авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
-- [ Страница 1 ] --

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Смирнова, Анна Анатольевна

Нормативные правовые акты исполнительных

органов государственной власти субъектов

Российской Федерации

Москва

Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2006

Смирнова, Анна Анатольевна

Нормативные правовые акты исполнительных органов

государственной власти субъектов Российской

Федерации : [Электронный ресурс] : Дис. ... канд. юрид.

наук : 12.00.14. ­ Владивосток: РГБ, 2006 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Государство и право. Юридические науки ­­ Административное право ­­ Российская Федерация ­­ Органы государственного управления Административное право, финансовое право, информационное право Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/06/0241/060241049.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Смирнова, Анна Анатольевна Нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Владивосток  Российская государственная библиотека, 2006 (электронный текст) 61:06-12/ Дальневосточный государственный университет На правах рукониси Смирнова Анна Анатольевна НОРМАТИВНЫЕ НРАВОВЫЕ АКТЫ НСНОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Снециальность 12,00.14 - административное нраво, финансовое нраво, информационное нраво Диссертация на соискание ученой стенени кандидата юридических иаук Научный руководитель доктор юридических наук, профессор С.Д. Князев Владивосток - Содержание Введение Глава 1. Общая характеристика нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации... 1.1. Основы правового статуса исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации 1.2. Юридическая природа нормативно-правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации... 1.3. Классификация нормативно-правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Глава 2. Порядок создания и действие нормативно-правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 2.1. Порядок создания нормативно-правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 2.2. Действие нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Глава 3. Законность нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 3.

1. Понятие законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 3.2. Обеспечение законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Заключение Список литературы Приложение Введение Нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации' являются неотъемлемым элементом правовой системы Российской Федерации. С их помощью регулируется достаточно обширный круг общественных отношений, конкретизируется и детализируется действие законов и иных правовых актов органов государственной власти и местного самоунравления. Наделение иснолнительных органов государственной субъектов Российской Федерации правом осуществления государственного управления в такой форме, как нринятие (издание) нормативных юридических актов отвечает федеративной природе российского государства, позволяет учитывать региональную снецифику, оперативно реагировать на быстро меняющиеся обстоятельства, на которые федеральный центр не всегда может своевременно и адекватно отреагировать.

В то же время правотворчество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации сопряжено с целым рядом вопросов. Так, на сегодняшний день достаточно нроблемными являются: определение места и роли нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в правовой системе России;

уяснение их юридической силы по отношению к иным нормативным правовым актам;

уточнение круга органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые вправе принимать нормативные акты;

совершенствование порядка их принятия, а также действия в пространстве, времепи и но кругу лиц;

обеспечение соблюдения принципов, требований и гарантий законности при издании нормативных актов. Помимо этого, нельзя не учитывать, что норматив1н,1е акты органов испол1Н1тельной власти субъектов Российской Федерации содержат ' Под органами исполнительной власти субъектов PoccniicKOH Федерации в этом случае и далее ионимаются высшее лолжностпое лино, ныстмй исг1олиител1.и1.и"| орган государственпо!"! власти, иные оргаим исполнительной власти ресичилик, краен, областей, аиюномиых округов, anToiio,\iHoii области, городов федерального зиачеиия.

массу • дефектов: зачастую дублируют нормы, установленные федеральным законодательством;

вторгаются в компетенцию иных органов государственной власти, органов местного самоуправления;

регулируют вопросы, по существу не нуждающиеся в таком регулировании;

не содержат механизмов реализации;

противоречат требованиям нормативных актов с большей юридической силой, а также имеют другие недостатки. Отмеченные моменты свидетельствуют о том, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не всегда в состоянии эффективно пользоваться такой формой государственного управления, как принятие нормативно-правовых актов. В этой связи представляется весьма актуальным исследование целесообразности наделения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации правом нормативно-правового регулирования различных общественных отношений, сопряженное с поиском средств и способов совершенствования административного правотворчества в субъектах Российской Федерации, повышения уровня качества нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Изучение юридической литературы показывает, что существующие научные исследования затрагивают лишь некоторые аспекты правовой нрироды, создания, действия и обеспечения законности нормативно-правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В частности, отдельные стороны юридической природы, классификации, порядка принятия и издания, действия и законности актов органов государственного управления, правовых актов органов исполнительной власти, нормативЕ1ЫХ правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации являлись предметом исследования с позиции различных отраслей юридической науки: теории государства и права, конституционного, административного и муниципального права. В частности, конституционно нраноиому анализу гюдзаконных актов субъектов РоссиПскоП Федерации, в число KOTopiix входяг и нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Poccm'icKoii 1)едерац11и, специально было посвящено диссертациоиное исследование Б.Н. Филлииова'. Однако всестороннего, комнлексного и подробного изучения юридической нрироды, процесса создания, действия и обеспечения законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в особенности нод углом их административно-нравового изучения, до пастоящего времени не предпринималось.

Теоретической основой диссертации явились научные работы, посвященные вопросам федерализма и правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственного управления, нормативным правовым актам, правотворчеству, действию нормативных правовых актов, обеспечения законности. Среди них особо следует отметить публикации таких авторов, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, Р.Ф. Васильев, В.М. Горшенев, Б.В. Дрейшев, С.Л. Зивс, В.В. Игнатенко, М.Ф. Казанцев, Д.А. Керимов, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, И.В. Котелевская, С.Д. Князев, В.Н. Кудрявцев, Б.М. Лазарев, В.А. Лебедев, Е.А. Лукашева, А.В. Мицкевич, М.Н. Николаева, А.Ф. Ноздрачев, В.И. Новоселов, И.В. Нанова, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, В.Н. Протасов, С.Л. Сергевнин, Ю.Н. Старилов, Е. Старосьцяк, Д.Л. Сурков, В.М. Сырых, А.А. Тилле, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умьюва, Н.Ю. Хаманева, В.Е. Чиркин, А.Ф. Шебанов.

В качестве источников в настоящем исследовании использовались также Конституция Российской Федерации, федеральные конституциоииые и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, коиституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов исгюлтиельной власти субъектов Российской Федерации, проекты федеральных законов, практика Конституцио1П101 о Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской 1едерации, аналитические магериалы отдела проблем государственного ' 1)мл;

11то1) П.И. По.'ппкопныс пкгы cyui.CKTOR I'dccuiicKon lJc;

icpaiiim: л и с.... кпил. ю р и л. ипук. - I\ai;

iiii. 200-4.

строительства Аналитического управления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и иные официальные документы.

Объектом исследования выступают правовая система, правовое пространство Российской Федерации, публично-правовой статус, компетенция, полномочия и деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, преимуществепно связанные с административным правотворчеством, а также - компетенция, полномочия и деятельность иных органов государственной власти в части контроля и надзора за нормативными актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования настоящей работы служат нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, являющиеся частью правовой системы Российской Федерации и одпой из форм государственного управления в субъектах Российской Федерации. В круг исследования не входят локальные нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (акты внутреннего значения, регулирующие вопросы организации внутреннего трудового и служебного распорядка в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, инструкции по делопроизводству и т.п.).

