авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Смирнова, Анна Анатольевна Нормативные правовые акты исполнительных ...»

-- [ Страница 3 ] --

Довольно распространенным является мнение, что правотворческий процесс органов исполнительной власти не охватывается содержанием юридического (административного) процесса. Так, Ф.Д. Финочко указывает, что нормотворческий нроцесс не может быть включен в сферу административного процесса, так как это - процедура издания нормативных актов органов исполнительной власти, преследующая цель создания общих правил поведения. В то время как административный нроцесс направлен на решение индивидуальных дел в сфере исполнительной власти'. Высказывается также мысль, в соответствии с которой административный нроцесс - это только административный юрисдикционный (нравоохранительный) нроцесс, нацеленный исключительно на защиту субъективных нрав, но не на создание нравовых норм. В подтверждение сторонниками данной позиции проводится аналогия с такими традиционно более разработанными видами юридического нроцесса, как гражданский и уголовный процесс, которые направлены на реализацию правоохра1Н1тельной функции". Ю.Н. Старилов настаивает на том, что «административный нроцесс - это система административно-правовых норм, регулирующих порядок рассмотрения судом (судьями) административных дел и сноров, возникаЕощих из административно-правовых отношений». В подтверждение своей нозиции автор обращает внимание на то, что сужение понятия «административного процесса» до термина «административное судонроизводство» опирается на терминологию, закрепленную Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 118), а также позволяет ско1щентрировать исследова1Н1я на административрюм судопроизводстве и, как следствие, способствует развитию административной юстиции. В то время как расширение административного процесса до иных ' (i)miO4KO '1'.Д. Про11ссс\ал1.т.1с гарпмтии Г iipoiniui.icriic лсл оо алмниистраишммх прапоиарчшсииях:

!

автореф.... лисе. каил. юрпл. паук. - Харьком, 1968. - С. 5-6 / цпг. но: Панова H.F5. Ллмиинстратинпо юрислмкииоиш.и"! процесс. - CaparoFt. 1998. - С. 22.

' См. полрооиес: Теория криличсско1() иронесса / иол oomoii рсл. И.М. Гортсиепа. - Харькои. I9S5 - С. S5-87.

В Д В административной деятельности (административная юрисдикционная ИО деятельность, административный правотворческий процесс, иная деятельность, в рамках которой осуществляется нормативно установленная процедура) не имеет преимуществ для дальнейщих исследований, так как запутывает терминологию и исследования, осуществляемые в данной области.

Административная юрисдикционная деятельность, административный правотворческий процесс, иная деятельность, в рамках которой осуществляется нормативно установленная процедура, относятся Ю.Н. Стариловым к административной деятельности'.

Однако, несмотря на упомянутые сомнения, включение в юридический процесс административного правотворческого процесса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации все же представляется более обоснованным^. Процесс создания нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладает основным признаком любого другого юридического процесса: он является формой реализации материальных норм и играет по отношении к ним подчиненную, служебную роль и направлен на их применение^ Материальными нормами федерального и регионального законодательства закренляется полно\ючие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), иных субъектов исполнительной власти регионального уровня на нринятие нормативных правовых актов, а создание нормативных актов является реализацией этих полномочий. Еще одним признаком, указывающим на то, что процесс создания нормативных правовых актов органов исполиительной власти относится к региональному административному правотворческому процессу является то, что он так же, как и другие виды юридического ироцесса, урегу;

нфован федералыи,1м и ' Сгарплов 10.11. Лдмииисгративный процесс в системе совремеппых паучпых представлепт'! об алминмстративмои юстиции // Государство и право. -Ki2 6. - С. 5-11.

" См., например: Игпатеико В.И. Региональное прапошорчестпо м 3nK()ii(viare.4bCTF',a: oeiionni.ie иопяшя и термины. - Иркутск, 1996. - С. 3.

• Нротасог! 15.11. Оспоьы ooiueripaiioiiofi iipi)necc\iLniioM тсо|1ии. - М.. 1')91. - С. 39-10: Теория юрилического * процесса. - С. 92-93.

региональным законодательством.

Me вполне обоснова1Н1Ыми представляются и доводы против отнесения административного правотворческого процесса к админнстративному процессу по тем основаниям, что он является процедурой издания нормативных актов органов исполнительной власти, преследующей цель создания общих правил поведения, в то время как административный процесс направлен на решение индивидуальных дел в сфере исполнительной власти. Ведь с процессуальной точки зрения для компетентного органа исполпительной власти нринятие нормативного акта есть не что иное, как разрешение конкретного, индивидуального дела в сфере государственного управлепия'. Изучепие правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и законодательства, регулирующего порядок создания нормативных правовых актов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, показывает, что оно содержит такие основные элементы юридического процесса, как стадии (информационная и материальная стадии), режим (законность, демократизм, гласность и другие), производства (текущее правотворчество, правотворчество по упорядочепию действуюн1его законодательства и другие). Не случайно Д.Н. Бахрах отмечает, что «развитость процессуальпой формы - необходимое условие и показатель состояния демократии и законов в стране, в отдельных сферах государственной жизни»^.

При создании нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации так же, как и в других видах юридического процесса, используются правила юридической техники, а результат региоиального административного правотворческого процесса обязательно оформляется в виде правового акта''. Помимо этого, включение регионального ад\инн1стративного правотворческого процесса в состав адмипистративного процесса соответствует требованиям Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой администратишю-процессуальное законодательство ' Юридическая процессуальная форма: теория м практика. - М., 1976. - С. 153.

" Бахрах /1.11. Лл.мииистратпвиое право I'occmi. - М.. 2001. - С. 271, ' Об ociiDHiii.ix MinrjiiaKax юрилического процесса см. полробпее: Теория юрплического процесса. - С. 51-64.

является нредметом совместного ведення Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72).

Помимо этого, исследование опыта регулирования адмииистративного нравотворчества в развитых государствах показывает, что в некоторых из них эти вопросы уже регулируются на уровне снециальных законов (США, ФРГ). В штате Калифорния (США) действует Закон об административной процедуре штата Калифорния, в ФРГ - Закон об административиой процедуре, которые регулируют, в том числе, и порядок создания актов управления'.

Таким образом, процесс создания нормативных нравовых актов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации является разновидностью юридического, правотворческого и административного процессов и обладает всеми характерными особенностями, присущими этим процессам.

Рассмотрим региональный административный нравотворческий процесс более подробно. Структура регионального административного правотворческого процесса так же, как и структура любого другого юридического процесса, строится из производства, режима и стадий^.

Производство правотворческого процесса ^южиo подразделить на текуш,ее нравотворчество (производство по принятию, исправлению, дополнению нормативного акта, производство по приостановлению и отмене нормативного акта), правотворчество по упорядочению действующего иормативно-правового материала, делегированное нравотворчество, производство коллегиальных и единоначальных органов^.

И.В. Панова и иные авторы строят структуру производства адмииистративрюго процесса из следующих элементов: 1) нравотворческих отнои1ерн1Й (субъекты, об1.ект и юридические факты);

2) нроцессуального доказывания (доказательства, источ1Н1Ки этих доказательств и способы получения доказательств и онерирова1Н1я ими);

3) процессуальных документов ' См.: Лямпиистратипное право зар)6еж11ых стран. - М, 1996. - С. 21-24, 122.

" Теория юридического процесса. - С. 07.

' Там же. - С. 67-6S.

(исходные, нромежуточные, завершающие и информационные)'.

Применительно к региональному административному правотворческому процессу вышеуказанные элементы нроизводства можно рассматривать в следующем аспекте. В правотворческих отношениях в качестве субъектов выстунают правотворческие органы и иные участники, нринимающие участие в разработке нормативного акта, объектами являются общественные отношения, подлежащие правовому регулированию, а юридическими фактами обстоятельства, способствующие возникновению общественных отношений, подлежащих правовому регулированию. В процессуальном доказывании доказательствами являются фактические сведения об обстоятельствах, имеющих значение для принятия качественного, законного и эффективного нормативного правового акта. Процессуальными документами в производстве регионального административного правотворческого процесса служат разного рода правовые акты, издаваемые нравотворческими органами, иными субъектами правотворческих отношений в нроцессе создания нормативно правового акта органа исполнительной власти.

