить этот пpoцecc»^^^.

Между тем подобная точка зрения не встречает поддержки большинства специалистов-государствоведов, указывающих на императивность нормы ст. 90 Конституции, определяющей, что указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить не только Конституции, но и федеральным законам. Конституционные нормы достаточно ясно определяют подзаконный характер актов Президента Российской Федерации, их подчинённое положение по отношению к законам в иерархии правовых актов Российской Федерации. К тому же единственным федеральным органом законодательной власти в России является Федеральное Собрание Российской Федерации, а положение Президента Российской Федерации достаточно дистанцировано от законодательной и других ветвей власти, поскольку во главе угла поставлены его координирующие, интегрирующие функции'^^ Некой иной позиции придерживаются ряд ученых государствоведов те, кто характеризуя указ как подзаконный акт, полагают, что издание большого количества нормативных указов не означает неправомерного вторжения в сферу законодательства. Ограничение нормотворческой компетенции Главы государства они усматривают лишь в том, что он не может издавать указы по вопросам, в отношении которых Конституция содержит прямые указания о том, что они должны быть регламентированы '*' См.: Котенков А.А. Презвдент и OeflqjMbHoe Собрание// Право и экономика, 2000, №3, С. 5.

"" См.: Окуньков Л.А. Правовые акты Презвдента: их статус, направленность и содержание// Российское право 1997,№2, С. 20.

' " См.: Конституционное право: Учебник/ Отв. ред. А.Е. Козлов. - М.: БЕК, 1996. - С. 302: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник - М., Юристь, 1999. - С. 380.

федеральным законом, а тем более федеральным конституционным законом.

За пределами упомянутых ограничений компетенция Президента Российской Федерации, а следовательно, и сфера указов не связаны, по их мнению, рамками какого-либо закрытого перечня предметов ведения. Вследствие этого многие вопросы оказываются в сфере компетенции как Президента Российской Федерации, так и парламента при приоритете законодателя.

Представляется, что подобное обоснование законодательных функций Президента Российской Федерации не вытекает из российской доктрины разделения властей и не убеждает в совпадении компетенции Президента Российской Федерации и Парламента Российской Федерации. В данном случае можно говорить о совместных предметах ведения, но не о совместной компетенции.

Таким образом, суть проблемы с «законодательными» указами Президента Российской Федерации в том, что одни считают, что подобные акты Главы государства оперативно устраняют пробелы законодательства, в то время как Федеральному Собранию Российской Федерации требуется слишком много времени на принятие закона, а общественные отношения не могут не быть урегулированы. Издание Президентом Российской Федерации «законодательных» указов противоречит Конституции Российской Федерации и закреплённому в ней принципу разделения властей.

Аргументы сторонников издания законодательных указов Президента Российской Федерации основываются на рассуждениях о «плохих законах» и «хорошем праве».

Представляется, что серьезных резонов для заполнения указами пробелов в законах, даже если Президент Российской Федерации это делает вынужденно, в связи с тем что Государственная Дума «медленно раскачивается» в плане законотворчества. Но нельзя забывать и другое. Во ' " См.: Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность и содержание// Российское право 1997, №2. С. 20-21.

первых, разрабатывать законы, обсуждать и принимать их - дело гораздо более хлопотное, хотя бы в процессуальном отношении, чем издание любого другого правового акта. Регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации предусматривают достаточно сложную процедуру рассмотрения законопроектов, в которой активно задействованы обе палаты.

Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, введены, своего рода, специальные фильтры «очистки» в виде трёх чтений и т.д. Можно ли ожидать, что Президент Российской Федерации это сделает лучше, принимая Указ «законодательного» характера единолично, минуя законодательный орган России, быстрее, оперативнее - да, но выше качеством - это вряд ли.

Однако выигрыш во времени, пусть и с благими намерениями, объясняемыми необходимостью решения насущных проблем, не приводит, как показывает жизнь, к желаемому результату. Многие указы из-за поспешности проигрывают в качестве (хотя качество федеральных законов тоже невысоко), юридико-техническом оформлении, экономической обоснованности'^^. Да и реализация указов испытывает те же трудности, что исполнение федеральных законов.

Сложившаяся практика издания так называемых законодательных указов создаёт прецедент конкурирующей компетенции парламента и Президента Российской Федерации. Тем самым фактически исповедуется порочный принцип «прав тот, кто издал акт последним»'^''.

Строгое следование указов и распоряжений Президента Российской Федерации букве и духу Конституции Российской Федерации, федерального закона должно стать главным постулатом правотворчества Главы государства - гаранта и хранителя Конституции Российской Федерации. Представляется, ' " См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: Основные социальные и правовые характеристики. М., Закон и право, 2000, С. 18.

'''' См.: Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность и содержание// Российское право1997,№2, С. 22.

что неправильную услугу Президенту Российской Федерации оказывают те, кто «открывает» ему всё новые перспективы деятельности в роли законодателя. Было бы полезнее, если бы Президент Российской Федерации как Глава государства более активно участвовал в законодательном процессе на всех его стадиях, помятуя и о том, что на федеральном уровне имеется только один законодательный орган - Федеральное Собрание Российской Федерации. Кроме того, Президент Российской Федерации обладает законодательной инициативой, что не мешает ему самому вносить в Государственную Думу законопроекты. В свою очередь, российскому парламенту не следует дожидаться, пока Президент Российской Федерации примет тот или иной указ, чтобы затем критиковать его и обращаться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации. Парламентариям следовало бы активнее действовать в тех сферах, где объективно ощущается «дефицит законодательства». Именно в этом, а не в перехватывании инициативы или в поиске повода для ограничения прерогатив и возможностей ветвей власти проявился бы дух сотрудничества двух главных субъектов законотворчества. Таким путём практически могла бы решаться проблема разграничения полномочий Президента и парламента.

Нельзя отрицать необходимость принятия Президентом Российской Федерации нормативных указов в повседневной жизни, что определяется в первую очередь реальными потребностями в связи со значительным отставанием законодательного регулирования в сфере экономики, социального и государственного развития'^^. Конечно, ждать, пока парламент через два-три года примет соответствующие законы, было бы для Президента Российской Федерации серьёзной политической ошибкой. Он не может находиться в роли нейтрального наблюдателя. Однако у Президента Российской Федерации в отсутствие федерального закона есть определённые ' " См.: Окуньков Л.А. Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования// Законодательство, 2000, №12, С.65.

правовые пути достижения поставленных целей. Президенту Российской Федерации следует теснее работать с парламентом, согласуя линию проводимых им реформ.

Для обеспечения согласованного взаимодействия и выработки единой политики целесообразно зафиксировать в федеральном законе взаимные обязательства Президента Российской Федерации и парламента. На законодательном уровне было бы полезно определить последствия необоснованного затягивания рассмотрения законопроектов, и в частности предусмотреть право Президента Российской Федерации издавать в целях обеспечения выполнения возложенных на него конституционных обязанностей указы законодательного характера со строго ограниченной сферой действия (во времени и по кругу объектов регулирования). В связи с этим заслуживают внимания положения проекта Федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", одобренного в первом чтении Государственной Думой осенью 1996 г. В нём предпринята попытка определить сферу исключительного регулирования федеральными законами Российской Федерации и тем самым более чётко разграничить компетенщпо Парламента и Президента Российской Федерации. Авторы законопроекта не исключают возможность издания указов Президента Российской Федерации, восполняющих пробелы законодательства в сфере регулирования исключительно федеральными законами и действующих впредь до принятия соответствующих законов. Для того чтобы ускорить их принятие, намечаются весьма жёсткие сроки представления проектов. В случае издания Президентом Российской Федерации указов, восполняющих пробелы закона.

