авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 10 |

«из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Истомин, Анатолий Васильевич 1. Стратегия экономического развития регионов Севера 1.1. Российская ...»

-- [ Страница 2 ] --

В этих условиях экономического и социального состояния России и значительной части регионов необходим переход характера экономического развития страны на индикативное (ориентирующее) планирование, что не противоречит условиям рыночного хозяйства и сообразуется с задачами долгосрочного гармоничного развития общества /153/.

Этому в какой-то степени соответствует разработка долгосрочной стратегии экономического развития России и разработки основных направлений стратегии экономического развития регионов на период до 2015 года, осуществляемые в настоящее время.

Целесообразно создание Госкомитета России по индикативному планированию. Следует отметить, что во многих развитых странах с рыночной экономикой: в Японии, Южной Корее, Франции, Германии и других - индикативное планирование является важным инструментом управления хозяйственным комплексом страны.

Представляется важным провести диагностику территориальных систем в рамках федеральных округов в целях разработки Профамм экономического и социального развития на период до 2015 года по всем федеральным округам России. Это позволит выявить "проблемные" регионы, рассмотреть и обосновать прогнозы хозяйственной деятельности и будет способствовать формированию производственной и социальной структуры регионов в количественно определяемой форме.

При этом актуальной проблемой является проблема социально экономического районирования России, без которой невозможно реально определить масштабы и эффективность инвестиций в развитие регионов.

Не исключено, что некоторые программы могут носить межрегиональный характер. Должен учитываться различный потенциал регионов и возможности его вклада в развитие внутреннего и внешнего рынков России, а также в формирование ее обш;

его социального и экономического пространства с учетом объективных специфически различий регионов. Это сложнейшая работа, требующая осуществления фундаментальных и прикладных исследований, разработки теоретических концепций и подходов к осмыслению актуальных вопросов. Конечно же, жизнь не стоит на месте и совершенно ясно, что в ряде случаев придется принимать прагматические решения без надлежащей научной проработки, но на основе знаний местных особенностей и реального положения дел. И в этом случае общая политика системной трансформации также будет способствовать принятию правильных решений с минимальными социальными и экономическими издержками. В то время точечная экономическая политика с ее целевыми установками способствует лишь деградации политики хозяйственного порядка.

Анализируя результаты типологических исследований регионов России, приходим к выводу, что каждый регион, в той или иной степени, является проблемным, хотя естественно, что проблемы у каждого региона свои. В данной связи представляется нецелесообразным использовать механизм трансферта финансов для вывода экономики регионов из состояния депрессии. Здесь те же две проблемы: механизм трансфертов это проблемы системных преобразований, а механизм вывода регионов из состояния депрессий - проблема стабилизации экономики.

Выделяются следующие принципы государственной социально экономической политики на Севере:

формирование общего экономического пространства страны с учетом специфики территорий с особыми условиями хозяйствования;

государственный протекционизм, направленный на создание для населения и отдельных отраслей хозяйства благоприятного режима развития с учетом обеспечения государственных нужд в производимой ими продукции;

соизмерение экономического роста с возможностями эффективного хозяйствования в особых природно-климатических и географических условиях;

поддержание ресурсно-природного потенциала с учетом необходимости удовлетворения потребностей будущих поколений;

обеспечение перевода части используемого ресурсного потенциала в финансовый потенциал специальных региональных фондов;

формирование бюджетной обеспеченности и достаточности с учетом увеличенных затрат на воспроизводство трудовых ресурсов и населения;

рационализация численности населения с учетом новых критериев и принципов хозяйствования, содействие переселению лиц, имеющих социальную потребность;

создание условий для проживания и традиционных видов деятельности корсгшых малочисленных народностей;

повышенный уровень государства в регулировании экономики как в связи со стратегическим значением северных территорий, так и их ролью в хозяйственном комплексе страны.

В государственной политике необходимо четко стратифицировать государственную поддерэ/ску и регулирование, поскольку различно их организационно-экономическое содержание:

регулирование происходит во всех территориальных образованиях и сферах, а поддержка - в особых случаях;

регулирование осуществляется в условиях стандартной дифференциации, когда происходит сглаживание неоднородности социально-экономического пространства до некоторых типовых условий;

поддержка необходима в тех случаях, когда эти условия существенно отличаются от типовых или для самого достижения типовых показателей необходимы значительно большие объемы ресурсов или чрезвычайные решения.

Можно сказать, что поддержка является составной частью и продолжением государственного регулирования в особых условиях деятельности.

Договорная практика создала прецедент "асимметричного" федерализма, когда субъекты Федерации наделяются различными полномочиями, особенно в сфере совместной деятельности с Центром.

Такая "договорная" политика осуждается сегодня многими учеными и специалистами, поскольку считается неконституционной. Исследование мирового и российского опыта позволяют сделать вывод, что здесь нет нарушения Конституции Российской Федерации, так как такая "несправедливость" осуществляется в ее границах, имеет временный характер и не имеет тенденций к разъединению субъектов Федерации. На практике оказывается (и не только в России) весьма сложным одномоментно добиться "равных прав" для всех субъектов Федерации.

Слишком велики их различия в экономике, геополитическом и эт'нополитическом положении, трудовом и интеллектуальном потенциале.

В данной связи проблема устойчивости и жизнеспособности федеративного государства становится все более актуальной. Ученые Запада считают, что федеративное государство, образуемое по территориально-хозяйственному признаку для решения социальных и экономических задач развития территории, является более устойчивым.

При этом не возникает обостренных этнических проблем языка, гражданства, культуры, национальности. Российская практика построения федеративного государства с участием субъектов этнополитического плана признается ими ошибочной. Как показывает опыт, проблема здесь действительно существует. Она имеет более сложные и глубокие исторические корни проблемы "национального вопроса" в России.

Исследование показывает, что проблема здесь в создании на деле равенства прав субъектов Федерации, как это и предусмотрено Конституцией РФ в ст.5, 6, 11, 19, 27, 56, 65-69, 71, 72, 73, 76, 77. Но это процесс времени. Сегодня на переходном этапе объективно имеет место "асимметрия" при разделении предметов ведения и полномочий.

Под региональной политикой подразумевается деятельность органов власти и определенных общественных сил по размещению деятельности и социально-экономическому развитию территорий. В качестве субъектов региональной политики выступают органы государственной власти и местного самоуправления. Органы государственной власти, в свою очередь, подразделяются на федеральный и региональный уровни. Первые проводят РОССИЙСКАЯ ТРСУДАРСТОЕННАЯ БИБЛИОТЕХА политику в отношении различных частей страны (не обязательно административно оформленных) и их взаимодействия посредством общенациональных институтов, вторые - на региональном уровне, посредством местных органов самоуправления во взаимодействии с федеральными органами.

В основе этих преобразований северных регионов лежат следующие принципы:

усиление роли государства и формирование рыночно ориентированной системы регулирования социальных и экономических процессов, государственного протекционизма в ее функционировании, обеспечения национальной экономической безопасности;

ориентация на стратегию устойчивого развития северных регионов, жизнеспособность которых определяется разумным использованием природно-ресурсной базы;

формирование населения и трудовых ресурсов Севера на принципах минимальной достаточности и преобразование системы государственных гарантий и компенсаций в соответствии со спецификой хозяйствования на Севере в рыночных условиях;

формирование экономического порядка и системы социальных отношений, создающих гарантии жизнеобеспечения и сохранения культуры коренных малочисленных народов Севера;

дальнейшее развитие системы федеративных отношений, прежде всего в области земле- и недропользования между различными уровнями правоотношений (федеральным, региональным, местным);

особого порядка регулирования конкуренции в основных сферах экономики Севера, в том числе в отраслях, функционирование которых не может осуществляться только на принципах рыночной конкуренции и требующих на определенных этапах нерыночной организации, создания одинаковых условий в отношении экономической деятельности хозяйственных субъектов, гарантирующих им возможность выживания, а в перспективе и развития.