Между тем, Ю.П. Старилов включает в производство иные структурные элементы: 1) 1юрмативно установленную процедуру издания;

2) виды нормативных правовых актов;

3) нодготовку нормативных актов, определение структуры нормативного правового акта;

4) его согласование;

5) подготовку предложений об изменении и донолнении нормативного нравового акта;

6) издание (подписание, утверждение) нормативного правового акта;

7) доведение принятого административного акта до сведения населения;

9) направление нринятого акта для государственной регистрации (если нредусмотрена)^. При внимательно рассмотрегнн! нельзя не обнаружить, что нри подобпой трактовке производство включает в себя разнород[1ые элемеиты, не объединенные какими-либо общими иризнаками. В частности, включение в производство 1юрмативных правовых актов, так как производство не хюжет включать в себя ' См. полроонсе: Панова И.В. Ллминисфатвио-проиессуальиая лсяюлыюсгь в Г'оссийской 1слсраии11. Сарато». 2001. - С. 29-30, 69;

Теория юрилмческого процесса. - Харькои. I9S5. - С. 67-6Х.

' Сгарилои 10.11. 1\рс oomcii) алмит1С1|хмми11ого мрана. - М.. 2002. - Г. 2. - С. 2S3-2S5.

конечный результат всего административного нравотворческого процесса нормативный правовой акт. В этой связи предложенная трактовка не может быть признана обоснованной.

Режим регионального административного правотворческого нроцесса состоит из принципов, а также средств и снособов реализации этих принципов, процессуальных гарантий'. Принципы закрепляют основополагающие идеи, начала, правила административного правотворческого процесса субъекта Российской Федерации. К таким принципам можно отнести демократизм, федеративное устройство, республиканскую форму нравления, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, законность, гласность, всестороннее и объективное исследование объекта правового регулирования, быстрота (онеративность, экономичность) и другие^.

Однако не все вышеуказанные принципы закреплены в действующем законодательстве. На федеральном уровне установлены общие нринципы деятельности органов исполнительпой власти субъектов Российской Федерации, общие же принципы административного регионального правотворчества в законодательстве не фиксируются. В законах некоторых субъектов Российской Федерации устанавливаются нринципы правотворческой деятельности. Нанример, в ст. 2 Закона Таймглрского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 28 ноября 2003 года № 233 «О нормативных правовых актах Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа» закреплепы следующие принципы нормотворческои деятельности органов государственной власти округа: разделение властей, законность, гласность, планирование и согласование действий субъектов нормотворческои деятельности. В Законе Свердловской области от 10 марта 1999 года JNii 4-ОЗ «О правовых актах в Свердловской области» (ст. 3) закрепляется более широкий круг принципов ' Теория юриличсскок) процесса. - С. 153-162.

' См. подробнее;

Коренев Л.II. Ko;

ui(|)iiKaniiM адмимистрагивпою права: (Георсгичсскис проблемы). М., 1970. - С. 82-84: Ihinona И.В. A.iMiiimcTpnTiiniio-Kipiic'iiiKiiiioiiHi.in процесс. С. 36: Теория ироиссса. - С. 153-162.

регионального правотворчества: законность;

отражение в правовых актах интересов населения;

демократизм и гласность в процессе разработки и принятия правовых актов;

единство, полнота и ненротиворечивость системы правовых актов;

планомерность и оперативность правотворчества;

соблюдение правил законодательной техники;

обязательность создания механизмов реализации нормативных правовых актов;

открытость и доступность информации о принятых нравовых актах. Схожие общие принципы правотворчества закреплены в Законе Республики Алтай от 2 июня 1999 года № 12-21 «О нормативных правовых актах Республики Алтай» (ст. 3), Законе Оренбургской области от 14 марта 2002 года № 455/380-1I-O3 «О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области» (ст. 3), Законе Орловской области от 15 апреля 2003 года N2 319-03 «О нравотворчестве и нормативных нравовых актах Орловской области» (ст. 2) и в законах других субъектов Российской Федерации. Однако принципы административного правотворчества закреплены далеко не во всех субъектах. Представляется, что закрепление основных принципов создаст правовую базу для эффективного развития других элементов регионального административного правотворческого процесса. В этой связн, основные пригщипы регионального адми1Н1Стративного правотворчества, а также механизмы ответственности за нарушение данных принципов, целесообразно установить в федеральном законе.

Такой элемент правотворческого процесса, как стадии, в юридической литературе исследовался неоднократно. Традиционно в качестве временных стадий—рассматриваются познавательная и материальная. Познавательная деятельность заключается в выявлении, раскрытии и познании всевозможных фактических обстоятельств, необходимых для изда1Н1Я качественЕюго, законного и эффективного нормативного правового акта. На этом этане создается концепция (юрмативного правового акта, осун1,ествляется его разработка и подготовка для 15несення в правотворческий орган. Материальная ((1)актическая) часть правотворческого процесса указывает на эгат, прохождения проекта нормативно-правового акта в правотворческом органе.

При этом познавательная (информационная) стадия предшествует материальной (фактической) стадии'. Однако в отношении объединенных во времени стадий правотворческого процесса в юридической науке не выработан единый подход. Основная полемика развернулась вокруг включения познавательной (информационной) стадии в правотворческий процесс.

Вместе с тем, ряд исследователей (Л.И. Антонова, Б.В. Дрейшев, А.С. Пиголкин) исключают из адмииистративного правотворческого процесса позгшвательную (ипформационную) стадию и настаивают на том, что он начинается только с момента внесения проекта нормативно-правового акта в правотворческий орган, то есть с материальной (фактической) части^.

Представляется, что данная позиция исходит из узкого понимания права, в соответствии с которым его содержанием являются только нормы нрава, создаваемые государством. Действительно, если руководствоваться узким пониманием права, то региональный административный правотворческий ироцесс может осуш,ествляться только лишь с участием исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В то же время, если исходить из широкой трактовки правопонимания, в соответствии с которой содержанием права являются не только нормы нрава, но и правосознание, правоотношения и другие правовые явления, то в процесс правотворчества вполне можно включить и познавательную (информацио1Н1ую) деятельность, участниками которой являются не только органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ио и иные участники.

Таким образом, правотворческий процесс объективно начинается на нознавательной (информационной) стадии и завершается на материальной ' См.: Ноленипа С В. [1онят11е правотворчества и его роль в развитии обшественных отношений // Проблемы теории государетва и права / под ред. М.Н. Марчепко. - М., 2002. - С. 566-567;

Сергевипп C.JI. Субъект федерации: статус п закоиодательиая леягельиость. - СПб., 1999. - С. 188-189;

Тихомиров Ю.А. Теория закона, М., 1982-С. 182.

' См.: Антонова Л.И. О стадиях нранотворчсского происеса и ССС1' // Прапо1!еле1И1е. - 1966. - JNL' I. - С. 3;

ДреГипев Б.В. Правотворческие отношения в советском госуларствеииом управлении. - С. 55-56;

Проблемы правопюрчеетиа счбьекгов РосемПской (|)едера11ии: )1а\чно-методичсекое ноеобие / под ред. Л.С. Пиголкима М.. 1998.-С. 120.' (фактической) стадии. Информационная (познавательная) стадия, в ироцессе которой осуществляется разработка проекта, имеет первостепенное значение,, так как от того, как проведена подготовительная работа, в конечном счете зависит качество нормативиого правового акта'. Включение в административный правотворческий процесс информационной (познавательной) стадии позволит упорядочить, детально урегулировать правовыми нормами региональный административный нравотворческий процесс, который находится на стадии становления и нуждается в надлежащем юридическом оформлении.

Правовое регулирование регионального административного правотворческого процесса осуществляется по-разному. Некоторые вопросы регламентируются достаточно подробно, а другим уделяется недостаточно внимания.

Федеральное законодательство регулирует порядок: разработки и принятия некоторых видов нормативных правовых актов орга1юв исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

проведения специализированной экспертизы проектов нормативиых актов (экологической экспертизы, экспертизы на предмет соответствия анти\юноиольному закоьюдательству);

опубликования нормативных актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и граждаиина.

В субъектах Российской Федерации процесс правотворчества оргаиов исполнительной власти урегулироваи законами и нормативными правовыми актами органов исполиительной власти (порядками, правилами, положениями, инструкциями по делопроизводству, регламентами и т.д.). Как правило, регулирование порядка создания норматив11ых иравовых актов органами исполнительиой власти субъектов Российской Федерации относится закоиами субъектов Федерации к комиетенции этих органов".

# В одних субъектах Российской Федерации процесс создаиия ' Ccprcnmiii CJI. С\чп.скт фслерацим: синус и закополатслышя лсятслыюсть. - СИо.. 1999. - С. 188.

' См., например: Закон Вологолскои ооласш от 17 января 2002 г. N'2 647-O'J «Об ооласшых иормашвных ираноиы.ч актп.\ (сг. 12), Закчш Омской оиластп от 21 ноября 2002 г. № 409-03 «О iiopNraTitiuibi.x праьонмх актпх Омской области» (ст. (S, 9).

