авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Смирнова, Анна Анатольевна Нормативные правовые акты исполнительных ...»

-- [ Страница 4 ] --

Административный характер границ между субъектами Российской Федерации проявляется и в том, что нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, как правило, прекращают свое действие за пределами границ территории соответствую1цего субъекта Российской Федерации. При этом правоотношения, возникшие на основе нормативного акта органа исполнительной власти одного субъекта Российской Федерации, нризнаются правомерными на всей территории Российской Федерации^.

В то же время территориальные пределы действия нормативных правовых актов некоторых субъектов Российской Федерации могут распространяться за пределы субъекта Российской Федерации, что нредусматривается фeдepaJнF^ым зако1юдательством, договорами между органами государственной власти, уставами (конституциями) субъектов Российской Федерации. Такие положения закрепляются в уставах ' См. также: иылег/капмп Л.П. К характеру ираиовкпо режима морских приролмых pec\pcoii '/ Государсию и право.- 1997.-^'и 7.-С. 55.

' Ijapuiiu П.II. ripariofidc иросграистпо l'occiiir: гшпросм конституционной теории и практики. - М.. 2000. - С. 25.

сложноустроенных субъектов Российской Федерации. Ст. 31 Устава (Основного Закона) Корякского автономного округа устанавливает, что правовые акты органов государственной власти Камчатской области, принятые в пределах их полномочий, могут быть распространены на территорию Корякского автономного округа носле прииятия соответствующих нормативных правовых актов в порядке, предусмотренном законом Корякского автономного округа. Ст. 17 Устава Камчатской области предусматривает, издание государственными органами исполнительной власти Корякского автономного округа и Камчатской рбласти совместных нормативных правовых актов, действие которых расиространяется на всю территорию Камчатской области, включая территорию Корякского автономного округа. Действие подобных нормативных нравовых актов прекращается в случае их отмены совместным постановлением подписавших их руководителей органов исполнительной власти или ностановлением одного из них. Нельзя не видеть, что уставы данных субъектов Российской Федерации вопрос о территориальном действии издаваемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации 1юрмативных актов регулируют ио-разному.

Противоречиво урегулированы и территориальные преде;

ил иормотворческих полномочий органов иснолнительиой власти субъектов Российской Федерации. В связи с тем, что в соответствии с ч. 1 ст. Конституции Российской Федерации территория субъектов Российской Федерации не включает в себя виутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, можно сделать вывод о том, что акты органов исполиительной власти субъектов Российской Федерации не могут распространять свое действие на все водные объекты в Российской Федерации и территориальное ^юpe Российской 1едерации. Вместе с тем, в соответствш!

со ст. 72 Конституции России вопросы владеиия, пользования и распоряжения водными ресурсами, а также водное законодательство относятся к совместному ведению Российской Федерации и образующих ее субъектов. Отмеченная конституционная неопределешюсть вкупе с положения\ц1 Водного кодекса Российской Федерации (ст. 2) допускает распространение юрисдикции нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на водные объекты, расположенные в его пределах или прилегающие к его территории, что приводит к коллизиям между федеральными нормативными актами и нормативными актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Отсутствие в законодательстве единого положения в отношении состава территории субъекта Российской Федерации привело к тому, что органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации все водные объекты, находящиеся в пределах территории субъекта Российской Федерации и прилегающие к его территории территориальное море, нередко относятся к территории субъекта Российской Федерации. Как следствие, ими достаточно часто регулируются статус, порядок пользования впутренними водами, территориальным морем Российской Федерации и обитающими в них водными биоресурсами.

Неоднозначность законодательных оценок территориальных пределов действия нормативных актов органов исиолиительной власти субъектов Российской Федерации порождает множество нроблем: законности, единства правового пространства, результативности государственного управления, эффективности действия нормативных правовых актов разной юридической силы. В этой связи было бы целесообраз1ю на законодательном уровне четко определить состав и порядок формирования территорий субъектов Российской Федерации, их границы, урегулировать вопрос территориальных правотворческих пределов полномочий оргаиов исполнительной власти, в том числе и действия в иространстве нормативных правовых актов органов исполнительной власти сложиоустроенных субъектов Российской Федерации.

Нормативные иравовые акты высшего должчюстного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации и высшего испол1П1тельного органа государственной власти субъекта Российской (|)едерации, 11р1И1ятые п иределах их полномочий, обязательны к исполнению и соблюдению находящимися на территории субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. Закона об общих прииципах). Нормативные правовые акты территориальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязательны для исполнения всеми, кто находится на подведомственной им территории. К данным лицам относятся: физические лица (граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства), юридические лица (организации), федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, должностные лица указанных органов.

Ограничения действия нормативиых актов органов исполнительиой власти субъектов Российской Федерации по кругу лиц, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, устанавливаются федеральным законодательством и иными актами с большей юридической силой. Например, ст. 4 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»' устанавливается, что иностранные граждане, лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключеиием случаев, предусмотренных федеральнг1м закорюм. Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»^ закрепляет, что правовой режим иностранных инвесторов не может быть менее благоприятный, чем правовой режим деятельности и использования полученной от инвестиций прибыли, предоставленной российским инвесторам, за изъятиями, устанавливаемыми федеральными законами. В соответствии с п. «г» ст. 71, ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации нормативные правовые акты оргапов исполпительной власти субъектов Российской Федерации не вправе регулировать деятелыюсть федеральных органов государственной власти. До принятия нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об об1цих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прежний федеральный ' СЗ \'Ф. - 2002. - № 30. - Ст. 3032.

" Российская гачега - 1999. - N'2 13).

закон от 1995 года, регулирующий общие припнппы организации местного самоуправления в Российской Федерации, не предоставлял органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации права устанавливать полномочия органов местного самоунравления'.

Однако изучение регионального законодательства ноказывает, что оно зачастую в нарушение требований федерального законодательства изменяет круг лиц, на который должны распространять свое действие нормативные нравовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Ст. 40 Закона Реснублики Ингушетия «О нормативных правовых актах Республики Ингушетия», а также - ст. 65 Устава Коми-Пермяцкого автономного округа, ст. 77 Закона Республики Дагестап «О 1юрмативных нравовых актах Республики Дагестан» исключают из сферы действия нормативных правовых актов органы государственной власти, органы местного самоуправления и их должностных лиц. Однако федеральным и региональным законодательством для органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц нредусмотрена ответственность за нарушение требований нормативных нравовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому оии не могут не распространять свое действие на вышеуказанных лиц. Вследствие чего, изменение региональным законодательством круга лиц, на который раснространяется действие нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется еще и из-за некомпетентности нравотворческих органов.

В то же время нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации нередко нарушаются ограничения действия по кругу лиц, установленные федеральным законодательством и иными актами с большей юридической силой. Очень часты случаи, когда предметом регулирования нормативных правовых актом органов нс1ю:нн1тельной власти является деятелыюст!» (1)едера;

плн1х органов ' Росс11мск-ая ппста. 1995. №170.

государственной власти и нолномочия органов местного самоуправления. Это также говорит об отсутствии должного профессионального уровня у правотворческих органов, игнорировании ими требований федерального законодательства.

Нельзя признать обоснованными случаи, когда нормативные нравовые акты органов исполнительной власти разных субъектов Российской Федерации, предметом регулирования которых являются аналогичные отношения, распространяют свое действие на разный круг лиц. Однако нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по своей юридической природе являются подзаконными актами.

Следовательно, они должны распространять свое действие на установленный законодательством с большей юридической силой круг лиц. Это является основой эффективности действия всей правовой системы Российской Федерации. Отсутствие в субъектах Российской Федерации такого единого круга лиц препятствует реализации прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, иных субъектов права на территории субъектов Российской Федерации, мешает формированию еди1юго, целостного правового пространства в Российской Федерации.

Действие нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не ограничивается только временным, территориальными и субъектными пределами. Как указывает Ю.А. Тихомиров, нормативный правовой акт существует, действует в постоянно изменяюш,ихся социально-экономических, политических, научно-технических и других условиях', что нельзя не учитывать при изучении действия рюрмативных правовых актов органов испол1И1тельной власти субъектов Росснйской Федерации.

