авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Кайтаева, Халимат Исхаковна Правотворчество в правовом государстве ...»

-- [ Страница 3 ] --

Никто не может быть судьей в своем собственном деле. Поэтому законода тель, создавая закон, должен неоднократно подвергать его самой разнообраз ной проверке. Понятно, что начинаться такая проверка должна с выявления наличия или отсутствия социально-экономической потребности в правовом регулирования той или иной сферы общественных отношений'. Существен ную помощь в этом вопросе ему могут и должны оказывать наука и соответ ствующие общественные объединения. На актуальность решения этой задачи для совершенствования законодательства указывают предложения об упоря дочении этой стороны деятельности парламента, сформулированные Е.М.

Савельевым^. Правовое регулирование экспертного обеспечения законода тельной деятельности - важная, но не исчерпывающая мера.

Стандарт научно-экспертного обеспечения законодательства должен ' Полеьшна СВ. Тендерная экснертиза закона и методология ее проведе1шя //Права женщин. За конодательство и практика, 2003, №1-2(15) //www.womnet.ru/prava/2003/nomer_15/7.htm.

^ Савельев Е.М. Проблемы и методы организации и экспертного обеспечения законодательной деятельности Государствешюй Думы. Автореферат дисс.... канд. юрид. наук. - М., 1999.

обеспечивать независимую экспертизу закона с точки зрения специальных,^^ знаний, но ни в коем случае не подменять законодателя. Поэтому едва ли можно полностью согласиться с вышеприведенным мнением С В. Полениной о том, что предметом экспертизы может стать выявление «наличия или от сутствия социально-экономической потребности в правовом регулировании».

По нашему мнению, этот вопрос должен решать субъект законодательной инициативы и законодатель, для чего и существуют особые требования к реализации законодательной инициативы и первое чтение по законопроекту, а вовсе не эксперт. Таким образом, одной из главных проблем названного стандарта является скрупулезное и строгое разграничение компетенции зако нодателя и экспертных учреждений.

Думается, что в рамках научно обоснованной правотворческой дея ^ тельности вполне возможно решить задачу полноценной законодательной работы федерального парламента. В первую очередь, это относится к обеспе чению участников законодательного процесса информацией, необходимой для подготовки и рассмотрения законопроектов, выделению достаточного времени на оценку возможных вариантов, выработку и принятие решений.

Это можно сделать за счет расширения перечня документов со стороны ини циатора внесения законопроекта, а также материалов, предоставляемых де путатам и иным участникам законодательного процесса перед рассмотрени ем законопроекта на пленарном заседании. Можно также установить мини ф мально необходимые сроки, достаточные для взвешенной выработки мнения по законопроектам, предложений и поправок к ним.

Правотворчество должно опираться на научную концепцию развития нормативных актов, на четкие научные представления о будуш;

ем развитии и состоянии российского законодательства и об оптимальных путях его совер шенствования. Прогнозирование законодательной деятельности следует рас сматривать как необходимый элемент правотворческой деятельности госу ^ дарства.

Достоверный в достаточной степени прогноз требует решения целого ряда задач, к ним обычно относят: 1) получение на основе анализа, эмпири ческих данных научной прогностической информации о тенденциях развития законодательства;

2) выявление социальных потребностей и круга тех обш,е ственных отношений, которые в будущем должны быть урегулированы в за конодательном порядке;

3) определение наиболее перспективных форм и ме тодов правового регулирования общественных отношений;

4) определение первоочередности подготовки законодательных и иных нормативных актов.

Современные условия правотворчества формируют потребности в та ких прогаостических знаниях, которые могут быть использованы непосред ственно в практическом правотворчестве. Так, например, при разработке мо дели правовой нормы необходимо предвидеть ее социальную эффективность, то есть изменения в социальной реальности и общественных отношениях, которые могут наступить и в действительности наступят, когда данная пра вовая норма начнет действовать.

Однако, проблема прогнозирования в правотворчестве осложнена и множественностью объектов, среди которых можно назвать: развитие зако нодательства в целом и его общих закономерностей;

тенденции в развитии отдельной отрасли законодательства, так называемое отраслевое прогнозиро вание;

прогнозные оценки отдельно взятого правового института;

тенденции и перспективы развития отдельной правовой нормы.