Конечно, для северных территорий важнейшими полномочиями являются полномочия в области владения, распоряжения и пользования (экономическая организационная власть и власть собственности) недрами и землей, шельфом. Здесь разгораются основные дискуссии при подготовке договоров и соглашений, поскольку природные ресурсы Основным законом объявлены национальным богатством. Но не следует драматизировать ситуацию. Это рабочий процесс, последствия принимаемых решений которого проверяются практикой. Уже сегодня становится ясным, что одни субъекты Федерации "получили" столько полномочий, что не могут реализовать их на деле в силу существующих многочисленных федеративных законов, не приведенных в соответствие с новой ситуаций. Другим субъектам Федерации имеющихся полномочий недостаточно для обеспечения работоспособности экономики, которая бы обеспечивала экономическое равновесие. Явно просматриваются и "противоречия" интересов между Центром и регионами в части уровня централизации и децентрализации управления, формирования рыночного экономического порядка, отвечающего экономическому строю.

Региональные органы управления все больще и больше теряют экономическую власть, теряя одновременно и политическую. Именно поэтому сегодня остро встает вопрос о передаче управления федеральной собственностью регионам через золотые акции, передачу (или продажу) регионам государственного пакета акций. Это особенно важно в условиях переходного периода, когда не создана система законодательных ограничений, не сформулирован рыночный экономический порядок.

Экономическая власть имеет определяющее влияние на формирование инвестиционной политики и механизм ее реализации.

Инвестиционная привлекательность, инвестиционные риски во многом сегодня являются прерогативой тех, кто обладает экономической властью.

Наиболее рациональным способом разрешения противоречий между регионами и центром является предоставление субъектам Федерации максимальной хозяйственной самостоятельности. Большое значение имеет рациональная схема размещения производства как условие для экономического роста. Например, для преодоления кризиса в "проблемных" регионах необходимо стимулирование инвестиционной деятельности, в том числе привлечение капитала извне. Администрация таких регионов должна получить право создавать льготные налоговые условия для инвесторов, что в сочетании с избытком рабочей силы, низкой заработной платой и относительно низкими темпами инфляции, может стать достаточно сильным стимулом для привлечения инвестиций. Власти добывающих регионов, напротив, смогут за счет части налогов, собираемых со своих предприятий, развивать инфраструктуру, которая практически отсутствует на севере и востоке страны. Причем возможности воздействия на инвестиционную привлекательность регионов у их руководителей будет намного шире за счет резкого смягчения федерального налогового бремени.

РХзменение системы управления позволит осуществить коренную перестройку системы отношений: установить деловые взаимоотношения между центром и регионами, между руководителями регионов и трастовских компаний, превратив их в хозяйственные переговоры.

Основополагающим фактором российской экономики становится успешная промышленная политика. Лицо современного мира определяет жестко сегментированный мировой рынок, правила игры на котором диктуют примерно 45 транснациональных корпораций и 200 тысяч различного рода дочерних и ассоциированных с ними предприятий, во главе которых стоит "семерка" индустриально развитых стран /128,129/.

Россия должна решить задачу, связанную с достижением высоких темпов экономического роста: во-первых, необходимо четкое определение приоритетов промышленной политики;

во-вторых, должен быть создан механизм запуска экономического роста;

в-третьих, следует реалистично оценить, на какие источники роста страна может опираться.

Сегодня в России фактически реализуется одно из направлений промышленной политики - ставка на энергосырьевую специализацию страны. Однако, это направление в перспективе не может претендовать на роль приоритетного. Как показали расчеты специализированных институтов, ориентация на ТЭК и сырьевой комплекс в долгосрочной перспективе эквивалентна консервации уровня жизни для подавляющего большинства населения. Поэтому этот вариант неприемлем /68,178/.

Одной из главных составляющих должна быть связка военно промышленного и добывающего комплексов, переориентированная в соответствии с изменившимися макроэкономическими условиями. При курсе на демилитаризацию ВПК не может претендовать на ведущую роль в этой связке, соединению этих двух могущественных комплексов на новой макроэкономической основе нет альтернативы, по крайней мере, на ближайшие 10-20 лет. При этом стартовой площадкой для такого взаимодействия должен стать ТЭК, который будет главным заказчиком продукции и услуг ВПК. В настоящее время ВПК - это новейшие технологии, огромный научный потенциал, крупномасштабная экспериментальная база, высококвалифицированные специалисты широчайшего технологического профиля. Этот потенциал, несомненно, должен быть использован во имя роста национальной экономики.

Например, на крупнейшем судостроительном заводе в г.Северодвинске могут производиться платформы для освоения перспективных месторождений нефти и газа на шельфе арктических морей. На этом же предприятии могут строиться мощные суда с атомными установками для круглогодичной проводки судов по Северному морскому пути, что позволит активизировать жизнь наших северных территорий и осуществлять транснациональные перевозки из Европы в страны Тихоокеанского региона по более короткому и экономичному маршруту.

Таким образом, нефть и газ - это стартовые условия, рента, которая необходима для осуществления в последующем другой ренты интеллектуальной.

Депрессивные регионы имеют глубокий и устойчивый спад производства, плохую или неустойчивую финансовую обеспеченность, неблагополучное и ухудшающееся положение в социальной сфере.

Поэтому осуществить необходимую реструктуризацию без активной государственной поддержки они не могут. В то же время именно здесь Структурные преобразования должны осуществляться в первую очередь в связи с тем, что в этих районах сконцентрирован серьезный научно технический потенциал, способный обеспечить прогрессивные преобразования в экономике России.

Разнообразие экономики субъектов Федерации обусловливает необходимость разработки дифференцированной системы мер по их государственному регулированию.

Так, в частности, по отношению ко всем старопромышленным регионам государственная политика должна предусматривать:

стимулирование экономического роста, прежде всего, в конкурентоспособных и стратегически важных для стран отраслях промышленности;

создание благоприятного инвестиционного климата и поощрение роста частных и иностранных инвестиций в наиболее эффективные проекты по развитию прогрессивных отраслей хозяйства.

1.4. Зарубежный опыт государственного регулирования развития северных территорий Экономика северных территорий зарубежных северных стран - в значительной мере базируется на ресурсообрабатывающих принципах и экспорте продукции переработки минерального и энергетического сырья, а также рыболовстве и лесопереработке. На протяжении всей своей истории планетарный Север развивался как сырьевой, ресурсный регион, регион добывающей промышленности. Это обуславливалось исключительно его богатством разнообразными естественными ресурсами, а также природно экономическими трудностями, невыгодностью развития обрабатывающей промышленности. Такое развитие с самого начала показало себя недостаточно устойчивым. Истощение сырьевой базы, удорожающие факторы добычи и переработки сырья в экстремальных природно климатических условиях, конъюнктура рынка приводили к цикличности промышленного развития регионов Севера, к упадку или закрытию многих ресурсных промышленных центров. В то же время предпосылки, факторы и этапы развития существенно различаются для каждого северного района, зависят от уровня и характера его развития. Различны время, периоды реализации различных предпосылок, а также их конкретные формы.

Наиболее характерными особенностями освоения зарубежного Севера являются, во-первых, значительная роль в освоении территории крупных монополистических объединений и во-вторых, протекционизм государств, проявляющийся в правовой опеке осваивающих северные районы частных фирм, наделении их особыми привилегиями, в сильно выраженной экономической помощи этим фирмам, а также в непосредственном участии государства в процессе освоения Севера. Выработался ряд концептуальных проблем социально-экономического развития экономики зарубежных северных районов /4,6,35,107/.

Среди поставленных задач особого внимания заслуэ/сивают:

экономические последствия освоения возобновимых и невозобновимых, а также рекреационных природных ресурсов;

экономический (хозяйственный) механизм;

роль государственных субсидий;

политика в отношении коренного населения;

транспортные проблемы и т.п.

Наряду с попытками выработки стратегических, концептуальных направлений развития для Севера все большее развитие приобретает и реальная региональная политика государств в отношении этих территорий, в которой отмечаются следующие главные социально-экономические черты освоения этих районов за рубео1Сом 11,94/:

сохранение прямой помощи государства фирмам и частным предпринимателям, исследующим и осваивающим северные районы;

непосредственное участие государственного сектора в развитии территории;

осуществление протекционистской государственной политики в виде регулирования налогообложения, в решении вопросов охраны окружающей среды и природопользования и других сферах;

усиление региональной (дифференцированного в зависимости от конкретных условий северных районов) поддержки в решении всех вопросов, связанных с освоением северных территорий.

