авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Смирнова, Анна Анатольевна Нормативные правовые акты исполнительных ...»

-- [ Страница 2 ] --

На основании вышеизложенного можно сделать следующее заключение. Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются институциональным выражением государственной власти, входят в единую систему государственной власти, создаются в целях обеспечения ежедневного, бесперебойпого, квалифицированного, оперативного государственного управления повседневными, зачастую мелкими вопросами на подведомственной им территории. Система органов испол1Н1тельной власти субъекта Российской Федерации состоит из высшего исиолнительного органа государственрюй власти и иных органов исполнительной власти. В субъектах Российской Федерации может создаваться должность высшего должност1юго лица. В случае, если в субъекте Российской Федерации создается данная должность, то лицо ее занимающее, одновременно является руководителем высшего иснолнительного органа государстве!июй власти. Органы исполиительной власти субъекта Российской Федерации салюстоятельны в иределах своих иолнолючий и действуют в пределах компетенции, установленной законом и иными нормативно-правовылн! aктa^нl с большей юридической силой. В то же время в отношении многих элементов основ правового статуса органов С.А. CooriioiiieFme закона и подчакснтою мормашрмюго праворюго акта I'occiiMCKOi'i 'I'ejcpaiimi. М, 2002. - С. 25.

исполнительной власти субъектов Российской Федерации до настоящего времени ни у правотворческих органов, ни в юридической науке, ни у правопримеиительных органов не выработано единой позиции. Нет определенности в оптимальных системе и структуре органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, их количестве, порядке взаимодействия с иными органами государственной власти и местного самоуправления, их функциях и нолномочиях, что не может не порождать сложности в определении правового статуса этих органов государственной власти.

1.2. Юридическая природа иормативио-иравовых актов исиолнитсльиых оргаиов государствснион власти субъектов Российской Федерации В Конституции Российской Федерации прямо не упоминается такое полномочие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как принятие (издание) нормативных правовых актов. В ст. 76 Конституции только указывается, что субъекты Российской Федерации помимо законов вправе принимать (издавать) иные нормативные правовые акты в пределах предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов либо в пределах исключительного ведения субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне данный вопрос более подробно освещен в ст. 22 Закона об общих принципах. В этой статье за высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации закренляется общее право на издание актов. Кроме того, установленные иными положениями Закона об обищх принципах (ст. 17, п. 2 ст. 21 и другие) некоторые полномочия высшего должностного лица (руководителя высшего иснолнительного органа исполнительной власти), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации указывают на то, что онределенные общественные отьюшения должны регулироваться приннмаемыми (издаваемыми) ими нормативными правовыми актами (определение структуры исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, участие в нроведении единой государствеЕнюй политики в области финагЕсов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии и другие).

Закрепление другими федеральными норматтмнлми правовыми актами полномочии органо» мcIЮJн^итeлы^oи власги субъектов Российской (1)едерацми в области регулировамня определенных общественных отношений, осуществляется лнбо прямо для opraimB исполнительной власгн субъектов Российской Федерации, высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа исполнительной власти), высшего исполпительного органа государственной власти либо в общем для субъектов Российской Федерации и их органов государственной власти. Нередко непосредственно устанавливается, что форма, в которой органы иснолнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляют регулирование определенных общественных отношений, должна быть нормативным правовым актом. Однако если очерчивается предмет ведения субъекта Российской Федерации, компетенция и полномочия его органов государственной власти в целом, то законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации совместно распределяют свои полномочия по нормативно-правовому регулированию общественных отношений в очерченном Российской Федерацией предмете ведения. Зачастую орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации и форма регулирования им общественных отношений на региональном уровне формулируются более конкретно, чем на федеральном уровне.

Таким образом, в соответствии с федеральным законодательством высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государствепной власти), высший исполнительный орган государствен1юй власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий внраве принимать (издавать) нормативные правовые акты. Вопрос о предоставлепии права нормативно-правового регулирования обществепных отношений иным органам исполнительной власти решается регионами сахюстоятельно с учетом своих нолитических, правовых, экономических и иных особенностей.

При характеристике нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации градицион1Ю нрннято вЕлделять их управленческую и юридическую нрироду, которые в своей совокушюсти, дополняя друг друга, наиболее полно раскрывают сущность и предназначение указанных правопых актов в механизме реализацпи оргапалп!

исполнительной власти субъектов Российской Федерации возложенных на них полномочий.

В отношении управленческой природы нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в юридической науке до настоящего времени не выработано единой позиции. Как правило, часть авторов нормативные нравовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации характеризуют в качестве одной из форм (средств) управленческой деятельности. Так, Д.Н. Бахрах и С.Д. Хазанов полагают, что акт государственной администрации и, в том числе, нормативный правовой акт органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, является правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности', а Б.В. Российский рассматривает правовой акт управления как юридически властное, одностороннее волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит выражение властная природа государственно-управлепческой деятельности^.

Однако нельзя не согласиться с Р.Ф. Васильевым, который подчеркивает, что правовые акты-документы государственного управлершя являются результатом управленческой деятельности, а ие формой даьиюй деятельности. Управленческая деятельность представляет собой процесс и предполагает обязательное наличие субъекта, осуществляющего эту деятельность. В то время как акты-документы государственного управления продолжают существовать и действовать и после ликвидации принявшего их органа государственной власти, т.е. субъекта управленческой деятельности.

Существование формы управленческой деятельности (нормативных правовых актов) без осуществляющего ее субъекта невозможно^. Вследствие чего, нормативные юридические акты органов исполнительной власти субъектов ' См.: Бахрах Д.И., Хазапов С.Д. Формы и мсюды деятельности государственной ад.чнпшстраинп: учсбн.

пособие. - Екатеринбург, 1999. - С. 8-10.

' Росспнский П.П. Лд\н11Н1Стратнг!нос нраио. Ионросм н ответы: учсбн. пособне ячя вузов. - М., 2000. С. 164-165.

• См. подробнее: Васильев Р.Ф. Акты унравлення: (значенне, проблема нсслеловамнм, ноняше). - М.. 1987. ' С. 102-104.

Российской Федерации являются результатом управленческой деятельности, но не ее формой. Посредством нормативных актов органы исполпительной власти субъектов Российской Федерации оформляют свои управленческие решения в официальную документальную форму'.

Юридическая природа нормативных актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации производна от того, что они являются выражением воли принявших их органов. С их помощью воля органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации облекается в официальную документальную письмепную форму, приобретает общеобязательный характер, а на территории соответствующего субъекта Российской Федерации устанавливаются желаемые порядки на довольно продолжительное время^. Таким образом, нормативные правовые акты - это один из значительных правовых рычагов воздействия органов исполнительной власти субъектов Федерации на общественные отношения, происходящие в субъектах Российской Федерации.

Относясь к сложным и многогранным правовым явлениям, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации одновременно являются од1юсторонними властными волеизъявлениями, содержащими нормы нрава, и официальными документами^.

Односторонне-волевая природа нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации выражается в том, что вопрос о возникновении предполагаемых ими правоотношений решается волей одного субъекта - органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Возможно принятие нормативных актов органами исполнительной ' См. подробнее: Васильев Р.Ф. Акты управления: (значение, проблема нсслелованни, понятие). - М., 1987. С. 98-109;

Старплоп Ю.Н. Курс общего адмнннстратнвного права. - Т. 2. - С. 254.

" См.: Мицксннч Л.В. Акты высших органов советского государства: юридическая ирнрода нормативиых актов высших органов государствен ной власти и управле1Н1я СССР. - М., 1967. - С. 3;

Шебаноп А.1^. Форма советского нрава. - М., 1968. - С. 69.

^ Паснльев 1*.|). Акты управления: (значение, проблема исследованнн. нонягне). - С. 98-140;

Князев С.Д.