В процессе действия нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации реализуется ' Тихомиров 10.л. Действие закона. - М., 1992. - С. -4.

волеизъявление издавших их органов. Как следствие, эффективность государственного управления в субъектах Российской Федерации в немалой мере зависит от степепи реализации требований нормативных правовых актов их органов исполнительной власти. Реализация нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации зависит от соблюдения таких основных условий, как доведение до адресата, обязательность, необходимый уровень качества системы законодательства, социально-экономическая обоснованность, учет психологических особенностей их адресатов'.

Доведение до адресатов нормативиого правового акта органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляется путем официального опубликования и (или) направления для применения.

Официально доведенный до адресатов нормативный правовой акт органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации обязателен для исполнения. Как следствие, незнание нормативного акта не освобождает от ответственности за его неисполнение.

Обязательность действия нормативного правового акта органа исполнительной власти Российской Федерации обеспечивается как принудительной силой государства, так и субъективпой волей исполняющего его лица. Субъективная воля лица, исполняющего нормативный правовой акт органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, проявляется в добровольном иснолнении нормативного правового акта. Добровольное исполнение нормативного акта свидетельствует об осмыслении адресатом его требований, согласием с его содержанием. Кроме того, исполпение правовых предписаний говорит не только о том, что их адресаты постоянно соотносят с ними свои поступки. Оно свидетельствует о согласованности требований норматнвных правовых актов с реальной политической, экономической и иной обстановкой^. Кроме roio, на субъективную волю лица, исгюлняющего ' См. iio.ipooMCc: 1\)мман В.И. Дсйсгпмс ир^ша: (мстодологпчсскиГ! пмалш) - М.. 1992. - С. 42-46: '3)(|)(|)CKTiiniKiCTi.

лейсшия иравоиых норм. -Л., 1977. - С. 73-1 И).

" Э||)фект|1В110сть действия нраиоиых норм. - С. 24.

нормативный акт, влияет и принудительная сила государства, существование которой предупреждает о недопустимости нарушения воли государства. В случае отказа исполнять требования нормативного акта начинает действовать принудительная сила государства.

Следующим обязательным условием действия нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации является необходимый уровень качества законодательства. Противоречивость, пробельность, несогласованность законодательства препятствуют адекватному воснриятию нормативных правовых актов органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации, нередко приводят к правовому нигилизму и, в конечном итоге, фактически прекращают его действие в целом или частично.

Социально-экономическая обоснованность нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации - это их соответствие объективным законам социально-экономического развития общественных отношений. Социально-экономически обоснованный нормативный правовой акт учитывает фактические условия, в которых он действует, и, как следствие, пределыю объективпо отражает модель поведепия, способствующую общественному нрогрессу. Поэтому одним из залогов эффективности нормативного правового акта является то, что его созданию должно предшествовать стихийное правообразование, позитивные тенденции общественного развития'. Если нормативный правовой акт не учитывает стихийного правообразования, позитивных тенденций общественного развития, то он, как правило, бездействует. При помощи принудительной силы государства нормативные правовые акты органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации могут реализовываться и без учета социально-экономических особе1нюстей общества. Однако социально экономический эффект для общества от действия гюдобпых нормативи11Х ' Стихийное иранооораюнаимс - ую «соишим.ныс (исюрилические) исючиики, срелсгна, Koiopi.ie порождают у соцмшгьных с}л")1ски»» iiuipcoMocib liciyiiaii. и coniiajii.iio-iipafioiioc oomciiiic, совсршагь гак иая.шасммс (|)акт11ческ11с или обьсктиниме (т.е. не регламент 14Х)ианные правом, по о г н е ч а ю т и е его прнроле) леПсгипя, на оспове коюрых возникают объективные (фактические) правооиюшеиия». (Гойман В.И. Дейс1впе нрава. С. 46-47, 135-136).

правовых актов органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации сводится к минимуму или даже оказывает отрицательное воздействие на социально-экономическое благополучие населения'.

Сторонники психологической и идеологической школ правопонимания настаивают на том, что действие нормативных правовых актов невозможно, если ими не учитываются.лсихрлогические особенности человека, идеология конкретного^сообщес-тва^. Очевидно, что данная позиция небезосновательна:

психологические аспекты поведения личности и идеология конкретного сообщества нередко играют немалую роль в реализации нормативных актов.

Противоречие нормативного акта идеологическим и нравственным устоям общества, неясность, недоступность его требований для понимания адресатами часто препятствуют его реализации. В то же время, одним из основных свойств нормативного нравового акта является его неперсонифицированый характер, а психология каждого человека уникальна. На поведение некоторых людей установленная норма права оказывает ожидаемое воздействие, а другие люди уклоняется от ее соблюдения. Помимо этого, на реализацию нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не менее существенное воздействие оказывают_ экономические, исторические, со1шаль.нь1е, политические и иные факторы^. В этой связи, учета ОН Х ДИ психологических и идеологических особенгюстей адресатов нормативногл_акта_для его реализации явно недостаточно. К тому же нри помощи п^ИН)щительнрЛ _ силы государства нормативные правовые акты органов исполпительной власти субъектов Российской Федерации так же реализуются и_без- учета -психологических аспектов личности, что также говорит в пользу того, что психология человека не является основонолагающим фактором для реализации норматившлх правовых актов.

' См.: Валептси С.Д. Фелсра.мпм: российская история и росси11ская рса.и.иосгь. - М., 1998. - С. 75;

Пиаион Россия фелерагивиая: (кршис и пути его иреололепия). - М.. 1994..- С. 19-24.

' См.: Гоимаи В.И. Действие права. - С. 95.

"' Эффск1ивиоС1ь действия иравовых норм. - С. 17-18.

Одним.из наиболее суш,ествениых аснектов реализации нормативных иравовых актов органов исиолиительной власти субъектов Российской Федерации является их эффективиость, которую делят иа юридическую и социальную. Юридическая эффективность - это степень соответствия реальных отношений типовой мере, содержащейся в конкретном нормативном акте, В то время как социальная эффективность - это степень достижения социальной цели, которую преследовал правотворческий орган при издании административного нормативиого правового акта'. Правовая эффективность реализации требований нормативного акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации тем выше, чем большее количество адресатов добровольно исполняют и соблюдают его требования. Степеиь социальной эффективности нормативного правового акта органа исполнительной власти тем выше, чем больше он достиг цели, которую ставил правотворческий орган при его принятии (издании), и чем больше он способствует стабилизации и прогрессу общественных отношений. Однако цели у правотворческих органов при издании нормативных правовых актов бывают разные: обн;

ественно полезные либо нацеленные на реализацию узковедомстБенн!,1х интересов.

Например, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации при издании нормативного правового могут преследовать цель неисполнения акта, что приводит к изданию декларативных нормативных актов, не содержащих механизмов реализации, а также препятствующих развитию общественно полезных отношений. Как следствие, степеиь социальной эффективности таких нормативных правовых актов бывает чрезвычайно низка.

Юридическая и социальиая эффективность реализации нормативных актов органов НСПОЛНИТСЛЕЛЮЙ власти субъектов Российской Федерации зависит от эффектив1юсти оргаиизации системы государственного управления и стабильности в обществе. Степень э(1)фективности реализации 1юрмативиых правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской ' Эффсктишюсть npaiioHUx норм / Кулряинев В.П.. НикптмискпП В.П., Самотемо И.С, Глачырин В.В. - М., 1980.-С. 49.

" См. иолробисс: 3(|)i|iCKTiiniiocTi правовых норм. - С. 52-55.

Федерации будет тем выше, чем эффективнее орга1Н13ована система государственного управления: онтимально согласованы действия разных уровней власти;

установлен реальный механизм ответственности органов государственной власти и должностных лиц за принимаемые решения'. Однако вследствие плохо организованной системы государственного унравления и социально-экономической нестабильности эффективность реализации нормативно-правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации невысока. Нередки случаи, когда нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации регулируют общественные отношения, которые изменили свои формы или которых уже не существует. Кроме того, социальная нестабильность свидетельствует об ослаблении власти, отсутствии у нее эффективных механизмов воздействия на общественные отношения. Как следствие, органами иснолнительиой власти субъектов Российской Федерации принимаются поспешные и необдуманные решения, в том числе и нормативные нравовые акты. К тому же отсутствуют реальные механизмы обеспечения реализации принимаемых ими нормативных актов. Ослабление государственной власти, социально-экономическая нестабнльность, а также связанный с этим спад социальио-экономического благополучия населения провоцируют правовой пигилизм в обществе, что существенно снижает эффективность реализации нормативных актов органов исполнительной власти.