Президент Российской Федерации не позднее десяти дней вносит в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы соответствующий законопроект, а Государственная Дума рассматривает его в первоочередном порядке.

«Вместе с тем предлагаемый порядок конкретизации компетенции парламента имеет, на наш взгляд, и весьма серьезные изъяны. Один из них заключается в искусственном и необоснованном ограничении сферы и предметов исключительного законодательного регулирования. Это, вероятно, понимают и сами разработчики проекта, ибо последняя позиция в перечне предметов исключительного законодательного регулирования сформулирована следующим образом "Иные вопросы, отнесённые Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации".

Такая запись фактически перечеркивает «исключительность» и возврашает «на круги своя» прежние неясности»^^^.

Следует отметить, что отсутствие в Конституции Российской Федерации достаточно определённых положений о том, по каким именно вопросам должны, а по каким могут издаваться указы Президента Российской Федерации, может быть компенсировано внесением в неё поправок. Эта проблема находится в поле зрения законодателя уже давно. Но и внесение изменений в Конституцию страны сопределено помимо технико законодательной стороны ещё и с политическими трудностями.

Так, А.А, Котенков отмечает, «что нет необходимости менять Конституцию Российской Федерации, Если мы внимательно её перечитаем, то увидим, что там нет ничего лишнего против того, чем обладают Президенты Российской Федерации других государств,,. Если встанет вопрос о её пересмотре, то ещё раз хочу обратить ваше внимание - это второй этап.

На первом же необходимо законодательно обеспечить этот процесс»^^^.

Рассматривая проблемы устранения пробелов в российском законодательстве можно сделать ряд выводов:

1. Проводимые в стране реформы по восстановлению вертикали власти, единого правового поля, реформированию федеративного устройства "* См.: Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность и содержание// Российское право. 1997, №2, С. 23.

См.: Котенков А.А. Президент и Федеральное Собрание// Право и экономика, 2000, №3, С. 7, России настоятельно требуют внесения в Конституцию Российской Федерации необходимых неотложных поправок, без которых реформы будут «пробуксовывать», возникнут никому не нужные коллизии, дестабилизирующие ситуацию в стране. Вне всякого сомнения. Основной Закон страны нуждается в серьезном реформировании;

2. Опережающее нормотворчество Президента Российской Федерации являются спорной категорией, требующей скорейшего разрещения. Доводы в существовании таких указов и их скорейшего устранения с правового поля России говорят и в ту и в другую пользу. С одной стороны большое количество «дыр» в законодательстве, а с другой нарастающая мощь «указного права»;

3, Представляется, что в перспективе следует стремиться к сокращению указного нормотворчества как подменяющего законодательную деятельность Государственной Думы, Существующая практика игнорирует собственно народное представительство при принятии правовых актов и не согласуется с провозглашенным Конституцией Российской Федерации разделением властей.

§ 3. Гармонизация деятельности Президента Российской Федерации, Парламента РФ и Правительства РФ по изданию нормативных правовых актов Соотношение полномочий института Президентства и высших органов государственной власти является одной из основополагающих характеристик любого политического режима. В условиях демократии оно представляет собой определенный баланс властей, при авторитарном режиме полномочия Президента Российской Федерации значительно усилены за счет ущемления прерогатив законодательной власти, а тоталитаризм предполагает лишение парламента реальной самостоятельности и превращение его в орган, жестко контролируемый исполнительными органами государства. Поэтому теоретико-правовой анализ проблем взаимоотношений Президента Российской Федерации с высшими органами государственной власти Российской Федерации в области законодательства, несомненно, является одним из актуальных направлений в государственно-правовых исследованиях. В институте президентства заложены широкие возможности обеспечения единства государственной власти. По мнению автора, большинство российских проблем говорят не об исторической ошибке, связанной с 5^реждением поста Президента Российской Федерации. Во многом неудачи президентской власти вызваны общим крайне неблагоприятным социальным фоном (экономическими, политическими и правовыми условиями), в которой ей приходится действовать, нежели ее конструктивными недостатками. Концентрация значительных полномочий у главы государства обосновывается объективной необходимостью в условиях переходного периода и становления гражданского общества.

Для нормального функционирования и взаимодействия ветвей власти президент должен находиться в органической связи со всеми структурами публичной власти. Это предполагает активное взаимодействие Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Президента России при осуществлении функций государственной власти.

Анализируя конституционные положения о полномочиях Президента Российской Федерации, имеющих отношение к российскому парламенту, автор делает вывод, что они принципиально отличаются от норм действующего законодательства. Это обусловливается тем, что, во-первых, введение качественно новой структуры парламента с четким разграничением полномочий между Государственной Думой и Советом Федерации потребовало, в свою очередь, уточнения ряда полномочий президента в отнощениях с каждой из палат, с учетом специализации их деятельности. В связи с чем для президента сложилась достаточно сложная система взаимоотношений с парламентом. Во-вторых, одной из обязанностей Президента Российской Федерации является обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия как обеих палат парламента, так и других государственнных органов. Эта интегрирующая функция Президента Российской Федерации проявляется в активном содействии деятельности каждой из палат, в постановке перед всеми структурами законодательной и исполнительной власти общих задач по укреплению государственности и реформированию экономики, обеспечению демократических преобразований в обществе. Одним из основных средств взаимодействия главы Российского государства и парламента является ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. По сложившейся практике, и с учетом норм п.З. ст. 100 Конституции России, заслушивание послания Президента РФ происходит на совместном заседании Государственной Думы и Совета Федерации. Хотя послание не является нормативным актом, обязательным для исполнения всеми органами государственной власти, оно служит не только целям ориентации законодательной деятельности. парламента. Применительно к исполнительной власти послание следует воспринимать как директиву высшего органа власти, в содержании правительственных планов практически учитываются все позиции президентских посланий, имеющих отношение не только к исполнительной власти, но также многие общие проблемы, затрагивающие деятельность всех ветвей власти. Несмотря на то, что послания Президента Российской Федерации адресуются Федеральному Собранию, основная тяжесть и ответственность за их выполнение ложится на Правительство РФ'^^. Такое положение обусловлено тем обстоятельством, что основные направления внутренней и внешней политики, которые определяет Президент Российской Федерации, реализуются в основном через деятельность Правительства Российской Федерации и подведомственных ему органов управления.

Тематика и структура ежегодного послания определяется актуальностью задач текущего периода, политической и экономической ситуацией в государстве. Однако, некоторые исходные позиции обозначены в российском законодательстве и сложившейся президентской практике. Согласно действующему законодательству, в первой части ежегодного послания Президента России содержится оценка положения дел в стране, которая отражается в специальном разделе, посвященном анализу выполнения программы социально-экономического развития страны и ее уточнению на предстоящий гoд^^^. В этом разделе дается характеристика состояния экономики страны, формируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики, направление реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению их на федеральном уровне, приводятся важнейшие макроэкономические показатели нашей экономики на среднегодовую перспективу (т.е. на срок от до 5 лет). За последние годы содержание посланий Президента России и их направленность по ключевым вопросам внешней и внутренней политики подверглись существенной корректировке в связи с серьезными внутренними "* См.;

Елисеев Б. Инсппуг Президента РФ. М., 1992, С.45.