Ад\ннн1стратнвиое нрапо: учебное иособне. - Плалнвосюк, 1997. - С. 51;

Старн.чов IO.I1. К\рс обнгего aд^нlнllcтpaтllвнoгo нрава. - Т. 2 - С. 243, 251.

власти субъектов Российской Федерации по согласованию, представлению других органов государственной власти, органов местного самоуправления, ^ иных установленных законом субъектов. Однако окончательное решение о принятии норматив1юго акта остается исключительно за органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Односторонне волевой характер нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации обнаруживается и в том, что для их принятия и отмены не требуется согласия, одобрения тех, на кого они раснространяют свое действие, т.е. объектов управления'.

Властная сущность нормативных актов органов исполнительной власти л. субъектов Российской Федерации заключается в том, что их исполнение и соблюдение обеспечивается специально создаваемыми и применяемыми государством средствами и институтами (воспитание, убеждение, поощрение), а также мерами государственного принуждения^. Нарушение, неисполнение требований нормативных правовых актов органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации ведет к нрименению государством мер конституционной, административной, уголовгюй и иной ответственности.

В Российской Федерации существует система органов государственной власти, обеспечивающих исполнение и соблюдение нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: суд, нрокуратура, федеральные органы иснолнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако представляется, что федеральным законодательством полномочия федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по контролю и надзору за исполнением и соблюдеиием иормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации урегулированы не вполне рационально.

' См. no.ipooFiec: Бахрах Д.П. Административное право Россни: учебник для студентов юрил. пузоп и ||)акул1.тетоп. - М., 1993 - С. 140-142;

С|аросы1як П. Прапоммс (|)1)р.\ил а.пнтистрптнпиоП леяте;

н.ностн. - М., 1959.-0.24,82-84.

10.Л. 11Г)ЛН'Н1ое право. - М.. 1995. - С.82. 137.

Субъекты РОССИЙСКОЙ! Федерации федеральным законодательством существенно ограничены в выборе санкций и способов привлечения к ответственности за нарушение издаваемых их органами исполнительной власти нормативных актов. Так, они не вправе устанавливать уголовную ответственность за нарушение нормативных актов органов исиолнительной власти субъектов Российской Федерации вследствие того, что в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции России уголовное законодательство находится в ведении Российской Федерации. Несмотря на то, что п. 1 ст. 1.1, пп. 3 п. ст. 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях' предоставляют субъектам Российской Федерации право установления административной ответственности за нарушение требований нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, административная ответственность и порядок привлечения к ней за их нарушение в большинстве случаев уже установлены КоАПом РФ (ответственность за нарушение лесного, водного законодательства, закоьюдательства об охране окружающей среды и др.).

Таким образом, не взирая на то, что органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлепо право нормативно-правового регулирования общественных отношений с учетом местной специфики, федеральные органы государственной власти во многих случаях оставили за собой полномочия по установлению ответственности за нарушение нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и осуществлению контроля и надзора за их исполпением и соблюдением.

Соглашаясь с целесообразностью установления по всей России единой системы ответственности за нарушение требований иормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и созда1И1я органов, осуществляющих соответствуюпи1Й контроль и надзор за законностью, в то же время нельзя не признать, что данные обстоятельства являются одной из причин принятия органами исполнительной власти субъектов Российской С З Р1). - 2 0 0 2. - № 1. - Ч. I. - C T. 1.

Федерации нормативных актов, не обеспеченных эффективными механизмами реализации. Органы иснолнительной власти на местах зачастую отстранены от практики реализации установленных ими правовых норм и не владеют полной информацией об эффективности их реализации.

Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по своей юридической природе являются документами, содержащими нормы нрава. Характерным их отличием является то, что они не могут существовать без закрепления тех или иных правовых норм.

Однако Р.Ф. Васильев указывает, что определение нормативного акта управления как акта, содержащего нормы права, несовершенно. Оно отражает лишь одно из проявлений роли акта по отношепию к норме права, которое к тому же (в известной мере) не имеет самостоятельного значения (ибо актов, которые бы только содержали нормы права, но при этом не устанавливали бы их или не изменяли, не отменяли или не изменяли сферы действия этих норм, не бывает, за исключение случаев дублирования актов вышестоящих органов актами нижестоящих органов)'. Нельзя не согласиться с тем, что нормативные правовые акты органов исполнителыюй власти субъектов Российской Федерации устанавливают, изменяют и отменяют нормы права, что является одним из их отличительных признаков. В то же время, если рассматривать сущность, содержание и форму нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, то такой их отличительный признак, как содержание норм права, представляется вполне обоснованным. Сущностью нормативных правовых актов органов исполпительной власти субъектов Российской Федерации является воля принявщих их органов, формой - внешнее оформление и внутренняя структура, а содержанием - нормы права.

Нередко 1юрматнвные правовые акты органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации повторяют иорлил, содержащиеся в актах, обладающих большей юридической си;

юй. А.В. Мицкевич подобного рода l3;

icMjibCB 1',1'. Лкт1.1 yiipiiiiJicmiJi: (значение, 11|Н)Г);

1ема псслелспаммй, понятие). - С. 125-126.

акты предлагает не включать в состав нормативных нравовых актов, так как они не устанавливают, изменяют либо отменяют новые правовые нормы, не являются актами нpaвoтвopчecтвa^ С данной точкой зрения трудно согласиться в связи с тем, что норма нрава, независимо от того, в каком акте она содержится, всегда является нормой нрава, обязательной для исполнения всеми, на кого она распространяется. Следовательно, и содержащий ее правовой акт нельзя не относить к нормативным правовым актам. С другой стороны, следует нризнать неправомерной практику неоправданного дублирования нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации правовых норм, закрепленных в актах с большей юридической силой, так как они имеют прямое действие, и не нуждаются в дублировании другими правовыми актами.

Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации относятся к официальным документам. В федеральном законодательстве «документ» определяется как материальный носитель с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи (фонограммы), изображения или их сочетания, предназначенный для передачи во времени и пространстве в целях об1цествен1юго использования и хранения (ст. 1 Федерального закона «Об обязательном экземпляре документов», ст. Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации»^). В Федеральном законе «Об обязательном экземпляре документов» закрепляется понятие «официального документа», нод которым понимаются документы, принятые органами законодательной, исполнительной и судебной власти, носящие обязательный, рекомендательный или информационный характер (п. 1, ст. 5). Таким образом, официальность нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта ' См.: Мицкевич Л.В. Лктм Biicumx органом Советского государства. - С. 23.

- СЗ РФ. - ] 995. - № I. - Ст. I;

СЗ Ри. - 1995. - Х- 8. - Ст. 609.

Российской Федерации проявляется в том, что он принимается от имени органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации'.

Вследствие того, что нормативные правовые акты органов 'л исполнительной власти субъектов Российской Федерации рассчитаны на неоднократное применение неперсонифицированным кругом лиц, то они, в отличие от других видов документов, в обязательном норядке оформляются в виде предписаний, то есть фиксируются на бумаге в виде текста и (или) изображения с помощью письма. Подобная форма изложения властного волеизъявления наиболее оптимально обеспечивает доведение его до исполнителей, а также - исполнение, соблюдение и реализацию, контроль и надзор за обеспечением его законности. По этим же основаниям структура нормативно-правового акта органа исполнительной власти субъектов Российской Федерации должна иметь определенную письменную форму изложения своего нормативного содержания, соблюдение которой является обязательным для действительности акта. Текст нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации должен быть построен но правилам и законам формальной логики, исключающей какие бы то ни было противоречия между суждениями, выраженными в нормативных нредписаниях. Официальным языком, на котором излагаются нормативные правовые акты органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации, является русский язык. Кроме того, ч. 2 ст. 68 Конституции Российской Федерации, ст. 13 Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации»^ закрепляют, что в необходимых случаях нормативные акты орга1юв исполнительной власти субъектов Российской Федерации наряду с официальным онубликованием на русском языке могут нубликоваться на языках народов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Официальный язык "*• 1юрмативных актов отличается от языка иных п[1сьменных источников:

' См. также: Тихомиров 10.Л., Котс.чспская 11.15. Прпиопые акты;

jMcGno-ripaKTiiMccKoc и справочное пособие. М., 1999.-С. 17.