нормативных правовых актов органами исполнительной власти регулируется с этапа прогнозирования. В других субъектах Российской Федерации урегулирована лишь стадия внесения документа в правотворческий орган, порядок его одобрения (принятия, подписания) и официальиого опубликования.

Нормативными актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации отдельно регулируются порядок создания нормативных актов высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), высшего исполнительного органа государственной власти и иных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Например, Регламентом Нравительства Кировской области, утвержденным Постановлением Правительства Кировской области от 9 августа 2001 года № 1/1, регулируется порядок принятия решений Правительства Кировской области - высшего исполнительного органа государственной власти Кировской области. В то время как в иекоторых субъектах Российской Федерации регулирование административного правотворческого процесса осуществляется инструкциями по делопроизводству (Приморский край), что сложио оценить положительно, так как они являются локальными иравовыми актами, мало известными широкому кругу лиц. Данное обстоятельство не может не оказывать негативного влияния на демократичиость, гласность, законность процесса создания нормативных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, отдельные этапы административного правотворческого процесса регулируются разными нормативными правовыми актами, что нередко приводит к тому, что в силу слабой правовой грамотности лиц, ответственных за подготовку нормативного акта, эти этапы минуются (нормативные акты не согласовываются с уполпомоченными органами, не проходят экологическую экспертизу, не публикуются и т.д.).

Таким образом очевидно, что правовое регулирование регионального aд^пIниcтpaтивнoгo правотворчества нуждается в совершенствовании.

Процесс создания нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации начинается с выявления общественных отношений, которые должны быть урегулированы на нормативном уровне. Причиной выявления таких общественных отношений являются разные обстоятельства: принятие (издание) нормативного акта с большей юридической силой, наделяющего органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по нормативно-правовому регулированию общественных отношений;

вступление в законную силу акта правосудия;

вынесение протеста прокурором;

наступление юридически значимых событий либо существование определенного юридического состояния, а также иные причины'. В целях выявления таких отнощений в некоторых субъектах Российской Федерации предусматривается прогнозирование нравотворчества (глава 3 Закона Томской области «О нормативных правовых актах Томской области», ст. 12 Закона Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных нравовых актах Краснодарского края»). Так, ст. 12 Закона Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» закрепляет, что пропюзирование осуществляется в целях установления: а) развития законодательства края в целом, общих закономер1юстей его развития;

б) тенденций развития отдельных блоков (отраслей) законодательства края;

в) тенденций развития отдельных нравовых институтов;

г) тенденций и перспектив действия отдельных нормативных правовых актов или отдельных правовых норм края. Ст. 13 данного Закона устанавливает, что нрогнозирование осуществляется научными организациями, учеными и специалистами по поручениям правотворческих органов области. Однако изучение регионального законодательства показывает, что вопросы прогнозирования административного правотворчества регулируются крайне редко.

Следующим этапом познавательной (информацнонной) стадии регионального админмсгративрюго правотворческого процесса является поиск См.. шкже: lioiuicejion П.II. З а к о ш т с п, ;

1КИ)И органон уирам.чемия. - М.. 196S. - С. 35-36.

путей разрешения возникшей проблемы: создание нового нормативного правового акта либо внесение изменений, дополнений в действующий нормативно-правовой акт, либо его отмена'. Правотворческим органом изучаются фактические сведения об обстоятельствах, имеющих значение для принятия качественного, законного и эффективного нормативного правового акта: избранная сфера общественных отношений и связанные с ней социальные интересы, состояние правовой культуры правопримеиительных органов, законодательство, научные исследования, аналитические обзоры действующего законодательства и прогнозы его развитая, судебная и иная правоприменительная практика, данные статистического учета и иных социологических исследований, сообщения средств массовой информации, обращения, заявления, жалобы граждан и юридических лиц^.

Для качественного изучения и обобщения обозиаченных факторов необходимо соответствующее информационное и материально-техническое обеспечение участников правотворческих отношений. Однако информационное обеспечение административного правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации зачастую организуется не на должном уровне: плохо организован учет закорюдательства, отсутствует должное информирование должностных лиц об изменениях в законодательстве, усложнен порядок поиска необходимых документов^. Далеко не всегда субъекты регионального административного правотворчества обеспечены и необходимыми материально-техническими средствами. Зачастую они сталкиваются с проблемами в обеспечении компьютерной и оргтехникой, доступа в электропные базы данных, нормальным оборудованием рабочего места. Не менее значительной нроблемой является и кадровое обеспечепие правотворческих органов. В системе юр[1днческого образования отсутствуют ' См.: СергепиииСЛ. Субъект федерации;

стагус и закоиодательиая леяте;

и,110С1ь. - С. 189.

' См, полробисс: Зсньков В.П., Сырмх В.М. Умет сониалыю-прапопых факторов как иеобходимое услопис Э(|)фектиг!исм() действия закополательст!^! субъектов I'occniicKoii с|елераиии // Закоиы области как субъекта Г'оссиискои Федерации: сб. иауч. ip. / иод ред. Ю.Л. Тпхо\и1ро1за. - Вороиеж, 1996. - С. 60-68;

Теория государсчва и права / иол ред. Л.И. Деииеова. - М.. I9S0. - С. 261-262.

• См.. иаиримср: у к;

и. соч. Зсиькона И.П.. Ci.ipi.i.x И.М. - С. 66.

' обязательные дисциплины, посвященные правотворческому процессу'. В этой связи выпускники юридических вузов зачастую не имеют необходимых знаний об административном нравотворческом нроцессе. Кроме того, в силу невысокой заработной платы, сложности и ответственности работы, необходимости наличия навыков работы как в сфере правотворчества, так и в сфере общественных отношений, подлежащих нормативному регулированию, постоянной смены руководства высшего звена (губернаторов, президентов, вице-губернаторов и т.п.) и, как следствие, отсутствия у пего достаточного опыта работы в сфере государствепного управления происходит постоянный отток опытных кадров из органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Данные обстоятельства препятствуют эффективной организации правотворческого процесса, вследствие чего, передко минуются необходимые этапы, стадии правотворчества, а фактические данные, влияющие на создание законного, эффективного и качественного нормативного акта, исследуются поспешно или не исследуются вообще.

Принятие проекта нормативного акта, как нравило, вносится в нлан (программу) правотворческих работ оргапа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в котором указываются сроки его подготовки и лицо, ответственное за его подготовку. В то же время подготовка и принятие нормативного акта возможны и вне плана правотворческих работ в случае, если, скажем, в нем есть срочная необходимость^. Нанример, отмена нормативного правового акта не требует планирования и, как нравило, осуществляется в сжатые сроки и но упрощенной процедуре. Однако высказывается и точка зрения, в соответствии с которой адмииистративиое правотворчество вообще не _нyждaeтcяJвплaниpoвaнии^. Вероятно, такая позиция связана с тем, что правотворчество органов исполнительной власти нодзаконно, производно от издания конкретных законов, которые довольно ' См.: Маиохмм В.М. Организация праиогворчсском деятельности в сбъектах Росепйском fl)e,iepaiuiii. Спратоп. 2002. - С. 81-86.

" Проблемы праиотворчестпа еуоъекюи РосспмскоП Фелсришт. - С. 59.

' Кал,мим \\.Ф. Сопершеисшовапис практики иламироиаиия зпкоиопрск'кшых работ // Про •?ак()11О11И)р'1есгиа 1'оссиГ|Скои М'елераиии: сб. науч. ip. - М.. 1993. - I р\;

ui.'^З - С. 73.

часто появляются, отмегшются, изменяются и дополняротся. Вследствие этого, перспективное (долгосрочное) нланирование административных нравотворческих работ в силу постоянной изменчивости законов сталкивается с определенными трудностями. Данный нодход нельзя не призиать обоснованным. Действительно, непостоянство законов оказывает существенное, порой негативное, влияиие на административное правотворчество. И, все же, значительное количество действующих закоиов на довольно стабильной основе устанавливают компетенцию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в различных отраслях права, что предоставляет им право осуществлять пормативно правовое регулирование соответствующих общественных отношений. В этом случае планирование правотворческих работ в значительной мере способствует упорядочиванию административного правотворческого процесса (согласованности в издании нормативиых правовых актов, усилению контроля за сроками подготовки проектов актов, предотвращению излишней спешки в издании актов, обеспечению координации деятельности органов, осуществляющих их подготовку, повышению иснолнительской дисцинлины') и, в итоге, систематизации регионального адли1нистрат1н?ного законодательства и повышению его качества. Как следствие, при падлежащей организации положительный эффект от планирования правотворческих работ орга1юв исполпительной власти субъектов Российской Фед,ерации не менее очевиден.