' См. молрооисе: 1ЪГ|\гаи В.И. ДеГ1Стг!11с прапа. - С. 156-157.

Глава 3. Законность норматнвных нравовых актов органов иснолннтслыюй власти субъектов Росснйской Федсраннн 3.1. Понятне законностн нормативных нравовых актов органов нснолннтельной власти субъектов Росснйской Федерацин Законность нормативных нравовых актов органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации является необходимым условием их создаиия и действия, обеснечения нравонорядка как в конкретном субъекте Российской Федерации, так и но всей Российской Федерации. Очевидно, что понятие законности шире, чем нонятие законности нормативных нравовых актов органов исполиительной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи в целях наиболее нолного и объективного исследования законности нормативных правовых актов органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо определить на общее понятие законности.

Сторонниками естественного нравононимания законность рассматривается как соблюдение обществом естественных, не всегда закрепленных в познтнвном праве, прав и свобод человека н гражданнна, моральных норм, справедливости, других обп1,ественпых ценностей'.

Соглашаясь с влиянием естественн1:,1х нрав и свобод, морали и иных общественных ценностей на нисанное нраво, нельзя не отметить, что чрезмерное увеличение естественно-правовой доктриной дистанции между нисанным и пеписанным нравом создает возможность для субъективных оценок нозитивного нрава и отрицания его требований^. Кроме того, доктриной естественного права не нредлагаются достаточно четкие и понятные механизмы обеснечеиия закоппости нормативных правовых актов.

' См., например: выступление Полякова Л.В. на научно-теоретнческой конференннн «ПравопоП режим законности: вопросы теорин н нсторин» / Евдокнмова Е.Г., Ромашов Р.Л. Правовом режнм гзаконностн: теория н история (материалы научно-практической конференции «Правовой режим законности: вопросы теории и истории») // Правове.тение. 2001. - К» 5. - С. 2Г) 1-271;

Лнсюгкни А.Г. К понятию законности // Правовеление. 1993.- № 5. - С. 108-112.

" См. также: Тнхо.миров 10.Л. Закон: от нринятня - ло реализации // Закопиоеть и Российской с1елеранпи:

сборник науч. статей. - М., 1998. - С. 13-14.

нарушающих естественные права и свободы человека, нормы морали, другие общественные ценности.

Изучение законности в рамках позитивистской школы понима1П1я права в отечественной правовой науке более традиционно. Исследования в этой области у позитивистов более многообразны, чем у последователей доктрины естественного правопонимания'. Позитивистами предлагаются разпые механизмы обеспечения законности на практике. Многие принципы, требования, гарантии законности, разработанные позитивистами, закреплены действующим законодательством и небезуспешно реализуются в практической деятельности. На основании чего изучение законности в рамках позитивистской школы правопонимания нредставляется более обоснованным.

Позитивистами законность определяется в качестве: режима общественной жизни, взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти;

метода государственного управления, состоящего в организации общественных отношений носредством издания и неуклонного осуществления законов и других нормативных правовых актов;

принципов, требований организации и деятельности государственной власти;

уровр1я развития демократического зако1юдательства и организации его фактического применения и др.^ Все названные позиции актуальны и связаны между собой по следующим основапиям.

Принципы законности - это основное начало, идея, правило законности.

В качестве принципов законности B.C. Афанасьев, П.И. Рабинович выделяют:

верховенство закона, едииство, недопустимость противопоставления законности и целесообразности, реальность законности^. Верховенство закона выражается в том, что закон занимает главенствующее место в системе ' См., например: Законность в РосспПскоП Фелерацнн. - М., 1998;

Лукашева Е.Л. Социалистическое правосознание и законность. - М., 1973;

Ре\н1св ИМ. Социалистпческая законность и юсуларственно.м управлении. - М., 1979;

Строгович М.С. OCHORIH.IC рюпросы советской соцналнстнческон законностн. - М., 1959.

" См.: Бахрах Д.И. Вопросы законности в госуларствсмнюм управлении // Правовеленпе. - 1992. - JVL' 3. - С. 3-12;

Кулрявцев В.И. Законность: солсржанне и современное состоянне // Законность в РосспнскоП Фелсрапин:

сборннк науч. тр. - М., 1998. - С. 4;

Рсмнсв В.И. Соиналистпческая законность в госуларственном уг1ра($ле1нн1. -С. 32.

^ Л(1)а11асьев 13.С. Законность н нравонорялок // Общая теорня госчларства н нрава: учеб1П1к ;

и1я юрнлнческнх EsyjoB / Н Л рел. 15.П. Лазарева. - М., 1994. - С. 184;

1'абнновнч П.М. Унрочение закоиностн - закономерность О социализма.-Львов, 1973.-С. 185-232.

нормативных нравовых актов. Принцип верховенства закона также выражается в том, что нормативные правовые акты с меньшей юридической силой должны соответствовать нормативиым правовым актам с большей юридической силой.

Единство законности заключается в едииообразном применении и исполнении нормативных нравовых актов. Ыедонустимость противопоставления законности и целесообразности выражается в том, что при возпикновении вопроса о целесообразности применения, соблюдения, исполнения норм права при наступлении определенных обстоятельств они все равно подлежат неукоснительному их соблюдению и исполнению. Реальность законьюсти означает реальное иснолнение нормативных правовых актов и привлечение к ответственности за неисполнение их требований.

В то же время некоторыми исследователями в качестве одного из принципов законности выделяется также целесообразность законности, в которой они видят выбор наиболее оптимальной для конкретной ситуации формы деятельности строго в рамках нормативного правового акта'. Между тем представляется небезосновательной позиция В.И. Ремнева, который указывает, что выбор максимально приемлемых действий в рамках нормативного правового акта не связан с законностью. Законность - это, прежде всего, соблюдение и исполнение закона, но не выбор оптимальной Правовой нормы в соответствуюпщх условиях. В связи с чем, включение в принципы законности принципа целесообразности, представляется не вполне корректпым. Также в качестве принцинов законности рассматриваются:

наличие законов, соответствующих воле народа, гарантироваьнюсть неукос1штельного исполнения законодательства, обеснечение неотвратимой ответственности за нарушение закона и др."'. Однако нельзя не согласиться с высказываниями о том, что но своей природе принцип — идеологическое явление, руководящая идея, научное понятие и, следовательно, не может ' Афанасьев B.C. Зак-ониость п правопорялок. - С. 184;

liaxpax Д. II Ronpoci.i чаконмостм в государственном унравлепни. - С. 3-12;

Лукашева Е.Л. Сонна;

н1сгнмескос правосознание и laKOHHiicib. - С. 27.

^ Ремнев В.И. Соцпшнютическая законность в юсуларственном управленнн. - С. 55.

• 1'емнев 15.И. Сонихпнстнческая зако1Н1ость в государственном унравленнн. - С. 71-75.

' включать в себя в качестве элементов наличие законов и других правовых актов, организационно-нравовон механизм гарантий обеспечения законности'.

^ Таким образом, принцины законности заключаются в следующем:

верховенство закона, единство, недопустимость противопоставления законности и целесообразности, реальность законности.

Представляется обоснованной точка зрения B.C. Афанасьева, который указывает, что развитием принципов законности являются конкретные требования законности. Например, принцип верховенства закона детализируется в следующих требованиях: федеральные конституционные и федеральные законы должны соответствовать Конституции Российской Федерации, а указы Президента России должны соответствовать Конституции России, федеральным конституционным и федеральным законам и т.п.