- Веломостп СНД и ВС РСФС!'. - 1991. - № 50. - Ст. 1740.

рассказов, стихотворений, иисем и других документов'. Язык изложения нормативно-правового акта органа иснолнительной власти субъекта Российской Федерации должен быть лаконичным, достунным для понимания широкого круга лиц, избегающим слов и словосочетаний, имеющих неоднозначное толкование.

Внутренняя структура нормативных юридических актов органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации имеет свои характерные особенности. Она состоит, как правило, из двух элементов.

Констатирующая (вводная) часть указывает правовые основания издания нормативного правовой акта (зачастую имеется ссылка на соответствующий нормативный акт, на основании и во исполнение которого он принимается).

Резолютивная (основная, раснорядительная) часть традиционно начинается со слов «постановляю», «приказываю» и далее конкретизирует, уточняет, раскрывает констатирующую (вводную) часть и, зачастую, требования имеющих большую юридическую силу актов, во исполнение и на основании которых нринят акт. Как и в любом другом нодзаконном акте, основными структурными единицами нормативно-правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации являются главы, пункты, гюдпункты и абзацы^. К необходимым реквизитам нормативных юридических актов органов исполиительной власти субъектов Российской Федерации относятся также:

указание на наименования органов, должностных лиц, их издавших, заголовок (наименование) акта, т.е. иазвание вопроса, которому он посвящен, подпись соответствующего должностного лица, дата и место подписания, регистрационный номер'^.

При определении юридической сущности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации необходимо также остановиться на их юридической силе по отношению к другим правовым актам, которая ' Illcoaiioii Л.Ф. Форма соистского права. - С. 80, 128.

' Термины м рекомендации ио иодготовке документоп, спязаимых с рачраиогкой закоиопроекшв (|)сдсралы11.1ми органами иеиолиительиой власти: сираво'июе пособие. - М., 2001. - С. 48.

' См.: Тихомиров 10.Л. Курс адлиии1страгивио1() ripaisa и ироиссса. - М., 19У8. - С. 186.

производна от правового статуса принимающих их органов. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с установленным местом в системе государственных органов в Российской Федерации в своей деятельности обязаны соблюдать правовые акты вышестоящих органов государственной власти. В этой связи, нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, нормативным правовым актам Президента, Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств, региональным конституциям (уставам) и законам, нормативным актам иных вышестоящих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом федеральное законодательство имеет приоритет над региональным законодательством. Из чего вытекает и меньшая юридическая сила нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по сравнению с нормативно-правовыми актами вышестоящих органов государственной власти. В случае противоречия между этими актами действует нормативный акт, имеющий большую юридическую силу. Более того, рюрмативно-нравовые акты органов исполнителыюй власти субъектов Российской Федерации имеют юридическую силу лишь постольку, поскольку они согласуются с нормативными юридическими актами с большей юридической силой'. Как следствие, нормативный правовой акт органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации не может создавать более широких прав и обязанностей, чем это ему предписывается актами, имеющими большую юридическую силу, не должен регулировать вопросы, не переданные в компетенцию органа, его принимающего (издающего), и преследовать цели, не соответствующие целям акта, во исполнение и на основании которого ои был издан". Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской ' См.: Тихомиров Ю.Л. Курс административного ираиа и ироиссса. - С. 146;

Шсоаиоп /\.t'. 'InipNia советского ирава.-С. 79, 129.

^ См.: Старое!.ияк 1Г. Правовмс формм алминистратпвиоП дсятелыгости. - М., 1959. - С. 127.

Федерации, нротиворечащие нормативно-нравовым актам с большей юридической силой, нодлежат нриведению в соответствие с носледними.

В юридической литературе нодчеркивается, что нри иринятии (издаиии) нормативных юридических актов органы иснолнительной власти ие должны нодменять иные органы государственной власти и местного самоунравления.

Игнорирование этого требования иснолнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации приводит не только к тому, что они в своей деятельности выходят за рамки установленной компетенции и вторгаются в комнетенцию иных органов государственной власти, но и к неисполнению ими своих нолномочий, нерегрузке государственных органов решением чересчур большого количества вопросов, ухудшению качества государственного управления, нарушению единства правового пространства и законности'. Нередко органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в связи с большей возможностью оперативно реагировать на возникающие изменения в федеральном законодательстве, неопределенности критериев значимости того или иного вонроса для субъекта Российской Федерации и из-за слабой законодательиой власти берут на себя инициативу рюрмативно-правового регулнрования общественных отношеннй, отнесенных к нредмету ведения субъекта Российской Федерации. Как следствие, встречаются случаи, когда вонросы, которые но значимости должны были бы регулироваться законами, регулируются нормативиыми правовыми актами оргаиов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В то же время, бывают факты, когда региональными законами регулируется область отношений, которая но стенени важности должна была бы регулироваться нормативными актами органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации^. В этой связи в юридической литературе небезосновательно нодчеркивается, что право исполпительных органов государственной власти на [юрмативмо-нравовое регулирование общественных отноше[Н1И разумнее ' См.: HIcoaiiOB Л.Ф. срормасоистского права. - С. 198.

~ См.: Тихомиров 10.Л. К\рс алмимистрагиниого права и ироиссса. - С. 237.

прямо оговаривать в нормативных актах с большей юридической силой, так как это упрощает реализацию устанавливаемых ими требований и способствует укреплению законности'.

Принимая во внимание то обстоятельство, что нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимаются, прежде всего, на основании, во исполнение и в пределах компетенции, установленной законом, должны соответствовать закону, нельзя не видеть, что они по своей юридической природе являются подзаконными актами. Подзаконный характер нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации также приводит к тому, что их стабильность, доверие к пим общественности зависит и от стабильности актов с больщей юридической силой'^. Однако сегодня федеральное законодательство очень динамично, подвергается постоянным изменениям и дополпепиям, вследствие чего, издаваемые в его исполнение нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в свою очередь, заметно отличаются нестабильностью и отсутствием к ним должного доверия населения.

Для характеристики 1юрмативно-правовых актов существенное значение имеет то, что на ирактике правонрименительиые органы зачастую сталкиваются с проблемой разграничения иормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации от издаваемых (принимаемых) ими ненормативных актов. Сложность отличия нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации от ненормативных заключается в том, что нормативные и индивидуальные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации являются иравовылн! актами - односторонними волеизъявле1И1ями органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которые обязательны ' См., Fianpii.\tep: СгаросЕ.ияк Е. Прппопые (|)ор.мы плммпмстратмииоП деятельности. - М., 1959. - С. 102:

'I'li.xoMiipoB 10.Л. Закон в системе нормапшных актов // Проолслн.! закоиотворчестна РоссиПскоП ич-ле сборинк науч. пр. - М., 1993 - Трулм 53. - С. 18.

' Пашни Л. Праиотпормеетио: теория и законолателг.иая тех1и|ка. - М., 1974. - С. 169.

ДЛЯ исполнения всеми, на кого они распространяют свое действие. Зачастую они принимаются (издаются) одним и тем же оргагюм под одинаковым наименованием. В связи с этим предлагается отличать нормативный акт от ненормативного при помощи совокупности следующих признаков: содержание и внутренняя структура;

метод регулирования и действие в пространстве, времени и по кругу лиц;

форма выражения;

порядок создания, вступления в силу и доведения до исполнителей'.