Вопрось2_классификации_,планов_праватврр^}еских работ, порядка их разработки, принятия и исполнения достаточно подробно освещены в юридической литературе^. Анализ закогюдательства субъектов Российской Федерации показывает, что регулирование нланирования административиых правотворческих работ осуществляется не без учета предложе[Н1Й, выработанных юридической наукой. В то же время обраищет на себя внимание то, что эти вопросы в субъектах Российской Федерации ре1улируются но ' См.: Рахмаимиа "ГЛ., Студспикипа М.С. Нормонюрчсстио суГч.сктов Poccm'icKoii tc;

icpanim: типология аккш и закоиолагсльмые программы // Закопы субъекта I'occiiiicKon Фелсраипи: сб. науч. тр. / пол рсл.

10.Л. Тм.хомирова. - [Зоропок. 1996. - С. 45.

' См.: %ка5. со'1. Казьмина И.1.: Рахмаиммой Т.Н.. СтчлсппкпиоГ! М.С.

разному.

В Свердловской области Законом «О правовых актах в Свердловской области» (п. 1 ст. 36) закрепляется, что планирование административных правотворческих работ осуществляется Губернатором и Правительством Свердловской области. Текущее планирование осуществляется, как правило, на один год. Также, практикуется планирование текущих административных правотворческих работ на квартал'. Правотворческие органы Свердловской области согласовывают планы правотворческих работ друг с другом и с планами правотворческих работ федеральных органов государственной власти (ст. 37 Закона о правовых актах).

В Иркутской области планы подготовки проектов областных норматив[1ых правовых актов могут быть текущими (рассчитанными на срок не более года) и перспективными (рассчитанными на срок до 2-4 лет). В целях оперативного руководства нормотворческими работами могут разрабатываться и утверждаться соответствующими нормотворческими органами области ежеквартальные и полугодовые рабочие планы (планы - графики) подготовки проектов законов и иных областиых нормативных нравовых актов. Планы 1 Д О О К проектов законов и иных областР1ых тюрмативных правовых актов ЮГТВИ формируются с учетом программ и планов работы федеральных органов законодательной и исполнительной властей (ст. 12 Закона Иркутской области «О законах и иных областных нормативных правовых актах»).

Планы подготовки проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Омской области разрабатываются, рассматриваются и утверждаются соответствующими органами исполнительной власти в установленном ими норядке. Планы нодготовки проектов нормативных правовых актов органов исгюлнительной власти Омской области могут быть текупц1ми (на срок не более одного года) и перспективными (на срок более одного года) (ст. 11 и 13 Закона Омской области «О нормативных правовых ' Закополаюльство и правотворческиГ! процесс в Свср.июнскоЛ области: состояние, проблемы, совертепствовпипе / ГаГаа Л.В., Казанцев М.Ф., Киселев К.В. [п лр.] - 1:катсрт|б\рг, 1999. - С. 57-59.

Мроолемм iipaFiOTBop'iecifia субьекюв I'occmicKof'i М'елеранпп. - С. 'tS.

актах Омской области»).

Законом Республики Дагестан «О нормативных правовых актах Республики Дагестан» (ст. 32), Законом Республики Ингушетия «О нормативных правовых актах Республики Ингушетия» (ст. 17) предусматривается, что программы и планы правотворческих работ разрабатываются всеми республиканскими органами исполнительной власти.

Однако, в отличие от Закона Свердловской области, данными Законами не осуществляется классификация планов правотворческих работ. Также, этими законами не закрепляются различия между планами и программами правотворческих работ.

В то же время, следует отметить, что организация нланирования регионального административного правотворчества несовершенна. Принятые планы правотворческих работ часто не исполняются по многим причинам:

перегруженности планов правотворческой деятельпости', из-за постоянного изменения и противоречивости федерального законодательства, являюш,егося базой для подготовки этих планов, из-за политической, экономической, социальной нестабильности, постоянной смены кадров в органах исполнительной власти, плохо урегулированного правотворческого процесса.

По этим основаниям не формируются прогрессивные и стратегические планы административных нравотворческих работ, а в оперативные планы правотворческих работ включаются акты, предметом регулировапия которых являются вопросы, не отнесенные к компетепции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, либо акты, дублируюи1ие акты с большей юридической силой. Все это приводит к отсутствию у органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации научно обоснованной концепции развития регионального административного законодательства и нередко служит одной из причин гюявления коллизий в законодательстве и ' Тихомиров Ю.Л.. Котслевскпя И.В. Праиотпорчсспю суоъекюв I'occiincKon 1)слсраи1т: учсопн-мстолимескос пособие. - С. 48.

~ Закоиодптельсгпо и прар.опюрчсскиП проносе в СиердловскоП оо.шстп;

сосюяпис. пробле\п,1.

соиершепстпонанпс. - С. 42.

неоправданного дублирова1Н1я актов с большей юридической силой, нарушению законности.

1/Разработка и подготовка нормативно-нравового акта зачастую нроводится тем органом иснолнительной власти, который осуш,ествляет унравление в соответствующей сфере общественных отношений в субъекте Российской Федерации, Однако разработка и подготовка нормативно-правового акта может производиться по поручению правотворческого органа и иными органами и организациями. Для разработки и подготовки крупных, особо значимых, многоаспектных проектов норматив1ю-правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут создаваться рабочие группы или подготовительные комиссии, состоящие из специалистов различных областей. Законодательством отдельных субъектов Российской Федерации предусматривается разработка проектов нормативно-правовых актов на договорной основе с научными учреждениям, отдельными учеными, специалистами или их творческими коллективами. Такие мероприятия предусматриваются, например. Законом Томской области «О нормативных нравовых актах Томской области» (ст. 15), Законом Омской области «О нормативных правовых актах Омской области» (ст. 15), Законом Краснодарского края «О правотворчестве и иормативных правовых актах Краснодарского края» (ст. 18). Кроме того, в Свердловской, Иркутской, Воронежской и Саратовской областях, Санкт-Петербурге созданы институты регионального законодательства, которые осуществляют научное обеспечение правотворческой деятельности этих субъектов Российской Федерации, а также, в отдельных случаях, иных субъектов Российской Федерации'.

В юридической литературе акцентируется в1Н1мание на том, что в процессе разработки проекта нормативного акта его разработчики должиы еще раз исследовать необходимость его нринятия, изучить возможности общества но реализации требований нормат1и$ного правового акта, онределить вероятные ' См. гюлрооисс: Манохин [}.М. Opr;

iim!;

Hui;

i прагюпюр'ЮСкоП леяre;

ii,мости и cGi.cKTa.\ 1'оссиПск(и (["елераиии. - С. 92-99.

результаты его действия: экогюмнческие, политические, социальные, финансовые, экологические последствия, возможные расходы. При этом целесообразно соразмерить предполагаемые затраты с предполагаемыми результатами. В процессе подготовки проекта нормативно-правового акта необходимо еще более тщательно изучить фактические сведения об обстоятельствах, имеющих значение для нринятия качественного, законного и эффективного нормативного нравового акта: действующее законодательство, правоприменительную практику и ипые вопросы, которые в более общей форме изучались на стадии выявления социальпой потребности в издании этого нормативного акта. Допущенные на этом этапе правотворчества ошибки могут привести к изданию нормативьюго правового акта, который в определенной мере не соответствует реальным возможностям и конкретным условиям, существующим в той или иной области общественной жизни субъекта Российской Федерации'.

В процессе разработки и по его окончании разработчиками проекта, правотворческим органом, иными лицами, ответственными за нодготовку акта, может нроводиться обсуждение пр^екта_ и его отдельных положепий с кo^иIeтeнт}iьшII_Qpraцal^IUJLQpгaII^l[зaция^IИ, в средствах массовой информации, на научных конференциях, собраниях, совещаниях. При этом должно быть установлено лицо, ответственное за учет, обобн1,ение поступивших обращений и сроки, нужные для полного обсуждения и учета высказанных предложений. В случае если на рассмотрение органа ностунают альтернативные нроекты нормативно-правового акта, то необходимо всестороннее обсуждение всех проектов, совместное обсуждение проектов их разработчикам^. В то же время, изучение законодательства и практики административного нравотворчества субъектов Российской Федерации показывает, что^ этому этану не уделяется должного внимания. Как правило, он минуется. Более того, в некоторых субъектах Российской Федерации информация об отдельиых проектах ' Проачсмы прппотпормссш;

! счбьектои Российской 'Iiciepniiim. - С. 64.

" См. подробнее: Проб.'1емы мрпиотиормесша счл')1.ек101. ['осспйской Ic;

iep;

iumi. - С. 67-69.