К целям настоян1его исследования относятся: уста1ювление места и роли нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации;

определение их значимости для регулирования общественных отношений на современном этапе развития государственности в России;

выработка предложений по повышениро уровня законности, качества и эффективности нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Из поставленных целей вытекают следующие задачи исследоварн1я:

- характер{1стика нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъек'юи Российской ([Федерации через определение основ lipuBouoio статуса органов исно;

н1ителы1ой властн субъектов Российской (IcviepainiH, юридической сущности принимаемых (издаваемых) ими нормативных актов и их классификации по различным основаниям;

- исследование теоретических и практических вонросов процесса административного правотворчества в субъектах Российской Федерации;

- анализ различных аспектов действия нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- изучение критериев качества и эффективности действия нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- анализ причин принятия (издания) некачественных и неэффективных нормативно-правовых актов;

- рассмотрение подходов к определению принципов, требований и гарантий законности нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- изучение проблем обеспечепия законности нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Исследование 1юрмативиых нравовых актов органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации в настоящей работе осуществляется при помощи общенаучных методов познания (логического, анализа, синтеза, сравнительного, индукции, дедукции и других). Помимо изложенных методов, посредством формально-юридического, системного и сравнительно-правового подходов проводится изучение федерального и регионального законодательства, полномочий и компетепции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Научная новизна диссертащн! определяется поставленными выше целями и задачами. В настоящем исследовании впервые предпринята попытка всестороннего и KONHUieKcnoro изучения нормативных правовых актов органов иcrlOJннlтeльнoГI власти субъектов Российской (1^едсра1Н1и сквозь призму их административно-правового анализа.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Нормативно-правовой акт исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - это официальиый односторонний письменный акт-документ, содержащий (устанавливающий, изменяющий либо отменяющий) нормы права, рассчитанный на неоднократное применение неперсонифицированным кругом лиц, нринятый (изданный) в установленном порядке органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании, во исполнение и в пределах компетенции, установленной законом и другими нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, для реализации возложенных на данный орган полномочий.

2. Нормативные правовые акты являются одним из наиболее значимых рычагов государственного управления, который находится в распоряжении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так как они рассчитаны на неоднократное применение неперсонифицированным кругом лиц и их исполнение, соблюдение и применение обеспечено мерами государственного принуждения. Однако дублирование нормативными правовыми актами правовых иорм с больщей юридической силой, их некачественность и неэффективность, непринятие [юрмативных актов органами исполнительной власти по вопросам, прямо переданным в нх комнетенцию, показывает, что принимающие (издающие) их органы пе всегда могут надлежащим образом использовать даппую форму государственного управления.

3. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представнтельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высщее должностное лицо (руководитель высшего исполпительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высший ncnojHinrcjn.Hbiri орг'ан государствеипой власти и И(и1е органы государствери1ой власти субъектов Российской Федерации являются caмocтoягeJи,Ilы^пl субъекталп! исполиигельной власти, иадслеииыми собственной компетсицисй.

в этой связи нормативные правовые акты должны приниматься ими непосредственно и в пределах собственной комнетенции. Структурные подразделения органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации (отделы, департаменты и другие организационные структуры, не обладающие статусом самостоятельного органа исполнительной власти) не вправе принимать нормативные правовые акты любых видов, так как в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации от имени народа государственную власть, и нормативно-правовое регулирование в том числе, осуществляют органы государственной власти, а не их структурные подразделения.

4. Процесс создания нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладает всеми признаками юридического, административного и правотворческого процесса:

урегулирован законодательством;

является процессуальной формой реализации полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на принятие (издание) нормативных актов, установленных материальными правовыми нормами;

принятием пормативного акта разрешается конкретное, индивидуальное дело в сфере государственного управлепня;

содержит стадии, режим (законность, демократизм, гласность и другие), нроизводства (текущее правотворчество, правотворчество по упорядочению действующего законодательства и другие);

при создании соблюдаются нравила юридической техники, а результат обязательно оформляется в виде правового акта. Данное обстоятельство служит основанием для отнесения процесса создания нормативных актов органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации к административному правотворческому процессу, что актуализирует его наиболее существенные стороны (стадии, режим, производства) и предметно указывает на нотребность адекватного правового регулирования 11ослед[И1Х.

5. В целях повышения качества регионального административного нравотнорчества на федеральном уровне целесообраз}Ю пр1П1ять рамочный закон и определить (зафиксировать) в нем хотя бы ориентировочный перечень вопросов, который должен получить разрешение в законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации: принцины административного правотворчества;

исчерпывающий круг органов и должностных лиц, которые вправе принимать нормативные правовые акты;

субъекты права административной правотворческой инициативы;

оптимальные сроки разработки и принятия (издания) нормативного акта. Кроме того, полезно наладить процесс постоянного взаимного информирования субъектов Российской Федерации об опыте административного правотворчества.

Определенный позитивный эффект могла бы иметь организация повышения правовой квалификации разного ранга должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации как посредством краткосрочного обучения в ведущих вузах страны, так и через получение практических знаний при помощи прохождения стажировок в федеральных органах исполнительной власти.

6. Вопросы действия нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации во времени, нространстве и по кругу лиц наличным федеральным и региональным законодательством урегулированы неоднозначрю и нуждаются в корректировке.

Анализ соответствующих требований Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», касающихся вступления в силу нормативных актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, показывает, что они не содержат механизмов реализации, так как чересчур абстрактны и, по существу, декларативны. Значительным препятствием для определения даты вступлеьнш акта в силу является использование органами ис[юлнмте;

п11ом власти субъектов Российской Федерации pacnjniB4arbix форму;

и1ровок, определяюпиьч начало его действия во времени.

Противоречиво урегулированы и территориальные нределы нормотворческих нолномочий органов иснолнителыюй власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 67 Конституции Российской Федерации территория субъектов Российской Федерации не включает в себя внутренние воды и территориальное море, воздушное нространство над ними, вследствие чего можно сделать вывод о том, что акты органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации не могут распространять свое действие на все водные объекты в Российской Федерации и территориальное море Российской Федерации. Вместе с тем, в соответствии со ст. Конституции России вопросы владения, пользования и распоряжения водными ресурсами, а также водное законодательство относятся к совместному ведению Российской Федерации и образующих ее субъектов. Отмеченная конституционная неопределенность вкупе с положениями Водного кодекса Российской Федерации (ст. 2) допускает распространение юрисдикции нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на водные объекты, расположеппые в его пределах или прилегающие к его территории, что приводит к коллизиям между федеральными 1юрмативнымн актами и нормативными актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

7. Субъекты Российской Федерации ограничены в выборе санкций и способов привлечения к ответственности за нарушение издаваемых органами исполнительной власти нормативных актов. В соответствии с Конституций Российской Федерации (п. «о» ст. 71) они не внраве устанавливать уголовную ответственность за нарушение нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Что же касается административной ответственности, то хотя административное и административно процессуальное законодательство и отнесено Конституцией Российской ^1едераним к совместному 1{едеии1о 1\)ссииск()Г1 Федерации и образуюнщх ее субъектов, однако в большинстве случаен админисгративиая отве1ственность и норядок привлечения к ней за нарушение требований рюрматтм1ых правовых актов субъектов Российской Федерации установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (ответственность за нарушение лесного, водного законодательства, законодательства об охране окружающей среды и др.).

Не отвергая целесообразности формирования единой общенациональной системы ответственности за нарушение требований нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации и создания органов, осуществляющих соответствующий контроль и надзор за законностью, в то же время следует признать, что органы исполнительной власти на местах зачастую оказываются вследствие этого отстранены от практики реализации установленных ими правовых норм и не владеют полной информацией об их правовой и социальной эффективности.