Прогнозирование развития законодательства в целом требует учета всех свойств законодательства как сложной социальной системы правовых норм и институтов. Знания, получаемые на этом этапе прогнозирования, имеют определяющее значение для других более дробных объектов правово го прогнозирования. Предвидение развития законодательства в целом явля ется одной из важнейших задач юридического прогнозирования. Сегодня не обходимо говорить об оптимальном сочетании двух взаимно дополняющих начал - централизации и децентрализации в этом едином процессе.

Предметное содержание прогнозирования конкретной отрасли права можно свести к следующему: свободы и права граждан, государственное управление, экономическая система, правовое регулирование хозяйственной деятельности. Прогноз на уровне отдельной отрасли должен вестись на этапе разработки и составления планов развития отрасли. При этом должны учиты ваться факторы, определяющие тенденции развития общественных отноше ний, являющихся предметом правового регулирования отрасли нрава.

По мнению P.O. Халфиной, возможен прогноз и на уровне отдельной правовой нормы*. Она предлагает считать правовую норму моделью будуще го общественного отношения, образцом деятельности и новедения тех соци альных субъектов, на которых законодатель раснространяет регулирующую силу и действие данной правовой нормы.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации взаимодейст вие власти и граждан должно осуществляться в пользу интересов личности и общества. Исходя из этого конституционного принцина, представляется це лесообразным рассматривать законодателя не как исходную точку социаль ного унравления, но как одного из участников процесса организации общест венных отношений, носкольку выборные законодательные органы формиру ются обществом для выполнения этой работы.

Поэтому и эффективность нравотворческой деятельности необходимо оценивать в первую очередь по обеспечению соответствия законодательного регулирования общественным интересам и потребностям, используя сле дующие критерии: качество законодательного регулирования общественных отношений действующим законодательством (как за счет новых законов, так и за счет сохранения в силе ранее принятых);

своевременность конкретных изменений законодательства, а также сведение к минимуму усилий граждан и организаций на приспособление к новому норядку, а также самих государ ' Халфина P.O. Научные основы советского нравотворчества. - М., 198LC.200-202.

ственных структур - на его обеспечение;

согласованность законодательного ^^ регулирования с иными действиями государственной власти, подкреплен ность норм законодательства соответствующими действиями государствен ных органов.

К сожалению, в настоящее время в нашей стране при оценке результа тов и хода законодательной деятельности на федеральном уровне весьма серьезные недостатки выявляются по всем вышеназванным критериям.

Однако, для Российской Федерации, да и многих других федеративных государств', принципом подлинного представительства интересов политиче ских, экономических и региональных интересов вопрос о создании организа ционных основ создания нормативных правовых актов не исчерпывается.

Вторым организационным принципом правотворчества федеративного • правового государства является строгая определенность в соотношении зако нодательных актов федеральной власти и власти субъектов федерации.

Однако, проблема здесь лежит не в только в обеспечении субордина ционных связей между нормативными актами федеральной законодательной власти и законодательных органов субъектов федерации. С точки зрения тео рии правового государства законы субъектов федерации и законы федераль ного законодательного органа представляют собой письменную форму вы ражения воли народа. И в этом аспекте они не могут быть сравниваемы по юридической силе (иначе будет подорвана основа федерализма - относитель ^ ная политическая самостоятельность субъектов). В идеале коллизии между этими нормативно-правовыми актами могут возникнуть лишь в случае, если один из законодательных органов выйдет за пределы правового регулирова ния вопросов его ведения, или нарушит порядок правового регулирования вопросов отнесенных к их совместному ведению.

' Точнее, не только федеративных. Во многих современных демократических унитарных госу дарствах население административных единиц получило право создавать свои представительные органы, которые имеют собственный предмет законодательствования.

Между тем, российская практика правотворчества, особенно в 90-х го дах сразу после принятия Конституции, показала, что для укоренения этого принципа требуется время, воля и большая работа законодателей всех уров ней. Как справедливо отмечает Н.С. Соколова, долгие годы в стране наблю далось парадоксальное явление: конституции и уставы субъектов Федерации как основополагающие правовые акты содержали нормы, противоречащие федеральному законодательству. Наблюдалась тенденция к распаду правовой системы государства, формированию «лоскутных» правовых образований.

Повсеместно в конституциях и уставах субъектов Федерации нарушались важнейшие принципы: государственной целостности, равноправия субъектов Федерации, разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов'.