нормативных правовых актов правотворческими органами намеренно не предоставляется на обсуждение общественности. Например, в Мурманской области долгое время действовал Регламент администрации Мурманской области, утвержденный Постановлением Главы администрации Мурманской области от 14 мая 1997 года N2 236 (отменен Постановлением Губернатора Мурманской области от 23 июня 2004 г. J » 135-ПГ), в соответствии с которым V проекты распоряжений, постановлений Главы Администрации, другие служебные документы на стадии их подготовки в подразделениях администрации области являлись конфиденциальными (н. 2.4). Данное обстоятельство сложно нризнать обоснованным, так как предметом регулирования нормативных правовых актов органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации является достаточно широкий круг общественных отношений. В этой связи, для припятия качественного документа необходимо мнение не только служащих органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подчиненных его руководителю, но и иных лиц, специализирующихся в соответствующей сфере общественных отношений и заинтересованных в нринятии проекта, а также лиц, чьи права и свободы затрагиваются проектом нормативного правового акта.

Представляется, что одним из основополагагощих нринципов регионального административного правотворческого процесса должен быть принцип состязательности, то есть состязательности точек зрения по вопросу содержа^ния проекта нормативного правового акта, что позволяет выработать наиболее оптимальное содержание нормативного акта.

С целью нринятия качественного, эффективного и законного акта в региональный административный правотворческий процесс вводится следующий этап согласова1П1е и обсуждение разработанного проекта нормативного правового акта с различными органами и должностными лицами, проведение специализированных экспертиз'. Перечень обязательных ' См. полроопсе: Проолсмм ираногиорчестна сх'оъектоп I'occiiMcKoi'i ILVicpaimii. - С. 59-74: Ги.чомпрор, Ю Л.

ДСИСШИС iaKoiia. - М,. 1992. - С. 9.

согласований устанавливается федеральным и региональным законодательством, а также руководителем нравотворческого органа лнбо его заместителем, курирующим соответствующее направление, руководителем подразделения, нодготовившего проект'. Изучепие практики административного нравотворчества в субъектах Российской Федерации показывает, что проект административного нормативно-нравового акта в субъектах Российской Федерации нередко офаничивается прохождением правовой, финансово-экономической, лингвистической и в случаях, предусмотренных законодательством, экологической и иной специализированной экспертизой. В то же время, в законах некоторых субъектов Российской Федерации предусматривается возможность проведения научной экспертизы (например, глава 7 Закона Томской области «О нормативных нравовых актах Томской области», ст. 38 Закона Свердловской области «О правовых актах Свердловской области», глава 5 Закона Иркутской области «О законах и иных областных нормативных правовых», ст. 23 Закона Республики Ингущетия «О нормативных правовых актах Республики Ингушетия»). Основной целью проведения научной экспертизы нроекта нормативно-правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации является уста1ювление научной обоснованности нормативно-правового акта: учет проектом экономических, социально политических, экологических и иных факторов;

соответствие формы проекта нормативно-правового акта его содержапию, компетенции нравотворческого органа и актам с больщей юридической силой;

юридическая и логическая согласованность положений проекта;

совместимость с действующим федеральным и регнональным законодательством. Научная экснертиза включает в себя независимую правовую и специализированную экспертизу проекта (экономическую, социальную, научно-техническую, экологическую и ' См., например: п. 50-57 Регламента Прапптельства Республики Бурятия, утпержленного Поетамовлеинем Праиигельетва Республики Г\рятия от 18 мпрта 2002 i. № 77;

и. 3 рпзлела III Положепия о гкфялке иолютоики.

«([шрмлеипя, регистрации и о(1)ициальиого опчЪи1кииапия порматмвпых ираповых актов Глакы ал\п1пистраиии Орлокекой ооласти. у|иержле1{иого постаистлемием Главы алмииистраиии Орлоиской ооласш ог 29 еептяоря OS г. JVL539.

c иную). Так, ст. 27 Закона Томской области «О нормативных правовых актах Томской области» предусматривает, что научная экспертиза осуществляется научными учреждениями или высшими учебными заведениями соответствующего профиля, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов, не принимавших неносредственного участия в подготовке соответствующего проекта. Проекты нормативных правовых актов области направляются на научную экспертизу руководителем соответствующего нормотворческого органа субъекта Российской Федерации. Кроме того, например, в Воронежской, Иркутской и Свердловской областях, а также в Санкт-Петербурге институты регионального законодательства осуществляют независимую научную экспертизу.

В случае если согласующий орган отказывает в согласовании проекта нормативно-правового акта, то он не подписывает лист согласования либо подписывает с отметкой о замечаниях, прилагаемых к данному проекту. Во многих субъектах Российской Федерации порядок согласования регулируется в общих чертах (см., например: Порядок подготовки нормативиьтх правовых актов органов исполнительной власти Республики Карелия и их государственной регнстрацин, утвержденный указом Главы Республики Карелия от 10 января 2003 года № 10;

Регламент Администрации Корякского автономного округа, утвержденный постановлением Губернатора Корякского автономного округа от 6 октября 2004 года № 370). В то же время достаточно часто встречаются нормативные правовые акты, нодробно регламентирующие порядок согласования проектов нормативных правовых актов оргапов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Разработчики проекта дорабатывают проект с учетом поступивщих замечаиий либо путем переговоров указывают на необоснованность 1и,1сказанных замечаний. В данных случаях согласуюнциТ орган ставит отметку «замечания учтены» либо «замечаР1ия сняты». Me урегулированные разногласия рассматриваются долж1юстным лицом, курируюи1,им и правотворческом органе соответствующее направление. При наличии принципиалыплх или множественных замечаний но нроекту документа его визирование носле доработки, как нравило, осуществляется новторно либо вносится на ^ рассмотрение правотворческого органа нервоначальный нроект с приложением замечание (нанример: п. 4 раздела III Положения о норядке подготовки, оформления, регистрации и официального опубликования нормативных правовых актов Главы администрации Орловской области, утвержденного ностановлением Главы администрации Орловской области от 29 сентября года № 539;

п.п. 14-20 Регламента Правительства Республики Марий Эл, утвержденного постановлением Правительства Реснублики Марий Эл от 10 анреля 2001 года № 120;

ст. 27 Регламента Администрации Костромской области, утвержденного постановлением губернатора Костромской области от 13 января 2003 года № 5).

По завершении этапа подготовки проекта нормативного юридического акта, редактирования текста с учетом требований русского языка и юридической техники происходит его внесение в правотворческий орган. С этого начинается материальная (фактическая) стадия создания нормативного правового акта. Правом внесения проекта нормативного правового акта па рассмотрение правотворческого органа федералнлюе законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации наделяет разнообразЕ1ых субъектов: федеральные органы государственной власти (как нравило, территориальные органы федеральных органов иснолнительной власти, прокуроры субъектов Российской Федерации и суды, расположенные в субъектах Российской Федерации), структурные нодразделения органа иснолнительной власти субъекта Российской Федерации, органы и должностные лица субъекта Российской Федерации, органы и должностные лица местного самоуправле1П1я. В некоторых субъектах Российской Федерации нравом административной правотворческой инициативгл наделяются Л организации различных орга1Н1зацио1ню-правовых форм. Например, в Республике Башкортостан руководящие органы общественных объединений и политических партий вносят проект1э1 нормативных актов Правительства Республики Башкортостан через иные органы исполнительной власти Республики Башкортостан (п. 53 Регламента Правительства Республики Башкортостан, утвержденного Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 5 апреля 2004 года № 50).

К направляемому в правотворческий орган проекту пормативпо правового акта устанавливаются правила оформления. Проект, как правило, печатается па бланке устаповленного образца. Зачастую документы, подготовлепные от имени двух и более органов, оформляются без бланков. К проекту должеп прилагаться лист согласовапия, финансово-экономическое обоснование, проекты нормативных актов, которые требуют изменения, дополнения или отмены, иные материалы. Если проект пормативпо-правового акта представлен с парушением правил оформления, то он может или должен быть возвраш,ен его разработчикам.

Законодательством субъектов Российской Федерации нередко достаточно подробпо регулируется порядок припятия нормативных правовых актов па заседаниях высшего исполнительного органа государственной власти.