8. Основными причинами издания незаконных нормативных правовых актов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации являются: абстрактно и противоречиво закрепленные Конституцией Российской Федерации нредметы ведения Российской Федерации, ее субъектов и их совместного ведения;

несистематизированность федерального законодательства, действующего законодательства СССР и РСФСР;

нестабильность, противоречивость и пробельность федерального законодательства;

упрощенное (нередко сугубо ведомственное) правовое обеспечение процесса правотворчества исполнительной ветви власти субъектов Российской Федерации;

отсутствие эффективного контроля за качеством законодательной техники нормативных актов органов исполнительной власти со стороны иных органов государственной власти и общественности;

отсутствие действенной процедуры привлечения к ответствеиности за неиспол11е[1ие или ненадлежащее исполнение своих полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

9. Повышение уровня закопиосги, качества и уффектив1юст[ норматив111.1Х актов органов исполнительной власти субъекто!? Российской (Г)едерацпи возможно путем одновременного проведения комплекса следу1ои1,их мер: ревизия и существенное сужение круга вонросов по сферам общественных отношений, которые могут регулироваться нормативными актами органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации;

принятие федерального закона о нормативных правовых актах, фиксирующего понятие нормативно-правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, позволяющего отличить его от иных правовых явлений, закрепляющего при!щипы создания нормативных актов и требования об их государственной регистрации и официальном опубликовапии как основных элементах встунления в силу, содержащего требования законности, предъявляемые к принятию (изданию) нормативных нравовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, определяющего основания ничтожности и осноримости, уточняющего круг лиц и территорию субъекта Российской Федерации, на которые распространяют свое действие нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

ностоянная систематизация федерального и регионального законодательства;

установление действенной процедуры привлечения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации к ответственности за принятие (издание) незаконного нормативного правового акта;

перераспределение полномочий прокуратуры и соответствующих федеральных министерств в области обеснечения законности. В то же время не следует забывать, что нроблемы обеспечения законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не могут быть окончательно решены без разрешения экономических, политических и других социальных проблем, связапных с организацией п деятельностью исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость результатов работы заключается в освещении комплекса проблем, связапных с основами iipaBoiJoro статуса исполнительных органон государственной власти субъектов Российской Федерации, юридической природой 11рп1тмаелп1Х (издаваемых) И И нормативных правовых актов, теорией и практикой регионального М административного правотворчества, действием нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации во времени пространстве и по кругу лиц, качеством и эффективностью нормативных актов и обеспечением их законности.

Выработанные в результате исследования названных проблем предложения и рекомендации, а также прилагаемые к работе поправки к федеральному законодательству по вопросам издания нормативных актов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (приложение А, таблица 1) могут быть положены в основу реформирования системы органов государственной власти, их полномочий, нормативно правового регулирования вопросов регионального административного правотворчества, действия нормативных актов органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации и обеспечения их законности.

Основные положения диссертации отражены в четырех публикациях.

Некоторые результаты настоящей работы обсуждались на конференциях в Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации («Обеспечение законности нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Москва, 2003 год) и в Дальневосточном государственном университете («Современные проблемы государства и права», Владивосток, 2005 год), а также использовались автором при ироведении юридической экспертизы нормативных правовых актов Губернатора и Администрации Приморского края, осуществляемой Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю, и подготовке проектов пормативных правовых актов органов исполнительной власти Приморского края.

Глава 1. Обищя характеристика нормативных правовых актов исиолннтельных органов государственной властн субъектов Росснйской Федерацин 1.1. Основы правового статуса нсиолнительных органов государственной властн субъектов Росснйской Федерапии Юридическая природа нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации производна от правового статуса принимающих (издающих) их исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Под правовым статусом органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отечественной юридической науке понимаются урегулированные правовыми нормами: компетенция, совокупность полномочий;

цель образования;

задачи и функции;

установление, роль, назначение и место в системе органов государственной власти и местного самоуправления;

порядок взаимодействия с иными органами государственной власти и местного самоуправления*. В то время как основы - это основные начала, принципы. Следовательно, основы правового статуса заключаются в урегулированных правовыми нормами принципах образования, определения компетенции и полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их взаимодействия с иными органами государственной власти и местного самоуправления, основной роли в системе органов государственной власти и основополагающих функциях.

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации государственная власть в России осуществляется непосредственно народом, а также через органы государственной власти. Государственная власть ' См. гюлроомее: Бог.шноиа И.А. Система 1гауки коисгпгуниоииою права. - М., 2001. - С. 56, 64-72;

Малииснко Э.В. Правоной статус opraiiOR исполнительной власти краев, областей Российской Федерации:

автореф. лис.... капл. юрил. иаук. - М.. 1999. - С. I I ;

О концепции развития исиолиителыюП власти ri Российской «Ьелераиии // Гоечлпрстги! и право. - 1996. - XL" 8. - С. 12-13;

C\pKt)ii Д.Л. Закоиолатсльиая и исио,'И1Ительиая класть субтектоп Российской 1)елераиии (срапиительно-ирановое исслелопаиие). - Иркутск.

1999.-С. 172. ' Российской Федерации иредставлеиа всем населением России, а органы государственной власти Российской Федерации являются нредставителями населения всей нашей страны. В то время как государственная власть субъекта Российской Федерации - это власть части народа, нроживающего на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, вследствие чего органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются представителями населения субъектов Российской Федерации', К ведению Российской Федерации относятся стратегически важные государственные вопросы, так как она имеет в своем распоряжении наиболее полную информацию о положении дел во всем государстве и необходимые для решения поставленных задач материальные средства. В связи с тем, что регионы не обладают той информацией и средствами, которые есть у Федерации, но располагают возможностью регулирования общественных отношений с учетом местных специфики и многообразных социальных интересов, то им передается решение тактических вопросов, формируемых на основе устанавливаемой Федерацией стратегии государственного развития^.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации самостоятельиы в осуществлении принадлежащих им полномочий.

Федеральные органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации, но, в то же время, они вправе контролировать их деятельность на нредмет законности.

Вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов регулируются Конституций Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством. На первый взгляд, конституционные нормы о разграничении предметов ведения Российской Г)едерации и образующих ее субъектов В1.1глядят вгюлпе логично и в[|утренне согласовано. Так, ст.ст. 71- ' Чиркни Г^.П. Госуларствсмиая пласть c\i)i.cKia Фслсрании//1"ос\'ларстпо и право. - 2000. -№ 10. - С. I I.

^ См.: Р а и р а и и ч е п и е предметов веления межлу (|)елераиией и ее е\01.ектпми в чарубежиых странах. - М.. 1995. С. 13-14,23.