Мировая политика освоения северных территорий основана на многосторонней и активной поддержке государства. В слабоосвоенных провинциях Канады, таких, как Юкон, Саскачеван и т.п., дотации превышают 50% расходной части бюджетов. В северных провинциях Швеции прямая помощь центрального правительства фирмам, безвозвратные ссуды населению, налоговые скидки и другие льготы в раза превышают средние по стране. Годовые дотации штату Аляска с его полумиллионным населением составляют около 300 млн долл. и в ближайшие 5 лет, по мере сокращения добычи нефти, должны увеличиться в 2 раза.

Отраслями производственной специализации северных территорий зарубежных стран Севера, как и северных регионов России, являются горнодобывающая промышленность, лесная промышленность, рыболовство и электроэнергетика.

Горнодобывающая промышленность - важнейшая отрасль специализации северных провинций стран зарубежного Севера, также базируется на крупных запасах нефти, природного газа, металлического и неметаллического сырья - золота, никеля, меди, кобальта, тантала, железной руды и других видов минерального сырья.

В освоении зарубежного Севера обрисовались некоторые политико экономические особенности. Это очень большая роль государства в экономике, определенное отступление в ряде случаев от строгого рыночного механизма, государственный протекционизм, особый подход к эффективности капитальных вложений, гораздо большая, чем в освоенных областях, роль центральных властей в управлении Севером, словом все то, что выделяет Север в иерархии политических и экономических стереотипов развитых капиталистических стран. По этому поводу в США, Канаде, странах Северной Европы выполнено немало фундаментальных исследований. В частности, и по вопросам административно политического статуса, права достаточно эффективного контроля над землей, ресурсами и программами развития территорий. Противники предоставления "территориям" прав провинций в Канаде выдвигают в качестве одного из аргументов общегосударственные интересы Канады на Севере. "Ресурсы Севера содержатся правительством для всего населения Канады. Все канадцы... очень много вложили в развитие Севера.... что они имеют право в равной мере делить не только затраты на Севере, но и выгоды от его развития". Противники наделения северных территорий Канады административно-правовым статусом провинций утверждают, что их финансово-экономический уровень таков, что без помощи федерального правительства они не смогут осуществлять новые социально-экономические функции. По разработанным четырем сценариям развития Юкона и северо-западных территорий на 1985-2000 гг.

вилки суммарных капиталовложений в эти районы составляют от 758.5 до 36446.7 млн долл. и зависят от того, будут или не будут построены три проектируемых крупных золотых рудника, от начала эксплуатации нефтегазовых месторождений в море Бофорта и сооружения магистрального газопровода с Арктики. Признано, что только при крайних, наиболее оптимистических, но мало реальных сценариях территории могут быть провинциями, способными сами себя "содержать" 111. По другим расчетам, одни "целевые" организационно-экономические расходы, связанные с преобразованием северо-западных территорий в провинцию, составят 400 млн долл., а их ежегодный бюджет вырастет на 100 млн долл.

Непосредственная помощь государства в освоении Севера в мировой практике достаточно разгюобразна и идет по многим каналам. Это прежде всего строительство щоссейных дорог в перспективных горнопромышленных районах. Такая практика начала проводиться на канадском Севере с 50-х годов, дороги эти так и назывались "дороги к ресурсам". В настоящее время обеспеченность транспортными путями северных районов относительно уровня их освоения и численности населения весьма велика. Особо надо отметить в этом отношении Аляску (штат имеет 18 тыс.км шоссейных дорог), где высокая насыщенность центральных, южных и юго-восточных районов дорогами, многие из которых высокого класса (четырехполосные, цементно-бетонные), во многом связана с военно-стратегическими целями /6, 7/.

В процессе частнопредпринимательского освоения территории государство часто берет на себя расходы по развитию инфраструктуры дорог, пристаней, даже поселков при горнопромышленных предприятиях.

Широкие размеры приобрела косвенная помощь в виде лицензионных, налоговых, транспортпо-тарифных и других льгот.

Государство осуществляет крупные научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, главным образом, в области горной промышленности. В случаях, когда предпринимательская деятельность сопряжена с особым риском или она определяется долговременными государственными стратегическими интересами, создаются государственные фирмы. Однако в целом в настоящее время наблюдается поворот от кейнсианства и неокейнсианства, основой которой был рост государственного вмешательства, к неоклассицизму - ослаблению этого вмешательства, усилению роли рыночного механизма.

Политика реприватизации, укрепления позиций частных фирм, ослабления государственного регулирования стала очень заметной в последние годы в США и она, в частности, снизилась на Аляске.

Государственная помощь оказывается менее насущной, в силу изменения отношения к инвестиционной политике самих монополий. Мощные национальные, а тем более международные корпорации в условиях сужения внутренней сферы приложения капитала, сферы их будущих прибылей, подчас вынуждены идти на не очень выгодные крупные инвестиции и на высокие сроки их окупаемости.

Вместе с тем, нельзя сказать, что для большинства северных районов тезис о государстве, как факторе, определяющем живучесть и экономический тонус территории, потерял свое значение. Это прежде всего относится к наиболее слабоосвоенным районам, таким, как канадский Север, особенно Юкон и северо-западные территории.

Северные территории в США, Канаде, скандинавских странах признаются неблагоприятными для инвестирования ввиду высоких транспортных и производственных издержек, малых размеров рынка, значительных различий в стереотипах поведения между аборигенами и пришлым населением. Только исключительно привлекательные ресурсные объекты способны "перекрыть" этот изначальный недостаток. Не случайно для самых удаленных районов сельского Севера Федеральная резервная система США даже устанавливает специальные нормативы для коммерческих банков по кредитованию проектов малого бизнеса, хорошо понимая, что иначе привлечь сюда внебюджетные инвестиции не удастся.

Современная мировая практика показывает, что в ряде промышленно развитых стран (США, Канаде, Франции, Японии и др.), активно используется региональное программирование как высшая форма проведения региональной политики. Распространение в зарубежных странах в послевоенный период экономического программирования наложило глубокий отпечаток и на систему региональной политики.

Развитие регионального программирования - составная часть процесса, формирования системы капиталистического программирования, процесса явившегося одним из существеннейших аспектов послевоенной эволюции государственно-монополистического регулирования экономики. В самом общ,ем виде становление программирования можно связать с переходом от текущих, чрезвычайного характера мероприятий, направленных на преодоление последствий циклических колебаний, к долговременной стратегии экономического роста и развития /9, 37,38, 47/.

Таким образом, региональное программирование должно рассматриваться в качестве специфической формы активного государственного воздействия на всю социально-экономическую систему через непосредственное влияние на пространственные формы его организации. Причем следует иметь в виду, что имеется некоторое различие между региональной политикой и региональным программированием. Первое понятие более широкое, охватывающее всю совокупность, весь арсенал мероприятий по регулированию отдельных элементов производительных сил в стране, второе понятие относится лишь к централизованным среднесрочным и долгосрочным программам регионального развития. В целом, зарубежные исследователи выделяют четыре основных направления регионального программирования, примерно соответствующих важнейшим типам территориальных проблем:

программы освоения новых районов;

программы развития (индустриализации) слаборазвитых районов;

программы и мероприятия в отношении районов высокой концентрации производства и населения (к последнему направлению примыкает и тесно связаны с ним программы и мероприятия по охране окружающей среды)/87, 123,151,170/.

Несмотря на объективную невозможность централизованного регулирования хозяйства, в ряде зарубежных стран - США, Канаде и др.

предпринимаются определенные усилия по целевому межведомственному управлению комплексным освоением ресурсов регионов и реализацией национальных программ.

Через государственные программы осуществляется развитие 40% территории Великобритании, 90% - Норвегии. Федеральная целевая программа применяется для развития северного региона Швеции провинции Норланд, в соответствии с которой в развитие экономики провинции вкладывается из централизованных источников более трети используемых ресурсов /87,227,231/.

В регионах западных стран на основе целевых программ создаются государственные предприятия, вкладывающие бюджетные средства в развитие инфраструктуры.