' " См.: Закон РФ от 20.06,95 «О государствнном прогаозировании и программах социально экономического развития Российской Федерации»: // Собрание законодаиельства РФ, 1995, № 30, Ст. 2871.

И внешнеполитическими событиями, также в значительной мере и в связи с приближением срока парламенских выборов. Многие составляющие и ориентиры его действий получили конкретные воплощения в следующих действиях Президента Российской Федерации, направленных на совершенствование законодательной базы России и финансовых источников в федеральный бюджет, на координирование совместных усилий в этом направлении с правительством, Федеральным Собранием, региональными и местными властями.

Рассматривая особенности взаимоотношений Президента Российской Федерации с Парламентом Российской Федерации, прежде всего необходимо остановиться на законодательной инициативе, которая принадлежит и активно используется Президентом Российской Федерации. В отличие от Президента США, Конституция Российской Федерации закрепила активную роль и полномочия Президента России на всех стадиях законодательного процесса. Обширная программа законопроектных работ была намечена в посланиях Президента Рф'^^. Как правило, на каждую сессию Государственной Думы президент вносит пакет законопроектов для включения их в план законопроектых работ. В свою очередь.

Государственная Дума рекомендует президенту и правительству шире использовать право законодательной инициативы по разработке и внесению в эту палату проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, принятие которых прямо предусмотрено Конституцией Российской Федерации, сводных кодифицированных актов, а также федеральных законов. В Постановлениях Государственной Думы обычно указывается, что законодательные инициативы, содержащиеся в ежегодных посланиях '^^ См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «Об укреплении Российского государства» от 24.02.94 // Российская газета 1994, 26 февр. Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства): Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета, 2000,11 июля. России надо быть сильной и конкурентоспособной: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г.// Российская газета, 2002 г., 19, апреля. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г.// Российская газета. 2003. 17 мая.

Президента России, считаются приоритетными в программе законопроектных работ. Вместе с тем, анализируя законодательную работу Парламента России, следует констатировать, что более 50% законодательных инициатив главы российского государства так и не были одобрены Государственной Думой, некоторые из них даже не внесены для рассмотрения в первом чтении. До сих пор абсолютное большинство законодательных инициатив Президента Российской Федерации так и не оценено законодателями ни по существу, ни с юридической позиции: предпочтение отдается «латанию»

кодификационных актов путем внесения многочисленных изменений и дополнений, что не служит серьезному обновлению законодательства. В сфере взаимотношения Президента Российской Федерации и Парламента Российской Федерации имеется много нерешенных. проблем: действует большое число нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции России;

крайне медленно идет «расчистка» законодательного массива, практически ни одного перечня законов, утративших силу за последние 5 лет, российскими парламентариями так и не принято (по этой причине у нас нет законодательства в контрольном состоянии, в связи, с чем не возможно обеспечить его полноценную систематизацию);

слабо проводится работа над кодифицированными актами;

недостаточно используются возможности координации нормотворческой деятельности, перспективы создания рабочих групп, комиссий с представительством в них всех ветвей власти. Здесь координационная роль Президента России использована еще не в полной мере.

Как отмечалось автором, совместные усилия Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации в области законодательной работы, прежде всего, должны быть сосредоточены на совершенствовании кодифицированных актов (Трудового, Налогового, Жилищного, Административного, Морского и т.п. кодексов, а также процессуальных кодексов). Важность этой проблемы объясняется тем, что в настоящее время в Российской Федерации действует много устаревших кодифицированных актов, которые были изданы 20 и более лет тому назад, в совершенно иных общественно-политических и экономических условиях. Например, далеко еще от совершенства налоговое, пенсионное и административное законодательство. Право Президента Российской Федерации инициировать пересмотр положений Конституции России, блокировано отсутствием Конституционного Собрания и даже юридического механизма его создания. Поэтому для достижения необходимого взаимодействия между Президентом Российской Федерации и различными ветвями власти России в области законодательства чрезвычайно важно обеспечить согласованность на ранних стадиях подготовки законопроектов, устранить дублирование в законодательном процессе путем рационального разделения сфер деятельности между участниками, обладающими правом законодательной инициативы (так, законопроекты по экономической тематике должны вноситься, как правило, федеральным правительством, отвечающим за проведение экономической политики государства;

по проблемам субъектов федерации - Советом Федерации).

При рассмотрении законопроектов на заседаниях палат 5Д1аствуют уполномоченные представители Президента России, они выражают его интересы и доводят его точку зрения до депутатов. В российской практике парламентаризма и сам Президент Российской Федерации неоднократно высказывал свое отношение как к конкретным законам, так и к законодательной деятельности парламента, что находило свою реализацию, как правило, в его ежегодных посланиях Федеральному Собранию.

Уполномоченные представители Президента Российской Федерации принимают участие и в работе согласительных комиссий с з^астием представителей парламента и правительства для преодоления возникших разногласий по законопроектам, что является характерным примером взаимодействия различных ветвей власти в законодательном процессе.

Вместе с тем, при конституционной самостоятельности палат российского парламента, разном порядке их образования и качественном составе их представителей перед Президентом Российской Федерации неизбежно возникает необходимость дифференцированно определять линии взаимоотношений с ними. Государственная Дума после очередных выборов может быть оппозиционной по отношению к политике, проводимой президентом (что нередко в зарубежной практике). Однако в российских условиях реальная угроза конфронтации президента с Федеральным Собранием (как двухпалатным парламентом) возникает только тогда, когда Государственную Думу в принятии конкретных законов поддерживает другая палата парламента - Совет Федерации. При отсутствии единства между палатами действующая процедура принятия федеральных законов позволяет Президенту России заблокировать любой закон, с которым он не согласен по тем или иным соображениям. А преодоление Президентского вета палатами парламента при современных политических реалиях весьма проблематично, т.к. для этого требуется не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Следовательно, в основной сфере деятельности, законотворчестве, у палат Федерального Собрания и Президента Российской Федерации нет иного пути, кроме сотрудничества.

Важным элементом взаимоотношений президента и парламента России является право главы государства на роспуск Государственной Думы.

Однако следует отметить, что прерогативы Президента Российской Федерации в этой области являются ограниченными по основаниям и по времени, конституционные основы для роспуска нижней палаты российского парламента связаны исключительно с последствиями недоверия Правительству Российской Федерации (ст.83, 111 и 117 Конституции Российской Федерации). Анализируя парламентскую практику России, возможные варианты действий Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Государственой Думы, автором делается вывод, что оппозиционное большинство Государственной Думы вряд ли будет давать повод для роспуска палаты и попытается сосуществовать в режиме так называемого «взаимопонимания» с Правительством, что может привести к несогласованности действий исполнительной и законодательной ветвей власти (например, рассмотрение вопросов о сиквестировании государственного бюджета;

принятие федерального закона по льготам и налогам;

принятие государственного бюджета). На практике это приводит к частым отклонениям Президентом Российской Федерации законопроектов и расширению границ «указного права». Конституция России предусматривает также исчерпывающий перечень ограничений во времени, когда роспуск Государственной Думы вообще недопустим (ст,92, 109, 111, 117): в течение первого года после ее избрания;

с момента выдвижения ею обвинения против главы государства до принятия соответствующего решения Советом Федерации;

в период действия на всей территории России чрезвычайного или военного положения;

в течение 6 месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации. Таким образом, перечень оснований роспуска Государственной Думы исчерпывающим образом зафиксирован в Основном законе Российского государства, и поэтому он не может быть дополнен каким-либо иным правовым актом (федеральным законом, указом). В системе сдержек и противовесов властей такие ограничения направлены на то, чтобы не допустить произвола со стороны Президента Российской Федерации и исполнительной власти.