Кроме того, законность рассматривается в качестве одного из методов государственного управления. Как правило, метод законности большинство авторов рассматривает в качестве основанного на изучении объективных потребностей общественного развития метода государственного руководства обществом, состоящего в организации общественных отношений гюсредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов, выражающих волю народа^. В то же время B.C. Афанасьев в состав лиц, осуществляющих свою деятельность в соответствии с методом законности, помимо органов государственной власти, включает иных лиц. Однако первая позиция представляется более обоснованной, так как соблюдение и исполнение всеми участниками общественных отношений в своем поведении и деятельности правовых предписаний подпадает под режим законности.

Паиболее часто в юридической литературе законность определяется через режим законности. При этом делается акцент па том, что определение ' Застрожиая O.K.. Матвеева, Т.Д. В.И. Ремнев. Социалистическая законность в госуларственном управлении.

М., «Паука», 1979, 302 с. [Рецензия] // Правовеленнс. - 1981. - № 2. - С. 112 - 114.

• Афанасьев B.C. Законность и нравопорялок. - С. 185.

• См.: Кулрявнев В.И. Законрюсть: солержание м современное состоянне // Законность и PocciiHCKofi (1)елериннн:

' сборннк науч. тр. - -4;

Лука1иева Е.Л. CoHHajHiciH4ecKoe нравосознанне н законность. - С. 27;

Новоселов В.П.

Законность актов органов упраплення. - М., 1968. - С. 13.

" Л(|)анасьсв B.C. Законность н нравонорялок. - С. 180.

* законности через режим нозволяет выявить ее наиболее характерные особенности. Однако следует отметить, что характеристика нринцинов и методов законности в неменьшей стенени отражает специфику этого правового ф явления.

Под режимом законности B.C. Афанасьев понимает режим, в котором «большинство участников общественных отношений соблюдают и исполняют правовые предписания»'. П.М, Рабинович определяет режим законности как «режим (состояние) соответствия обш;

ественных отношений законам и нодзаконным актам..., неуклонно осуш,ествляемым всеми субъектами права»^.

Л.С. Явич понимает под законностью такой «режим, при котором любая деятельность может протекать беспрепятственно только в случае ее соответствия законам государства...». По мнению В.И. Ремнева режим законности заключается в осуществлении любой деятельности, которая не нарушает закон"^. В то же время последний вывод небесснорен, так как не учитывает основ правового статуса органов государственной власти и местного самоуправления, в соответствии с которыми они вправе осуществлять только ту деятельность, которая им разреиюна законом, либо в пределах компетенции, устано1?ленной законом. Также существует подход к определению режима законности как режима, при котором, в первую очередь, соблюдаются права и i-f свободы человека и гражданина. Между тем, нрава и свободы человека и гражданина так же устанавливаются нормами права. В этой связи неукоснительное соблюдение норм права влечет и соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

IУ Суммируя все многообразие взглядов и оценок, высказанных в юридической литературе, режим законности можно определить как режим, при котором любая деятельность орга1юв государственной власти и местного ' Афанасьев B.C. Законность и правопорядок. - С. 180.

" 1'абннопнч П.М. Проблемы теорнн законпост развитого сопналшма. - Львов, 1979. - С. 45-46.

' Цнт. по: Рсмнев В.И. Соипалистнчсская законность в государственном управленнн. - С. 59: 1внм Л.С. Иаумго техннческая револю1Н1я. прапо и юрнлнческая наука // Праповслснне. - 1973. - № 5. - С. 36.

• Рсмнев 15.11. Соцналнстнчсская законность п государственном умрав.чсннн. - С. 60.

* ^ Нахрах Д.II Вопросы законносчн в государственном унравленнп. - С. 3-12;

Степанов П.М. О соиналнстнческон закинностн // Правовсде1Н1е. - 1977. - № 3. - С. 7 - 14.

самоуправления может протекать беспрепятственно только в случае ее соответствия нормам права и в пределах компетенции, установленной нормами права, а деятельность физических и юридических лиц - в случае ненарушения норм права.

Обеспечение режима законности не достигается само по себе, а возможно лишь при помоши соответствующих средств, особую роль среди которых играют предпосылки и гарантии законности. В.И. Ремнев справедливо делает акцент на влиянии экономических, политических и идеологических предпосылок на законность. На их основе формируются организационные предпосылки законности и правовые гарантии законности, заключающиеся в государственном контроле, народном контроле, административном надзоре, судеб1юм контроле, предложениях и жалобах граждан.

Д.Н. Бахрах для создания устойчивого режима законности считает необходимым существование, номимо правовых гарантий законности, развитого законодательства, добротной системы юридических норм и четко действующего в рамках законности механизма принуждения. Кроме того, Д.Н. Бахрах соглашается с В.И. Ремневым, выделяя неюридические предпосылки законности (экономические, политические и идеологические).

Однако к специальным юридическим средствам (гарантиям) обеспечения зако1июсти он относит исключительно деятельность властных субъектов:

контроль, ноощрение и принуждение^. Таким образом Д.Н. Бахрах за основу классификации юридических гарантий законности берет методы деятельности властных субъектов.

В основу предлагаемой П.М. Рабиновичем классификации юридических гарантий законности кладутся не методы деятельности субъектов власти, а сама их деятельность и ее результат: 1) (юрмы права, имеющие своей непосредствепной (ближайшей) и основной целью обеспечение и охрану зако1И{ости;

2) деятельность определенных субъектов но применению этих ' Рсмиев В.И. Социалистическая законность и госуларстиснно.м унравленнн. - С. 185-190.

" См. полроонсе;

Da.xpax Д.П Вопросы законности и (ос)ларствс1Н1О.\1 чнраиленнм. - С. 3-12.

норм;

3) правоприменительные акты-документы, фиксирующие результаты указанной деятельности'.

В соответствии с трактовкой, предлагаемой И.С. Самощенко, нравовые гарантии законности включают в себя только правовые нормы: нормы, закрепляющие требование строжайшей подзаконности и соподчиненности актов всех органов государства;

нормативные разъяснения законов и иных нравовых актов;

нормы, закренляющие право обжалования гражданами и иными участниками общественных отнощений действий органов и должностных лиц государства;

нормы, регулирующие охрану права от нарушений;

санкции правовых норм^.

В результате обобщения.упомянуть1х подходов к определению гарантий законности можно сделать следующий.вывод. К^редпосылкам законности, оказывающим рещающее влияние на режим законности, относятся экономические, политические, идеологические, организационные предпосылки законности. Правовые гарантии законности включают в себя: 1) нормы права, имеющие своей непосредственной (ближайшей) и основной целью обеснечение и охрану законности;

2) деятельность властных субъектов по применению этих норм, выражаюшаяся в контроле, поощрении и принуждении;

3) нравоприменительные акты-документы, фиксирующие результаты указанной деятельности.

В правовой литературе закон1юсть нормативных нравовых актов органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации определяется с нозиций гарантий, признаков, понятия, условий, принципов, общих и специальных (дополпительных) требований^. На нащ ЕзгляД;

,зако11ность нормативных нравовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации следует рассматр[1вать_как_составную_часть принципов.

' Рабинович П.М. Проблемы теории законности развитого социализма.- С. 80.

Самошенко И.С. Социалистическая демократия и советская законность // Пра1и)1зеле1Н1е. - 1958. - J » 4. V С. 2 2 - 3 3.

• См.: Каменева R.H. Дефектные акты органов закоиодательноП и исгкиннпельной властн: атореф.... дис. канд.

' юрнд. наук. - М., 2002. - С. 14;

Князев С.Д. Административное право: учебно-нрактическос нособнс. - С. 52:

Новоселов П.И. Законность актов органов унравлення. - С. 28;

Лобанюв А.В. Понятие и признаки закониости нормативных актов министерств и ведомств // Правоведение. - 1987. - № 3. - С. 27-32;

Старплов IO.II. - Курс оби1его административного права. - Т. 2. - С. 290.

требований и метода законности, а также общего режима законности вследствие того, что это - более узкое понятие, чем понятие законности, и является его составной частью. В то же время важно учитывать, что не все общие принципы закопности имеют значение в качестве принципов законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так,^ нарушение принп,ипов единстъа законности, недопустимости сопоставления-законности-и целесообразности, реальности законности не свидетельствует о незаконности норматив1ю-правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При несоблюдении именно этих общих припципов законности, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут быть законными в полной мере. Таким образом, принцип законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации - это часть принципа верховенства закона.