Опыт хозяйственгюго развития некоторых капиталистических стран подтверждает целесообразность более значимых масштабов государственного регулирования, причем это соотношение может существенно различаться в разных регионах, определяясь территориальными особенностями воспроизводственного процесса. В условиях Севера роль и значение государственных регуляторов в переходный период значительно выше, чем для российской экономики в целом. Это связано с повышенными затратами на единицу выпускаемой продукции, высоким удельным весом отраслей, ограниченностью развития сельскохозяйственного производства, социальной инфраструктуры и прочих отраслей. К важнейшим сферам государственного регулирования следует отнести разработку политики природопользования, социальной политики, налоговой, кредитной и ряда других. Этот опыт подтверждает более значимые масштабы государственного регулирования экономики в экстремальных районах по сравнению с более комфортными районами.

Наибольший интерес в этом отношении имеет канадский опыт. Это связано с тем, что ни одна из развитых капиталистических стран не располагает столь обширным и богатым ресурсами территориальным резервом, каким является канадский Север. В Канаде выделяют пять экономических районов, принципиально отличающихся по условиям хозяйственного развития. Один из них - канадский Север, включающий Северо-Западные территории, Юкон, а также северные части провинций Альберта, Саскачеван, Монитоба, Онтарио и Квебек. Этот в основном неосвоенный, малонаселенный район является "пограничной землей" канадской экономики, практически еще не вовлеченный в процесс общественного воспроизводства.

Малоосвоенные северные территории Канады занимают примерно 70% территории страны (7 млн км ), тогда как проживает здесь лишь тыс. чел. или менее 1.5% населения страны. Эти территории располагают огромными и далеко еще не полностью разведанными природными ресурсами природного газа, нефти, каменного угля, асбеста, руд черных и цветных металлов, значительным гидроэнергетическим потенциалом /2, 69/.

Все это роднит канадскую экономику с экономикой России, где также большая часть территории страны относится к зоне Севера. Наличие общим черт в экономике двух стран способствовало тому, что еще во времена социалистической эпохи в процессе разработки стратегии хозяйственного освоения ресурсов канадского Севера использовался опыт развития северных районов СССР, теперь, в период перехода к рыночным отношениям, нам, в свою очередь, следует использовать канадский опыт.

Формы и направления государственного регулирования воспроизводственных процессов в эк01юмике канадского Севера различны и достаточно многочисленны. Государство не ставит получение прибылей в качестве конечной цели своих инвестиций, а делает эти инвестиции средством повышения активности частных фирм.

В наибольшей степени сказанное относится к государственному финансированию развития инфраструктуры (и прежде всего транспортной сети) в северных районах. В некоторых случаях государство идет на создание собственных предприятий или смешанных государственно частных компаний. Однако гораздо чаще государство предпочитает действовать в рамках помощи частным компаниям (особенно горнопромышленным). Заметнее всего это содействие частному капиталу выражается в предоставлении прямых субсидий фирмам. Иногда такая помощь составляет до 70-80% всех прямых и косвенных капиталовложений в новое предприятие, в получении акций рискованных предприятий и пр.

Другой способ оказания государственного содействия частным компаниям - налоговые льготы. Горнопромышленные фирмы на Севере Канады полностью освобождались от уплаты налогов на три-пять лет после ввода в действие предприятия;

в случае эксплуатации месторождений, близких к истощению, подлежащая налогообложению прибыль уменьшались на треть. Кроме того, государство облегчало условия аренды нефтеносных земель. Быстро растут и размеры федеральных субсидий, предоставляемых местным властям северных территорий. К важнейшим формам государственного регулирования следует отнести также разработку разного рода комплексно-целевых программ развития Севера.

Необходимость более интенсивного вмешательства государства в процесс экономического регулирования деятельности северных районов по сравнению с остальными регионами Канады объясняется, прежде всего, необходимостью осуществления здесь повышенных затрат на выпуск единицы продукции. Доля затрат на материалы, энергию и топливо в общей стоимости горнодобывающей промышленности на Дальнем Севере почти вдвое выше, чем по всей отрасли в стране. Стоимость бурения одной разведочной скважины в этом районе обходится в 45 раз, а одного метр-'а буровой проходки - в 25 раз дороже, чем в основной нефтедобывающей провинции страны - Альберте. Столь высокие уровни расходов и необходимость вложения более крупных инвестиций в развитие производственной инфраструктуры часто определяют высокий риск освоения северных ресурсов. Учитывая, что промышленное освоение и обустройство горнодобывающих районов связано с необходимостью крупных капитальных вложений, и не под силу многим частным компагшям, вынуждает их обращаться за помощью государства. Все эти факторы и приводят к необходимости активного вмешательства государства в процесс освоения Севера /35/.

В Канаде, как и в России, большая часть территории относится к экспериментальным северным районам, что во многом объясняет необходимость осуществления более широкого по сравнению с рядом других развитых капиталистических стран с более благоприятными климатическими условиями, государственного вмешательства в экономические процессы не только в регионы Севера, но и в стране в целом. Это обстоятельство во многом объясняет необходимость более существенного вмешательства государства в экономические процессы в России и других северных странах. Особо следует отметить, что происходящий в Канаде в послевоенный период интенсивный процесс децентрализации государственного управления значительно расширяет роль провинций. Все это определяет специфику хозяйственной системы и выделяет канадскую модель рыночной экономики.

Мировое сообщество, государства, включающие регионы с экстремальными условиями хозяйствования, признают принципиальную необходимость проведения в отношении их адаптированной политики.

Особенно это касается территорий с особым геополитическим статусом, к которому практически полностью относятся регионы Севера. Однако в нынешних условиях России речь не идет о том, чтобы выделять для северных территорий дополнительных средств в ущерб другим регионам.

Речь идет о том, чтобы были учтены особые условия экономики Севера, его повышенная налогооблагаемая база и экстремальные условия хозяйствования, о создании хозяйствующим субъектам равных условий с другими регионами России. Одновременно это будет шагом по повышению конкурентоспособности их продукции на мировых рынках.

Учет повышенной налогооблагаемой базы создаст предпосылки для "наполняемости" бюджетов северных территорий. При этом надо иметь в виду, что мировая практика освоения северных территорий основана на многосторонней и активной поддержке государства.

2. ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОМ РАЗВИТИИ РЕГИОНОВ 2.1. Вопросы методологии программно-целевого подхода в разработке региональных программ Одно из важных направлений совершенствования прогнозирования экономики состоит в развитии методов комплексного решения крупных экономических, социальных, экологических, научно-технических и других проблем общегосударственного, межотраслевого и регионального значения и использовании программного подхода к их решению.

Разработка целевых комплексных научно-технических, экономических и социальных программ, а также программ отдельных регионов, в которых отражается основное содержание экономической политики по решению важнейших проблем развития экономики России в целом и регионов, имеет важное значение для обоснования социально-экономического развития, определения степени влияния прогнозирования на процессы экономического развития и выявления условий, при которых обеспечивается эффективное взаимодействие социальных и экономических мероприятий /8,17,29, 34/.

Следует отметить, что термин программа давно бытует и в отечественной экономической литературе, и в плановых документах, означая план намеченной деятельности, работ. План, как понятие намеченная на определенный период работа с указанием ее целей, содержания, объема, методов, последовательности, сроков выполнения.

Термин "программа" еще с первых пятилеток употребляется и в смысле крупного раздела народнохозяйственного плана. В теории и практике планирования понятие программа применялось еще в одном, относительно более узком смысле, близком к современной трактовке целевых комплексных программ. В этом случае под ней понимается разработка путей и средств решения какой-либо крупной, но сравнительно четко очерченной задачи в рамках заданного срока выполнения.

В литературе имеется достаточное число определений программы, различающихся деталями в формулировках /160, 172/. Нам представляется, что приведенное в работе /160, с.75/ определение наиболее полно отражает существо программы: "... программа - это увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления, комплекс социально экономических, производственных, научно-исследовательских, организационно-хозяйственных и других заданий и мероприятии, направленных на реализацию -наиболее эффективными путями региональной проблемы". Понимаемая под региональной программой совокупность увязанных во времени и в пространстве мероприятий, обеспечивающих развитие и размещение производительных сил определенной территории, охватывает все звенья цикла "производство природа - население".

В последние годы реализовывался ряд крупных программ по решению важнейших проблем развития экономики России, повышению технического уровня производства, существенному совершенствованию территориального размещения производительных сил/152, 154, 160, 163/.

Проблеме формирования целей развития социально-экономических систем, в том числе целей реализации федеральных и региональных профамм, посвящено достаточное количество работ советских и зарубежных авторов. Не ставя перед собой задачу обсуждения этой проблемы, остановимся только на некоторых подходах к ее решению.