Возвращение Президентом Российской Федерации федеральных законов парламенту на новое рассмотрение (отлагательное вето главы государства) и процедура разрешения разногласий между ними - не российское новшество: такими же прерогативами обладают президенты различных стран мира вот уже более 200 лет. Рассматривая правовые последствия данного действия главы Российского государства, автором делается вывод, что он не обладает правом абсолютного вето, что положительно сказывается на законотворческом процессе и его взаимоотношении с парламентом: так, регламенты палат Федерального Собрания предполагают первоочередной порядок повторного рассмотрения законов, возвращенных президентом;

обязательное выступление на заседании Государственной Думы представителя главы государства;

заслушивание заключения соответствующего комитета согласительной комиссии. В результате. Государственная Дума по повторно рассматриваемым законам либо принимает его в редакции Президента Российской Федерации, либо повторно принимает закон в прежней редакции, для чего необходимо, чтобы за него проголосовало 2/3 от общего числа депутатов.

Как известно, отлагательное вето президента - наиболее сильное средство влияния на законодательную деятельность парламента. Его мотивы могут быть самыми разнообразными: от принципиального несогласия Президента Российской Федерации с представленным ему законом (или его отдельными параграфами, частями) до нарушения процедуры его принятия, установленной регламентами палат Парламента. Поэтому в любом принимаемом законе можно обнаружить те или иные юридические изъяны, дающие повод главе государства использовать свои прерогативы по отлагательному вето. Чтобы избежать таких издержек в законодательном процессе, по мнению автора, необходимо повысить правовую культуру работы с документами, более тщательно проводить правовые экспертизы законопроектов, использовать возможности согласительных процедур на самых ранних этапах правотворческой работы. К тому же необходимость квалифицированного большинства депутатских голосов в каждой палате парламента в поддержку закона в ранее принятой редакции делает практически непреодолимым вето Президента Российской Федерации.

Вместе с тем российская парламентская практика имеет отдельные случаи преодоления отлагательного вето главы государства. Следовательно, при наличии общих интересов обеих палат парламента преодолеть его вето вполне реально. Исследуя причины применения отлагательного вето Президентом России, автор приходит к выводу, что это обусловлено главным образом низким юридическим качеством многих принимаемых законов, их противоречием Конституции и иным законам Российской Федерации, а также несогласованностью парламентариев и правительства по предлагаемым законам, требующим дополнительного ассигнования из федерального бюджета. Все это вынуждает Президента России применять отлагательное вето в качестве инструмента юридического контроля в законотворческом процессе. По этим основаниям в 1994-1997 годах Президентом РФ было возвращено около 1/3 принятых законов. Парламентская процедура повторного рассмотрения законов предусматривает возможность создания согласительных комиссий, которые после консультации с представителями Президента Российской Федерации в парламенте вырабатывают компромиссные проекты законов, устраивающие обе заинтересованные стороны. Как показывает практика законотворчества в России, использование согласительных процедур на различных стадиях законодательного процесса оптимизирует его: президент подписывает все законы, прошедшие предварительное согласование. В этой связи важная роль в обеспечении представления интересов главы государства в парламенте отводится полномочным представителям президента в палатах Федерального Собрания, При этом одни полномочные представители Президента постоянно участвуют в заседаниях его палат (по 1 в каждой палате), другие специально им назначаются для рассмотрения совместно с парламентариями конкретных вопросов. Таким образом, взаимоотношения Президента и Парламента Российской Федерации характеризуются большой сложностью, но одновременно и большой гибкостью. Первое обусловлено 2-х палатной структурой Федерального Собрания, а второе определяется статусом 1S Президента России в системе разделения властей.

В Российской Федерации главой исполнительной власти является Председатель • Правительства Российской Федерации, Однако функциональный аспект позволяет говорить о фактическом руководстве Президентом России исполнительной властью. Вместе с тем с закреплением конституционной самостоятельности Правительства Российской Федерации как федерального органа, осуществляющего наряду с Президентом Российской Федерации и иными ветвями власти государственную власть, качественно по-иному стала развиваться отечественная модель разделения властей: если раньше основные функции президента в системе разделения властей определялись руководством исполнительной власти, то в Конституции Российской Федерации 1993 года отсутствуют правовые нормы об ответственности правительства перед главой государства. В то же время сохранены институт отставки Правительства Российской Федерации по решению Президента Российской Федерации, назначение членов правительства, возможность отмены правительственных решений, противоречащих законам РФ и указам Президента Российской Федерации, В результате анализа конституционных полномочий Президента России автор исследования делает вывод, что многие из них либо непосредственно имеют исполнительный характер, либо в значительной степени приближены к исполнительной власти. Поэтому, по мнению автора, в той мере, в какой Президент Российской Федерации непосредственно выполняет исполнительные функции или определяет содержание деятельности Правительства РФ, на него должен распространяться принцип разделения властей. Но при этом следует учитывать сложное переплетение сфер деятельности и полномочий главы Российского государства и Правительства '*' См.: Черкашин Е.Б. Законодательные органы России и их место в системе разделения властей (историко теоретический аспект): Автореф. дис.... канд. юрид. наук М., 1996.

России, Практическая реализация данной схемы взаимодействия президентской и исполнительной властей была бы возможна и эффективна, если бы Правительство Российской Федерации непосредственно подчинялось Президенту Российской Федерации, и вся исполнительная вертикаль возглавлялась им. Но в таком случае практически невозможно было бы совместить в институте Президента Российской Федерации одновременно и функции исполнительной власти, и функции координатора согласованных действий всех ветвей государственной власти.

Поэтому Конституция России 1993 года определила правовое положение Президергга Российской Федерации как главы государства, определяющего основные направления внутренней и внешней политики страны, сохранив при этом за ним большинство полномочий в сфере исполнительной власти и рычаги воздейтвия на Правительство РФ, Но сохранение фактического влияния Президента Российской Федерации как главы государства на исполнительную власть становится недостаточным, если это не зафиксировано в правовых актах и не подкреплено административной подчиненностью.

Так, это характерно для взаимоотношений главы государства с администрацией субъектов федерации, где Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации выступают равноценными органами власти. Согласно ст.78 Конституции России функции контроля за ос)чцествлением полномочий глав администраций осуществляются Президентом и Правительством Российской Федерации, Анализ всей совокупности полномочий Президента РФ и Правительства Российской Федерации обнаруживает прежде всего либо их несогласованность, либо фактическое поглощение полномочий Правительства соответствующими прерогативами главы государства, что вряд ли приемлемо для '^^ См.: Указ Президента РФ «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ» от 3.10.94 //СЗ РФ, 1994. №24;

Старилов Ю.Н. Государственная служба в РФ (теоретико-правовые исследования): Автореф. дис.... д-ра юрид. наук Саратов, 1996. С. 37.