Для того, чтобы функционировать эффективно, законодательная дея тельность должна строиться на прочной правовой основе, регламентирую щей как содержательные, так и процедурно-процессуальные стороны работы законодательных органов и других участников законотворчества. Необходим целый комплекс взаимосвязанных законов во главе с нормами Конституции РФ, конституциями и уставами субъектов Федераций^. Вот почему важно разработать стратегический план правовой политики, устранить саму воз можность противоречий между федеральными и региональными законами.

Иначе вместо базовых законов в центре внимания будут по-прежнему нахо диться нормативные правовые акты типа: закон о пчеловодстве, о северном оленеводстве, атмосферном воздухе и т.д.''.

Следует заметить, что предварительный контроль за конституционно ' Соколова Н.С. Правотворческая деятельность субъектов РФ: пути совершенствования.- М.:

Изд-воРАГС,2003.С.22.

^ Законотворчество в Российской Федерации (научно-нрактическое и учебное пособие) /Под ред.

А.С. Пиголкина. - М.: Формула права, 2000. С.51.

^ Звягин Ю. Г. Какими быть законам XXI века? По материалам научно-теоретической конферен ции, посвященной 75-летию ИЗиСП //Журнал Российского права, 2001, № //http:www.ikota.ru/9000000/02010303.txt.

стью нормативных актов известен законодательству ряда стран (например, Индии, Канады). Этот контроль распространяется, как правило, на утвер жденные парламентом законопроекты до их подписания. Если акт будет при знан неконституционным, то он не подлежит опубликованию и, следователь но, не вступает в законную силу. При этом не нарушается принцип разделе ния властей, поскольку судебный контроль осуществляется до вступления в силу акта, подлежащего экспертной проверке'.

В правовом государстве законодательный акт конструируется с соблю дением особых методических приемов, обеспечивающих его содержатель ную и формальную культуру;

во-вторых, принимается (издается) строго оп ределенным органом государственной власти, а именно законодательным ор ганом, обладающим соответствующими законодательными полномочиями, или непосредственно народом (референдум);

в-третьих, является формально адекватным содержащейся в нем нормативно-правовой информации, что обусловливает определенное разнообразие законодательных актов и, соот ветственно, способов их подготовки, принятия (издания), обнародования, информационной обработки, изменения, дополнения.

Важен вопрос не только о стандартах законотворчества, но и о средст вах их достижения. Термин «средство» - общенаучный, он этимологически связан со словами «средний», «посредник» и может использоваться для ха рактеристики любого явления, выступающего связующим звеном между субъектом и объектом деятельности, идеальной моделью желаемого резуль тата (т.е. целью) и его реальным материальным воплощением. В правовой сфере жизни общества и, в частности, в области правотворческой политики действует целый комплекс средств, которые схематично можно представить следующими блоками: культурно-воспитательные средства, юридические средства, организационно-политические средства.

1 Конституция, закои, подзакоиный акт. М., 1994. С. 42.

Первый блок включает в себя гражданское и политико-правовое обра зование, пропаганду политических прав и свобод граждан, воспитание поли тической активности, привитие гражданам желания и умения отстаивать де мократические и правовые ценности и т.д. Задача данного блока средств обеспечения подлинного представительства - создание широкой и функцио нально дееспособной электоральной основы представительства, без которой невозможно говорить о реализации подлинного представительства, обеспе чивающего правовой характер принимаемого закона.

Юридические средства, взятые в единстве, составляют особый «регуля тивный блок» правовой системы, охватывающий довольно широкий класс правовых регуляторов, многообразный спектр феноменов, отличающихся спецификой природы и структуры, а также конкретными задачами и функ циями. К юридическим средствам можно отнести нормы права, правовые принципы и презумпции, субъективные права и юридические обязанности, запреты и санкции, льготы и поощрения, юридические факты, правовые от ношения, правовые институты, процедуры, режимы и механизмы, договоры и правоприменительные акты, разнообразные правореализационные действия и операции и проч.

Юридические средства включают правовые гарантии избирательного законодательства, соответствующего демократическим принципам и уста навливающего реальные равные возможности конкуренции политических сил;

обеспечение правовой защиты избирательных и иных политических прав граждан;

развитое законодательство о политических партиях и иных общественных объединениях граждан, устраняющее препятствия в формиро вании политической воли свободных граждан. Таким образом, это система юридических способов обеспечения подлинного представительства, целью которой является создание юридического механизма поддержки стандартов подлинного представительства.