Нормативные нравовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации имеют совокупность признаков, взаимосвязанных с признаками нормы права. Однако следует отметить, что норма права не тождественна нормативному правовому акту и его структуре, так как в нем зачастую не могут быть выражены в полном объеме все указанные структурные элементы нормы права, а также, помимо нормативных, в нем содержатся индивидуальные предписания, программные положения, декларации^.

Нормативный правовой акт органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации регулирует схожие ситуации, охватывает однородные фактические обстоятельства и концентрирует регулирование на существенных моментах, а индивидуальный акт регулирует конкретный, иидивидуальный случай. Нормативные правовые акты органов исполнительиой власти субъектов Российской Федерации так же, как и нормы права, рассчитаны на неоднократное применение неперсонифицированн11м кругом лиц.

Индивидуальный правовой акт, в отличие от нормативного, прекращает применяться после исполнения установленных в нем требований. В частности, предписание о назначении на должность не применяется после назначения на должность. Отличие нормативных актов от ненормативных заключается и в том, что принятие (издание) нормативного правового акта органом государственной власти само по себе не влечет возникрювение правоотношения, оно только создает вoз^южиocть его возникновения в ' См. подробнее: Керимов Д.Л. Закомолагельиая техника: паучно-мсюлнчеекое посоСме. - М., 2000. - С. 3 1 ;

HleoaiiOB Л.Ф. Форма советского прапа. - С. 82-83.

" См.: указ. соч. Мицкевича А.П. - С. границах, им определенных. Индивидуальные же акты нредоставляют собой средство реализации прав и обязанностей, установленных нормативным актом'.

Процедура создания нормативного акта органа иснолннтельной власти субъекта Российской Федерации нередко не отличается от процедуры создания индивидуального акта. В то же время, нередки случаи, когда нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации имеют более сложную процедуру создания, чем индивидуальные.

Скажем, для процесса создания нормативного правового акта устанавливаются:

более сложная процедура согласования;

государственная регистрация и официальное опубликование.

В федеральном законодательстве не закреплено понятия «1юрмативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации». Учеными и правоприменительными органами предпринимаются попытки по устранению существующего пробела. Разработано несколько проектов федеральных законов о нормативных правовых актах, в которых устанавливается понятие «нормативно-правового акта»^, но пи один из них не принят. В Поста1ювлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 года № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского нроцессуального кодекса Российской Федерации» нормативный правовой акт определяется как акт, изданный в установленном порядке управомоченным на то органом государственной власти, органом местного самоуправлепия или должностным лицом, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились правоотношения, предусмотренные актом.

' Шебаиов Л.Ф. Форма советского права. - С. 84.

" См., например: flo.neiimin СВ., Лазарси Б.М.. Ликпти ]\3., Козлов Л.П., Глутко Е.К. Инициагинимм проект ||Jeдcpaлыloгo закона о закома.ч и ииы.ч порматшзно-праиовых актах Российской (['слсратт // Государство и право. - 1995. - С. 57-76;

Пиголкии Л.С, Казьмин И.1., Рахмаиина Т.Н. Иниииативнми проект закопа «О нормагн1И10-правов1.1х актах Российской '1елераиии» // Госуларстно п нраио. - 1992. - № 7. - С. 76-86.

В отличие от федерального законодательства, во многих законодательных актах субъектов Российской Федерации закрепляется понятие «нормативного правового акта», однако легальное определение «нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации» встречается довольно редко.

В Законе Республики Дагестан от 16 апреля 1997 г. № 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан» закрепляется, что нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, припятый (изданный) в онределенной настоящим Законом форме, нанравленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение и гарантированных государством (ст. 3). Ст. 26 Закона устанавливает, что реснубликанские органы исполнительной власти на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, иных федеральных нормативных правовых актов. Конституции Республики Дагестан, законов Республики Дагестан, нормативных постановлений Народного Собрания Республики Дагестан, нормативных указов и ностановлений Государственного Совета Республики Дагестан, нормативных ностановлений Правительства Республики Дагестан издают нормативные правовые акты в пределах своей компетенции. Однако в Законе не предусматривается такого немаловажного признака нормативного правового акта органа исполнительной власти, как распространение его действия на неперсонифицированн^1й_круг-лиц.- В Законе Иркутской области от 17 января 1997 г. К2 4-ОЗ «О законах н иных областных нормативных правовых актах» устанавливается, что областными нормативными правовыми актами являются письменные официальные документы, пр1Н1ятые (изданные) в определенной Уставом области и настоя1цим Законом форме, [1аправленные на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательные государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных па многократное применение (п. 1 ст. 4). В то же время, в Законе Иркутской области не оговаривается, что подзаконные нормативные акты принимаются (издаются) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации.

В Законе также не прописывается, что нормативные правовые акты области распространяют свое действие на неперсонифицированный круг лиц.

В ст. 1 Закона Кировской области от 6 мая 2002 г. № 56-30 «О правовых актах органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления Кировской области» определения «правовой акт», «пормативный правовой акт», «подзаконный нормативный правовой акт»

даются достаточно подробно, что позволяет отличить нормативный правовой акт органа исполнительной власти области от иных правовых актов. Однако и в нем не учитывается, что нормативные правовые акты областных органов исполнительной власти могут издаваться на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и Устава Кировской области, а также нормативных актов Президента Российской Федерации и федеральных органов исполпительной власти'.

Таким образом, понятие «нормативно-правового акта оргапа исполнительной власти субъекта Российской Федерации», которое дается в региональном законодательстве, зачастую не указывает на все его отличительные признаки. В то время как полпое закрепление отличительных особенностей нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации позволяет отличать их от других правовых актов, отражает его реальпое предпазначение и место в системе законодательства. Bcлeдcтви_e_чeгp,_пpeдcтaвляeтcя-цeлecooбpaзным..зJJpeпить понятие нормативного правовогошсга органа исполннтельной власти субъекта Российской Федерации в Законе об общих при1Н1ипах либо в федеральном ' Лиалогичпая ситуация харпктсрип и лля лрг11.\ счбьсктом РоссимскоП I)e,icpauim (см.. например: Зпкои ВологодскЧ)П области от 17 ямпаря 2001 г. № 647-03 «Оо ооласшых норматипиых прапопых актах» (ст. I), Закон Op.'ioiiCKOi'i области от 15 апреля 2003 г. № 319-03 «О iipauoiuop'ieCTiic и пормашнпых праноных актах ОрлонскоП области» (ст. 1).

законе о нормативных правовых актах, так как его отличительные признаки, по существу, одинаковы для всех субъектов Российской Федерации.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что нормативно правовой акт исполпителыюго органа государственной власти субъекта Российской Федерации - это/официальный^^дносторонний^'письменпый акт документ/ содержащий (устанавливающий, изменяющий либо отменяющий) нормы права, ^ рассчитанный на неоднократное применение ^неперсонифицированным кругом лиц,бпринятый (изданный) в установленном порядке оргапом исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании, во исполнение и в пределах компетенции, установленной законом и другими нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, для реализации возложенных на данный орган полномочий.

1.3. Классификация иормативио-правовых актов исиолиительиых оргаиов государствсинон власти субъектов Российской Федерации Посредством классификации нормативиых юридических актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации возможно уяснение их роли и места в правовой системе, а также других характерных черт, касающихся юридической характеристики данных актов. Кроме того, классификация позволяет провести детальный анализ многих сторон нормативных правовых актов оргапов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, выявить ноложительные и отрицательные черты этого правового явления, а также выработать рекомендации по его оптимальному использованию в государственном управлении.