Федеральные региональные программы являются одной из основных форм государственного регулирования территориального развития.

Реализуя их, государство осуществляет селективную поддержку регионов, направленную на ускоренное развитие в них приоритетных отраслей, стимулирование предпринимательской деятельности, экспортного потенциала и решение комплекса проблем, оказывающих существенное влияние на развитие экономики данного региона и России в целом.

В связи с недостатком бюджетных средств число целевых федеральных региональных программ в настоящее время невелико, составляя порядка 60 программ.

Эти программы разрабатываются по ограниченному кругу регионов, имеющих особо важное, иногда геополитическое, значение для всей России и призваны решать такие задачи общефедерального уровня, которые не под силу только самому региону и расположенным на нем предприятиям и ведомствам. Федеральные программы финансируются не только из федерального бюджета, но также из местных бюджетов, через банковские кредиты, иностранные инвестиции, средства предприятий, организаций, предпринимательских структур и др.

Разработка федеральных целевых программ по актуальным вопросам социально-экономического развития регионов Российской Федерации, отдельным отраслям хозяйственного комплекса страны и регионов минерально-сырьевой базы, лесопромышленного комплекса, технического перевооружения важнейших отраслей промышленности, возрождения торгового флота и целого ряда других федеральных программ производственного и научно-технического направления (Руда, Отходы, Топливо и энергия и др.) как и широтного комплекса федеральных и президентских целевых программ социального назначения, таких как, например, "Дети России", "Дети-инвалиды", "Российский народный телефон", "Развитие экономики и культуры малочисленных народов Севера" и ряд других, основывается на постановлениях Правительства Российской Федерации, Федеральные целевые программы разрабатываются в соответствии с требованиями "Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26 июля 1995 года № 594 (в редакции Постановлений Правительства РФ от 01.07.1996 № 778, от 13.09.1996 № 1101, от 01.07.1997, от 08.07.1997 № 844).

Разработке Целевой программы может предшествовать разработка Концепции Программы, в которой исследуются концептуальные основы программы, определяются цель и задачи научной и практической проработки исследуемой проблемы, определяются разработчики программы, сроки ее выполнения, определяются размеры финансирования и его источники.

Программно-целевое программирование в последние годы получило интенсивное развитие в связи с необходимостью решения наиболее сложных задач управления социально-экономическими, технологическими и организационными системами в условиях кризисного состояния экономики в целом по стране и особенно в "депрессивных" регионах.

Программно-целевые методы дают возможность решать задачи синтеза механизмов достижения новых целей в рамках существующих систем социально-экономического и научно-технического состояния регионов и России в целом. Одно из направлений, которое развивается в рамках программно-целевого подхода - целевые комплексные программы /86,96,97,140/.

Сущность программного подхода в прогнозировании раскрывается в следующих его требованиях.

1. Выявление и обоснование важнейших комплексных социально экономических и научно-технических проблем, имеющих, как правило.

межотраслевой и межрегиональный характер, и которые не могут быть решены в рамках отраслевых или региональных возможностей.

2. Определение конкретных целей, которые детализируют структуру выявленных проблем, характеризуют ожидаемые конечные результаты в соответствующей области развития. Этим самым профаммный подход конкретизирует и реализует коренную черту прогнозирования - целевую направленность программы и выделение конкретных задач прогнозирования.

3. Определение целереализующего комплекса, т.е. выделение тех элементов территориально-хозяйственного или научно-технического комплекса, функционирование и развития которых необходимы для достижения выявленных целей и решение разрабатываемой проблемы. Эти элементы становятся объектами прогнозирования при формировании целевой программы, их четкое выделение позволяет реализовать такой принцип прогнозирования, как четкая адресность программных проработок, 4. Разработка системы мероприятий (целевое программирование), которые реализуют выделенные цели, комплексно в единстве научно технических, экономических, социальных, экологических и организационно-управленческих аспектов. Это развитие и конкретизация принципа комплексности обоснования программных решений.

5. Обеспечение предусмотренных программных мероприятий ресурсами, т.е. целевое распределение ресурсов для обеспечения реализации результатов программы.

Таким образом, программно-целевой подход как методологический принцип экономического прогнозирования раскрывается в следующих основных понятиях: проблемы - цель - целереализующий комплекс система мероприятий - целевое распределение ресурсов — механизм реализации - организация управления и контроль за ходом выполнения программы — корректировка программы - оценка социально экономической эффективности и окупаемости программы.

Специфика и преимущества программно-целевого подхода в прогнозировании выражается в том, что объект программирования не отождествляется с каким-либо определенным элементом управления территориально-хозяйственного комплекса или организационной структуры управления, региона, отрасли промышленности или хозяйства страны. Это подход межотраслевой, межрегиональный, который при подготовке решений позволяет учесть такие важные взаимосвязи, которые при отраслевом подходе или не учитываются, или могут быть учтены лишь частично/133, 139,141,143/.

При таком подходе в отличие от сложившейся и преобладающей практики отраслевого планирования в период планово-регулируемой Э 0 Ю И И страны целью программно-целевой разработки выступают не К1 М К количественные показатели развития отрасли, вида производства, социально-экономического или экологического положения, а комплексные проблемы, достижение не промежуточного, а определенного, конечного с точки зрения общероссийских потребностей результата, обеспечиваемого различными видами деятельности.

Программно-целевой подход получил практическую проверку в бывшем СССР при формировании перспективных планов социально экономического развития, в плановых проектах решения крупных проблем, в практике разработки и реализации директивных постановлений, направленных на решение наиболее сложных и актуальных задач перспективного развития. В практике планирования широкое распространение получили программы формирования новых территориально-производственных комплексов многоотраслевого характера, призванных обеспечить комплексное использование природных ресурсов/77,170,173,201/.

В народнохозяйственном планировании дореформенного периода нашли отражение такие комплексные программные обоснования решений крупных народнохозяйственных проблем, связанных с развитие агропромышленного комплекса страны, развитием атомной энергетики, освоением космического пространства, программой электрификации железных дорог, строительстве Байкало-Амурской железнодорожной магистрали, создания и развития крупных угледобывающих предприятий и строительства мощных тепловых электростанций, строительства сети крупных атомных электростанций и многими другими проблемными вопросами бывшего СССР.

Программный подход получил развитие в условиях социалистической экономической интеграции. Странами-членами СЭВ разрабатывались и осуществлялись мероприятия долгосрочных целевых программ о совместном решении топливно-энергетических, транспортных и ряда других проблем.

Такого рода целевые программы определяют ведущие звенья в пропюзировании долгосрочного экономического развития, главные направления, связанные с обеспечением экономического роста страны, прогрессом науки и техники, повышением эффективности экономического и социального потенциала страны и регионов для формирования прочной основы дальнейшего роста социального обеспечения российского народа.

На основе анализа сущности программно-целевого подхода, учитывая имеющийся опыт планирования решения крупных экономических, социальных и научно-технических проблем, можно сделать ряд методологических выводов.

Во-первых, реализация программно-целевого подхода - важное направление совершенствования прогнозирования. Наиболее существенным для такого подхода в прогнозировании является первенство общегосударстве1Н1ЫХ, федеральных интересов в определении актуальных проблем федерального и регионального масштаба, требующих своего решения.

Во-вторых, при всей важности реализации программного подхода, его следует рассматривать как составную часть общего процесса прогнозирования, включающего совершенствование способов изучения и прогнозирования общественных потребностей, методов обоснования целевых установок перспективного периода, овладение методами долгосрочного прогнозирования для обоснования организационной экономической и социальной деятельности в обеспечении устойчивого экономического роста страны в целом и отдельных регионов в условиях перехода к рыночной экономике.

В-третьих, отечественный опыт содержит практически все необходимые методические элементы программного подхода к прогнозированию на основе опыта социалистического планирования, что облегчает дальнейшее совершенствование программно-целевого метода, воплощение его в организацию и методологию прогнозирования в современных условиях переходного периода.

В-четвертых, несмотря на то, что программно-целевой подход достаточно широко реализовался в планировании и управлении, он и ныне становится особенно актуальным вследствие углубления разделения труда и усложнения технической основы производства и изменения форм и методов управления хозяйственным комплексом страны, обеспечения взаимодействия по горизонтали (между отраслями, акционерными обществами, компаниями и пр.) в условиях различных форм собственности предприятий.