В основном, заседания высшего исполрпгтельпого органа государствеЕпюй власти проводятся на принципах гласности, коллегиальности и свободьюго обсуждения вопросов. Нормативные правовые акты принимаются па них открытым голосованием, большинством голосов от общего количества членов органа (например, разделы III и IV Регламента Правительства Вологодской области, утвержденного постановлением Правительства Вологодской области от 7 июня 2002 года № 347). В то же время, регламентом Правительства Вологодской области допускается принятие постановлений Правительства в рабочем порядке путем опроса членов Правительства. Для этого необходимо собрать не менее 2/3 подписей членов Правительства за прппятие соответствующего решения. Члены Правительства в этом случае выражают свое отноше1П1е в виде [юдписания резолюций, оформляемых в установленном порядке в листе опроса. Проекты постановлений Правительства, при согласовании KOTopi,ix возникли разногласия между дoлжнocтны^пl jnniaNin, к нринятию путем опроса не допускаются (н. 3.26).

Урегулированный Регламентом Администрации Приморского края норядок принятия решеннй адмннистрацией Приморского края в коллегиальном порядке так же предоставляет губернатору Приморского края достаточно широкие полномочия для оказания существеииого влияиия на решения администрации. В соответствии с Регламеитом только губернатор Приморского края внраве утверждать вопросы, которые могут выноситься на повестку заседания администрации (п. 2.4.4, 2.6.4). При этом решеиия на заседаниях принимаются администрацией,о,б1цим согласи^мМЗднако Регламент не регулирует порядок принятия решений «обш,им согласием».


Очевидно, что названные снособы принятия нормативных нравовых актов высшими исполнительными органами иснолнительной власти во многом схожи с _институтом~согласования_г!рректа. Между тем, коллегиальность предполагает—строго регламептированный нормативным актом порядок рассмотрения проектов, гласность, совместное, _ обсуждение проекта, заслушивание и обсуждение позиции ииых заинтересованных лиц, персональное голосование членов коллегиального органа властн, одновремен1юсть нринятия нормативиого акта. Однако нри нринятии нормативного актапутем опроса актуализируется вонрос о порядке рассмотрения и учета замечаний на нроект со стороны членов коллегиального органа. Кроме того, прииятие нормативиых_^ктов^ нутт! опроса и сбора подписей членов коллегиального органа ставит под вопрос дату принятия.

встуиления в силу TaKOCQJiopMajHBHoro акта. Дата прииятия, вступления в силу данных нормативных нравовых актов фактически ставится в зависимость от даты его подписания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исиолнителыюго органа государствен1юй власти субъекта Российской Федерации). Как следствие, окончательное решение о принятии нормативного нравового акта высшего исгюлиительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оставляется за возглавляюии1м его выси1им должностн11М лицом. Принятие нормативиого правового акта путем ^опдосасоздает—веро5РН!остБ—пскажения^—^волн коллегиальпого оргапа. Представляется, что принятие нормативных правовых актов высшим исполнительным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации при помощи вышеуказанных способов противоречит юридической природе даипого коллегиального органа государственной власти.

Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принимаются либо утверждаются этим лицом единолично. Акты единоначальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации также принимаются и утверждаются руководителями данных органов. Совместные нормативные акты принимаются (утверждаются) несколькими органами иснолнительной власти, как правило, путем их подписания руководителями соответствующих органов. Такие нормативные акты еще могут утверждаться путем принятия своих нормативных актов высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти), руководителями соответствуюших ведомств и издаваться от имени этих лиц, ведомств соответственно.

Принятые в установленном норядке нормативные акты регистрируются в унолномоченном на то органе, тиражируются и рассылаются адресатам по списку рассылки, составленному иснолнителем. Пормативные акты, нринимаемыми несколькими органами исполиительной власти совместно, регистрируются в каждом органе отдельно. Для документа, нринимаемого коллегиальным органом, датой документа является дата его нринятия, а для документа, принимаемого (утверждаемого) руководителем (руководителями) единоначального органа, - дата его подппсания.

В некоторых субъектах Российской Федерации нормативные правовые акты подлежит государствешюй регистрации в целях проверки на предмет соответствия требоварн1ям федералЬЕЮГО И регионального зако1юдательства.

Как правило, государстве1нюй регистрации (юдлежат норматнвнгле правовые акты иных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (нормативные акты высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) и высшего исполнительного оргапа государственной власти субъектов Российской Федерации не регистрируются). Зачастую порядок государственной регистрации с небольшими изменениями и донолнениями аналогичен порядку регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Правительством Российской Федерации'. Если нормативному Правовому акту отказывается в государственной регистрации, то он возвраш,ается органу, принявшему акт, с указанием причин отказа. В течение установленного законодательством субъекта Российской Федерации срока со дня получения отказа в регистрации руководитель органа исполнительной власти области или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию в орган, осуществляющий государственную регистрацию.

Нормативный нравовой акт органа исполнительной власти после его принятия, подписания должен быть доведен до адресатов. Официальные экземпляры (подлинники) нормативных актов, нринятые и подниса1Н1ые унолномоченными лицами, остаются в органе, принявшем акт. Официальные копии нормативного акта доводятся до их адресатов путем рассылки, передачи соответствующим представителям. Неофициальиые копии 1юрмативных актов распространяются через разного рода сборники нормативных актов, электронные справочные правовые системы «Консультант плюс», «Гарант», «Кодекс», «Эталон» и другие.

В случаях, предусмотренных федеральным и региональным законодательством, нормативный акт иосле принятия, подписания либо иосле государственной регистрации (если предуслюгрена) подлежнт официаль1юму опубликованию в течение установленного законом либо иным нормативным ' С З 1'1. - 1997. - № 3 3. - C i. 3 S 9 5.

правовым актом срока. Официальным опубликованием считается первая публикация полного текста нормативного акта в официальном источиике опубликования, который, как правило, закрепляется уставами (конституциями), законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Источниками официального опубликования нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации являются региональные газеты, периодически издаваемые сборники региональных нормативных правовых актов.

В юридической литературе подчеркивается, что одним из существеннейших недостатков правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является поспешность'. Так, нередко при создании концепции нормативного правового акта накопленные наукой знания остаются невостребованными. Юридическая, лингвистическая, финансово-экономическая экспертиза проектов документов проводится в неоправданно сокращенные сроки и в крайне упрощенной форме. Например, в Амурской области проект постановления или распоряжения губернатора области, нереданный до;

гжностному лицу на визу, рассматривается им в течение не более двух рабочих дней. Срочные проекты визируются в течение часов. Проекты федеральных и региональных целевых профамм (мероприятий) визируются в структурных подразделениях Администрации области в течение трех рабочих дней. Государственно-правовое управление проводит экспертизу и визирует проекты в течеиие десяти дней, срочные - в течение одного дня^. В Астраханской области в структурных нодразделениях администрации, исполнительных органах власти области проекты постановлений и распоряжений Губернатора согласовываются (рассматриваются) также не более ' '1"11хом11|Х)ц 10.А. Общая концепция развития российскою закоиолатсльства // Правовая реформа: коииегиит развития российского закоиодатсльства: сб. иач ст. - М.. 1995. - С. 13-14: Пpoблe^и,l правотворчества субъектов 1'оссийскои (1)елераи1И1. - С. 65.

" См.: м. 6 разлела V 1'егламеита Лл^иlииcтpallии Лм_\рекой облает, утвержлеииого постаиовлеиием Губериагора Лм\ рекой иблаеш о г 19 aiuscui 2003 г. jVi' 5iS2.

чем в 3-дневный срок'. В результате принимаются некачественные, непродуманные нормативные нравовые акты, содержащие значительные юридические, логические и лингвистические ошибки. Как следствие, нравовое пространство субъектов Российской Федерации занолняется ненужными, некачестве1П1Ыми и незаконными нормативными нравовыми актами (некоторые из них перестают применяться и реализовываться ночти сразу же после издания), в то время как актуальные вопросы оказываются вне должного правового регулирования. В то же время следует отметить, что и Российской Федерация, делая акцент на экспертизе нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на предмет соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, упустила из своего впимания не менее важный вопрос передачи своего правотворческого опыта субъектам Российской Федерации^.

Таким образом региональный административный нравотворческий процесс содержит существенные недостатки, которые необходимо устранять. В этой связи представляется важным на федеральном уровне установить, прежде всего, принципы адмипистративного нравотворчества, форму акта, которым должен регулироваться процесс административного правотворчества, исчернывающий перечепь органов и должностных лиц, которые вправе издавать пормативные правовые акты, лица, обладающие правом административной правотворческой инициативы;

онтимальные сроки разработки и принятия (издания) нормативного акта. Кроме того, полезно было бы наладить процесс постоянного информирования субъектов Российской Федерации о нозитивном и негативном оныте административного правотворчества в других субъектах Российской Федерации, так как на сегодняшний день сложилась ситуация, когда субъекты Российской Федерации соверн1ают одинаковые ошибки и, норой, конируют их друг у друга. Также, на федерал1(1ом уровне можно органнзовать процедуру повьпиения правовой ' См.: 11. 6.6 рстамснт:1 Гчосрнагора ЛстрпхаискоП on.iacrii. ^шсржленмого iiocTaiicin.'ieimcM Гхч^сриатора Лстрахапской области от 19 апреля 2005 г. № 259.