Классификацию нормативных правовых актов оргапов исполнительной власти субъектов Российской Федерации можно проводить по различпым основаниям: 1) по припявшему (издавшему) акт органу и должностному лицу;

2) в зависимости от порядка припятия;

3) по юридической силе;

4) по предмету правового регулирования;

4) по фупкциональной роли;

5) по степени сложности;

6) по внешней форме и по другим оспованиям. Каждый вид норматив1Ю-правовых актов органов исполнительной власти субъектов Щ' Российской Федерации имеет только ему свойственные нризнаки и особенности. В то же время один и тот же нормативный правовой акт в зависимости от критерия, положенного в основу классификации, можно отнести к разным видам.

Рассмотрим некоторые из видов нормативных правовых актов органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации, которые, по нашему мнению, дают наиболее отчетливую картину об их особе1нюстях.

Классификация нормативных правовых актов оргаиов исполнительной •% власти субъектов Российской Федерации по издавшему их органу и должностному лицу основывается на видах оргапов и должностных лиц иснолннтелыюП власти субъектов Российской Федерации, наделенных правом на издание нормативных иравовых актов. Изучение большинства конституций (уставов) субъектов Российской Федерации показывает, что в одних субъектах Российской Федерации нормативные правовые акты издает только высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти)', в других - высшее должностиое лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) и иные органы исполнительной власти^, в третьих - высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) и высший исполнительный орган государственной власти^, в четвертых - высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти), высший исполнительный орган государственной власти, иные органы исполнительной власти.

Нормативные правовые акты высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации являются актами обш,ей компетенции. В соответствии со статусом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполпительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в системе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации предметом регулирования принимаемых (издаваемых) им нормативных правовых актов может быть наибольший круг вопросов. В случае, если иормативные правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) являются единственным видом нормативных правовых актов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, то ими регулируются все вопросы, отнесенные к компетенции органов исполнительной ветви власти субъекта Российской Федерац[1и.

' См., например: ст. 25 Устава Камчатской области.

" См., паири.мер: ст. 60 Устава Пряпской области.

' См., иаирпмср: ст. 55 и 58 Устава (Основиого Закона) Ивановской области, ст. 56 и 60 Устава Кировской области.

" См., например: ст. 30. 48 и 50 Усгама (Основною Закона) Калинннгралской области.

* Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации наделяется собственной компетенцией, независимой от компетенции возглавляющего его высшего должностного лица. Нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации являются актами общей компетенции, имеют межотраслевое содержание. Вследствие этого, предметом их регулирования может быть достаточно большой круг вопросов. Однако традиционно он меньше, чем у высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Виды нормативно-правовых актов иных органов исполпительной власти субъектов Российской Федерации можно подразделить в зависимости от видов этих органов. Органы исполнительной власти формируются в субъектах Российской Федерации в виде отраслевых, межотраслевых, территориальных и других органов'. Таких, например, как департамент управления здравоохранением, комитет по управлению государственным имуществом субъекта Российской Федерации, территориальный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в муниципальном образовании, аппарат высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) либо высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В этой связи в субъектах Российской Федерации нормативные правовые акты иных оргаьюв исполнительной власти делятся на акты государственных органов унравления здравоохранением, государственным имуществом и акты иных органов.

Нормативные нравовые акты иных оргаьюв исполнительной власти субъектов Российской Федерации являются актами снециалыюй, отраслевой компетенции и имеют строго функцнональное назначение, производиое от компетенции издавшего их органа. Скажем, нормативные нравовые акты, издаваемые органом унравления здравоохранения, регулируют вопросы здравоохранения, а правовые акты органа управления государстверн1ым имуществом ' См., FiaiipiiMcp;

ст. 40 Устап;

! ЛсиииградскоП облает, ст. 78 Устава Курганской ооласги. п. 3 ст. 49 Устана (Оснонного Зако1га) llRaiioRCKoii ооластп.

регулируют вопросы в области управления государственным имуш,еством. В то же время, территориальные органы иснолнительнои власти, формируемые в некоторых субъектах Российской Федерации, бывают органами общей компетенции'. В этой связи, издаваемые ими нормативно-нравовые акты осуществляют комплексное регулирование общественных отношений на подведомственной им территории (административно-территориальной единице). Однако и в этом случае круг вопросов, регулируемых нормативными нравовыми актами таких органов иснолнительнои власти, сравнительно меньше, чем, например, у высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и высшего исполнителыюго органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Также, в некоторых субъектах Российской Федерации органами исполпительной власти принимаются (издаются) совместные нормативные правовые акты.

Принимаемые (издаваемые) таким образом нормативные акты являются межведомственными актами. Кроме того, органы исполнительной власти сложнохс1раелных—с-у6ъектов—Российской Федерации принимают (издают) совместнь1е^_акты. Как правило, такие совместные акты нринимаются (издаются) высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации. Совместные акты являются актами общей компетенции.

Вследствие того, что в субъектах Российской Федерации нередко нет четкого представления о долж1юй системе и структуре органов иснолнительнои власти, это приводит к проблемам в определении органов исполнительной ветви власти, которые вправе нринимать (издавать) нормативные нравовые акты.

Так, встречаются случаи, когда правом на прннятне (издание) нормативных правовых актов наделяются структурные [юдразделе1Н1я органов иснол1Н]тельной власти (п. 2 ст. 42 Устава (Основ1юго Закона) Волгоградской ' См., иппримср: II. 8 ст. 4 Устаиа Ленимгрплской области.

области). Однако в соответствии с требованиями ст.ст. 3, 10, И Конституции Российской Федерации от имени государства выстуиают органы государственной власти. Следовательно, нравом на выражение общеобязательной воли государства - издание нормативных нравовьтх актов, обладают только органы государственной власти, а не их структурные нодразделения. В этой связи нельзя нризнать нравомерной нрактику наделения законодательством субъектов Российской Федерации структурных нодразделений органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации нравом издания нормативных нравовых актов.

Кроме того, иногда нравовые акты, нринимаемые (издаваемые) высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего иснолнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), относятся уставом субъекта Российской Федерации к актам высшего иснолнительного органа государственной власти (ст.ст. 27 Устава (Основного Закона) Владимирской области, н. 4 ст. 76 Устава Амурской области), что также не соответствует федеральному закогюдательству, так как высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительиого органа государственной власти) субъекта Российской Федерации и высший иснолнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации являются отдельными субъектами государственной власти, наделенными собственной компетенцией.

В зависимости от норядка принятия различают нормативно-нравовые акты единоличные, коллегиальные, нринимаемые совместно несколькими органами, но согласованию, но нредставлению'.

К единоличным актам относятся акты, нринимаемые (издаваемые) высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего иснолнителыюго органа государственной власти субъекта Российской Федерации), руководителями иных органон исиолЕШтельной власти.

' См.: Пахрах Д.И. Лдмиписчраппяюс право России. - С. 279;

Tiixo.MiipoR Ю.Л. К\рс алмпиисграгиииого прана II процесса. - М.. 1998. - С. 14S.

В силу того, что высшее должностное лицо (руководитель высшего иснолнительного органа государственной власти) обладает собственной компетенцией, то его нормативные правовые акты являются единоличными и принимаются (издаются) от его имени. Так как иные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации возглавляются руководителями этих органов на основе единоначалия, то нормативно-правовые акты иных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации нринимаются руководителями этих органов на основе единоначалия. Принятие нормативных правовых актов единоначальными органами исполнительной власти осуществляется путем их подписания.


К коллегиальным нормативно-правым актам относятся акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Они принимаются коллегиально, нодписываются его руководителем и издаются от имени высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Порядок принятия нормативных правовых актов высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации регулируется законами субъектов Российской Федерации, регламенталш этих коллегиальных органов, иными нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

К нормативным правовым актам, принимаемым совместно несколькими органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, относятся:

совместные акты высших должгюстных лиц двух и более субъектов Российской Федерации, межведомственные акты.