Конституции Российской Федерации перечисляют конкретные предметы ведения, закрепляемые за Российской Федерацией, ее субъектами и за пими совместно. В соответствии с требованиями ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации издаются федеральные конституционные и федеральные законы. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы, законы и иные нормативно-нравовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Вне предметов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Казалось бы, при такой конституционной регуляции должны отсутствовать какие-либо предпосылки для конкуренции нормотворчества на различных уровнях публичной власти. Однако нельзя не видеть, что предметы ведения Российской Федерации, ее субъектов и их совместного ведения Конституция Российской Федерации закрепляет в чрезмерно общем виде', порождающем серьезные затруднения в отнесении тех или иных вопросов к компетенции федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Нельзя также не видеть, что установленные в ст. 71 и ст. 72 Конституции Российской Федерации отрасли права и законодательства пересекаются друг с другом, тесно взаимосвязаны между собой, что на практике не позволяет органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации исчернывающим образом определить пределы своей компетенции. Это приводит к нарушению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Кроме того, некоторые вопросы федеральпой Конституцией отпосятся^_ш1новременно к предметам ведения Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

' Каэамцег! М.1'. Законодательная леяте.чыюсть суоьскюи 1\)сс11ЙскоГ| fl)ejepainm: ироолелн.! станоплсиия и onr.IT проекта закоиолательного кодекса. - 1:ка1ерннбург, 1998. - С. 36.

18.

Например, всоответствии с п. «а» ст. 71 Конституции Российской Федерации контроль за соблюдением федеральных законов находится в ведении Российской Федерации. В то же время п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации обеснечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов федеральным законам уже передает в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов..К сожалению, перечень пробелов и противоречий в Конституции Российской Федерации не ограничивается вышеназванными'.

Юридическая расплывчатость предметов федерального и совместного ведения влечет неопределенность в определении предметов исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Как следствие, возникают сложности в реализации ч. 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным но предметам ведения субъекта Российской Федерации, действует нормативный акт субъекта Российской Федерации.

Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее по тексту - Закон об общих принципах) предусматриваются разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами путем договоров, а также передача полпомочий федеральными органами исполнительной власти и орга[1ами исполнительной власти субъектов Российской Федерации друг другу через заключение соглашений. Однако нельзя не согласиться с подчеркиваемой в юридической литературе неконституционностыо перераспределения предметов ведения и иолрюмочий между Российской Федерацией и образующими ее субъектами, а ' См. полробмес: Кокотов Л.П. [^enipaiiii'icime ii согласоианис иолномочт) PocciifiCKOii l)cjepanim. с\Г)1.сктоп Российской Фслсрацмп и их оргаио» государстг!е1т()Г| власти // Журнал российского права. - 2002. - № 8. С. 13;

Умиова П. Л. Комституимомпые основы соврсмсмиого российского (|)слсралнзма. - М., 2000. - С. 202-211.

также их органами исполнительной власти посредством договоров и соглашений, так как это в нарушение Конституции Российской Федерации ставит субъекты Российской Федерации и их органы государственной власти в неравное положение между собой в отношениях с федеральными органами государственной власти'. В то время как в соответствии с ч. 4 ст. Конституции Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равны между собой. К тому же, заключение подобных соглашений и договоров является по своей сути перераспределением, делегированием полномочий одного органа другому. Однако делегирование полномочий «таит в себе опасность частичной подмены одних органов другими»"^.

Таким образом, разграничение властных полномочий по вертикали между федеральными властями и властями субъектов Российской Федерации имеет ряд существенных недостатков, что не может не порождать значительных проблем при осуществлении властных полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации создаются также в целях организациогнюго обеспечения разделения государственной власти на законодательную, судебную и исполнительную. Так, ст. 10 Конституции Российской Федерации закрепляет, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, иснолнительную и судебную. П. 1 ст. 1 Закона об общих принципах, конкретизируя данное положение Конституции устанавливает, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов Российской Федерации создаются в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточеиия всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо долж1юстного ' См., например: Бабурин С П. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. - М., 1997. С. 153-154;

Зражевская Т.Д., Пекетона СМ. Некоторые проблемы закоиотворчеетва субъектои 1'едсраиии. На примере Г5ороиежской области // Закоп1,1 области как субъекта Сосспйской 1'елера11пи: сб. иауч. тр. / пол рел.

Ю.Л. Тихомирова. - Вороиеж, 1996. - С. 28-29.

" Лазарев Б.М. Комиетеииия оргаион упраплеиия. - М.. 1972. - С 256.

лица. В юридической теории подчеркивается, что в соответствии с принципом разделения властей законодательная власть должна решать наиболее важные для государства вопросы. В то время как решение повседневных, мелких проблем перефужает органы законодательной власти и мешает им наиболее эффективно разрешать проблемы, имеющие самое существенное значение для государства. В этой связи создаются органы исполнительной власти, которые предназначены для обеспечения ежедневного, бесперебойного, квалифицированного, оператив1юго государственного управления повседневными, зачастую мелкими, вопросами на подведомственной им территории и в пределах своей компетенции. При этом в соответствии с принципом разделения властей органы исполнительной власти обязаны осуществлять государственное управление в свете общих и принципиальных для государства требований, установленных законодательной властью путем законов'. Исполняя в своей деятельности федеральные и региональные законы, исполнительная власть субъекта Российской Федерации должна конкретизировать, дополнять их с учетом специфики постоянно меняющихся общественных отношений, которая не может быть изначально учтена в законах.

Однако в законодательстве модель действия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании и во исполнение законов урегулирована не вполне однозначно^. Имеются существенные пробелы и противоречия, касающиеся разграничения полномочий между органами законодательной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации^. Критерии установления значимости общественных отношений, которые должна регулировать законодательная и 'См. полроимсс: Ьсльскип К.С. О функциях псгюлнтелыюй власти // Государство и право. - 1997. - Xi2 3. С. 17;

Нохчрачев А.Ф. Основные характсрнстпки исполнительной власти по Констптуцнн Российской «[^елерацни 1993 г. // Государство и право. - 1996. - J » 1. - С. 15-17;

Старнлов IO.H. Курс общего V админнсгративиого нрава. - М., 2002. - Т. 1 - С. 80-99.

" Но5драчев Л.Ф. Основные характеристики нснолнигельной власти по Конституции Российской Федерации 1993 г. // Государство и право. - 1996. - Хи 1. - С. 15.

^ Лебедев В.А. Проблемы органнзации н деятельности законодательной и нспо;

н1нте;

и^ной власти в субъектах Российской 1едерании: автореф.... дис. д-ра юрнд. наук. - М., 2000. - С. 5;

Старовойгов А.А. Оргаинганиоиио иравовые нроблсли,! nuuiMoorHOLHenHU законодательных и исио.чнпге.чьиых оргаиов госчдарствеиной власти суб1ектов Росснйской Федераани (на нрнмере города Саикт-Пе1ербр1а н Ленинградской области): авгоре(|)....

дис. канд. юрид. иаук. - СПб., 1997. - С. 9-10.

иснолнительная власть, достаточно субъективны'. В этой связи органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации нередко решают не менее важные вопросы, чем те, которые принадлежат законодательной власти.

К тому же контроль законодательной властью за исполнительной властью субъектов Российской Федерации но исполнению законов урегулирован и организован не на должном уровне^. Вследствие чего, конституционный принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также распределения полномочий между органами законодательной, исполнительной и судебной власти не получает должного развития как в законодательстве, так и в практической деятельности.