" TojicioiJieeFi I5.B. ['сгмомалыюе право I'occmi: npou.iCMi.i становления п ралипия // I осуларстпо н нрано. 1 9 9 8. - № 11.-С. 13.

квалификации разного ранга должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации как путем повышения теоретических зианий в ведущих вузах страны, так и носредством получения нрактических знаний при помощи прохождения стажировки в аппаратах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, федеральных органах иснолнительной власти.


2.2. Действие нормативных иравовых актов исиолиительиых оргаиов государствеииой власти субъектов РоссийскоГ! Федерации Действие нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации традиционно увязывается со временем, территорией и кругом лиц, на которых они оказывают свое воздействие.

Нормативный юридический акт органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации начинает действовать во времени с момента его вступления в силу'. Введение нормативного акта в действие осуществляется правотворческими органами различными способами: принятие, подписание, официальное опубликование, доведение до исполнителей.

Одним из видов нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, вступающим в силу только после официального опубликования, являются акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации). Кроме того, п. 5 ст. 8 Закона об обнщх принципах, конкретизируя данное положение Конституции Российской Федерацин, устапав;

п1вает, что ьюрмативные правовые акты органов государствен1юй власти субъектов Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина могут начать действие не ранее чем через десять дней после официального опубликования.

В то же время, анализ вышеуказанных требований Конституции Российской Федерации и Закона об общих нринцииах показывает, что опи не содержат механизмов реализации. Главой 2 Конституции Российской Федерации закрепляются jninib обобщепные права и свободы, а обязанности ею вообще четко не уста1ювлены. Зачастую в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации тоже регулируются вопросы прав, свобод и обязап1юстей человека и гражданина (например, раздел 2 Устава Московской ' См.: Теория госуларсша и праиа / под рел. Л.И. Дсиисона. - М., I9S0. - С. 264;

Ги.глс Л.Л. Время, прострапстпо, :5акч)11. Действие советского закона по lipeMeim и мросчрамстве. - М., 1965. - С. 2 1.

области, раздел 2 Коиституции Реснублики Татарстан). Однако пункт «в»

статьи 71 Конституции Российской Федерации регулирование и защиту нрав и свобод человека и гражданина относит к ведению Российской Федерации, а нункт «б» статьи 72 Конституции России защиту нрав и свобод человека и гражданина уже относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Вследствие чего, нраво субъектов Российской Федерации регламентировать в своих конституциях (уставах) защиту нрав и свобод человека и гражданина остается дискуссионным. Иными федеральными и региональными нормативными правовыми актами не конкретизируются критерии отличия нормативных правовых актов, регулирующих вопросы нрав, свобод и обязанностей человека и гражданина, от иных актов. Между тем, в силу нодзаконности нормативные нравовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как нравило, регулируют очень узкий круг общественных отношений, что не нозволяет однозначно онределить относятся ли они к актам по вонросам прав, свобод и обязанностей человека и гражданина или нет.

В этой связи, органами исполпительной властн субъектов Российской Федерации момент начала действия приР1ятых ими нормативных правовых актов решается, как правило, по собствен1юму усмотрению. Так, в некоторых субъектах Российской Федерации даже закренляется, что если нормативный нравовой акт не опубликован официально до указанной в нем даты вступления в силу, то днем его вступления в силу является день официального опубликования или по истечении семи дней со дня его официального онубликования не зависимо от того, затрагиваются ли в нем вонросы защиты прав и свобод человека и гражданиЕ1а'.

В то же время иельзя не признать положительным закренлепие в законодательстве отдельнЕ.1х субъектов Российской Федерации требова1Н1я об обязательном официальном опубликовании всех видов норматив1и,1х правовых ' См.: ст. 63 Зак'оиа Республики Дагестан «О нормативных иравовых акгах 1'сси\ч').1ики Дагесгаи», ст. 41 Закона Иркутской обласги «О чакоиах и иных областных норматнвных нрановых акгах», ст. 56 Закона Комн 11ср.мяцкого авгоно.\н1ог() окр la «О нормативных правовых актах Комн-11ермя11ког о автономного окр}г а».

по актов органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации.

Представляется, что данный способ наиболее оптимально доводит до общественности нормативные акты, так как они выпускаются одновременно и большими тиражами. Например, в Ленинградской и Челябинской областях нормативные правовые акты органов исполнительной власти могут вступить в силу во времени только после официального опубликовапия (ст. 2 Закона Ленинградской области «О порядке подписания, опубликования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Ленинградской области», ст. 14 Закона Челябинской области «О нормативных нравовых актах Челябинской области»). Часть субъектов Российской Федерации закрепляет, что устанавливающие нравоограничения нормативные нравовые акты не имеют юридической силы, если они официально не опубликованы для всеобщего сведения (ст. 45 Закона Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»). В соответствии со ст. Закона Республики Ингунлетия «О нормативных правовых актах Республики Ингушетия» нормативные правовые акты органов исполнительной власти вступают в силу с даты, указанной в них, если же дата ие указана, то по истечении 10 дней со дня опубликования.

Срок вступления в силу нормативного правового акта или отдельных его частей органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может также ставиться в зависимость от возникновения каких-либо обстоятельств, которые, как правило, указываются в самом акте. Это может быть вступление в силу или утрата силы иного нормативного правового акта, наступление какого-то события, онределенной даты (например, через месяц после дня официального опублнкования или с начала финансового года).

В то же время, в федеральном законодательстве и, нередко, в региональном законодательстве, не устанавливается ясного критерия отсчета време1И1 встунлення в силу нормативных нравовых актов органон иснолнительной власти субъектов Российской Федсращш носле опубликования: со дня официального опу6]Н1Ковання или со следуюн1,его за Ill официальным опубликованием дня;

через десять дней со дня онубликования или через десять дней со следующего за опубликованием дня и т.н. (например, ст. 15 Закона Челябинской области «О нормативных правовых актах Челябинской области»].

Использование формулировок «вступает в силу в день официального опубликования», «вступает в силу с момента официального опубликовапия», «вступает в силу через десять дней со дня официального опубликования» не дает четкого указания на момент вступлепия пормативного акта в силу.

Скажем, в нормативном правовом акте органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации закрепляется, что он вступает в силу в день опубликования, т.е. с начала дня онубликования - ноля часов. Однако источник официального опубликования доходит до своих адресатов не в ноль часов указанного дня, а значительно позже. Вследствие чего, есть риск парушения требований такого нормативного акта в день его опубликования. Еще более неконкретной является формулировка «встунает в силу с момента онубликования». Что следует нонимать под моментом опубликования: момент выхода нервого экземпляра источника опубликования с печатного станка или иной момент? Десятидневный срок для вступления в силу нормативного акта нредполагает, что его адресаты будут знакомиться с ним в течение десяти дней.

В то время как установление начала отсчета этого десятидневного срока со дня опубликования фактически сокращает его до девяти дней, так как источник официального опубликования нриходит к адресатам акта гораздо позже начала дня опубликования.

Следует отметить, что в зарубежной юридической литературе так же дается негативная оценка установлениго расплывчатых формулировок определения времени вступления в силу норматнвных правовых актов. Так, в Справочнике по нормотворческой технике, изданном Федеральным Министерством юстиции Федеративной Республики Германии для немецких правотворческих орга1юв, указьпшется следующее: «Страдает неточностью и положепие, которое предусматривает, чю закон встунает в силу...через недели/месяцы/годы после опубликования, поскольку не яспо, является ли день опубликования первым днем указанного срока или он, как это определепо в предл. 2 абз. 2 ст. 82 Основного закона, при исчислении срока не учитывается»'.

Таким образом, использование правотворческим органами неясных формулировок определения вступления нормативных актов встречается не только в субъектах Российской Федерации, но и в иностранных государствах с общепризнанно высоким уровнем правовой культуры. В то же время, в Германии эта проблема признана на федеральном уровне. Вследствие чего, федеральным министерством юстиции издан вышеуказанный Справочник, в котором предлагаются рекомендации, нацелеиные на преодоление такого рода технико-юридических ошибок^. В России же на государственном уровне этой проблеме уделяется недостаточно внимания. Между тем, закрепление на федеральном уровне более точных требований для встунления в силу нормативных правовых актов органов исполиительной власти субъектов Российской Федерации могло бы устранить неясные формулировки определения времени их вступления в силу и, как следствие, усовершенствовало бы механизмг^т реализации нормативного правового акта. В этой связи, например, более оптимальным было бы закренленне всеобщего правила, в соответствии с которым нормативный правовой акт органа исполпительной власти субъекта Российской Федерации вступает в силу па следующий день после дня официальпого опубликования (если в нем не установлен иной срок), а исчисление десятидневного, месячного и другого подобпого срока вступления норматив1юго правового акта осуществляется со следующего за днем опубликовапия дня.