Пормативными нравовыми актами органов иснолннтельной властн субъектов Российской Федерации, принимаемыми по согласованию, являются акты, согласованные с иными органами государственной власти и органами местного самоуг1равле}Н1я. Например, к таким нормативным актам относятся акты, затрагиваюии1с аитилюмопольное законодательство. В соогветствии с Законом РСФСР от 22 марга 1991 года «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»' федеральный антимонопольный орган согласовывает проекты решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам о предоставлении льгот и преимуществ отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующими субъектами.

В субъектах Российской Федерации некоторые нормативные правовые акты органов исполнительной власти могут приниматься только по представлению иных органов государственной власти. Так, в соответствии со ст. 37 Федерального закона «О животном мире» органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе принимать правила добычи объектов животного мира только по представлению соответствующего специально уполномоченного на то федерального органа государственной власти.

Классификация нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Росийской-Федерации-по юридической силе в основном базируется на иерархической подчиненности издающих их органов и должностных лиц и вытекающей из нее иерархии издаваемых ими нормативных правовых актоь Юридическая ^^тз. нормативных правовых актов органов и должностных лиц исполнительной власти устанавливается конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации. К нормативно правовым актам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с наибольшей юридической силой следует отнести акты высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации вследствие того, что именно последний формирует и возглавляет высший испол1П1тельный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Нормативным правовым актам высшего исполнительного органа государствепной власти, возглавляющего систему исполнительной власти субъекта Российской Федерации, по сравнению с нормати1511ыми правовыми актами высиюго ' Ведомости с и Д м ВС. - 1991.-№ " См.: 1|||к-()лаева М.И. Порматипиыс иранот.ю акты мттстсрст» п ISCJOMCTF! СССР. - М.П975.

должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), законодательством субъекта Российской Федерации придается меньшая юридическая сила, но по отношению к нормативным правовым актам иных органов исполнительной власти они имеют большую юридическую силу. Нормативные правовые акты иных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в иерархии нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладают наименьшей юридической силой. При этом нормативные правовые акты этих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по отношению друг к другу имеют равную юридическую силу. В то же время нормативные правовые акты одного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации обязаны соответствовать нормативным правовым актам другого органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, изданным в пределах его компетенции.

Однако юридическая сила нормативного правового акта, изданного органом исполнительной власти с нарушением его компетенции, ничтожна.

В соответствии с установленной иерархией органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации нормативные юридические акты высшего исполнительного органа государственной власти должны соответствовать нормативным актам высшего должностного лица (руководителя высшего исполнителыюго органа государственной власти), а гюрмативные акты иных органов исполнительной власти должны соответствовать нормативным правовым актам высшего должпостного лица (руководителя высшего иснолнительного органа государственной власти) и высшего исполнительного органа государственной власти. В этой связи конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации вышестояшие органы исполнительной властн субъектов Российской Федерации нередко наделяются правом отмены незаконных нормативно-правовых актов нижестояших органов исполрнггельной власти субъектов Российской Федерации.

Между тем следует отметить, что юридическая сила нормативно правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации зависит не только от статуса издающих их органов в системе исполнительной власти субъекта Российской Федерации, но и от статуса этих органов во всей системе органов государственной власти в Российской Федерации. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, изданные на основании и во исполнение законодательных актов, имеют с ними более непосредствепную связь. Как следствие, такие акты в меньшей степени нодчиняются нормативным правовым актам иных вышестоящих органов исполнительной власти. Поэтому нормативные нравовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принятые (изданные) на основании и во исполнение закона, обладают иной юридической силой по сравнению с нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принятых (изданных) на основании и во иснолнение подзаконных актов с большей юридической силой'. Вследствие этого, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по юридической силе можно подразделить на нормативные правовые акты, изданные на основании и во исполнение закона, и нормативные правовые акты, изда1П1ые на основании и во исполнение подзаконных актов с большей юридической силой. Необходимо также различать юридическую силу нормативных актов, изданных на основании и во исполпение федеральных законов и региональных конституций (уставов) и законов. Обладает спецификой и юридическая сила нормативных правовых актов органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации, изданЕ1ых на основании и во иснолнение иодзаконных нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов испол1Н1тельной власти и opraFJOB исполнительЕюй власти субъектов Российской Федерации. Поэтому в случае противоречия между ' См,: lliiKo.'KicHii М.П. Норматмпние прпгюшле пкты министерстп и г^еломсти CCCI'. - С. 4S.

различными видами актов должен действовать нормативно-нравовой акт, изданный в иределах комнетенции конкретного органа государственной власти и на основании, во иснолнение акта с большей юридической силой. Как следствие, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, издаиные в иределах их компетенции и на основании, во исполнение акта с большей юридической силой, сами имеют большую юридическую силу.

В то же время, С.А. Иванов считает, что юридическая сила нормативных правовых актов независима от статуса издающих их органов в системе органов государственной власти. При этом им указывается, что в действительности юридическая сила нормативных правовых актов зависит от их места в системе нормативных правовых актов, установленного действующим законодательством, а не от положения соответствующих правотворческих органов в иерархии органов власти. В доказательство им приводится тот аргумент, что, например, многие органы государственной власти не подчииены друг другу, а издаваемые ими нормативные правовые акты имеют разную юридическую силу'.

Однако данная позиция не учитывает, что нормативный правовой акт не может существовать независимо от издающего его оргаиа. Нормативно правовой акт является только одной из форм реализации возложеиных на орган государственной власти полномочий. Даже если органы не подчиняются друг другу, они все равно в системе органов государственной власти заиимают разный статус в связи с тем, что выполняют разные функции. В этой связи и издаваемые ими нормативно-правовые акты играют различную роль и поэтому имеют различную юридическую силу.

Классификация нормативно-правовых актов органов исгюлнительной власти субъектов Российской Федерации но предмету правового регулировагнш ' Пианов С.А. Осноиныс acncKibi соотношения закона и нолзаконною нор.матниною нраиоього акта // [Ъсуларстпо н ripaiio. - 2004. - № 8. - С. 25.

показывает их взаимосвязь со всей системой общественно-нормативного регулирования и влияние на них этой системы', В зависимости от характера содержащихся норм нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предмету регулирования можно подразделить па материальиые и процессуальные. Материальные нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяют содержание деятельности, а процессуальные онределяют порядок осуществления этой деятельности, В то же время, один и тот же нормативный правовой акт можно отнести к материальным и процессуальпым актам, если он содержит материальные и нроцессуальные нормы. Например, к материальным нормативным правовым актам относятся акты, устанавливающие какие-либо региональные тарифы, лимиты. К процессуальным - акты, регулирующие порядок лицензирования какого-либо вида деятельности.


Также классификацию нормативных правовых актов органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации по предмету правового регулировапия можно осуществить и в зависимости от отраслей законодательства. Ыа основании ст.ст. 72 и 73 федеральной Конституции область общественных отношений, которая может регулироваться нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, обширна. Причем за последнее десятилетие круг вопросов, регулируемых нормативными нравовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в связи с проводимыми в государстве реформами неоднократно изменялся. Это и общие нринципы организации органов исполпительной власти субъектов Российской Федерации, и защита нрав и свобод человека и гражданина, и природопользование, и охрана окружающей среды, памятников истории и кулг.туры, и общие вопросы воспитания, образо1иии1я, культуры, науки, спорта, жилищное законодате;

иство, а также Nnioro дру[-ое. В то же время следует ' См.: Полеиииа С В., Сильчеико II.В. Научные ociioiii,! iimo.ioriiii нормашкио-правоны.ч а к ю и в СССР. - М., 1987.-С. 27-28.