Организационно-политические средства - это создание специальных независимых органов, реализующих механизм формирования законодатель ной власти на основе нодлинного представительства - система избиратель ных комиссий;

обеспечение общественного контроля над порядком форми рования выборного законодательного органа;

эффективная и прозрачная сис тема профилактики избирательных правонарущений и восстановления нару шенных избирательных прав граждан и т.д.

Итоги исследования организационных и процедурных стандартов зако нотворчества, основанных на принципах правовой государственности, могут быть сведены к следующим выводам.

Система и содержание организационных и процедурных стандартов за конотворчества определяется социально-правовой природой и правовым со держанием закона как нормативно-правового акта высщей юридической си лы, выражающего общую волю народа, которая представлена в законода тельном органе.

Системообразующим организационным требованием законотворчества в правовом государстве должно стать требование (стандарт) подлинного представительства, т.е. пропорционального представительства в законода тельном органе всех социальных слоев, групп и классов.

В систему организационных стандартов правотворчества в правовом государстве следует включить требования широкой научно-экспертной обес печенности законодательного органа путем привлечения к участию в экспер тизе специалистов соответствующих областей знаний и введения обязатель ных экспертных заключений в случае принятия законов по наукоемким во просам.

Для федеративных государств организационные стандарты включают требование строгого разграничения предметов законодательствования между законодательными органами федеральной власти и субъектов федерации, ко торое может быть реализовано и в форме нормативного федеративного дого вора.

Идеалы правового государства требуют признать в качестве стандарта наличие широкого круга институтов гражданского общества, участвующих в различных формах в законотворческом процессе или имеющих реальную возможность влиять на содержание принимаемого закона.

В систему требований к законотворчеству процедурного характера, кроме надлежащей правовой процедуры в строгом соответствии с законода тельством (регламентом), необходимо включить требование научно прогностической экспертной проработки законопроектов, принимаемых к рассмотрению.

Важнейшим стандартом законотворчества в правовом государстве должно стать требование широкого участия институтов гражданского обще ства в правотворчестве в различных формах: путем внесения законодатель ной инициативы от группы избирателей, от общественных организаций, опо средовано через официальных субъектов законодательной инициативы;

пу тем всенародного обсуждения законопроектов;

путем дачи экспертных за ключений по законопроектам.

§2. Организационно-процедурные стандарты подзаконного нравотворчества.

Особенности организационных и нроцедурных стандартов подзаконного ^ правотворчества в правовом государстве определяются местом уполномоченного на издание нормативного акта субъекта в системе политического управления стра ной и характером регулируемых отношений.

Дело в том, что понятие подзаконного правотворчества гораздо более ши рокое, чем, например, понятие ведомственного правотворчества. Под ведомствен ным правотворчеством понимают, как правило, принятие нормативно-правовых актов органами государственного управления в рамках их компетенции или на ос, новании временно делегированных полномочий со стороны законодательных ор ганов. Однако такое правотворчество хотя и наиболее распространено, и по объе му, несомненно, занимает первое место, но оно не исчерпьшает всего разнообра зия подзаконного нормотворчества.

По нашему мнению, подзаконное правотворчество имеет два принципиаль но различных вида в зависимости от его целей. Принципиально важно различать 1) правоустановительное подзаконное правотворчество и 2) обеспечительное под законное правотворчество.

^N Обищм у этих видов правотворчества является то, что они должны осуще ствляться исключительно в соответствии с законом и не могут осуш,ествляться, если законом не предполагаются.

# Правоустановительное подзаконное правотворчество направлено на непо средственное регулирование общественных отношений в пределах установленных законом предметов ведения или в определенной, специально предусмотренной за коном ситуации.

Обеспечительное подзаконное правотворчество направлено на исполнение и обеспечение реализации норм закона. В результате такого подзаконного право творчества создается организационно-правовой механизм реализации законов.

^ Акты такого правотворчества содержат нормы, устанавливающие компетенцию органов, ответственных за обеспечение реализации норм закона, норядок их дея тельности, процедуры разрешения конкретных дел, основанных на норме закона, т.е. формируют механизм реализации закона.