горизонтального уровня взаимодействия этих субъектов государственной власти. Вследствие чего, автором делается вывод, что фактически единая система исполнительной власти на федеральном уровне возглавляется двумя параллельными институтами публичной власти: Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Это находит свое практическое отражение во взаимоотношениях с ними руководителей субъектов федерации, которые в зависимости от характера личных отношений с первыми лицами государства решают проблемы регионов либо с Президентом Российской Федерации, либо с представителем Правительства (оформляя принятые решения либо в виде указов Президента Российской Федерации, либо в виде Постановлений Правительства Российской Федерации), что вносит фактическую несогласованность и дублирование в руководство исполнительной власти России. Именно на эти факты обращает внимание и постановление Государственной Думы «О социально экономической политике Правительства Российской Федерации», в котором рекомендовывалось Президенту РФ осуществить организационные мероприятия по устранению параллелизма и дублирования деятельности администрации президента и федерального правительства. Однако таких рекомендаций явно недостаточно, необходимы четкие законодательные предписания о полномочиях и формах взаимоотношений исполнительной власти и администрации Президента РФ^^^.

В период становления института президентства в Российской Федерации тяготение главы государства к исполнительной власти вполне объяснимо. Но нельзя забывать, что одна из главных конституционных функций Президента России - обеспечение взаимодействия и согласованного функционирования всех ветвей власти, а не принятие решений за них.

Поскольку дуализм в руководстве единой системой исполнительной власти '*' См.: Постановление Государственной Думы РФ «О социальной экономической политике Правительства РФ» от 20.10.94 //Собрание законодательства РФ. 1994. №28.

может иметь негативные последствия, необходимо найти взаимоприемлемый для обеих сторон и общества выход. И прежде всего, автором предлагается разграничить компетенции Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в сфере исполнительной власти, с учетом характера выполняемых ими функций. Одно из перспективных направлений в решении этой проблемы заключается в уточнении и конкретизации их конституционных полномочий и ответственности, внеся соответствующие поправки в действующую Конституцию России, Общеизвестно, что неясности и недоговоренности в организации исполнительной вертикали в конечном счете ведут к ослаблению единства государственной власти. Поэтому на законодательном уровне следует окончательно определиться, кто возглавляет единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации, кто ее контролирует и кто отвечает за ее работоспособность. По мнению автора, с учетом тяготения Президента России к исполнительной власти следует законодательно переподчинить ему всю исполнительную вертикаль.

Основные полномочия Президента России как главы государства заключаются в обеспечении единства всей государственной власти.

Интегрирующая роль большинства конституционных прерогатив и функций главы государства применительно ко всем ветвям власти должна проявляться равномерно, без предпочтения одной из них. Что же касается методов прямого, административного воздействия на Правительство Российской Федерации, т,е, дискреционных полномочий Президента Российской Федерации по отношению к Правительству Российской Федерации, то они допустимы только тогда, когда оно не справляется со своими обязанностями.

Таким образом, разграничение сфер их деятельности внесет ясность, кто конкретно отвечает за состояние и управляемость исполнительной ветви власти. Можно согласиться с мнениями ряда ученых-юристов России, что глубина конституционных изменений в статусе и взаимоотношениях Президента и Правительства Российской Федерации недооценивается в теории и практике государственного управления. Так, М.А. Митюков считает, что Конституция РФ (1993 г.) лишь несколько изменила формы взаимодействия этих институтов государства. По его мнению, это не имеет принципиального значения, поскольку вместо прежней формулировки «Президент руководит деятельностью Совета Министров Российской Федерации», в Конституции закреплено право главы государства председательствовать на заседаниях правительства и принимать решение о его отставке^^"*, Л.А. Окуньков при этом отмечает, что в период с 1993 по 1996 год Президент Российской Федерации лишь два раза председательствовал на заседаниях Правительства Российской Федерации, что было характерно и ранее, когда Президент Российской Федерации по должности руководил Правительством РФ'^^, По мнению автора, более зримо взаимодействие проявляется в регулярных рабочих встречах Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации. Что же касается института отставки Правительства Российской Федерации по решению Президента Российской Федерации, то здесь мы видим институт политической ответственности Правительства РФ перед главой Российского государства.

Вызывают определенные сомнения и в наделении Президента России правом по отмене постановлений и распоряжений федерального правительства (ст. 114 Конституция РФ), а также по приостановлению действия актов органов исполнительной власти субъектов федерации, если они противоречат Конституции России и федеральным законам (ст. Конституции РФ).

В этой ситуации Президент РФ своими действиями как бы подменяет Конституционный Суд России, выступая своеобразной надзорной ^^* См.: Митюков М.А. Конституция, Закон, Подзаконный акт. М., 1994. С.87.

'** См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996.

С. 81-82.

инстанцией. Логика такой регламентации приводит к выводу, что Правительство РФ (а также и третья сторона, например - субъект Российской Федерации), не согласное с мотивами и аргументами отмены своего решения, формально может обратиться в Конституционный Суд по поводу незаконности соответствующего указа Президента Российской Федерации.

Возлагая на Правительство Российской Федерации осуществление исполнительной власти в Российской Федерации, Основной закон России тем не менее не дает исчерпывающего ответа об объеме его компетенции, вся ли полнота федеральной исполнительной власти или только отдельные его сферы осзшествляются им (ст. 110). Таким образом, довольно-таки широкий спектр основных направлений деятельности главы российского государства не вполне сочетается с аналогичными функциями Правительства России в сфере исполнительной власти. (ст,10,11,110). Это позволяет ряду отечественных юристов делать вывод'^^, что исполнительнз^ю власть в Российской Федерации осуществляет и возглавляет прежде всего Президент РФ, а не Правительство РФ. Однако данный аргумент противоречит закрепленному в Конституции России принципу разделения властей, согласно которому Президент Российской Федерации как глава государства не относится ни к одной ветви власти, а обеспечивает главным образом координацию и согласование деятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Функциональный аспект позволяет делать вывод, что сосредоточение ключевых функций исполнительной власти у Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации представляется не лучшим методом руководства государственной властью, который может быть приемлем лишь в условиях переходного периода, но никак не для демократического правового государства. По мнению автора исследования, представляется, что дублирование функций в сфере исполнительной власти следует рассматривать как резервные возможности 186 См.: Правовой статус Президента Российской Федерации. М., 1997.

Президента России. Президент Российской Федерации, избираемый народом, и глава правительства, назначаемый им, явно не равноценные субъекты в сфере государственного управления. Поэтому выработка рекомендаций о способах разграничения их полномочий по конкретным сферам деятельности сыграет положительную роль в оптимизации управления государством, повысит ответственность каждого из них за принимаемые решения. Исходя из приоритета Правительства Российской Федерации в системе исполнительной власти Российской Федерации, необходим взвешенный подход в разрешении проблем взаимоотношений Президента Российской Федерации в этой области, учет его обширных полномочий по руководству государством. По мнению автора, возможны следующие варианты взаимодействия Президента Российской Федерации с Правительством Российской Федерации.

Во-первых глава государства концентрирует свои усилия на выполнении интегрируюш,их функций, а правительство выполняет в полном объеме функции исполнительной власти. При таком подходе исключается дублирование в управленческой сфере при реализации социально экономической политики, ответственность за нее полностью возлагается на правительство. Как следствие, это приведет к резкому уменьшению (а в будущем - и к исключению) нормативных указов Президента Российской Федерации по экономическим вопросам: единство действий Президента и Правительства Российской Федерации в данной сфере должно достигаться не путем издания указов Президента Российской Федерации по прерогативам деятельности Правительства Российской Федерации, а принятием полноценных постановлений самим правительством, о содержании которых должен быть в курсе глава государства, т.