Данный принцип законности заключается в том, что нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны соответствовать нормативным актам с большей юридической силой.

Принцип законности нормативных актов органов исполпительной власти субъектов Российской Федерации получает свое развитие в требованиях законности. Из принципа верховенства закона вытекают такие требования законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как их соответствие по содержанию и по форме Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам, нормативным правовым актам Президента, Правительства Российской Федерации, федеральных ведомств, конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации, иных вышестоящих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В то же время нел1зя согласиться с исследователями, определяющими принцип законности нормативных правовых актов в качестве требования их законности'. Между тем, представляется обоснова1н1ой нозиция С.Д. Князева, относящего к требованиям законности актов унравления их ненротиворечие Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации^.

Достаточно спорно отнесение отдельными авторами к требованиям законности нормативных правовых актов органов управления: соответствие либо конкретизация целей нормативных правовых актов, во исполнение и на основании которых они изданы;

соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Зачастую законы, иные нормативные правовые акты не закрепляют вовсе либо закрепляют в самых общих чертах цель своего принятия, что создает возможность волыюго толкования цели их принятия.

Рассмотрение целесообразности нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации представляется более обоснованным и плодотворным в рамках изучения вопросов юридической и социальной эффективности нормативных актов, а не их законности.

Также сомнительно отнесение некоторыми исследователями к требованиям законности нормативно-правовых актов их принятие (издание) в пределах компетенции правотворческого органа, в установленном законом или иным нормативными правовыми актами порядке и форме, в установленный законом срок^. Издание (принятие) нормативных правовых актов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке сложно призпать конкретизацией принципа законности нормативных правовых актов, в соответствии с которым они должны соответствовать нормативным актам с большей юридической силой. Издание (принятие) нормативных правовых актов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции и в установленном ' Каменева Е.Н. Дефектш.ге акты органов законолатанлюП и исполнительной власти. - С. 14-15;

Новюселов В.И.

Законность актов органов унравле1Н1я.- С. 56-68.

" Князев С.Д. Адми1Н1стратнвное нраво: учебно-нрактическое посооие. - С. 52.

" См.: Игнатенко R.B. 1\мноиальное нравотиорчество и зпконолатшн.ство;

основные понятия и термины. - С. 15;

Каменева Е.И. Де(1)ектиые акты органов законолптсльпо('| н пснол1Н1тельнон влаеш. - С. 14;

Князев С.Д.

Ллмннпстратнпное право: учебио-нрактнческое пособие. - С. 52: Новоселов В.И. Закоииость акюв оргаиов управления. - С. 28-55.

законом, иным нормативным актом порядке более верно относить методу законности. Как следствие, нормативные акты, изданные (принятые) органами исполнительной власти без соблюдения этого метода, незаконны.

Непротиворечие нормативных правов1,1х актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации нормативным актам с большей юридической силой, принятие (издание) их в соответствии с установленным порядком и в пределах компетенции правотворческого органа способствует устаповлению режима законности в Российской Федерации'. Нормативные акты органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации, противоречащие нормативным актам с большей юридической силой, а также нринятые (изданные) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в нарушение установленного порядка и установленной компетенции, нарушают режим законности и к ним применяются соответствующие меры устранения нарушения законности.

Незаконные нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в_^ори^ической литературе принято делить на оспоримые и ничтожные.

Норматив1П.1Й правовой акт органа исполпительной власти субъекта Российской Федерации является оспоримым, если он принят с превышением компетенции, его содержание полпостью или частично противоречит нормативным актам с большей юридической силой. В отношении оспоримых нормативно-правовых _актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации действует презумпция законности, то есть они считаются зако1шыми до тех пор, пока в установленном порядке не будет доказана их незаконность. Адресаты нормативных правовых актов орга1юв исгюлнительной власти субъектов Российской Федерации могут сомневаться в их законности, но иснолнять, соблюдать и применять их они обязаны. Они ' См. также: Новосслои В.И. Закомпосп, актои оршмон \1граиле1111я. - С. 17-20.

также вправе в установленном порядке их оспорить, если сомневаются в их законности'.

С.Д. Князев указывает, что нрезумнция законности не применяется к ничтожным нормативным правовым актам, «незаконностьпринятия и юридическая несостоятелы1осх1^_срдержания^которых настолько р^евидна^^ что ониледолжны исполняться ни при каких^условиях». Ничтожные нормативно правовые акты не влекут последствий, имеющих юридическое значение, адресаты TakTix актов «не вправе исполнять содержащиеся в них требования и не освобождаются от ответственности за исполнение таких явно незаконных административных актов»^. Признавая обоснованность определения «ничтожных административных актов», предлагаемого С.Д. Князевым, в то же время представляется что еще одним из признаков ничтожности нормативио правовых актов должно быть закренление законодательством оснований их ничтожности. Предоставление адресатам нормативных актов органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации ирава самовольиого определения оснований ничтожности нормативных актов создает возможность отказа от исполнения, соблюдения и нрименения законных документов.

Действующим законодательством понятие ничтожных нормативР1ых правовых актов органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации л е _ устанавливается. Однако в различных федеральных и региональных нормативных актах содержатся ноложения, устанавливающие основания признания нормативных правовых актов органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации ничтожными.

Е.П. Каменева к законодательству, закрепляющему основания ничтожности актов органов законодательной и исполнительной власти, например, относит: ст. 42 Уголовного кодекса Российской Федерации, которая освобождает от уголов1юй ответственности лицо, нснолняющее обязательные для него незаконный приказ или распоряжение (нри этом данное лицо не ' См. также: Новоселов П.И. Законность акюн органон управления. - С. 84, 91: Кня!еп С.Д. Ллмниистратпкное право: учебно-нракгичсское пособие. - С. 53;

Сгарилоп Ю.Н. Курс общего алминнстратииного права. - Т. 2. - С.

352-353.

" Князев С.Д. Лл\пптстративпое ирако: учебно-практическое пособпс. - С. 53.

освобождается от ответственности, если заведомо знает о незаконности приказа или распоряжения);

законодательство о государственной службе, в соответствии с которым госслужащий не вправе иснолнять данное ему неправомерное поручение (п. 2 ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»)'. В^о же время анализ данных положений федеральных законов показывает, что в них говорится о правоприменительных актах (поручениях, приказах, распоряжениях), которые руководители отдают для исполнения в ближайшие сроки зависимым от них подчиненным. Более того, как известно, нормативные правовые акты обязательны не только к исполнению, но и к соблюдению, применению. Таким образом представляется, что указанные требования федерального законодательства не раснространяются на нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и не могут служить основанием для их ничтожности.

В то же время основания ничтожности нормативно-правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации закрепляются иными правовыми нормамиГНапример, если законодательством субъектов Российской Федерации предусматривается обязательное опубликование либо государственная регистрация нормативных правовых актов органов исполнительной власти, то они ничтожны, если не пройдут эти этапьь^^ормативно-правовые акты органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации ничтожны—в—случае- нарушения установленного норматив1ю-прав"с)вЫми акта^ли Российской Федерации и ее субъектов порядка их принятия, поскольку не выражают волю уполномоченных органов: прицятъ без согласования с унолномоченпыми на то закоьюм органами, подписаны не уполномоченным лицом, приняты на заседании коллегиального исполнительного органа власти без учета мнения большинства членов этого органа и т.п. Кроме того, нормативЕ1ые акты оргарюв исполнительной власти субъектов Российской Федерации полностью или частично ничтожны, если они Каменева Е.П. Де(1)скт11ыс ак1ы органов закчяюлатсльнон н нсио.имисльной нластм. - С. 17-19.

содержат положения, исполнение которых в соответствии с уголовным законодательством и законодательством об административных правонарушениях образует состав преступления или административного правонарушения.