Помимо разделения государственной власти по вертикали на федеральную и субъектов федерации, по горизонтали на исполнительную, законодательную и судебную, одним из основных принципов федеративного устройства Российской Федерации ст. 5 Конституции Российской Федерации закрепляет единство системы государственной власти. В то же время ч. 2 ст. Конституции Российской Федерации устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов составляют единую систему исполнительной власти. Нельзя не видеть некоторого противоречия между ч. 3 ст. 5 и ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации: либо органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации входят в единую систему государственной власти по предметам ведения Российской Федерации, ее субъектов и совместного ведеьн1я Российской Федерации и ее субъектов;

либо органы исполнителыюй власти субъектов Российской Федерации входят лишь в единую систему исполнительной власти и только в пределах предметов ведения Российской ' См. подробнее: Сергевипп С.Л. Субъект федерации: статус п законодательная деятельноет!.. - СПб., 1999. С. 145-159.

" См. подробнее: Зпниеиа И.В. 1ор\н.1 пеносредсгисниого нарламенгского контроля '.а органами исполнигельноП властн субьекюв Россннскои '1^сдера11ин (на ирнмсре Дальневосточного (|)едеральиого округа): автореф. дне.... каид. юрнд. наук. - Владн1ЮС1ок, 200-4. - С. 19-27.

Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Представляется, что принции единства государственной власти, установленный ч. 3 ст. 5 Конституции России, выражается в том что, несмотря на разделение государственной власти и распределение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, все органы государственной власти обязаны осуществлять свои полномочия во взаимодействии друг с другом и в рамках своей компетенции реализовывать единую государственную политику'. В то время как прописывая принцип единства исполнительной власти, создатели Конституции Российской Федерации, вероятно, исходили из того, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны быть единой, разноуровневой, четко построенной системой, необходимой для обеспечения согласованного, ежедневного, бесперебойного, квалифицированного, оперативного государственного управления в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако ни федеральным, ни региональным законодательством вопросы единства системы государственной власти, а также единства системы исполнительной власти не урегулированы с достаточной ясностью. Например, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. J » 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»

V предусматриваются: обязательное направление разрабатываемых Правительством Российской Федерации законопроектов по предметам совместного ведения в органы государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 36);

основы взаимоотношений Правительства России и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 43);

контроль Правительства России за деятельностью органов исполнительной власти и урегулирование разногласий между этими органами (ст. 44)". Абз. II. 88 Регламента Правиге;

и^ства Российской Федерации предусматривает ' См.: Пприпи 11.11. О елимстпе rocy/uipcriicimofi R;

K'ICTII п 1'()ссмПск()Г| М ) ^ ^ ! ^ ! ! ! ! ! ! // Зпконолотсльство. - 2001. № 9. - С. 22;

Укчи. еоч. Леоелепа В.Л. - С П.

- СЗ 1'Ф. - 1997. - № 5 1. - Ст. 5712.

координацию Правительством России своей деятельности по предметам совместного ведения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации'. В то же время единая методология осуществления взаимодействия федеральных органов иснолнительной власти с исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации отсутствует^. Как следствие, реализация вышеуказанных конституционных норм-принципов, иных положений федерального законодательства в нрактической деятельности зачастую затруднена^.

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом (ч. 1 ст. Конституции России). Законом, устанавливающим общие принципы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих нринципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В соответствии с Законом об общих нринципах система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации должна состоять из высшего исполнительпого органа государственной власти субъекта Российской Федерации и иных органов иснолнительной власти (ст. 17). Высшнй исполнительный орган государственной власти возглавляет систему иснолнительной власти в субъекте Российской Федерации. Также, ' СЗ РФ. - 2004. - ^! 23. - Ст. 2313.

• См.: Об организации взаимодействия федеральных органов нсткинттелыюй власти с oprana,\ui госуларственноП власти субъектои Российской Федерации в законогворческой деятельности [Электронный ресурс]: Рекомеидаини от 29 мая 2001 г., иротокол ^ и 17, раздел 3, иуикт 1 / Комиссия Прапительстпа Г Российской 1)едераци11 но закоионроектной дея1ельиостн. - Электрон текстовые да1г. - Режим доступа:

компьютерная сеть Главного уиравле1Н1я Минюста России но [1рн\юрскому краю. - ПД Гаран1.

• См. нолробмее: Меднедеи П.И. Система исгюлиительиой власти в Российской 1^едераинн: правовые асиекты ' обесис'гения пришита единства: аиторе(|).... дне. канд. юрид. наук. - М., 2004.

конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 2 Закона об общих принципах). Исходя из Закопа об общих принципах высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти), высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, иные органы исполпительной власти являются самостоятельными органами исполнительной власти, обладающими собственными полномочиями (п. 7 ст. 18, п. 2 ст. 21).

Представляется, что федеральпый законодатель, предусматривая создание высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), высшего исполнительного органа государственной власти и иных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, руководствовался целью оптимального распределения полномочий между ними и избежания чрезмерной концентрации власти в руках одного из них. По смыслу Закона высший исполнительный орган государственной власти является коллегиальным органом, а не органом, возглавляемым на основе единоначалия высшим должностным лицом, так как законодатель разделил его полномочия и полиомочиями высшего должностного лица.

В то же время буквальное толкование термина «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)», установленного п. 4 ст. 17, п. 4 ст. 18 и другими положениями Закона об общих принципах, не позволяет одпозпачно определить всегда ли высшее должностное лицо является руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако системное тoлкoвaF^иe Закона об обших принципах все же указывает на то, что если конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации предусматривается высшее должностное лицо, то оно всегда должно быть руководителем высшего нсполнител1ного органа государсгвен1юй власти субъекта Российской (1^едерац1111. Прежде всего, п. 6 ст. 19 Закона об общнх npHiHuniax закрепляет, ЧТО решение Президента Российской Федерации об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего иснолнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего иснолнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Кроме того, при признании возможности существования в субъектах Российской Федерации отделыю высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти становится не ясным которое из этих лиц должно осуществлять полномочия, предусмотренные Законом об общих принципах для высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти): обнародование законов субъектов Российской Федерации;

представление законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации бюджета субъекта Российской Федерации;


формирование высшего исполнительного органа государственной власти и принятие решение о его отставке (пп. «а» п. 2 ст. 5, пп. «б», «в» п. 7 ст. 18) и другие. В то время как при исполнении полномочий высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти одним должностным лицом таких затруднений не возникает. На основании чего становится очевидным, что в соответствии с Законом об общих принципах высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации является одной должностью, на которой должно находиться одно лицо.

Система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации (пп. «м» п. 2 ст. 5 Закона об общих приншшах). Структура иснолнигельпых орга(юв государствен 1юП власти субъекта Российской ^1)едера1ин1 онределяется высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта 1едера1и1И В соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (п. ст. 17 Закона об общих принципах). Структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации (п, 3 ст. 20 Закона об общих нринцинах).

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 27 января 1999 г. № 2-П «О толковании статей 71 (нункт «г»), 76 (часть 1) и (часть 1) Конституции Российской Федерации» разъяснил, что система федеральных органов исполнительной власти представляет собой виды федеральных органов исполнительной власти (Правительство России, министерства и другие федеральные органы исполнительной власти), а структура федеральных органов исполпительной власти - это конкретный перечень органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти'.

Однако изучение регионального законодательства показывает, что в некоторых субъектах Российской Федерации не всегда учитываются требования Закона об общих принципах и указанные разъяснения Конституционного Суда Российской Федерации. Например, Закон Иркутской области от 7 июля 2004 г. «О системе исполнительных органов государстве1пюй власти Иркутской области». Закон Костромской области от 2 марта 2001 г. «О схеме управления Костромской области и структуре Администрации Костромской области» фактически закрепляют структуру (конкретный перечепь) областных оргапов исполнительной власти: орган исполнительной власти по управлепию областной государственной собственностью, орган исполнительной власти по управлению областными финансами, департамент промышленности, комитет по делам молодежи и т.п.