К основным правоустановительным формам подзаконного правотворчества следует отнести: 1) правотворчество главы государства в целях временного опера тивного урегулирования общественных отношений вплоть до принятия соответст вующего закона;

2) делегированное правотворчество - правотворчество субъектов в период и по вопросам, определяемым делегирующим такие полномочия ниже стоящему органу государственной власти, органу местного самоуправления или негосударственному субъекту (общественной организации, фонду и др.;

3) право творчество органов исполнительной власти и местного самоуправления по вопро сам и в пределах, установленных Конституцией или законом;

4) правотворчество негосударственных организаций и учреждений по вопросам внутренней организа ции.

К основным првообеспечительным формам подзаконного правотворчества относятся: 1) правотворчество главы государства, направленное на реализацию предусмотренных Конституцией собственных полномочий и создание организа ционно-правового механизма реализации норм Конституции и законов;

2) право творчество органов исполнительной власти и местного самоуправления, направ ленное на формирование организационных структур и порядка реализации прав и обязанностей субъектами правоотношений, основанных на норме закона.

Перечисленные формы подзаконного правотворчества в правовом государ стве должны соответствовать общим и особенным организационным и правовым стандартам.

Следует напомнить, что, как нами было показано выше, организационные и правовые стандарты правотворчества есть минимально необходимые требования к организации и процедуре принятия норм права, достаточных для гарантированной возможности создания акта правового содержания, т.е. соответствующего идеалам правовой государственности.

Рассмотрим общие для всего подзаконного правотворчества организацион ные и процедурные стандарты. Конечно, они формируются под влиянием главно го их качества — подзаконности. Подзаконность не только определяет меньшую юридическую силу их норм по отношению к нормам законов, но и определяет главный формальный признак их правового содержания - соответствие закону и Конституции по содержанию и по порядку принятия. Другими словами, подза конное правотворчество в правовом государстве невозможно, если оно в какой либо форме не предусмотрено Конституцией или законом. Следует учитывать при этом, что правотворчество - это предмет публично-правовой сферы. Как известно, регулирование этой сферы общественных отношений осуществляется на основе метода всеобщего запрета, согласно которому органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица могут осуществлять только те правомочия, которые прямо (позитивно) указаны в законе и ничего другого, не предусмотренного законом: вапрещено все, что прямо не разрешено законом».

Таким образом, основным общим для всего подзаконного правотворчества организационным стандартом является строгая установленность правотворческой компетенции Конституцией, законом или иным нормативно-правовым актом, если такое предусмотрено законом.

Для подзако1шого правотворчества, кроме того, свойственна иерархичность, которая в первую очередь отражает его соподчиненность законам (за исключени ем, может быть, правозаменительного правотворчества президента). Но кроме это го, подзакоьшое правотворчество тесно связано не только с местом субъекта пра вотворчества в механизме политического управления обществом, но и его функ циональной характеристикой. Речь идет о том, что подзаконная правотворческая компетенция обладает не только субординационными связями, но и имеет строго определенный предмет правового регулирования. В данном случае наблюдаются два основных способа определения предмета правового регулирования: отрасле вой и уровневый.

В первом случае предмет правового регулирования соответствующего орга на определяется сферой его деятельности, функциями управления. Например, та кого рода способом определяются полномочия подзаконного правотворчества Центральной избирательной комиссии. Центрального банка России, других мини стерств и ведомств отраслевого управле1шя.

Во втором случае определенность предмета подзаконного нормативного ре гулирования определяется уровнем политического управления. В данном случае речь идет, например, о правотворческих полномочиях органов общей компетен ции исполнительной власти субъектов федерации, или о правотворческой компе тенции органов местного самоуправления. Для первых предмет подзаконного пра вового регулирования очерчивается закрепленными Конституцией предметами ведения субъекта федерации, для вторых - вопросами местного значения, непо средственно затрагивающими условия повседневной жизрш местного сообщества.

Итак, общими организационными стандартами подзаконного правотворче ства в правовом государстве являются следующие требования: 1) легитимностью правотворческого субъекта;

2) закрепленность правотворческих полномочий зако ном;

3) подчиненность издаваемых нормативных aicroB нормам закона и консти туции;

4) строгие рамки предмета подзаконного правотворчества.

Общие процедурные стандарты подзаконного правотворчества мало чем отличаются от аналогичных стандартов законотворчества. К ним мы относим: 1) законность;

2) научно - экспертную обеспеченность правотворческого процесса;

3) сочетание коллегиальной и персональной ответственности за принятые норма тивно-правовые акты;

4) оперативность разработки, принятие и введение в дейст вие.