Перечисленные выше причины обуславливают необходимость широкого использования программных методов в интересах повышения эффективности функционирования экономики страны в целом, отдельных ее отраслей, предприятий различных форм собственности и регионов, обеспечивая первенство федеральных социально-экономических критериев.

Программно-целевой подход наиболее актуален при разработке и реализации комплексных федеральных и региональных программ, где определен, увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления, комплекс экономических, технико-производственных, научно-исследовательских, организационно-хозяйственных мероприятий, в которых должны принять участие многие отрасли, хозяйственные отрасли и региональные органы власти, которые в своей совокупности позволяют решить определенную научно-техническую или социально экономическую проблему.


Такие профаммы разрабатываются для решения наиболее важных проблем, определяющих ключевые направления развития экономики страны и регионов. Они отличаются:

ярко выраженным целевым характером, так как разработка программы строго ориентирована на полное решение какой-либо конкретной проблемы;

высокой степенью комплексности (полнотой охвата функций, необходимых для достижения цели программы, межотраслевых связей), что выражается в привлечении для решения проблемы многих отраслей, ведомств, органов исполнительной власти;

индивидуальным, не обязательно совпадающим с принятыми периодами прогнозирования, временным горизонтом.

По содержанию целевые комплексные программы подразделяются следующим образом:

социальпо-экономические, направленные на решение проблем развития и совершенствования экономического потенциала, эффективности его использования на различных этапах научно технического прогресса, повышения уровня социального развития и социальной обеспеченности населения, преобразования производственных и социальных условий труда, улучшения условий жизни, досуга и отдыха людей;

научно-технические - по развитию научных исследований, решению проблем разработки и внедрения в практику новых видов техники и технологий;

производственные, направленные на увеличение производства определенных видов продукции (и услуг), развитие новых видов производства, повышение качественных характеристик продукции, повышение эффективности использования ресурсов;

региональные, основная задача которых состоит в хозяйственном освоении новых районов и исследовании оптимальных направлений и возможностей использования природно-ресурсного потенциала этих районов;

преобразовании экономики уже сложившихся регионов страны и формировании новых территориально-производственных комплексов;

экологические, направленные на осуществление природоохранных и природопреобразовательных проектов;

институционные, направленные на совершенствование организации управления хозяйственными системами.

Методически важно определить, по каким признакам и по каким критериям из всего многообразия проблем следует выделить объекты построения таких целевых программ.

Общими критериями выбора проблем для программной разработки могут служить:

определяющий, приоритетный характер избираемых проблем, необходимость комплексного решения которых назрела для федерального и регионального уровня в такой степени, что им необходимо отдать предпочтение;

необходимость принятия для решения проблем специальных мер по концентрации усилий или ресурсов;

межотраслевой (межведомственный) или межрегиональный характер проблемы, решить которую можно лишь при согласованной деятельности многих отраслей, ряда министерств и ведомств;

четкая очерченность программной проблемы, разработка которой должны быть целенаправленной.

Схема профаммы включает следующие основные элементы (блоки):

целевой, где фиксируется главная цель и подцели программы, предпочтительная последовательность их реализации;

структурный, разработка которого позволяет определить набор и контуры целереализующих систем, т.е. объектов хозяйственного комплекса и их элементов, объединяемых по признаку их целевого назначения, развитие и функционирование которых обеспечивает решение проблемы;

технико-экономического обоснования, содержащего набор мероприятий, которые необходимо осуществить в каждой из целереализующих систем;

ресурсный, характеризующий объем и структуру целевым назначением распределяемых ресурсов, необходимых для осуществления намеченных мероприятий;

организационный, в котором по всем элементам (блокам) программы предусматриваются ответственные за исполнение намеченных мероприятий, источники и сроки вьщеления ресурсов, а также сроки выполнения мероприятий.

В конечном итоге разработка программы сводится к определению перечня и содержания мероприятий по ее осуществлению, их взаимной увязке по срокам, распределению ресурсов. Эти мероприятия охватывают, как правило, не только непосредственно сферу производства предусматриваемого программой конечного продукта или разработанных программой мероприятий по социально-экономическому развитию исследуемого субъекта Федерации или другого конкретного района страны (предоставление услуг), а также смежные области производственного и непроизводственного потребления (использования) конечного продукта или рекомендаций.

Методология программно-целевого прогнозирования и управления направлена, прежде всего, на совершенствование процессов деятельности национальной экономики как на федеральном, так и на региональном уровнях, а ее реализация самым непосредственных образом связана с проблемами совершенствования организационной структуры, обеспечения эффективного функционирования и управления хозяйственным комплексом страны.

Программно-целевое планирование и управление, основанное на выборе наиболее эффективных направлений научно-технической политики и производственной структуры во взаимосвязи с комплексом социально экономических целей страны, становится важным фактором совершенствования системы хозяйственного управления и при условиях рыночного развития экономики страны. Использование программно целевого подхода требует дальнейшего развития организации процесса составления наиболее важных для экономики России программ экономического и социального развития как по отдельным регионам и отраслям экономики страны, так и по наиболее важным научно техническим проблемам /9, 87/.

Применение программно-целевых методов в прогнозировании развития экономики страны способствует совершенствованию различных аспектов и направлений экономического роста и итхиоиапъиои экономической безопасности:

расширяются перспективные горизонты за счет существенного повышения и в хозяйстве страны роли новых технологических и экономических проработок, разработки и внедрения системы вариантных прогнозов экономического развития;

конкретизируется совмещение целевого аспекта с отраслевыми и территориальными аспектами;

повышаются сбалансированность и пропорциональность хозяйственного развития, поскольку его цели полнее увязываются с возможностями их реализации;

• усиливаются элементы оптимизации прогнозных проработок путем разработки и использования экономических критериев эффективности различных крупномасштабных проработок (мероприятий) и более точной оценки их общественной полезности;

повышается общая социальная направленность программных разработок посредством более полного учета социальных последствий принимаемых решений.

Решение задач регионального развития требует совершенствования механизма реализации региональной политики, одним из основных методов которого является программирование, необходимость разработки конкретных региональных или федеральных целевых программ.

Региональная программа представляет собой документ, учитывающий сочетание различных интересов, форма проявления которых выражается через территориальное разделение труда и межрайонную интеграцию, диспаритет между местными особенностями хозяйствования и государственными потребностями, структурами управления разного уровня. Реализация региональных профамм, являющихся наукоемкими и ресурсоемкими, требует привлечения крупных финансовых и трудовых ресурсов. В этой связи немаловажным является обоснование приоритетности их инвестирования в зависимости от экономической эффективности (высокой доходности и окупаемости) разрабатываемых проектов, капиталоемкости сооружения новых или реконструкции старых производств, соответствие сложившейся рыночной ситуации (характер спроса и предложения).

Приоритетное развитие тех или иных производств в региональном аспекте должно определяться через составление комплексных бизнес планов, которые должны являться неотъемлемой частью целевых комплексных программ и обосновываться привлечение инвестиций.

Как одно из важнейших средств эффективного управления территориально-производственными комплексами профаммно-целевой метод использовался и раньше, в предыдущий, социалистический период развития российской экономики. Более того собственно сами западные исследователи в системе методов регионального программирования многое заимствовали из арсенала методов управления социалистической специфики. Отход от жестко-директивной системы управления экономикой привел к усилению роли и значения программно-целевого метода, только не как директивного, а многовариантного нежесткого подхода к определению стратегии. Целевые комплексные программы становятся одним из центральных способов управления региональным развитием. В этой связи возрастает значение нового направления экономической региональной науки - региональной диагностики, предназначенной для определения состояния региона, обнаружения "региональных болезней", "патологий", болевых точек и узких мест/123/.

Выбор проблем для программной разработки и реализации на федеральном или региональном уровнях должен исходить:

из особой их значимости для осуществления крупных структурных изменений и повышения эффективности развития конкретных отраслей и регионов, образования и социальной сферы для обеспечения рационального природопользования и экологической безопасности;

из сжатости сроков решения проблемы и необходимости концентрации ресурсов;

из взаимосвязи соответствующих мероприятий (заданий), обеспечивающих целевое управление межотраслевыми связями технологически сопряженных отраслей и производств.