В.В. Игнатенко к н^чтожным-нормативио-правовым актам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации относи.т акты, котор^ые ничтожны с момента их издания: прямо и недвусмысленно противоречат указанию закона;

грубо нарушают правила подведомственности их издания;

не содержат ссылку на зако1нюе основание принятие акта;

предписывают совершить преступление'. Признавая обоснованность большинства оснований ничтожности нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предлагаемых В.В. Игнатенко, JBJXLжe-вpeмя-нeльзя-coглacод;

ьJCЯ с признанием^нормативного акта j^оттoжньIм_SJdШieнтa_eInJIPШ^ятиЯ-ЛИШЬ-ПOл^eм-лишь• основаниям, что он не содержщ^-ссылку—на-его—законное-основание^принятия. На нрактике достаточно часто встречаются случаи, когда нормативный акт органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации соответствует по форме и по содержаиию акту с большей юридической силой, но не содержит ссылку на его законное основание. Очевидгю, в данном случае более корректно говорить о нарушении актом требований юридической техники, а не нормативных актов с большей юридической силой.


В.И. Новоселов к "ничтожным—актам—относит., ^только теракты, «иcпoлнeниe.,Joтopыx образует состав преступлепия». При этом адресаты самостоятельно устанавливают ничтожность нормативных правовых актов и несут риск за их исполненне^. Между тем, представляется, что к ничтожным относятся не только нормативные акты орга1юв исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнение которых образует состав преступления, но и нормативные акты, исиолнение которых образует состав ' Игнатенко В.В. Региональное нраиошорчестио н закоиолаге.'н.спю: осиоиные понятия н к-рмины. - С. 10.

" Новоселов В.И. Законное!I. акюи органон упраплемня. - С. 91.

административного правонарушения. Кроме того, некоторые нормативные правовые акты орга1юв исполнительной власти субъектов Российской Федерации ничтожны (недействительны) в силу неправомерности их принятия, нарушения порядка вступления в силу и т.п.

А.И. Елистратов указывает, что «ничтожный акт юридически недействителен с самого начала: в случае ничтожности никакого административного акта в сушности не возникает. Поэтому ничтожный акт не нуждается ни в какой отмене и не подлежит никакому исправлению»'. Однако если 1юрмативный правовой акт органа исполнительной власти ничтожен не в целом, а частично (ничтожны лишь некоторые его положения), то в целях избежания возможных негативных последствий его исполнения, соблюдения либо примепения, целесообразно все же отменять его ничтожные положения.

На основании вышеизложенносомржно сделать вывод, что к ничтожным нормативным правовым актам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации_отьюсятся[/акты, принятые в нарушение установленного порядка (без согласования с уполномоченными на то законом органами, подписанные не уполномоченным на то лицом, принятые на заседа1И1и коллегиального исполнительного органа власти без учета мнения большинства членов этого органа, без кворума и т.п.), поскольку не выражают волю соответствующих органовх/акты, лрщштые_в неустановленной форме / ) (устно либо изложены на неофициальном языкe)j^/ акты, не_ прошедшие государственную регистрацию и не опубликованные в установленном порядке (если таковые требования предусматриваются законодательством);

акты, прямо и недвусмысленно противоречаш,ие указанию закону, иным нормативным актам с большей юридической силой;

^/грубо нар^олающие правила подведомствен1юсти их издания;

^акты, исполнение которых образует состав. ^ _. _.._. • - • преступлениялибоадминистративного правонарушения. Адресаты ничтожных нормативных правовых актов орга1юв ис11о;

ин1тельной власти субъектов ' Российское полицейское (а;

ии1И11Стратт111ое) ираио: Коисц XIX - начало XX п.: хрестоматия / сост. и IJCTNпит.

ст. 10.11. Старило1)а. - [Воронеж, 1999. - С. 552 / пит. по: Старилои Ю.Н. 1\рс общего алмииис1рагикиого ираиа.

- Т. 2. - С. 35-4.

142 / Российской Федерации самостоятельно устанавливают их ничтожность и несут риск за их исполнение, соблюдение и применение либо неисполнение, несоблюдение и иенрименение. Ничтожные нормативные акты не влекут юридически значимых последствий. Ничтожный нормативно-нравовой акт органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации не нуждается в отмене и не подлежит никакому исправлению, за исключением случаев ничтожности некоторых его положений. Нредставляется, что укреплению законности могло бы поспособствовать закрепление в федеральном либо. / региональном законодательстве вышёуказаннь1х^ оснований ничтожности \ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и последствий их принятия (издания). -^ Законность нормативных нравовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации обеспечивается соответствующими правовыми средствами - гарантиями законности нормативных нравовых актов органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации: 1) нормы права, имеющие своей непосредственной (ближайшей) и основной целью обеснечение и охрану законности;

2) деятельность властных субъектов по применению этих норм, выражаюшаяся в контроле, поощрении и принуждении;

3) правоприменительные акты-документы, фиксирующие результаты указанной деятельности.

Нормы права, имеющие своей непосредствепной (ближайшей) и основной целью обеснечение и охрану законности нормативно-нравовых актов органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации, можно классифицировать но различным основаниям: по принявшему (издавшему) акт органу и должностному лицу;

но предмету регулирования (материальные и процессуальные) и по другим основаниям'.

Нормы-гараР1тии, обеспечиваюнше охрану законности нормативно правовых актов органов исгюлнительной власти субъектов Российской Федерации, в зависимости от принявшего (издатиего) акт органа и См., например;

Рабпиопич Г1.М. Проилсмы теории законности paiiimoro социализма. С. S7-109.

должностного лица подразделяются на федеральные нормы права и нормы права субъектов Российской Федерацни.

К федеральным нормам-гарантиям относятся нормы, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, законах Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законах, указах Президента России, постановлениях Правительства России, нормативно-нравовых актах федеральных ведомств. В качестве таких норм-гарантий, например, можно рассматривать: нормы, устанавливающие право Президента России приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также отрешать от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) за принятие (издание) незаконных актов;

нормы, закрепляющие полномочие Конституционного Суда Российской Федерации разрешать вонрос о конституционности нормативно-правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и последствиях признания таких актов неконституционными;

положения, предписывающие прокурору субъекта Российской Федерации осуществлять меры прокурорского реагирова1П1я в отношении незаконных нормативных правовых актов;

нормы, содержащиеся в правовых актах Президента России, Правительства России и Мииюста России, регулирующие порядок ведеиия Федерального регистра нормативиых правовых актов субъектов Российской Федерации и их юридической экспертизы Минюстом России.

В состав правовых норм субъектов Российской Федерации, целью которых является охрана законности норматив[1ых правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, мож1Ю включить следующие нормы: положения конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, устанавливающие полномочия высших до;

гжностных тщ субъектов Российской 1едерации но отмене незаконных нормативных нравовых актов иных органов исиолнительной luiacrn субъектов Российской Федерации;

иормы, предусматривающие государствеиную регистрацию нормативных правовых актов оргапов исполпительпой власти субъектов Российской Федерации, а также ипые пормы.

В зависимости от предмета регулировапия (материальные и процессуальные) можно выделить, например, материальные нормы-гарантии, устанавливающие полномочия Президента России на приостановление незаконных актов, нрокурора субъекта Российской Федерации на вынесение протеста на незаконный акт, антимонопольных органов на проверку нормативных актов на предмет соответствия антимононольному законодательству. К процессуальным нормам-гарантиям относятся, скажем, нормы, закрепляющие порядок приостановления действия нормативных актов, вынесения протеста прокурором, порядок обжалования нормативных актов в суд и порядок их рассмотрения судом, порядок принятия нормативных актов и т.п.

Такая правовая гарантия законности нормативных нравовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как деятельность властных субъектов по применению норм права, имеющих своей иепосредственной (ближайшей) и основной целью обеспечение и охрану законности нормативных актов органов иснолнительной власти, заключается, прежде всего, в контроле за законностью нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и нринуждении органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации обеснечивать законность своих нормативных актов. В юридической литературе, носвященной вопросам обеспечения законности нормативных правовых актов, также используются понятия «последствия принятия неправомерных актов», «правовые последствия иринятия незаконных актов», «меры реагирования на спорные или незаконные правовые акты»^. Изучение данных 1 Н Т Н показьншег, что их в пол1юи мере мож1Ю применит1 и к Ю ЯИ ' Попосслон В.П. Законность актол органон управления. - С. 93.

' Каменева li.ll. Де||)ектные акты органов законолагельной и мснолнительнон влас MI. - С. 20.