В основном, нормативные правовые акты органов исполнительной власти суб1екгов Российской «Федерации распространяют свое действие только на те отношения, которые произоп1ли после их вступления в силу. В то же ' Справочник по мормотворческоП технике. / иер. с ием. - 2-е iixi.. nepepno. - М.. 2002. - С. 152.

" См. полрооиее: Сиравочиик по иормошорчсскои технике. С. 151-155.

время, по специальному указанию органа исполпительной власти субъекта Российской Федерации действие нормативного правового акта может распространяться и на отношения, возникшие до его введения в действие.

Нанример, ст. 13 Закона Вологодской области от 17 января 2001 года «Об областных нормативных правовых актах», ст. 47 Закона Иркутской области от 17 января 1997 года «О законах и иных областных нормативных правовых актах», ст. 36 Закона Республики Ингушетия от 7 декабря 1999 года «О нормативных правовых актах Республики Ингушетия» закрепляют, что нормативному правовому акту нормотворческим органом может быть придана обратная сила. Однако придание обратной силы нормативным правовым актам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации таит в себе онасность того, что на период, на которое раснространяется их обратная сила, их адресаты вели себя неправомерно. В этой связи законодательством устанавливаются ограничения на придание обратной силы нормативным правовым актам. Копституций Российской Федерации (ст. 54) закрепляется, что никто не может нести ответствен1юсть за деяние, которое в момент его совершения не признавалось нравонарушением. В соответствии со ст. Бюджетного кодекса Российской Федерации акты бюджетного законодательства не могут распространяться на отношения, которые произошли до их встунлеиия в силу. Законами субъектов Российской Федерации не допускается придание обратной силы нормативному акту, если он нредусматривает введение или ужесточение ответственности за действия, которые на момент их совершения не влекли указанную ответственность или влекли более мягкую ответственность, ухудшает ноложение налогоплательщиков, устанавливает обязанности граждан и юридических лиц.

Представляется, что нормативным правовым актам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации может придаваться обратная сила лишь в исключительных случаях (например, ynpomeiuie процедуры реализации прав и свобод человека и гражданина). В других случаях следовало 6ii на федеральном уровне установить общий запрет на придание обратной силы нормативным правовым актам не только органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но и иных органов власти, так как это может явиться одним из оснований утраты доверия населегн^я к властным структурам и принимаемым ими решениям.

Нормативные нравовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации вступают в силу на подведомственной им территории одновременно (за исключением тех случаев, когда срок их вступления в силу связан с моментом доведения до исполнителей') и действуют бессрочно, если в нормативном правовом акте пе предусмотрено иное.

Действие нормативного нравового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или отдельных его частей во времени прекращается с момента утраты ими юридической силы. Основанием для отмены нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации может быть собственная инициатива издавшего его органа, а также неоднократные жалобы, обраидения заинтересованных лиц, сообщения средств массовой информации и т.п.'^ Нормативный правовой акт органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации утрачивает силу также в связи с наступлением иных обстоятельств: завер1неЕ1ие срока, на который было рассчитано его действие в целом или отдельных положений;

признание Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующим Конституции России;

признание судом недействительным со дня его издания либо недействующим и не подлежащим применению с момента встунления в законную силу ностановления суда;

признание уставным (конституционным) судом субъекта Российской Федерации несоответствующим уставу (констнтуции) субъекта Российской Федерации;

отмена вышестоящим органом исполнительной власти субъекта Российской 15едерации. -Ппи._отмене нормативного правового акта утрачивают силу нормативные правовые акты, вносящие в него изменения и дополнения.

' См.: TiiJb'ic Л.А. Время, пространстгю, чаком. /[eiicimie сонете кого jaKoiia [io I'.pcMLMiii и простраисше. - С. 27.

" С м. гюлроомсс: С т а р и л о п IO.II. К у р с o o i u c r o а л м п и и с ф а т и в н о г о прапа. - I. II. - М.. 2 0 0 2. - С. 2 9 6.

В некоторых законах субъектов Российской Федерации одним из основанииухра1Ы-1оридической силы нормативным нравовым актом оргаиа исиолнительной власти субъекта Российской Федерации закрепляется при1{ятие (издание) нового нормативного правового акта тем же органом и вступление в силу другого нормативного правового акта того же вида, который полностью заменяет но предмету регулирования ранее принятый нормативный нравовой акт. Очевидно, что данный путь прекращения действия нормативного правового акта во времени позаимствован из теории права'. Однако представляется, что, все же, данное правило актуально лишь для преодоления коллизий между нормативными правовыми актами в процессе их применения.

В то время как призиапие его на законодательном уровне в качестве одного из официальных оснований прекращения действия акта приводит к проблемам. В действительности не существует нормативных нравовых актов, нредметом регулирования которых являются аналогичные общественные отношения.

Новые нормативные правовые акты сужают, расширяют, изменяют и дополняют область общественных отношений, которые были предметом регулирования старых нормативных актов. Вследствие чего, определение вопроса о том, одинаков ли предмет регулирования нового и предшествующего ему нормативного акта, встречается с трудностями. Скажем, в Приморском крае на протяжении нескольких лет оргаиы исполнительной власти не отменяли свои нормативные нравовые акты официально, а, вместо этого.

принимали новъ1е_нормативные акты со схожим нредметом р^г'улирования.

Более того, в этот же нериод нормативные правовые акты губерпатора и администрации Приморского края официально не опубликовывались. Как следствие, достоверную информацию о действии того или иного нормативного правового акта его адресатам приходилось нер1юдически узнавать у правотворческих органов. В то же время встречались случаи, когда применялись и иснолнялись акты, которые фактически прекратили свое действие.

См., например: О б щ а я теория государства и прапа: учебник / иол рел. В.[}. Лазарева. - М.. I99J. - С. 127.

Федеральное и региональное законодательство также предусматривают случаи приостановления действия нормативных нравовых актов органов исполннтельной властн субъектов Российской Федерации. Президент Росснйской Федерации власти приостанавливает их действие в случае противоречия федеральному и международному праву или нарушения нрав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом до решения этого вопроса судом;

вышестоящими органами исполнительной субъекта Российской Федерации - если они приняты с нарушением установленного порядка и (или) с нревышением установленных нолномочий, или содержат положения, противоречащие актам с большей юридической силой (ч. 2 ст, 85 Конституции Российской Федерации). Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, принявший акт, вышестоящий орган иснолнительной власти субъекта Российской Федерации так же вправе приостановить его действие'.

Территориальные пределы действия нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации ограничиваются, прежде всего, территорией соответствующего субъекта Российской Федерации. Территория субъекта Российской Федерации в основном определяется внешними границами этого субъекта Российской Федерации, повторяюшими внешние границы соответствующих краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных республик, округов и областей, существовавших на территории России до образоваиия федеративного государства. Большинство субъектов Российской Федерации имеют обшие границы друг с другом, измененне которых возможно только с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции России). Также территория некоторых субъектов Российской Федерац1Н1 может и не иметь общих с другими субъектами Российской Федерации границ в случае, если она находится в пределах территории другого субъекта Российской Федерации ' См.: ст. 20 Устава Лештгралскои области, ст. 90 Конституции ЧупашскоП 1'есг1ублики. Конституцию 1\чч1)илики В)рягия, ст. 64 Закона Коми-Пермяцкого аЕггономиого округа «О норматиг!М1.1х иранош.г.ч актах Ко.ми-11срмяцкого аитоио.много окрчга».

(нанример, Ханты-Мансийский автономный округ, Корякский автономный округ) или является анклавом (Калининфадская область). Если территория субъекта Российской Федерации граничит с иностранными государствами, внутренними водами, территориальным морем, то ее границы также онределяются государственной границей Российской Федерации, границей внутренних вод и территориального моря Российской Федерации, которые ч. ст. 67 Конституции России не включает в состав территории субъектов Российской Федерации'.

Границы между субъектами Российской Федерации являются административными границами, вследствие чего нормативные нравовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации не могут устанавливать какие-либо таможенные границы, пошлины, сборы или иные пренятствия для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, вводить не нредусмотренные федеральным законом налоги и сборы.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.