отметить, что предметом регулирования нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не могут быть отношения, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведеиию Российской Федерации и к компетенции иных органов государственной власти и местного самоуправления.

Кроме того, отличие одних нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации от других по предмету правового регулирования зависит от компетенции издающих их органов и должностных лиц. Вследствие того, что компетенция органов исполнительной власти в разных субъектах Российской Федерации неодинакова в силу специфики каждого субъекта Российской Федерации, отраженной в законодательстве, то и область отношений, регулируемая издаваемыми ими нормативными правовыми актами, также неодинакова. При этом следует отметить, что различия в предписаниях нормативных нравовых актов органов исполнительной власти разных субъектов Российской Федерации, предметом регулирования которых являются одинаковые общественные отношения, не всегда бывают обоснованными.

Классификация нормативных правовых актов органов исполпительной власти субъектов Российской Федерации по функциональной роли отталкивается от возложенных на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации управленческих функций. В целом, под функциями управления нринято понимать элементы содержания управленческой деятельности - деятельности органов исполнительпой власти. При этом каждая функция характеризуется самостоятельностью, однородностью и повторяемостью.

Пекоторые исследователи выделяют плаповые, финансовые, методические, кадровые и иные функции оргаиов исполнительной власти. Па основанш! этого по функциональной роли подразделяют нормативные юридические акты органов псполиителыюй власти па плановые, по фпиансот,1м вопросам, методического характера, ио кадровым делам и управленческим функциям, возложенным на органы исполнительной власти'.

Другие ученые берут за основу классификации функций органов исполнительной власти объект управления и способ воздействия на него.

Причем выделяют два уровня функций. В первый включают функцию охраны общественного порядка и обеспечения национальной (государственной) безопасности, регулятивно-управленческую функцию. Во второй нормотворческую, оперативно-исполнительную и юрисдикционную функции.

Таким образом, автор данной классификации правотворчество выделяет в отдельную фупкцию. Вследствие чего классификация видов нормативно нравовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по функциональной роли представляется затруднительной.

Следующей группой исследователей отмечается, что функции органа исполнительной власти относятся не к юридическим явлениям, а, скорее, к явлениям комплексного характера, охватывающим права и обязанности, круг деятельности как всех органов исполнительной власти, так и конкретного органа исполнительной власти. За критерий классификации функций управления берется характер управленческих фуикций, в соответствии с которым функции делятся на основные функции, присущие всей исполнительной власти, и функции, возложенные на конкретный орган исполнителыюй власти. Данные функции взаимосвязаны: вторые производны от первых. К основным управленческим функциям относят сбор, обработку, анализ информации и передачу ее другим оргапам, прогнозирование, организацию, регулирование, руководство, координацию, планирование, стимулирование, контроль и учет^. Вытекающие из этих функций права и обязанности, круг деятельности конкретного органа исполнительной власти уже относят к конкретным функциям этого органа (например, регулирова[П1е определенных общественных отношений или контроль за деятельностью орга1юв государствен1юй власти и организаций). Таким образом, в ' Ьахрах Д.И. Административное ираио России. - С. 27S;

Тихомиров Ю.Л. Курс ал\И11И1С1рагинио1() ираиа и ироиссса. - М., I99S.-С. N8.

" Сельский К.С. О (1)уик11иях исио.иимелыюй власш // Госуларс1во и ираьо. - 1У97. - № 3. - С. 14-21.

• JhnapcB П.М. Компетенция органов управления. - М.. 1972. - С. 32-41.

* соответствии с предложенной классификацией управленческих функций издание нормативных правовых актов относится к одной из основных функций — регулированию. В то же время применительно к функциям конкретных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимаемые (издаваемые) ими нормативные правовые акты можно подразделить на акты, выполняющие функции по регулированию различных сфер обш;

ественных отношений: образование, культура, финансы, экология и другие.

Классификация нормативных правовых актов гю_внешней форме_ основывается на видах внешних форм (наименований), в которых издаются нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Ст. 22 Закона об общих принципах устанавли^ваетпер.ечень_актов, которые вправе принимать высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Это - указы, постановления и распоряжения. Постаиовления, указы высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации зачастую. носят jjopMaTHBiibm, а распоряжения индивидуальный характер. Наименования нормативных правовых актов, принимаемых высшим исполнительным органом государственной власти и иными органами исполнительной власти, устанавливаются законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации. Как правило, они принимаются (издаются) в форме распоряжений, постановлений, приказов.

Конкретизация внешних форм, в которых люгут издаваться иормативно правовые акты орга}юв исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется конституциями (уставами) и законами субъектов Российской иедерации.

Кроме того, 1 действующем 5 законодательстве существуют нормы, предпис111Ш[ощ11е органам исполнительном власти субъектов Российской Федерации издавать разного рода инструкции, правила, положения, порядки, нормы, тарифы, перечни и т.п. Данные акты учеными предлагается относить к отдельпым видам внеиуних форм.нормативно^-правовых актов. Однако в связи с тем, что виды внешних форм, в которых могут издаваться нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ограничиваются региональными конституциями (уставами) и законами, то инструкции, правила утверждаются указами, постановлениями, распоряжениями и приказами. В связи с чем, в юридической литературе инструкции, правила и другие подобные документы пред;

лагается относить к актам второго порядка, зависимым актам, так как они наделяю.тся юридической силой путем утверждения актами первого поряд,ка, основнь1ми „актами указами, постаьювлениями, распоряжениями и приказами, издаваемыми, как правило, тем же органом^. При этом акты первого порядка, (осповные акты) подразделяют на акты самостоятельные и акты вспомогательные.

Самостоятельные нормативно-правовые акты являются самодостаточными актами, содержащими правовые нормы. К самостоятельным актам относятся акты, содержащие нормы права, которые, например, регулируют вопросы прав и обязанностей пижестоящих органов исполпительной власти субъектов Российской Федерации. В то время как вспомогательпые правовые акты издаются для утверждения нормативно-правовых актов второго порядка и обычно не содержат нормативных предписаний^. К ним относятся акты, состоящие из констатирующей части, указывающей на основания принятия нормативного акта, и резолютивной части, утверждающей акты второго порядка (инструкции, правила, порядок и т.п.), и индивидуальных предписаний конкретным должностным лицам. Таким образом, высшее должностное лицо (руководитель высшего испо;

п1ительного органа государственной власти), высший иснолнительный орган государственной власти и иные органы ' См.: Николаева М.И. Иормашвиые iipaiioisue акты мииистсрсги и ведо.мстг» CCCF'. - М., 1975. - С. 66-67;

Тихомиров 10.Л., Когслсвская И.В. Правовые акты: чсомо-прак111меское и справочное посооие. - М., 1999. С.207-208.

" См.: Николаева М.Н. Порматмвш.к" правовые акты NnniiieiepeiB и ведомсн) СССР. - С. 66-67.

' См. Николаева М.П. Нормативные правовые акт1,1 NntniiCTepCTB и Re;

ioMeiB СССР. - С. 66-67, 106.

исполнительной власти субъектов Российской Федерации издают свои нормативно-правовые акты еще и в форме ноложений, правил, ипструкций, порядков, нормативов, тарифов, перечней и т.п.

Критерии выбора внешней формы подзаконного нормативного ^,„ правового акта в зависимости от его содержания в правовой литературе освещены достаточно подробно. Отношение—к правовому закреплению внешних форм (наименований), в которых могут издаваться нормативные правовые акты органов исполнительной власти, в правовой литературе неоднозначно. Некоторыми исследователями указывается, что органы исполнительной власти должны самостоятельно выбирать формы нормативно правового регулирования с учетом специфики регулируемых отношений.