' Гп.хомиров 10.Л.. Котелепская П.В. Правовые акгы: 'чебно-г1ракт11ческое н снравочное нособне. - С. 337.

правовым гарантиям обеспечения законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В.И. Новоселов предлагает наиболее обобщенную классификацию последствий издания неправомерных актов: отмена, изменение и приостановление действия актов;

ликвидация фактических последствий применения и исполнения незаконных актов;

применение к госслужащим, виновным в издании незаконных актов, установленных мер ответственности'.

Е.Н. Каменева к видам правовых последствий принятия незаконных актов относит: приостановление акта;

изменение или отмеиу акта (признание акта утратившим силу) компетентными органами государственной власти;

признание нормативного правового акта Конституционным Судом России неконституционным, признание нормативного правового акта субъекта Российской Федерации конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации не соответствующим конституции (уставу) субъекта;


признание судом правового акта незаконным;

отказ суда от применения незаконного акта. Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская к мерам реагирования на cnopinie правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации относят: нриостановление действия актов;

отмена актов в иерархическом порядке;

представление прокурора об устранении нарушения закона;

обжалование актов в суд общей юрисдикции;

разрешение дел о соответствии Конституции России, разрешение споров о компетенции «подтверждение полномочий издать акт или совершить правовые действия», «отрицание полномочий»;

отказ в регистрации акта при регистрации акта в уполномоченном на то органе;

измеиеиие или отмена собствеьшого акта органом или должностным лицом, издавшим его^.

Однако разработанная В.И. Ыовосе;

ювым классификация правовых гарантий обеспечения законности представляется наиболее полной н оптимальной, так как она включает в себя меры по устранению !1езаконньгх ' Ноооселов В.И. Законность актов органов упранлешгя. - С. 93.

" Tii.xoMirpoR 10.Л., Котслспская ll.Fi. Праиоиые акты;

N'icoiio-iipaKiii'iccKOc и спрапочнос пособие. - С. 337-33S.

актов, действия по устранению последствий применения и исполнения незаконных актов, а также привлеченне к ответственности должностных лиц, виновных в принятии (издании) незаконных актов.

В состав юридических гарантий - правоприменительных актов документов, фиксирующих результаты выщеуказанной деятельности, можно отнести следующие документы: указ Президента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного акта;

постановление Конституционного Суда Российской Федерации о нризнании нормативного акта неконституционным;

рещение (онределение) суда общей юрисдикции о признании нормативного акта не действующим;

протест прокурора;

экспертное заключение территориального органа Минюста России;

рещение уполномоченного органа об отказе в государственной регистрации нормативного акта и другие акты-документы уполномоченных органов.

В результате исследования различных концепций онределения законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации устаиовлено следующее. Законность нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации состоит из _прши1И[юв,_ требований, гарантий законности, которые производны от общих принципов, требоваиий и гарантий] закон1юсти, разработаииых юридической наукой, а также закрепленных в!

законодательстве. В соответствии с принципом закоииости нормативно-i правовые акты органов исполнительиой власти субъектов Российской Федерации должны соответствовать нормативным правовым актам с большей юридической силой. Требования законности нормативных актов органов исполнителыюй власти субъектов Российской Федерации конкретизируют иринцип законности и заключаются в их соответствии Конституции Российской Федерации, федеральиым конститущюиным и федеральным закоР1ам, норматив1п,1м правовым актам Президента, Правительства Российской Федерации, федеральных ведомств, региональным коиституциям (уставам) \i\ законам, И И1 вышестоящих 1,Х оргаиов исполнительной власти субъектои* Российской Федерации. Гарантии законности нормативных нравовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации заключаются в конкретных мерах, предпринимаемых уполномоченными на то органами власти для устранения незаконных актов, действиях по устранению последствий применения и исполнения незако1Н1ых актов, а также привлечение к ответственности должностных лиц, виновных в нринятии (издании) незаконных актов.

3.2. Обеспечение закоииоети нормативных нравовых актов нснолннтельных органов государственной властн субъекгга Россннскон Федерацнн Обеспечение законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации неразрывно связано с правотворческой деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на всем протяжении ее существования. На необходимость обеспечения законности нормативных актов органов иснолнительной власти субъектов Федерации в современной российской истории стали обращать внимание уже в 1994 году'. Более того, издание исполнительной властью субъектов Российской Федерации нормативных актов, противоречащих требованиям актов с большей юридической силой, до сих пор остается острой проблемой.

Как следствие, достаточно актуальны вопросы совершенствования федерального воздействия (вмешательства, интервенции, припуждения, ответственности) на субъекты Российской Федерации за нарушение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. С этой целью учеными и практиками проводены аналнз мер федерального воздействия (воздействия федеральных органов государствен1юй власти) и их классификация по разным основаниям^. Контроль и надзор федеральных органов государственной власти за соответствием ьюрмативных правовых актов органов исполнителыюй власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным федеральным ' См., например: Конституция, закон, подзаконный акт. - М., 1994. - С. 19-21.

' См.: Актуальные нробле.\нл констнтуционно-нравовон ответственности: оозор наз'чнон конференцнн // 1Ъсударство и нраво. - 2002. - N'2 2. - С. 119;

Парцнн И.II. 1)едера.'н,ное вмешательство: ()снова1Н1я и механнзмы // Правоведенне. - 2000. - № 4. - С. 62-74;

Он. же. Институт федерального вменкпельства: потребность в разработке н система мер // Гос\дарство н нраво. - 2001. - Нч 5. - С. 21-30;

1\011лран1ев Л.А. Конспиланонно правовые cnoco6ii (|)едералы1010 нрннужденпя: проблемы теорнн н реалнзаннн в Констптуцнн I'occHficKoii Федера1Н1Н // Госуларстко и нрапо. - 2000. - N'2 2. - С. 10-15: Постановление Консттуннонного Cy.ia РосснйскоП Федерацнн от 4 апреля 2002 AI;

8-П;

Старилов ЮМ. Курс общею администратнвною нрава. - М., 2002. - Т. 2 - С. 299-300;

Чпркин B.L. Госуда|')ственная власть ечбьекта (1)едерации // Государство и нраво. 2000.-^"!;

10.-С. 12.

нормативным правовым актам рассматривается исследователями как мера федерального воздействия. Способы, средства и формы федерального контроля и надзора за законностью нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральным законодательством установлены разнообразные. Например, в зависимости от способов воздействия коитроль и надзор можно поделить на досудебный контроль и надзор, судебный контроль и послесудебный контроль. По средствам, применяемым при осуществлении контроля и надзора, выделяется государственная экологическая и юридическая экспертиза, согласование, опротестование, обжалование, предупреждение, приостановление действия, признание недействуюидим и недействительным, отмену. По форме документального выражения контроль и надзор выражается в постановлениях и определениях Конституционного Суда Российской Федерации, решениях судов общей и арбитражной юрисдикции, указах Президента Российской Федерации, протестах органов прокуратуры, экспертных заключениях, заключениях, решениях и предписаниях федеральных органов исполнительиой власти. Кроме того, в отдельный вид федерального воздействия выделяется отрешеиие от должности BbicHiero должностного лица (руководителя высшего исполнителыюго оргаиа государственной власти) субъектов Российской Федерации за издание незаконных актов'.

Рассмотрим виды федерального воздействия в зависпмости от способов федерального контроля и иадзора (досудебиый контроль и надзор, судебный контроль, послесудебный контроль).

В досудебном контроле и надзоре за соответствием нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской (1едерации и иным федеральным нормативным актам при1И1мают участие многие федеральные органы государственной власти: Президент и Правительство России, Администрация Президента России, органы прокуратуры, некоторые федера1ил1ые орга1и1 иcиoJн^итeльнoП власти, ии11е Kini.'ipameii Л.Л. KoHCTirryniioimo-iip;

iiJoiii.ie сгюсоом (|)c,'icp;

L'ibin)ic) принуждения - С. 13.

федеральные органы государственной власти. Судебный контроль осуществляют Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей и арбитражной юрисдикции. Послесудебный контроль выполняет Президент России'.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 85), Законом об общих принципах (п. 1 ст. 29) Президент России вправе осуществлять контроль за законностью нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации путем приостановления действия актов нормативных правовых актов высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государствен1юй власти), иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или иарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вонроса соответствующим судом.