к. он определяет основные направления внутренней и внешней политики. Вследствие этого, необходимо внести некоторые коррективы для обеспечения последовательной реализации конституционных полномочий этих органов. В частности, речь идет о уточнении регламентации порядка подготовки проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации, содержащих вопросы, отнесенные к сфере ведения Правительства Российской Федерации - они должны подлежать внесению на согласование в правительство. Поэтому целесообразно, чтобы решение вопросов, относящихся к компетенции Правительства Российской Федерации, оформлялось не указами главы государства, а нормативными актами Правительства Российской Федерации.

Во-вторых, Президент РФ, как и прежде, непосредственно будет осуществлять функции исполнительной власти, исходя из широкой трактовки ее прерогатив по определению основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации. Вследствие этого, он принимает многочисленные указы в социально-экономической сфере. При таком подходе власть осуществляется Президентом Российской Федерации как бы на двух параллельных уровнях - и в качестве главы государства, и в качестве фактического руководителя исполнительной власти. Такой подход к прерогативам Президента Российской Федерации не способствует полноценной и самостоятельной работе Правительства Российской Федерации как высшего звена в системе органов исполнительной власти Российского государства. Безграничные возможности в принятии решений Президентом Российской Федерации исключают разграничение его функций с правительством, их взаимодействие и согласованное функционирование на горизонтальном уровне. В таком случае, это приводит к прямому подчинению Правительства Российской Федерации Президенту Российской Федерации со всеми вытекающими последствиями, в том числе и на конституционно-правовом уровне. Рассматривая полномочия Президента России по отношению правительства и иных органов исполнительной власти, сопоставляя их с зарубежными аналогами, автор приходит к выводу, что в авторитарных моделях организации государственной власти Президент по собственному усмотрению ликвидирует министерства, учреждает новые ведомства, изменяет функции и структуры существующих органов исполнительной власти. В демократических странах те или иные реорганизации правительственного аппарата относятся к собственной компетенции исполнительных и законодательных органов власти. Из этого общего вывода следует частное заключение, что в России происходит становление правового, демократического государства.

Анализируя законодательные и нормативные акты Президента, правительства и парламента России, принятые в 1994-2003 годах, а также характер и результаты реорганизации их аппаратов, автором делаются выводы:

1. О необходимости повышения правовой культуры работы с документами, более тщательно проводить правовые экспертизы законопроектов, использовать возможности согласительных процедзф на самых ранних этапах правотворческой работы;

2. Исследуя причины применения отлагательного вето Президентом России, автор обращает внимание на то, что они обусловлены главным образом низким юридическим качеством многих принимаемых законов, их противоречием Конституции и иным законам Российской Федерации, а также несогласованностью парламентариев и правительства по предлагаемым, законам, требующим дополнительного ассигнования из федерального бюджета;

3. Совершенствование формирования плана законодательных работ, а также взаимное согласование проектов президентских и правительственных решений с учетом их полномочий, что ведет к дальнейшей оптимизации проблем взаимоотношений Президента Российской Федерации с органами государственной власти;

4. Взаимоотношения Президента и Парламента Российской Федерации характеризуются большой сложностью, но одновременно и большой гибкостью. Первое обусловлено 2-х палатной структурой Федерального Собрания, а второе определяется статусом Президента России в системе разделения властей;

5. Анализируя конституционные полномочия Президента России, выдвигается авторская точка зрения о том, что многие из них либо непосредственно имеют исполнительный характер, либо в значительной степени приближены к исполнительной власти. Поэтому, по мнению автора, в той мере, в какой Президент Российской Федерации непосредственно выполняет исполнительные функции или определяет содержание деятельности Правительства РФ, на него должен распространяться принцип разделения властей;

6. Наметились положительные тенденции по практическому разграничению и уточнению функций данной ветви власти и главы государства. Принцип разделения властей постоянно, хотя и не всегда последовательно реализуется в их нормотворческой деятельности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Правовые акты Президента Российской Федерации имеют, важное значение, в правовой системе России, это обусловлено особым конституционно-правовым статусом Президента России Федерации - как Главы государства и гаранта Конституции России.

Исторически видоизменяясь, с момента появления, указы и распоряжения оказывали значительное влияниена развитие всей правовой системы России. Указами и распоряжениями регулировались важнейшие отношения феодального, капиталистического и социалистического общества.

Но знаковое место указ и распоряжение заняли с появлением поста Президента РСФСР и наделением его правом издавать свои нормативно правовые акты, на основе и во исполнение Конституции и законов, решений Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, и проверять их исполнение.

С принятием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации указы в ней были закреплены, как правовые акты Президента Российской Федерации (ст. 90), которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, и прочно вошли в правов)то систему России.

Указ Президента Российской Федерации представляет собой внешнюю форму выражения правовых норм. Он является правовым актом, издаваемым в пределах полномочий, предоставленных Президенту Российской Федерации Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, который не должен противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, обладает после них высшей юридической силой, обязателен для исполнения на всей территории Российской Федерации всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами, российскими И иностранными гражданами, лицами без гражданства, находящимися на территории Российской Федерации, объединениями организаций и граждан.

Несмотря на указанный в Конституции Российской Федерации подзаконный характер актов Президента Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации в своём Постановлении от апреля 1996 г. № 11-П признал, что «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции России и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов».

Проведённое исследование позволяет сделать некоторые выводы относительно социальной и правовой природы указов Президента Российской Федерации, 1, Указы Президента Российской Федерации представляют систему, существующую в значительной степени автономно от иных правовых актов;

они утверждают собственный приоритет в регулировании общественных отношений;

их издание нередко опережает принятие актов по вопросам, которые относятся к ведению Федерального Собрания Российской Федерации, 2, Фактически свободная от каких-либо ограничений и развивающаяся исключительно по усмотрению Президента Российской Федерации, указная практика препятствует законодательному регулированию общественных отношений и умаляет значение федеральных законов.

3, Многие указы Президента Российской Федерации направлены на введение альтернативного регулирования общественных отношений, а не на развитие и конкретизацию законов;

в результате исполнители правовых норм получают возможность выбора того акта, который отвечает их интересам, но не всегда - интересам общества.

4, Важнейшей чертой указного регулирования является целесообразность, а не законность;

в преамбулах большого количества указов, видимо, сознательно не упоминается, что они изданы на основе и во исполнение законов, а говорится о том, что они изданы с теми или иными целями, либо в соответствии с другими указами;

некоторые указы, особенно изданные в период избирательных и других политических кампаний, имеют популистский характер и зачастую нереальны, 5, Отдельные указы Президента Российской Федерации разработаны на недостаточно высоком техническом уровне;

не снабжены механизмами их реализации;

обладают низким нормативным потенциалом;

содержат положения законодательных актов, иногда не соответствуя Конститз^ии Российской Федерации;

6, Эффективность и социальный авторитет указов во многом определяются соблюдением тех требований, которые предъявляются к порядку их подготовки и оформления. В некоторых случаях проекты указов подготавливаются поспешно, без должной юридической проработки и анализа социально-экономических последствий их принятия. Представляется, что необходимо установить единство употребляемых в указах юридических терминов, ликвидации множественности актов по одному и тому же вопросу, одновременной подготовки и принятия указов и иных актов, развивающих и конкретизирующих их положения. Недопустимо подписание принимаемых Президентом Российской Федерации указов с помощью факсимиле;


7, Серьезной проблемой остается исполнение указов Президента России, многие из которых не достигают преследуемых целей и практически не оказывают существенного положительного влияния на общественную жизнь. Все эти негативные черты «указного права» Президента Российской Федерации отрицательно отражаются на управлении государством. Указы Президента Российской Федерации больше отражают его властные полномочия, чем желание регулировать общественные отношения.