(п. 3 ст. 2, пр1июже11ие № 1 к Закону соотвегствепно). В го время как в соответствии с Законом об общих ириицииах названная структура (перечепь) ' СЗ РФ. - 1999. - № 6. - Ст. 866.

исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации должна устанавливаться не законом субъекта Российской Федерации, а высшим должностным лицом (руководителем высшего иснолнительного органа государственной власти). При этом нредставляется, что законом субъекта Российской Федерации система органов иснолнительной власти должна устанавливаться по аналогии с системой федеральных органов иснолнительной власти, установленных Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов иснолнительной влacти»^ Система должна включать в себя обш;

ие виды органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации («департамент», «унравление», «министерство»), без конкретизации их отраслевой принадлежности и, в то же время, давать характеристику общих функций.

В субъектах Российской Федерации вопросы организации исполнительной власти регулируются конституциями, уставами, законами и нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Изучение законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что субъекты Российской Федерации используют разные модели организации исполнительной власти. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации отличаются по наименованиям, функциям, полномочиям, порядку их осуществления, подведомственной территории, составу и численности входящих в них служащих. Наименования высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительпых государственной власти субъектов оргтюв Российской Федерации) в конституциях (уставах) закрепляются как «президент», «губерпатор», «председатель правительства», «глава администрации», «председатель государствен1юго совета» и другие. Высшие исполнительные oprani.i государствешюй власти создаются в виде «правительств», «государствепп11Х советов», «aд^пмIиcгpaций», «кабинетов ' СЗ 1'Ф. - 200-1.-№ 11.-Ст. 945.

министров», «народного хурала» и других. Иные органы исполпительной власти формируются в виде «министерств», «комитетов», «департаментов», «управлений», «префектур», «управ», «территориальных органов» и иных.

В то же время и при организации системы и структуры органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации также не всегда учитываются требования федерального законодательства.

Например, в Ингушской Республике высшее должностное лицо (президент) не является руководителем высшего исполнительного органа государственной власти (правительства). Высший исполнительный орган государственной власти (правительство) возглавляет председатель, кандидатура которого утверждается законодательным органом (Народным Собранием Нарламентом Республики Ингушетия) по представлению высшего должностного лица (президента) (ст. 7 Конституционного закона Республики Ингушетия от 10 июня 1998 г. № 5-РКЗ «О Нравительстве Республики Ингушетия»). В Брянской области иные органы исполнительной власти формируются губернатором области, а не высшим исполнительным органом государственной власти - администрацией области (ст. 2 Закона Брянской области от 8 января 2004 г. «О структуре исполнительных органов государственной власти Брянской области»).

В Костромской и Воронежской областях структурные подразделения высшего исполнительного органа государственной власти (администрации) одновременно являются самостоятельными органами-исполпительной власти.

Кроме того, в Костромской и Воронежской областях высший исполнительный орган государственной власти области (администрация) не является коллегиальным органом, так как он возглавляется высшим долж1юстным лицом (губернатором и главой администрации соответственно) на основе единоначалия (приложение N^2 2 к Закону Костромской области «О схеме управления областью и структуре органов областной администрации», ст. Устава (Основного закона) Воронежск'ой области). Между тем, включение всех иных ()pгaнoвJiCП©лннтeлыюй власти суб'1екта Российской 1^едерации п состав высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемого высшим должностным лицом на основе единоначалия, смешивает полномочия Bjbiciiigro должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти).

высшего исполнительного—органа—государственной власти, иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и приводит к концентрации всех полномочий или большей их части в руках высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти).

Конституции Кабардино-Балкарской Республики и Республики Дагестан вообще не предусматривают высшего исполнительного органа государственной власти. Однако анализ конституций этих республик показывает, что их правительства фактически являются высшими исполнительными органами государственной власти, так как они осуществляют полномочия, предусмотренные ст. 21 Закона об общих припципах для высшего исполнительного органа государственной власти. В то же время, отсутствие юридически закрепленного статуса высшего исполнительгюго органа гocyдapcтвeFнюй власти за rIpaвитeльcтвa^нI этих республик ставит вопрос о легитимности осуществления ими полпомочий высшего исполнительного органа государственной власти.

Уставом Приморского края предусматривается наличие высшего исполнительного органа государственной власти - администрации Приморского края, в которую входят губернатор Приморского края, первые вице-губернаторы и вице-губернаторы Приморского края (ст. 62). Однако в действительности этот орган некоторое время не формировался и не действовал, так как ранее нринятый Регламент администрации Приморского края регулировал деятельность адмиршстрации как органа, возглавляемого губернатором па основе единоначалия, а не коллегиаль1юго органа. В pe3yjHraTe, губер}|атор Приморского края нринимал peujeHMM от имени администрации Приморского края единоличио и, тем самым, иодменял этот коллегиальный орган.

Представляется, что несоблюдение общих принцинов организации органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, установленных Законом об общих принципах, связано со следующими обстоятельствами.

Формирование системы и структуры органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации осуществлено в 1995 - 1999 годах, то есть до принятия Закона об общих принципах. Основы организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 90-х годах на федеральном уровне фрагментарно регулировались указами Президента Российской Федерации, Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»', разъяснялись в позициях Копституционного Суда Российской Федерации^ но единого нормативного правового акта, устанавливающего общие принципы организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в течение продолжительного времепи не было. Кроме того, отдел проблем государственного строительства Аналитического управления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации отмечает, что федеральный законодатель не без участия представителей субъектов Федерации в «верхней» палате российского парламента длителыюе время затягивал принятие федерального закона, регулирующего организацию власти в субъектах Российской Федерации, что негативно сказалось на нрактике государственного строительства^. В данный период были приняты конституции (уставы), законы и иные нормативные нравовые акты субъектов Российской Федерации, устанавливаюнще общие ' Российская газета. - 1992. -N« 65.


" См., например: Посгаповлеппе Коисштуциоимого Суда Росспйск'ой Федерации от I марта 1996 г. Ki 3-11 «О проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Чнтннскон ооластн» (СЗ РФ. - 1996. JVs! 7. - Ст.700).

" См. подробнее: Актуальные нро5ле\н.1 террнгорналыюй организаннн пуГынрнюй властн: опыт России и зарубежных cipaii [Электронный ресурс] // Аналнтическнй вестннк. - 2003. - Л!' 18 (211). - Часп. 1 :

Регионал1.иьн1 уропеШ). - М., 2003. - Электрон, текстовые лап. - Режчгм дос1\ иа: www.council.gov.ru.

принципы организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации'. Таким образом, система и структура органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на момент вступления в силу Закона об общих принципах в субъектах Российской Федерации была уже сформирована и действовала в течение нескольких лет.

Кроме того, во многих субъектах Российской Федерации губернаторами (нрезидентами и т.п.) долгое время оставались либо остаются лица, которые формировали систему и структуру исполнительной власти в субъектах Российской Федерации «иод себя». В этой связи исполнительная власть оказалась сконцентрированной в руках этих лиц. Ответственность за неисполнение Закона об общих принципах остается номинальной. Как следствие, их заинтересованность в изменении структуры и системы исполнительной власти в соответствии с Законом об общих принцинах очень низка.