Приостановление действия нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации Президентом России осуществляется в форме указа (и. 2 ст. 29 Закона об общих принцинах).

Федеральным законодательством не урегулирована процедура приостановления Президентом России действия нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что предоставляет Президенту достаточно широкую свободу усмотрения в решении этого вопроса. В федеральных нормативных актах указывается только, что лицами, упол1юмоченными вьюсить предложения Президенту России о приостановлении действия иормативных актов органов исполнительной власти Российской Федерации, являются: Правительство России, Управление Зиконолагельмыс (прелстанитсльные), псмолпшсльиые \\ сулсонис органы iocyViapcnicjJj^iori и л а с т субъскгои I'occin'iCKoii '1слораи)111 умасшм D с|)слсрал1.|[()м 1!1)ЗЛС1'|СГ1!1111 у ч а с т и мс Президента Российской Федерации по внутренней политике, нолномочныс представители Президента Российской Федерации в федеральных округах'.

В то же время, последствия приостановления Президентом России действия нормативных актов органов иснолнительной власти субъектов Российской Федерации федеральным законодателем регулируются довольно подробно.

Так, в соответствии с п. 2 ст. 29 Закона об обш,их нринципах в период действия указа Президента Российской Федерации о нриостаиовлении действия нормативного акта, противоречащего Конституции России и федеральному законодательству, высшим должностном лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации и (или) органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации не может быть издан другой акт, имеюш,ий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяюш,его акт, действие которого приостановлено Президентом Российской Федерации, либо вносящего в него необходимые изменения. Также, Законом об общих принципах (ст. 29.1) предусматривается, что орган исполиительной власти субъекта Российской Федерации, издавший (прннявш1н"1) неконстнтуционный акт, обязан отменить или изменить приостановленный нормативный акт в течение двух месяцев со дня издания указа Президента, если только высшее должностное лицо (руководитель высшего иснолнителыюго оргаиа государственной власти) не обратилось в суд для разрешеиия спора. Если орган исполнительной власти уклоняется от отмены или изменения неконституционного акта, то Президеит России выносит предупреждение высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного оргаиа государственной власти) субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев со дня официальрюго ' См.: ст. -14 (l)eAcpaj'ibiioro коиспнуииоппого закона «О Праишельстис Российском Федерации»;

п. б Положения о полномочном ирелпапптелн Презплеита РоссимскоП ([^елераиин в Фелеральиом округе, утпержлсниого Указом Презилеига ['оссийскоП Фелераи1Н1 or 13 мая 2000 г. Ки 849 (СЗ РФ. - 2000. - N 20. - Ст.

2112);

п. 4 По.юження об Управленнн Презилента Российской 1^елсра1НИ1 ио пнутренис!! иолнтмке, упк'ржлениого Указом Презиленга Российской (^елераинн от 21 нюня 2004 г. N'2 791 (СЗ РФ. - 2004. - Л1' 26. Ст. 2650).

опубликования указа о приостановлении, если, опять же, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполиительного органа исполиителыюй власти) не обратилось в суд для разрешения спора. Если же в течение месяца со дня вынесения Президентом России предупреждения высшее должпостное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения. Президент применяет следуюшую меру федералыюго воздействия - отрешает высшее должностное лицо (руководителя высшего иснолнительного органа государственной власти) от должности. Решение Президента России об отрешении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 6 ст. 19 Закона об общих принципах). Таким образом, в соответствии с Законом об общих нри1щинах ответственность за издание любым органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации неконституционного 1юрмативного акта в основном лежит на высшем должностном лице (руководителе высшего испол1П1тельного органа государственной власти).

Изучение снравочных электронных правовых систем «Гарант», «Эталон», «Консультант» ноказывает, что за все время существования этого института Президеитом России было приостановлено действие около сорока нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Действие ноловины этих актов было приостановлено до 2000 года.

Особенно же активно данное нраво Президентом России было иснользовано в 2000 году, когда избра}Н1ый в марте 2000 года Путин В.В. только начал осуществлять свои полномочия. Большинство нормативных нравов{1Х актов органы иснолнигельной власти субъектов Российской Федерании огменяли jni6o нриостанаштвали в течение одного-двух месяцев после нринятия Президентом России соответствующих указов. Случаев отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) за издание незаконных нормативных актов не было, так как ему предоставляется достаточно времени и возможностей для отмены неконституционного акта и избежания ответственности за издание незаконного нормативного акта. Нельзя не видеть, что данное обстоятельство слабо способствует повышению уровня законности нормативиых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По сути, приостановление действия незаконного акта и..отставка вь1сц1его_должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) являются снособами политического воздействия Президентом России на высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а не^^ффективной нравовой гарантией обеспечения законности.

В целях улучшения организации контроля за исполнением в субъектах Российской Федерации решений федеральных органов государственной власти Президентом Российской Федерации издан указ от 13 мая 2000 года JT 849 «О S»

нолномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», который поделил Россию па семь федеральных округов во главе с полномочными представителями Президепта Российской Федерации. Одпако, несмотря на некоторые позитивиые сдвиги в улучшении законности в субъектах Российской Федерации, появившиеся после создапия федеральных округов, выявнлся ряд нроблем, ставящих под сомнение эффективность деятельности этого института. Правовых механиз\юв федеральиого воздействия на органы исполнителыюй власти субъектов Российской Федерации полномочшлм представителям не предоставлено. Пол1юлючпыП иредставите;

п. может только вносить предложения Президенту Российской 1сдерац(1И о ирмостановлснии действия нормативиых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Также, усложнилась система управления государством, увеличились бюрократический аппарат и расходы—Па^^содержание этого аппарата. Реализация возложенных на представителей" Президента'^ Российской Федерации полномочий но обеснечению законности оказалась сложной еще и из-за того, что на каждого из них пришлось, как правило, по 10 и более субъектов Российской Федерации, расположенных на очень большой территории. В то время как органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по сравнению с представителями Президента, норой владеют большей информацией о положении дел на подведомственной им территории и имеют в своем распоряжении больше материально-технических средств для продвижепия своих интересов'. Все это наглядно свидетельствует, что существование "^института полномочных представителей Президента Российской Федерации в / целом мало способствует укреплению законности на территории России и слабо оправдывает те материальные затраты, которые осуществляет государство в этом направлении.

Од1П1м из основных федеральных органов государственной власти, осуществляющим досудебный обпщй надзор за законностью нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, является Прокуратура Российской Федерации, полномочия которой установлены Федеральным законом «О Прокуратуре Российской Федерации»

(в редакции от 17 ноября 1995 № 168-ФЗ), Законом об общих принципах.

Главной задачей прокуратуры в исследуемой нами сфере является обеспечение соблюдения нормативными актами органов исполпительной власти субъектов Российской Федерации нормативных актов с большей юридической силой. Осуществляя надзор, органы прокуратуры не нодменяют иные государственные органы. Прокурорский надзор за законностью нормативрп1х актов органов исполрштелыюй власти субъектов Российской ' См. полроомес: Сельский К.С. О рс(|)ормс lyGcpiiaropcKoi'i ;

UJI"/KIIOCIII // Госчларсшо и iipaiio. - 2001. - Л1' 1. С. 11-12.

- СЗ М\ - 1995. - N 47. - Ст.4472.

Федерации выражается в том, что прокуратура не вправе пррюстанавливать, пзменять, дополнять или отменять незаконные акты, оценивать их с точки зрения целесообразности, качества юридической технпки. Органы нрокуратуры могут только добиваться соблюдения законностп предусмотренными законом средствами и в нредусмотренных законом формах'.

Проверки законности нормативных актов органов иснолнительной власти Российской Федерации нроводятся на основании поступившей в органы прокуратуры соответствующей информации. Законом о прокуратуре прокурору предоставлены широкие полномочия для осуществления надзора: нрокурор внраве требовать от руководителей и других долж1юстных лиц представлепия необходимых документов, материалов, статистических данных и иных сведений, выделения специалистов для выяспения возникших вопросов, проведепия проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений но поводу нарушений законов;



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.