Вместе с тем, можно встретить и утверждение о том, что в целях укрепления законности перечепь наименований, под которыми могут приниматься (издаваться) нормативно-правовые акты органов исполнительной власти первого порядка, должен закрепляться законодательством в обязательном порядке^.

Законодательством критерии различия но внешней форме одного акта от ^ • — • другого в зависимости от порядка издания и ииых обстоятельств определяются либо в общем виде, либо не устанавливаются совсем и, тем самым, правотворческим органам предоставляется право самостоятельного выбора внешних форм нормативных актов. В то же время, например, установленный федеральным законодательством перечень наименований (вне1Ц1щхфррм), в которых могут издаваться нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, все же оправдывает свое существование. Закрепление в законодательстве наименований, в которых могут издаваться нормативные ' См.: Коренев А.Г1. Кодификация сопетскоги административного прагш: теорстнчсскне проблемы. - М., 1970. С. 105-117;

Николаева М.Н. Нормативные правовые акты мнннетерстп и ведомств СССР. - С. 71-112;

Термнны н рекомендации по подготовке документов, связанных с разработкой закононроектов федерапьнымн opianaNHi нснолнительнон влаетн: справочное пособие. - М, 2001. - С. 25;

Тнхо.\п1ров 10.А., Котелевская И.В. Правовые акты: учебно-практическое и справочное пособие. - М., 1999. - С.207-210.

" См.: Коиституция, закон, подзаконный акт. - М., 1994. - С. 52;

Мнцкевнч А.В. AKTI.I ВЫСШИХ органов Советского Г()сударс1ва: юрндпческая природа норма1ивных акюв высшнх органов государе г всшюй влаетн и упраплення СССР. - М., 1967. - С. 131-138;

Ннколаева М.П. Порматнвные правовые акты лнпшстерств и ведомств СССР. - С. 106;

Поленина СВ., Снльченко II.В. 11а\чныс оспопы тннологии нор.матнвио-нравовых актов в СССР. - С. 33-34.

правовые акты, предъявляет к органам исполнительной власти больше требований в части выбора форм правовых актов. Их соблюдение упрош,ает реализацию устанавливаемых в нормативных актах требований, так как наименование акта указывает для правоприменителей, что это - официальный документ, содержащий нормы права, обязательные для применения неперсонифицированным кругом лиц в течение неопределенного времени.

Кроме того, разнообразные наименования, в которых могут издаваться нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, нередко приводят к неразборчивости принимающих (издающих) их органов в выборе, форм нормативного регулирования общественных отношений. Напримера^ нормативные правовые акты со схожим предметом регулирования и значимо1стью_издаются то в форме положений, то в форме112авил^^ В Хабаровском крае выдача разрешений на выполнение строительно-монтажных работ регулировалась Правилами выдачи разрешения на выполнение строительно-монтажных работ, утвержденными постановлением главы администрации Хабаровского края от 13 сентября года № 425 (отменены Постановлением Губернатора Хабаровского края от июля 2003 г. J i 425), в Пpи^юpcкoм крае - Положением о выдаче разрешений N на выполнение строительно-монтажных работ на территории Приморского края, утвержденным постановлением губернатора Приморского края от 7 июня 2002 года № 320 (призна1ю недействующим Решением Приморского краевого суда от 1 августа 2002 года № 3-63).

Таким образом, HpjE0Boe-3aKpenJTHHe внешних^форм^(паименованиц),.в которых могут издаваться нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, люгло бы сыграть положительную роль в повышении их эффектив1юсти и способствовании укреплении законности.

1/ ^ ^ ст ' епени ^ сложности различают нормативно-правовые акты простые.

сложные и I)a.\pnx Д.11. A.iMiiimcrpatiiHiioc прапо I'occim. - С. 278.

К простым нормативиым правовым актам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации относятся пормативно-нравовые акты, регулирующие пебольцшй—круг вопросов, имеющие простую структуру и пезначительный-объем (резолютивная часть состоит из нескольких пунктов).

Например, определение уполномоченного на решение каких-либо вопросов органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Оложньши нормативно-правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации являются акты, регулирующие значительный по объему круг вопросов, обладающие сложной структурой и большим объемом (включают большое количество глав, нунктов, подпунктов, имеют приложения в виде таблиц, графиков, карт, схем, образцов документов).

К таким нормативным актам зачастую относятся разного рода правила, положения, инструкции, порядки, нормативы (например, правила безопасности ей наводе).

Уникальным|1^ нормативно-правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации можно назвать акты, регулирующие исключительные отношения. Например, создание уникальной, особо охраняемой природной территории. cA_^,vy' и^о^лигс-*^'^ И Г Л.;

?

Таким образом, в результате, ^исследоваршя всего многообразия нормативных правовых актов органов исполпительной власти субъектов Российской Федерации и их возможной классификации нельзя HgjipjigHaTb, что федеральным законодательством противоречиво урегулировано право органов исполнительной власти „ субъектов Российской Федерации на принятие нормативных правовых актов, их юридическая сила по отпошению к нормативным правовым актам ииых органов государствешюй власти^редмет их регулирования, меха1Н!Змы их реализации и дру|ие вопросы.

Представляется, что эти юридические проблемы производны от проблем, связанных с неясностью правового статуса органов исполнительном власти субъектов Росс11ЙскоД_ 1едера1!,ми^ несовершенством федера'лкиого и pernoiiajH.Moro законодательства. В этой связи, совершенствование действующего законодательства, устранение коллизий в правовом статусе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на которые указывалось в настоящей главе, может носнособствовать более точному определению юридической и управленческой природы принимаемых ими нормативно-правовых актов.

Глава 2. Порядок создания и действие нормативно-правовых актов органов ненолнительной власти субъектов Российской Федерании 2.1. Порядок создаиия иормативио-иравовых актов оргаиов исиолнительной властн субъектов Российской Федерации В юридической литературе и действующем законодательстве процесс подготовки (разработки), рассмотрения, принятия (утверждения) и опубликования нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации обозначается различными терминами:

«принятие», «издание», «создание»'. Для избежания неоднозначного понимания явлений, обозначаемых под названными определениями, представляется необходимым первоначально определиться в их значении.

Полагаем, что использование понятия «принятие нормативного нравового акта»

при обозначении всего вышеуказанного процесса отражает его не в полной мере, так как более всего подходит для характеристики процедуры одобрения, подписания нормативно-правового акта правотворческим органом. Понятие «издание 1юрмативных правовых актов» так же недостаточно отражает весь правотворческий процесс вследствие того, что наиболее характерно для обозначения опубликования нормативных правовых актов в официальных источниках. Из всех названных терминов ноР1ятие «создание нормативного правового акта», по нашему мнению, наиболее полно охватывает процесс подготовки (разработки), рассмотрения, принятия (утверждения) и издания (опубликования) норматнвных правовых актов. В этой связи, его использование при обозначепии всего процесса правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации представляется более приемлемым.

Вопрос о юридической природе процесса создания нормативных См.: Дрсйшев U.li. Правотворческие отношения в советском государственном унравленип. - Л., 1978. - С. 60;

Казанцев М.Ф. Законолате.пьная деятельность субъектов Россннскои Федеранмн: нроолемы становления н опыт нроекта закоиодателыюго кодекса. - Екатсрпноург. 1998. - С. 7-8: Констнгунмя Россннскои 1едера1Н1н (ст. 76);

Поденпна С. В. Понятне нравотворчесша н cio ро.чь в ралнпнн оГ)Н1ес1венных ошошеннП // Проблемы теорнн государства н нрава: учеб. нособне / нод род. М.П. Марченко. - М, 2002. - С. 566;

Георня госуда|1стиа н права / нод. ред. Л.И. Деннсопа. - М.. 1980. - С. 261.

нравовых актов органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации на протяжении многих лет остается в юридической науке дискуссионным.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.