Пробелы и противоречия в Конституции Российской Федерации и в Законе об общих нринцинах также являются одной из причин нарушения установленных ими требований. Так, Конституция России избегает детального регулирования вопросов организации системы, структуры и пол1юмочий исполнительной власти в субъектах Российской Федерации^. Однако и принятые после Конституции иные федеральные нормативные правовые акты не онределили правовой статус иснолнительных органов государственной власти на местах с достаточной ясностью. Если нравовое положение высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации Законом об общих ' См. также: МакосеПчук Т.М. Роль Закона оо ооших принципах оргапизацпм закоподательпых п псполпмтельных органов субъектов РосспнскоП Фслсраинн в создании системы органов исполнительной в.частп // Правопелепие. - 2001. - N^l 6. - С. 28-32;

М^ъчиненко Э.В. ПраноиоП статс органов пепол11Птел1ноГ| власти краев, областей Российской Федерации: aRTope|). лис.... канд. юрнд. паук. - М.. 1999. - С.4.

' См. подробнее: Г.ельский К.С. О (|)упкииях исполнительной власiи // Госуларс1во и ираио. - 1997. - № 3. С. 14;

О концепции рачвишя сиете,\и.1 исиолпительиой власти в Российской Федерации // Государство и право.

1996. - № 8. - С. 3-6;

Сурков Д.Л. Законодательная н исисинппельпая нластг, е\бьек1ов РоесиГ|ской 1едераиии в коисгитхтпюипом праве России: авгореф.... лис. л-ра юрил. иаук. - М.. 1999. - С. 3;

Хамаиева 11.10. Лк1уа.иные проблемы института ал\П1П11стр;

1тивио1() права /' Инстигуп.! аллпгинстратпвпого njiann: сб. паум, тр. - М.. 1999. С. 8. ' принципах регулируется сравнительно подробно, то статус высшего исполнительного органа государственной власти и иных исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации Законом почти не регламентированы: не установлены их понятия, отличительные признаки, принципы формирования, основы взаимоотношений с высшим должностным лицом и иными ветвями государственной власти, органами местного самоуправления, не определены с достаточной четкостью их функции и полномочия, ответственность за ненадлежаш,ее исиолнение возложенных полномочий'. Например, не вполпе ясна роль высшего исполнительного органа государственной власти как органа, возглавляющего систему исполнительной власти в субъекте Российской Федерации: каковы его функции помимо того, что он формирует иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

должен ли он состоять из руководителей иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо в него должны входить иные лица и т.д.

Специалисты отдела нроблем государственного строительства аналитического управления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также некоторые ученые полагают, что российская конституционная модедь_ргулирования основ организации органов власти субъектов Российской Федерации носит промежуюнный-характер: с одной стороны, конституционное закрепление общих принципов организации государственной власти в субъектах Российской Федерации носит предельно общий характер, с другой, - сами общие принципы, содержащиеся в нормах Закона об общих прииципах, можпо охарактеризовать как сверх детализированные. Более того, они имеют тендеьщию к дальнейшей конкретизации, что норождает вопрос о соответствии содержания данного ' См. также: Малписпко Э.15. ripaiuiFuii'i сгагус орггиюп iiciio.'inmeju.iion п л а с т краен. об.часгеП I'occmiCKoii Фелерацпи: апт()ре(|).... лис. канл. юрил. iia_\K. - М., 1999. - С. 21.

закона его названию, а также конституционным рамкам федерального законодательного регулирования данной сферы общественных отношений'.

Между тем, отсутствие на федеральном уровне детального регулирования, а, порой, и противоречивое регулирование вышеуказанных вопросов организации исполиительной власти на местах привело к чрезмерной кoнцeнтpaциj^_Jjлacти--3--.pyJa?L_вьIШJjиx_J:^oлжнocтньIX_лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти), вторжению в полномочия иныхррганов_государственной власти и органов местного самоуправлшшя,_коррулции_и_инъш негативным явлениям. В то время как адекватное общественным ценностям правовое регулирование статуса органов и должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации могло бы приостановить процесс абсолютизацииХузурпаций.власти высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов государственной власти) и, одновременно, конкретизировало бы их государственные функции и, как следствие, повысило эффективность государственного управления^.

Кроме того, актуален вопрос и об обоснованности использования разных моделей организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, в отношении которого ни у теоретиков, ни у практиков не выработано единой течки зрения Так, по мнению Д.А. Суркова разные модели государственного устройства, отличные от модели государственного устройства федерального центра, в субъектах Российской Федерации используются оправдано.

Организационная структура государственной власти субъектов Российской 'Актуальные проблемы территориальной оргампзании публичной власти: опыт I'OCCIIH Н зарбежных стран [Электронный ресурс] // Аналптнческий вестннк. - 2003. - № 18 (211). - Часть 1 : Региональным уровень. - М., 2003. - Электрон. TeKCTonbje дан. - Режнм лосгуна: www.council.gov.iu;

Тарасов О. Законодательное регулирование общих прнннинов оргаинзацин законодательных (нредставительньгх) н неполннтелыплх органов государственной Е5ластн: Конституцио1И11ле основы, нелк воздействия // Конституционное право:

Восточноевропейское обозреине. - 2000. - № 1 (30). - С. 59-65.

" Си. также: Кочев В.Л. Снстема госу.чарственной власти в Российской '1едерацнн: основные публично нравовые параметры: auiopecj).... дис. д-ра юрнд. наук. - М., 2002. - С. 18-19.

Федерации по большей части обусловлена борьбой за власть. С приходом к власти новых лиц меияется и структура этой власти'.

В то же время одним из показателей целесообразности иснользования разных моделей организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации является эффективность государственного унравления. Между тем, общая экономическая, политическая и социальная нестабильная обстановка в субъектах Российской Федерации показывает, что использование разных моделей организации иснолнительной власти в субъектах Российской Федерации на сегодняшний день неонравданно. Полномочия между органами исполнительной власти и их структурными подразделениями раснределены неравномерно. Некоторые" из них фактически бездействуют, так как не наделены реальными властными полномочиями. В то время как другие перегружены работой. Кроме того, представляется обоснованной позиция авторов концепции развития исполпительной власти в Российской Федерации, которые указывают, что разнообразие в структурах органов иснолнителььюй власти субъектов Российской Федерации, с одной стороны, обеспечивает удобство в реализации их собственной комнетенции, но вместе с тем затрудняет согласование работы по горизонтальным связям субъектов между собой, а также в нроцессе взаимодействия систем иснолнительной власти с федеральным уровнем управления^. Очевидно, есть удачные варианты организации некоторых структур иснолнителыюй власти в субъектах Российской Федерации. В связи с чем, было бы полезным изучение и систематизация положительного и отрицательного оныта организацни иснолнительной властн в различиых субъектах Российской Федерации и дальнейшее формирование на этой базе единых рекомендацнй но оптимальной организации исполнительной властн в субъектах Российской Федерации.

' См.: Сурков Д. Л. Закоиолательмая и псполммтелытя власть субъектов PocciiiicKoii Фелерашт »

коиституииомиом праве ['осени: авторе^]).... лис. л-рп юрил. наук. - М., 1999. - С. '4. 6. 7, 14. 15 и лр.