Однако, как мы уже отметили, подзаконное правотворчество разнообразно не только по субъектам, но и по своей политико-правовой и социальной природе.

Это обстоятельство требует от нас вьщеления особенных стандартов каждого вида подзаконного правотворчества или, по крайней мере, основных видов.

Рассмотрим особенности организационно-правовых стандартов правоуста новительного подзаконного правотворчества.

Важнейшим ю них является так называемое правозамещающее правотвор чество главы государства. Рассмотрим этот вид подзаконного правотворчества на примере соответствующих полномочий российского Президента.

Одной из разновидностей «законозамещающих» указов являются указы, ко торые внешне не противоречат Конституции и конкретным федеральным законам, но принимаются по предметам ведения законодательного органа. Такого рода ука зы восполняют законодательные пробелы, которых в первые годы после принятия Конституции 1993 года было немало. Примерами такого рода указов могут слу жить: Указ Президента РФ от 30 ноября 1993 г. «О Государственном гербе Рос сийской Федерации»';

Указ от 11 декабря 1993 г. «О Государственном флаге Рос сийской Федерации» ;

Указ от 11 декабря 1993 г. «О Государственном гимне Рос сийской Федерации»^ Такая праюика, основанная преимущественно на президентской доктрине и решениях Конституционного Суда, вызвала неоднозначную оценку в правовой литературе.

В литературе нередко можно встретить мнение, что она является нарушени ем принципов правовой государственности, в частности нарушает принцип разде ления властей"*.

Роль правовых актов Президента обусловлена, прежде всего, его конститу ционным статусом и компетенцией. Президент не институирован как законода тельный орган, поэтому его правовые акты органично встроены в правовую сис тему вслед за Конституцией и федеральными законами. Преимущественно указа ми Президента решаются вопросы обеспечения согласованного функционирова ния органов государственной власти, в первую очередь это касается органов ис полнительной власти. Правовые акты Президента не подлежат утверждению зако ' Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 49, ст. 4761;

Собра1ше законодательства Российской Федерации, 1997, № 12, ст. 1418.

^ Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 51, ст, 4928.

^ Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 51, ст. 4929.

""См., нанример: Лучин В. О. Указное право в России. - М., 1996.;

Лукьянова Е.А. Указное право как российский политический феномен //Журнал российского права, 2001, Х» 10.

нодательными органами. Согласно Конституции Российской Федерации только два вида издаваемых им указов - о введении военного положения и введении чрезвычайного положения -требуют утверждения Советом Федерации.

В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Прези дент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федера ции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие ука зы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени офаничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов. Такое заключение дал Конституционный Суд Российской Федерации'. Однако, авторитетное решение Конституционного Суда не может прекратить научных дискуссий - тем более, что с точки зрения теории правовой государственности есть не решенные вопросы в отношение такого вида право творчества в Российской Федерации.

Несомненно, с точки зрения принципов правовой государственности есть определенный резон в предложении С. А. Авакьяна о необходимости парламент ского контроля за таким правотворчеством главы государства: «Когда очевидно, что общественные отношения составляют предмет закона, но нет возможности его принятия, то хотя бы необходимо (предусмотренное Конституцией) решение Го сударственной Думы о поручении Президенту урегулирования этих отношений.

Такого рода практика есть в других странах, она именуется делегированным зако нодательством. Но это не делается там явочным порядком, и президент (либо пра вительство), вторгшиеся таким путем в компетенцию парламента, будут считаться ' Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 № 11-П по делу о проверке конституционности пункта 2 указа Президента Российской Федерации от 3 октября г. № 1969 «О мерах но укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 «Положения о главе администрации края, области, города феде рального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации», ут вержденного названным указом //Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, №19, ст. 2320.

нарушителями Конститущ1и... Принятие указа вместо закона, даже на время, до пустимо только тогда, когда концепция регулирования ясна и в ее оценке органы не расходятся. Если же имеет место обратное, принятие указа вместо закона озна чает не что иное, как подмену президентом парламента. И вряд ли в подобном случае речь может идти о полноценной правовой базе общественных отноше ний»'.

Суть делегированного законотворчества заключается в том, что исходное правовое регулирование общественных отношений, составляющих предмет зако нодательного регулирования, осуществляется не парламентом, а органами испол нительной власти по прямому либо косвенному делегированию парламентом.