Сложившаяся указная практика стала возможной лишь в условиях недостаточно высокой правовой культуры общества, думается, что такая практика носит временный характер и в будущем это будет исправлено.

8, Не смотря на то, что в России есть профессиональный парламент орган, специально созданный для принятия федеральных законов, нормативным актам Президента РФ в России быть, ещё довольно длительное время. Причины: это и молодой парламент, с ещё не вполне отлаженным механизмом его работы, и жёсткая политическая борьба в обществе, и в парламенте в особенности, далеко не всегда позволяет своевременно и чётко упорядочить тот или иной вопрос, входящий в компетенцию законодательной власти, как например, вопрос о частной собственности на землю, полностью не решённый на законодательном уровне до настоящего времени и в основном по политическим причинам. Отсюда следует, что указы Президента Российской Федерации при таком положении могут сыграть роль своего рода страховочного механизма. Вот почему просматривается следующая закономерность - чем менее развита страна, тем большую роль в сфере правотворчества играет глава государства и соответственно тем меньше роль парламента.

9. Ограничение принятие правовых актов Президента крайне необходимо. Думается, что в целях упорядочения нормотворческой деятельности Президента Российской Федерации, обеспечения соответствия указов Конституции Российской Федерации и федеральным законам необходимо:

- конкретизировать компетенцию Президента Российской Федерации, которая сегодня выглядит достаточно неопределённой, что препятствует полной реализации принципа разделения властей, создаёт предпосылки для вмешательства Президента Российской Федерации в компетенцию Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации;

- установить пределы и процедуру нормотворчества Президента Российской Федерации, критерии принятия им нормативных указов, чтобы исключить возможность дублирования функций Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

- следует специально на законодательном уровне оговорить, что по наиболее важным вопросам жизни общества и государства возможно лишь регулирование в форме закона, 10. Таким образом, представляется, что в будущем правовые акты Президента Российской Федерации должны занять свое достойное место в правовой системе Российской Федерации. Главное, не пытаться и здесь изобрести свой собственный путь, С развитием общества, в принципе, должна повышаться точность и стабильность правового регулирования общественных отношений. Обеспечить же это может лишь закон. В государстве, которое претендует на звание «правовое государство» должен править именно закон, прямо олицетворяющий полновластие народа, его право через представительный орган непосредственно решать все важнейшие вопросы общественной жизни.

с п и с о к ЛИТЕРАТУРЫ НОРМА ТИВНО-ПРЛВОВЫЕ МЛ ТЕРИАЛЫ 1. Всеобщая Декларация прав человека и гражданина // Ведомости съезда народных депутатов и Верховного совета РСФСР. 1991 г, N.52. Ст. 1865.

2. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12.06.1990 г. // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 2. Ст,2.

3. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г,// Российская газета. 1993 25 декабря.

4. Федеральный Конституционный закон Российской Федерации от июля 1994г. «О Конституционном суде Российской Федерации» //СЗ РФ.

1994. № 13. Ст. 1447.

5. Федеральный Конституционный закон от 10 октября 1995г. «О референдуме Российской Федерации» // СЗ РФ 1995. № 42. Ст.3921.

6. Федеральный Конституционный закон Российской Федерации от апреля 1995г. «Об арбитражных судах в РФ» // СЗ РФ. 1995. №18. Ст. 1589.

7. Федеральный Конституционный закон от 31 декабря 1996г. «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 1 Ст.1.

8. Федеральный Конституционный закон от 17 декабря 1997г в редакции от 31.12.97г. «О Правительстве Российской Федерации». // СЗ РФ. 1997. № 51 ст. 5712;

СЗ РФ. 1998. № 1 Ст. 1.

9. Федеральный Конституционный закон Российской Федерации от декабря. 2000 № 1-ФКЗ. « О государственном флаге РФ» // СЗ РФ. 2000. № 52. Ст. 5020.

10. Федеральный Конституционный закон Российской Федерации от декабря 2000 № 2- ФКЗ « О государственном гербе РФ» // СЗ РФ. 2000. № 52.

Ст. 5021.

11. Федеральный Конституционный закон Российской Федерации от декабря 2000 в редакции от22 марта 2001 № 3-ФКЗ « О государственном гимне РФ. // СЗ РФ. 2000. № 52. Ст. 5022.

12. Федеральный Конституционный закон Российской Федерации от мая 2001 года N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" СЗ РФ. 2001. № 22 Ст.

774.

13. Федеральный закон от 31 июля 1995 года с изменениями на 07 ноября 2000 г. "Об основах государственной службы РФ" // СЗ РФ. 1995. N 31.

Ст.2990.

14. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"// СЗ РФ. 1995. N 31.

Ст.2990.

15. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. С изм. и доп. от 20 февраля 1996 г., 12 августа 1996 г., 24 октября 1997г., 8 июля г., 17 декабря1999 г. // СЗ РФ. 1996. № 32. Ст. 3301.

16. Федеральный закон Российской Федерации от 8 июля 1996 г. «Об участии Российской Федерации в международном информационном обмене»//СЗ РФ. 1996. №28. Ст. 3347.

17. Федеральный закон Российской Федерации от 14 июня 1994г. с изменениями от 22 декабря 1999г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // СЗ РФ. 1994г. № 8. Ст. 801;

СЗ РФ. 1999. № 34. Ст. 5124.

18. Федеральный закон Российской Федерации от 11 января 1995 г, « О счётной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995, №3. Ст. 167, 19. Федеральный закон Российской Федерации от 15 июля 1995г. «О международных договорах РФ» // СЗ РФ. 1995. № 29, Ст. 2757.

20. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 1999 г. № 184 ФЗ в ред. Закона от 8 февраля 2001 года № 3-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// Российская газета 1999, 19 октября № 206, Российская газета 2001, 14 февраля.

21. Федеральный закон Российской Федерации от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995 № 35. Ст. 3506.;

1996. № 17;

1997. № 49;

2000. № 32. Ст. 3506.

22. Федеральный закон Российской Федерации 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации»// СЗ РФ. 1995. № 8. Ст.

609.

23. Федеральный закон 20 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»// СЗ РФ. 1994. № 5. Ст. 801.

24. Закон РСФСР от 25 декабря 1991 г. «Об изменений наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика»// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1992. № 2. Ст. 62.

25. Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991. № 22. Ст. 776.

26. Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР»// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991. №17. Ст. 512.

27. Закон об отношениях государственных властей. 16 июля 1875 года.

CT.7. М.: Юрид. лит., 1984.

28. Закон РФ от 31 мая 1996 года "Об обороне" // СЗ РФ. 1996. N 23.

Ст.2683.

29. Федеральный закон Российской Федерации от 19 сентября 1997г. в редакции 30 марта 1999 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. // СЗ РФ.

1999. №16. Ст. 586.

30. Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 1998г. № 76-ФЗ. с изменениями на 30 декабря 2001 г. РФ «О статусе военнослужащих»// СЗ РФ.

1998.№.Ст.4974.

31. Федеральный закон Российской Федерации от 24 июня 1999г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ». // СЗРФ. 1999. №26. Ст. 3178.