^ О коипепцип развития мсполиитсльиой Г!ласти п 1'(1сси1"|ск-ои '1елераиии // Госуларстпо и право. - 1996. - № 8. С. I I.

Изучение судебной практики показывает, что судалн! при рассмотрении споров о системе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в качестве примера берется система федеральных органов иснолнительной власти, В Определепии Копституционного Суда Российской Федерации от 8 июня 2000 г. № 91-0 «О проверке конституционности части первой статьи 2, статьей 5, 6, 7, 8 пункта 2 статьи 9, статьи 21 и пункта 4 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» разъясняется, что организация власти на уровне субъекта Российской Федерации в принципе должна соответствовать организации власти на уровне Российской Федерации (пункт 2).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (глава 6), Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» система федеральных органов иснолнительной власти состоит из высшего исполнительного органа государственной власти (Правительства Российской Федерации) и иных органов исполнительной власти (федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств). Таким образом, закрепленная Законом об общих принципах система органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации в общем повторяет систему федеральных органов исполнительной власти (на уровне субъекта Российской Федерации так же, как и на федеральном, формируется высший исполнительный орган государственной власти и иные органы исполнительной власти). В то же время. Конституцией Российской Федерации и Законом об общих принципах не закрепляется обязанность субъекта Российской Федерации формировать систему и структуру иных органов исполнительной власти, подобной системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов 11спол1и1тельной власти». Кроме того, создание на уровне субъекта Российской Федерации структуры исгюлиите;

и,иой власти, аналогичной федеральной, 11е1и):5можио, так как на федеральном уровне создаются органы, осуществляющие нолномочия по предметам ведения Российской Федерации, которые субъекты Российской Федерации не вправе осуществлять: Федеральная служба судебных приставов.

Федеральная служба исполнения наказаний. Служба внешней разведки Российской Федерации и другие.

Как бы то ни было, различия в системе и структуре органов и должностных лиц исполнительной власти разных субъектов Российской Федерации должны отражать различия и в их правовом статусе, а система и структура органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должна быть построена таким образом, чтобы органы исполнительной власти максимально эффективно осуществляли государственное управление в субъектах Российской Федерации. Однако единого подхода к оптимальной организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации ни у практиков, ни у теоретиков до настоящего времени не выработано.

Также, важным элементом основ правового статуса органов иснолнительной власти субъекта Российской Федерации являются принципы определения их компетенции и нолномочий.

В связи с тем, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации действуют от имени государства, то они должны действовать строго в рамках той компетенции, которой их наделило государство'. Компетенцией органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации является совокуп1юсть полномочий по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и нринятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъекта Российской Федерации. Полиомочия исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации — это его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления nin,ix государственно-властных действий.

Пол1юмочия органа исполнительной власти суб1екта Российской О)едерацпи ' о компетенции rocvvuipcnsa см. полрооиее: Jlmnpen П.М. l\o^иleтeиmlм органон управления. - М., 1972. - C.I8 22, 223-225;

Ти.хомирон Ю.Л. Гсормя ко,\И1ете1И1ии. - М.. 2001. - С.46-'47, 67-69, 123.

ограничены территорией этого субъекта Российской Федерации и сроком, на который ему предоставили эти полномочия.

Вследствие того, что компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливается законом, то она ограничивается тем, что они внраве делать только то, что им прямо предписано или разрешено законом'. В случае если законом не предусматривается осуществление этой деятельности, то она относится к компетенции других органов, либо не относится к деятельности органов государственной власти вообще^. В юридической литературе указывается, что органы исполнительной власти в своей деятельности в некоторых случаях вправе руководствоваться не только законом, но и естественным праврМ^т Однако данный подход к определению компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации мало будет способствовать укреплению законности, проблемы с которой в России очевидны, и может явиться еще одним онравданием незаконных нормативно-правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации'*.

В соответствии с Законом об общих принципах высшее должностное лицо (руководитель высшего испол1П1тельного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации осуществляет нолномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации (ст. 18). Высший исполнительный орган государствен 1юй власти субъекта Российской Федерации осуществляет полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также соглаше1И1ями с федеральными оргаиами исполнительной власти, иредусмотреннымн ст. Конституции Российской Федерации (и. 2 ст. 21 Закона об общих 11ри}щипах).

' См.: II. 4 ст. I (|)едера1Ы1()го :5aK0iia «Оо обших принципах оргаиичаиии зикоиолагельиых (iipc;

icTaiuncjn,ni.ix) II исполнительных органов государственной иласти субъектов Россннскон Федерации»;

Ла-?арев IJ.M.

Комнетенция органов управления. - С. 275;

Тпхомнроп Ю.Л. Теория комиет^жЦГПТ^г С. 238-2Д9.

" См.: Стпрос1.ияк П. Правоиыс (|орм|.1 плмпиистрагпвной леяк'лыюсш. - 1У1.( 1959^-1 С. 30. ^ ' См.: Указ. соч. С|арисышк li. - С. 53. ' ^Г'^у • См. также: Конетитуипя. закон, иолзакоппыи ак1 / нол ред. Ю.Л. Тихо\и1рома~ПС|., 199-1. - С. 4-5.

* П. 1 ст. 22 Закона об общих нринцинах закрепляет, что нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут издаваться на основании и во исполнение нормативных актов Президента и Правительства Российской Федерации. Также, анализ действующего законодательства показывает, что полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации зачастую устанавливаются нормативными правовыми актами федеральных ведомств. В этой связи, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделяются полномочиями не только законодательными актами, РЮ И нормативно правовыми актами Президента, Правительства России и федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, нормативно-правовые акты с большей юридической силой, устанавливая полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, зачастую не конкретизируют орган исполнительной власти, обязанный исполнять данные нредписания. В то время как в субъектах Российской Федерации формируется целая система органов исполнительной власти. По этой причине органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделяются полномочиями еще и вышестоящими органами и должностными лицами субъектов Российской Федерации.

В правовой литературе практика наделения полномочиями органов исполнительной власти подзаконными актами справедливо осуждается'. Тем не менее, как видно, в действующем законодательстве этот вопрос решен неоднозначно, а Конституцией Российской Федерации установлено, что акты Президента и Правительства Российской Федерации обязательны для исполнения всеми, на кого они распространяют свое действие. В то же время, исходя из своей юрид[1ческой природы Президент Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и нные вышестоящие органы исполнительной власти субъектов Российской 1)едерации вправе в издаваемых ' См.: Tiix()Miipc)U 10.Л.. Нозлрачсп Л.1.. Промина B.C.. Хаигсль.чмси Б.Б., Терещенко Л.К., Ileij.xoB I$.II.

Концепция развития алмииистрампиюю зако1юлател1.етиа // Правовая ре(|)орма: коииеипии развития российскою зако11олател1.ства: со. иауч. тр. - М., 1995. - С. 44.

ими нормативных правовых актах лишь конкретизировать, детализировать полномочия нижестоящих органов исполнительной власти, установленные федеральными Конституцией и законами, региональными коиституциями, уставами и законами. Однако законность подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающих новые, не нредусмотренные законами полномочия для нижестоящих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, вызывает сомнения. Такие подзакопные акты с большей юридической силой вместо укрепления связи закона с нижестоящими нормативно-правовыми актами ослабляют ее, пытаясь подчинить себе эти акты, поставить издание этих актов в зависимость от издания своих собственных'.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.