Правильность выбранной цели профаммирования, правильность сформулировать проблему - необходимые предпосылки для концентрации сил и средств на решение принципиально решаемых задач в конкретно определенные сроки. Важно при характеристике проблемы определить ее программный статус, каков характер данной проблемы - она отраслевая, межотраслевая, региональная, межрегиональная, поддается ли она вообще решению. Необходима также четкость выделения объекта, причем главным критерием правильности выделения объекта профаммного решения является адекватность этого объекта поставленной цели. Объект то, что должно измениться при достижении программной цели.

Важным фактором в обосновании необходимости выделения ресурсов федерального и регионального бюджетов на целевое программированное решение следует считать прогноз последствий его (решения) неприятия. При этом надлежит учитывать два аспекта этого вопроса:

во-первых, определить те потери, которые имели место к моменту разработки программы;

во-вторых, выявить вероятность увеличения ущерба в будущем.

Одна из главных методических задач, решаемых в ходе подготовки программы - ориентация всех ее разработчиков на общую схему обоснования программных мероприятий и заданий. Опорными позициями такой схемы могут быть следующие факторы. Во-первых, это обеспечение максимального соответствия намечаемых мероприятий поставленной цели (целям) программы. Во-вторых, - жесткое выделение событий, фиксирующих начало и особенно окончание выполнения каждого задания.

При этом завершающее событие должно максимально соответствовать целям программы. В-третьих, - вариантное определение объемов, источников и порядка финансирования, причем следует по возможности учитывать возможности изменения общих финансовых условий (динамику цен, инфляции, учетных ставок), неритмичность финансирования, ограниченность масштабов и перераспределение финансов в рамках программы и среди других государственных мероприятий и пр. В четвертых, - определение ответственных за реализацию заданий и форм контроля;

особенно важен контроль финансовой деятельности, так как в условиях свободных цен расширяется спектр злоупотреблений и неэффективных решений, связанных как с невыгодным приобретением материальных ресурсов, так и финансированием труда исполнителей.

Из изложенного очевидно, что предлагая для разработки региональную профамму в качестве объекта целевой профаммы, следует четко охарактеризовать ее предвидимый результат и определить затраты на разработку программы.

Региональная проблематика в связи со своей социально экономической направленностью имеет определенную специфику, определяющую меру оправданности затрат и обеспечения достижения ожидаемых результатов.

бб Подобного рода оценки, конечно, являются прогнозными и в нестабильной экономической ситуации - весьма условными. Поэтому в данной ситуации допустимо пользоваться экспертными оценками, которые призваны прогнозно оценить результативгюсть и эффективность предложений разработчиков программы.

Под эффективностью программы следует понимать, во-первых, прямую экономическую эффективность решения поставленных задач именно на основе реализации включенных в программу заданий. Во вторых, - эффективность предложенных в программе конкретных механизмов, стимулирующих результативность программных разработок (стимулов, льгот и пр.). В-третьих, - эффективность (или экономию) затрат в программном варианте по сравнению с периодом, предшествующем разработки и реализации программы.

Результативность региональной программы должна трактоваться, во первых, как мера соответствия ее ожидаемых результатов поставленной цели. Во-вторых, - как степень приближения к ней. В-третьих, - как прямые позитивные воздействия на социальную, экономическую, демографическую, экологическую ситуацию в регионе, а также на определяющие ее параметры социально-экономического развития.

Следует отметить, что при оценке результативности программы очень важно выразить качественно-количественные значения программной цели, а в ряде случаев - и конкретизирующих ее задач, в частности дать дифференцированные и конкретизированные оценки эффективности и результативгюсти программы, что, безусловно, в нынешних условиях финансовой нестабильности весьма проблематично.

Основой методологии разработки комплексных федеральных или региональных программ социально-экономического развития регионов, и в частности северных регионов России, должен быть системный подход /88, 89,181,216/.

При системном подходе регион рассматривается, с одной стороны, как составная часть всего хозяйственного комплекса страны, во всех своих звеньях тесно экономически связанный с другими региональными хозяйственными системами, и, с другой стороны, как сложный единый комплекс, состоящий из отраслевых (топливно-энергетическая, металлургическая, лесная, транспортная и т.п.) и территориальных (в масштабе района, промышленного узла и т.п.) подсистем. Метод системного анализа, базирующийся на теории систем, дает возможность оценить все многообразие внешних и внутренних связей в регионе - связей с одной стороны, между социально-экономическими целями и задачами хозяйственного комплекса и необходимыми для их осуществления темпами и масштабами развития, реструктуризацией производства и, с другой стороны, иерархических связей в хозяйственном комплексе региона, между его отраслевыми и территориальными элементами различных уровней.

Для практического использования при исследовании экономических проблем и разработки целевых комплексных программ экономического и социального развития регионов на среднесрочный и долгосрочный период в частности до 2005 г., можно, на наш взгляд, пользоваться предложенной академиком Н.П.Федоренко схемой этапов системного анализа:

формулирование проблемы;

определение целей;

сбор информации;

разработка вариантов и сценариев развития, отбор вариантов и сценариев, построение модели в виде программ или сценариев;

разработка бизнес планов/9, 88, 96, 221/.

Инструментарием системного анализа могут быть следующие методы: метод сценариев, метод экспертных оценок, диагностические методы;

графические методы - метод древа целей, матричные методы, сетевые методы;

количественные методы - методы экономического анализа, морфологические методы;

статистические методы;

методы моделирования - кибернетические модели, описательные модели, нормативные операционные модели. Метод сценариев является средством самого первичного упорядочения проблемы, средством сбора информации о взаимосвязях проблемы с другими проблемами и о вероятностных направлениях будущего развития рассматриваемой проблемы.

Сценарии могут использоваться на различных этапах системного анализа, но в основном на этапах анализа проблем, прогноза и анализа будущих условий. Главным методом системного анализа является метод древа целей, являющийся основным инструментом увязки целей высшего уровня с конкретными средствами их достижения на низшем уровне.

Сетевые методы являются наиболее наглядными и удобными средствами отражения динамически развивающихся во времени процессов, их анализа и планирования с включением элементов оптимизации.

При системном подходе к разработке долгосрочных комплексных региональных программ можно выявить соотношение причинно следственных (детерминирующих) и случайных (вероятностных) факторов. Первые определяются количественной оценкой структурных, технологических и территориальных сдвигов в производстве. Вторые факторы обуславливаются недостаточностью надежности исходных данных для расчета в эпоху меняющейся экономической ситуации и финансовой нестабильности, многообразием и неопределенностью природно-экономических условий переходного периода.

При разработке стратегических направлений социально экономического развития промышленного комплекса и в целом устойчивого экономического роста хозяйственного комплекса региона необходимо изучить важнейшие факторы и условия, сочетание которых оказывает и будет оказывать определяющее влияние на ход решения экономических и социальных задач регионов. Такими факторами, как уже отмечалось, являются природно-климатический комплекс, производст­ венно-технологическая система, трудовые ресурсы, внешнеэкономическая деятельность, финансово-бюджетная обеспеченность и др.

Оценка предпосылок и потенциальных возможностей развития региона выполняется на первом этапе прогнозирования и может включать:

оценку природно-ресурсного потенциала (минерально-сырьевых, земельных, лесных и водных ресурсов);

оценку производственного потенциала (наличие, состояние и характер воспроизводства основных производственных фондов);

оценку финансового потенциала, включая финансовые ресурсы, остающиеся в регаоие и направляемые в федеральный бюджет и внебюджетные фонды;

оценку демографической ситуации и трудового потенциала;

оценку инвестиционного потенциала;

оценку научно-технического потенциала;

оценку экспортного потенциала, конкурентоспособности основных отраслей и крупнейших предприятий.

Разработка региональной программы - это также сложный многоэтапный процесс, включающий множество операций прогнозно аналитического и проектного характера и большое число технико экономических расчетов и обоснований, которые выполняются в соответствии с содержанием, структурой и этапом разработки программ.