32. Федеральный закон Российской Федерации «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999г. // СЗ РФ. 1999, №26. Ст. 3176.

33. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 1999 г. с изменениями от 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». // СЗ РФ. 1999.

№ 42. Ст. 5005;

2000. № 147. Ст.4792.

34. Федеральный закон Российской Федерации от 10 января 2003г № 19 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». // СЗ РФ. 2003, № 1. Ст.

19.

35. Федеральный закон Российской Федерации «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от августа 2000 г: // Собрание законодательства Российской Федерации 2000, № 30. Ст. 2548.

36. Федеральный закон Российской Федерации от 12 февраля 2001 года N 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи», СЗ РФ. 2001. № 14. Ст.

345.

37. Федеральный закон Российской Федерации от 10 июля 2001 г, № 89 «О внесении изменений и дополнений ФЗ РФ. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // ФЗ РФ. 2001. № 29, Ст, 1974, 38. Федеральный закон от 11,июля 2001г. № 94 « О политических партиях» // СЗ РФ. 2001. № 38. Ст. 2950.

39. Закон РФ от 20 июня 1995 года "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ" // СЗ РФ. 1995. N 30.

Ст.2871.

40. Закон РСФСР от 24 апреля 1991 года. "О выборах Президента РСФСР" / / в е н д. 1991. N.17. Ст.510.

41. Закон СССР от 12 марта 1990 г. "Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР" //Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. N 12. Ст.189.

42. Закон СССР от 1 декабря 1988 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР" //ВВС СССР. 1988. N 49. Ст.727.

43. Постановление Государственной Думы РФ от 28 октября 1994 года "О социально-экономической политике Правительства РФ" // САПП. РФ. 1994.

N28.CT.1463.

44.. Постановление Съезда народных депутатов России от 1 ноября 1991 г.

№ 1831-1 «О правовом обеспечении экономической реформы»// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1456.

45. Указ президента РФ от 15 февраля 1994г. «О штандарте (флаге) Президента Российской Федерации». САПП. РФ. 1994. № 8. Ст. 235.

46. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 1996 г. Об утверждении Положения "О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации"// СЗ РФ. № 15. Ст. 453.

47. Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г., «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ и Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996г. № 22. Ст. 2663.

48. Указ Президента от 25 июля 1996 г. "О создании Совета по обороне РФ7/ СЗ РФ. № 25. Ст. 3104.

49. Указ Президента РФ от 5 августа 1996г. «Об официальных символах президентской власти и использовании»// СЗ РФ. 1996. № 33 ст. 3976.

50. Указ Президента РФ от 6 октября 1996г с изменениями от 15 апреля 1997г. №1412 и от 30 января 1999г. «Об утверждении положения об Администрации Президента РФ» // СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 4689;

1999. № Ст. 1857.

51. Указ Президента Российской Федерации от 26 февраля 1997 г "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. № 7. Ст. 357.

52. Указ президента РФ от 21 июля 1997г. Об утверждении Положения о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации. // СЗ РФ. 1997. №30 ст. 3601.

53. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 с дополнениями и изменениями от 21.06.2000 N 1149, от 09.09.2000 N 1624, от 30.01.2001 N 97 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе"// СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112;

№ 26. Ст.

2748;

2001. №38, Ст. 3781.

54. Указ Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. N 706 "Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации" Российская газета от 22 апр.

55. Указ Президента от 17 мая 2000 " О структуре Федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета от 20 мая.

56. Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. № « Об утверждении Положения о Государственном совете Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3633.

57. Указ Президента РФ № 2110 от 30 декабря 2000 г. «О тексте государственного гимна Российской Федерации» // Российская газета января.

58. Указ Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 г, N 741 "О комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления". // Российская газета 27 июня.

59. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 года N 33 СФ. // СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 147.

60. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Парламента РФ от 22. января 1998г в редакции на 06.12.2000 г. N 2134-11 ГД //СЗРФ. 1998.№7.Ст.801.

61. Конституции республик в составе Российской Федерации. // см. в Сборнике документов «Конституции республик в составе Российской Федерации». Москва. «Манускрипт», 1995г.

62. Указ Президента Российской Федерации от 29 сентября 1999 г. № «Об утверждении Положения о постоянном представительстве Российской Федерации при международной организации»// Российская газета 1999. 7 окт.

63. Указ Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. № «Вопросы прохождения военной службы»// Российская газета 1999, 28, 29, сент.

64. Указ Президента Российской Федерации от 13 ноября 1998 г, № «Вопросы Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации»// СЗРФ. 1998. №46. Ст. 5633.

65. Указ Президента Российской Федерации от 11 ноября 1998 г. № «О приведении нормативных правовых актов Президента Российской Федерации в соответствие с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе»//Российская газета 1998. 17 ноября.

66. Указ Президента Российской Федерации от 14 февраля 1998 г. № «О мерах по повышению эффективной работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации»//Российская газета 1998. 25 февр.

67. Указ Президента Российской Федерации от 31 января 1998 г. № «Об Указе Президента Республики Ингушетия от 20 декабря 1998 года № «О назначении референдума Республики Ингушетия»// Российская газета 1999. 9 февр.

68. Указ Президента Российской Федерации от 24 января 1998 года № «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне»// Российская газета 1998. 3 февр.

69. Указ Президента Российской Федерации от 6 октября 1997 г. № «О мерах по обеспечению деятельности Федеральной службы специального строительства России»// Российская газета 1997. 14 окт.

70. Указ Президента Российской Федерации от 16 июля 1997 г. № 726 «О Федеральном дорожно-строительном управлении при Федеральной дорожной службе России»// СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3517.

71. Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1997 г. № 582 «Об организации и порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти и российскими государственными учреждениями функций, связанных с деятельностью за рубежом»// Российская газета 1997.

24 июня.

72. Указ Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. № 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера»// Российская газета 1997, 14 марта.

73. Указ Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 г, № «О неотложных мерах по обеспечению режима экономии в процессе исполнения федерального бюджета во втором полугодии 1996 года»// СЗ РФ.

1996. №35. Ст. 4140.

74. Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»// СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2755.

75. Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763, в ред. Указа от 13 августа 1998 г. № 963 // «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»// Российская газета 1998, 18 авг.

76. Указ Президента Российской Федерации от 16 мая 1996 г. № 722 «О переходе к комплектованию должностей рядового и сержантского состава Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации на профессиональной основе»// Российская газета 1996,18 мая.

77. Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 1996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации»// Российская газета 1996, 6 мая.

78. Указ Президента Российской Федерации от 28 февраля 1996 г. № «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования»// Российская газета 1996, 6 марта.

79. Указ Президента Российской Федерации от 14 февраля 1996 г, № «О некоторых мерах по реализации решений об обращении взысканий на имущество организаций»//Российская газета 1996, 21 февр.

80. Указ Президента Российской Федерации от 20 марта 1996 г. № 401 «О дополнительных мерах по обеспечению деятельности судов в Российской Федерации»// СЗ РФ. 1996. № 13. Ст. 1306.

81, Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. «Об утверждении перечня сведений, отнесённых к государственной тайне»// Российская газета 1995, 27 дек.

82, Указ Президента Российской Федерации от 24 ноября 1995 г, № «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов»// СЗ РФ. 1995. № 48, Ст, 4660.

83, Указ Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 г, № «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации»// СЗ РФ, 1995. № 41. Ст. 3875.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.