Современное представление о процессе разработки программы позволяет выделить пять основных этапов, различающихся по стоящим перед ними задачами, по уровню достоверности и точности информации, по широте охвата проблемы: определение целей реализации программы;

формировагше состава целереализуемого комплекса;

разработку структуры программы;

выявление ресурсного обеспечения реализации программы;

создание системы управления процессом реализации программы. Эти этапы соответствуют элементам процесса прогнозирования, и решения, принимаемые на каждом из них, тесно взаимосвязаны, а порядок их перечисления соответствует порядку, в котором обычно начинается обдумывание решения той или иной проблемы.

Формирование целей развития любой системы является ответственным и сложным этапом. Цели определяют содержание основных функций управления, выбор метода управления структуры целереализующей системы и программы в целом.

Построение иерархической структуры целей и количественная оценка их значимости этапа служат информационной базой для реализации следующего этапа.

С точки зрения информационной обеспеченности задачи, решаемой на первых двух этапах разработки программы, располагают преимущественно качественной информацией относительно будущих событий, явлений, объектов. Значительный объем количественной информации позволяет получить ретроспективный анализ и анализ текущего состояния экономически развитой территориально производственной системы. Если же речь идет о новой системе программе пионерного типа, то количественная ретроспективная информация не может широко использоваться при решении задач прогнозирования.

На этапе разработки структуры программы определяется вся совокупность мероприятий, обеспечивающих создание и функционирование целереализующей системы, и выбираются наиболее предпочтительные среди них.

Задачи, решаемые на каждом из этапов разработки региональной программы, могут относиться к разным видам прогноза. Задачи первого и второго этапов можно отнести к поисковому (исследовательскому) прогаозу, который должен выявить, каковы возможные результаты будущего развития объекта прогнозирования, какие результаты (из множества возможных) желательны и необходимы. Задачи третьего этапа принадлежат к нормативному прогнозу, ставящему целью выявление путей достижения конечного результата, определения периода времени, необходимого для реализации каждого из вариантов, и определение степени уверенности в успешном получении результата по тому или иному варианту разработки. Задачи четвертого и пятого этапов относятся к организационному пропюзу, который должен дать ответы на следующие вопросы: какие финансовые, материально-технические и кадровые ресурсы необходимы для достижения выявленных целей и откуда они могут быть получены? Какой комплекс организационно-технических мероприятий потребуются для практической реализации выбранных (возможных) вариантов?

Методы, используемые на каждом этапе, должны быть адекватны целям и задачам этого этапа. При выборе метода прогнозирования следует исходить из следующих требований:

практическая применимость метода (простота, адекватность и пр.);

стоимость использования метода;

выход, который дает используемый метод (получаемая информация обеспечивает принятие эффективных решений);

достоверность метода (высокая вероятность предсказуемого исхода);

способность метода определять общую направленность процесса.

Как видно, основные требования к методам связаны с информационным обеспечением разработки программ, и в частности, с обеспечением совместимости, достоверности и полноты получаемой информации.

Наиболее часто в настоящее время применяются методы экспертных оценок и, по всей видимости, эта тегщенция сохранится и в ближайшем будущем. Метод экспертных оценок, предполагающий использование мнений, суждений, опыта специалистов (экспертов) для широкого круга вопросов, применяется, когда известные формальные методы не могут дать ответ на поставленные вопросы, там, где еще не ясны не только зависимости между процессами и явлениями, но и существо самого вопроса. Однако он дает высокие результаты только в сочетании со статистическими и экстраполяционными методами и методами моделирования. Так появились системы прогнозирования, основанные на экспертных опросах и использовании ЭВМ для обработки данных.

Перспективным является метод, сочетающий их с методами имитационного моделирования, где модель выступает в качестве аналога (имитации) объекта, в результате которого объект представляется в виде имитационной модели, и эксперименты с данной моделью осуществляются с помощью ЭВМ в индикативном режиме (т.е. в режиме активного диалога экспертов с указанной моделью).

Необходимость комбинированных методов можно объяснить следующим:

существованием и взаимодействием в экономической действительности различного рода систем и подсистем, различающихся степенью сложности, масштабностью, определенностью поведения, характером развития и т.п.;

комплексным характером самого процесса прогнозирования поведения экономической системы;

нацеленностью планирования на повышение социально экономической эффективности функционирования системы и др.

К числу сквозных проблем, требующих программной проработки, следует отнести те, которые в одинаковой степени важны для всех звеньев экономики страны. Это в основном проблемы, связанные или с рациональным использованием ресурсов и их воспроизводством, или же с решением социально-экономических и научно-технических задач, или же те из них, которые связаны с уровнем жизни населения.

Таким образом, уже на начальной стадии формирования программы закладываются сквозные основы взаимодействия всех звеньев хозяйства страны, учитываются особенности производства и потребления различных зон. Это дает вoз^южнocть проранжировать различные задачи программы и выделить приоритетные, которые требуют первоочередного решения и определяют конечные результаты.

Можно предложить следующие общие положения взаимодействия программ, разрабатываемых на федеральном уровне:

единство генеральной цели;

сочетание федеральных и региональных интересов;

единый экономический механизм реализации системы мероприятий программы;

единая политика в пространственном и межотраслевом распределении инвестиций;

единая техническая политика с учетом региональных особенностей;

единые временные горизонты реализации программы;

обеспечение межотраслевого взаимодействия на всех уровнях реализации программы;

установление единой системы контроля и отчетности за выполнение системы мероприятий программы на всех уровнях;

управляемость процессом разработки и реализации.

Можно выделить три основных аспекта управления:

1. Управление процессом разработки программы.

2. Управление реализацией профаммы - выяснение возможных противоречий между участниками разработки, возможных противоречий между участниками реализации программы, определение арбитров для разрешения конфликтных ситуаций, грозящих срывом сроков и графиков реализации программы, осуществление непрерывного контроля.

3. Корректировка программы. Необходимо после выполнения первого этапа программы уточнение последующего этапа, примыкающего к периоду реализации, а такисе определение круга организаций, осуществляющих корректировку программы (научные организации, администрация регионов и ведомств и пр.).

Целевая программа развития всего социально-экономического комплекса региона должна опираться на научно обоснованную стратегию, определяющую важнейшие сферы роста экономики и наиболее сложные и острые проблемы, создающие кризисные ситуации в различных сферах деятельности. Задачи региональной программы комплексного характера должны заключаться в том, чтобы в рамках определенного периода создать условия и добиться конкретных результатов как в вопросах подъема экономики, так и преодолении негативного влияния кризисных процессов.

Следует отметить особую роль прогнозов в определении целей и результатов реализации программы. В этой связи, учитывая роль прогнозных показателей, можно отмстить, что региональные целевые программы, по существу, являются симбиозом элементов прогноза экономического и социального развития и набора инвестиционных проектов и мероприятий.

Региональные федеральные программы социально-экономического развития разрабатываются на основе решения субъектов РФ. В качестве разработчиков программ обычно привлекаются научные организации. В частности. Совет по изучению производительных сил в 1995-1999 гг.

разработал по регионам Дальнего Востока и Забайкалья, Сибири и других Федеральные целевые программы экономического и социального развития, которые в общей сложности охватили более четырех пятых территории и 25% населения, при этом в качестве объекта рассматривались все типы субъектов РФ и регионов.

Опыт, полу^1енный в ходе разработки и частичной реализации этих программ, позволил СОПСу сделать ряд выводов, одним из которых является, что без прогноза макроэкономических показателей по региону и оценки изменения размеров финансовых ресурсов предприятий выйти на обобщающие показатели бюджетной обеспечеьшости невозможно, так как сумма инвестиционных проектов и мероприятий программы при любой степени детализации программы не может обеспечить достаточно полный охват предприятий и сфер деятельности /95/.

С 1992 г, в стране было принято около 200 федеральных целевых программ, однако ни одна из них в полной мере не реализована, а по многим финансирование составляет менее 10% предусмотренного объема.

На долю региональных целевых программ из них приходится 15%, большая их часть (почти три четверти) разработана по регионам субъектам РФ, имеющим недостаточный экономический потенциал и низкую бюджетную обеспеченность, к которым относятся в основном большинство северных территорий Сибири, Дальнего Востока и Забайкалья.

В последние годы проводилась жесткая политика свертывания участия федерального бюджета в целевых региональных программах. В ФЦП развития регионов, разработанных в 1998-1999 гг. доля федерального бюджета в финансировании программ обычно находилась на уровне 5-6% /171/.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.