Причем, в некоторых странах Конституции требуют обязательного утверждения в последующем актов делегированного законодательства Парламентом (во Фран ции, Португалии), в других Конституции не требуют утверждения таких актов (Испания). Оценивая делегированное законотворчество, одни специалисты гово рят, что это «отступление от классического принципа «разделения властей»^;

дру гие, напротив, считают, что «делегированное законодательство вряд ли можно считать нарушением принципа разделения властей, так как законодательная дея тельность правотворчества в определенных сферах санкционируется высшим за конодательным органом и осуществляется под жестким парламентским и судеб ным контролем»^.

Несмотря на расхождения в оценках абсолютной адекватности делегиро ванного законотворчества принципу «разделения властей», специалисты едины во мнении, что это эффективный способ восполнения пробелов в законодательстве, позволяющий осуществлять оперативное правовое регулирование.

Как справедливо отмечается в литературе. Президент располагает многими ' Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. - М., 2000. С.210.

^ Троицкий B.C., Морозова Л.А. Делегированное законотворчество //Государство и право, 1997,№4. С.90-99.

• Суставова Е.Н. Делегированное законодательство. Из опыта зарубежных стран //Журнал ^ Российского права, 1998, №8. С.144-151.

возможностями для усложнения законодательной деятельности Федерального Со брания. Однако, они не имеют прямого отношения к указной практике, и опас ность конкурирующего правотворчества Президента представляется нам несколь ко преувеличенной.

Дело в том, что Президент может принять законозамещающий указ исклю чительно в условиях отсутствия закона, регулирующего эту же совокупность об щественных отношений. Если действуют параллельно два нормативных акта, про тиворечащие друг другу: закон и указ, — то предпочтение всегда отдается закону, а возможность выбора исполнителем одного из этих актов по усмотрению Прези дента исключается. Он может и обязан выбрать только закон.

Хотя такого рода нормативные указы фактически являются актами законо дательного значения, они не обладают юридической силой закона и действуют до вступления в силу соответствующего закона. Как и любые другие указы Прези дента РФ, они согласно ч. 3 ст. 90 Конституции РФ не должны противоречить ей и федеральным законам и, следовательно, являются подзаконными правовыми ак тами.

На наш взгляд, в данном контексте вопрос о повышенной юридической силе законозамещающих актов Президента Российской Федерации не имеет оснований и потому едва ли можно согласиться с Л.А. Окуньковым в том, что «было бы ошибкой квалифицировать акты Президента как обьиные подзаконные акты. Они обладают явно более высокой юридической силой, чем постановления и распоря жения Правительства, которые издаются на основе и во исполнение федеральных законов и нормативньк указов Президента...»'. Разумеется, постановления и рас поряжения Правительства обладают менее высокой юридической силой, чем ука зы Президента. Однако это свидетельствует только о том, что среди подзаконных актов существует своя иерархия, в которой указы Президента стоят выше, чем ак ты Правительства.

' Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практи ка.-М.,1996. С.102.

Тот факт, что в соответствии со сложившейся практикой Президент осуще ствляет своими указами первичное регулирование некоторых общественных от ношений, не является случайностью. Он обусловлен тем, что в ряде случаев Госу дарственная Дума в силу разного рода обстоятельств, в основном политических, не в состоянии оперативно решать различные вопросы, требующее этого. Послед нее, разумеется, не означает, что Президент может подменить Государственную Думу, издавая свои аюы, однако способствовать своевременному решению наи более злободневных вопросов в процессе осуществления повседневного верховно го государственного руководства страной он не только может, но и обязан. По крайней мере, в этом отнощении он не ограничен действующей Конституцией.

В то же время явным преувеличением представляется утверждение о том, что «указная практика препятствует законодательному регулированию общест венных отношений», что многие указы Президента «направлены на введение аль тернативного регулирования общественных отношений, а не на развитие и кон кретизацию законов, в результате чего «исполнители правовых норм получают возможность выбора того акта, который отвечает их интересам, но не всегда — интересам общества».

В итоге следует согласиться с мнением известного русского государствове да П.И. Лазаревского, который в свое время писал: «... Элементарные соображе ния экономического распределения работы - соображения невозможности возло жения на парламенты работы, не представляющей для них ни малейшего поли тического интереса, или работы, для которой у них нет надлежащей технической подготовки, при том условии, что с подобного рода работою гораздо лучще может справиться администрация, приводят в настоящее время к тому, что за админист рацией и прежде всего королем, как за главою ее, признается право издания рас поряжений, обязательных для всех граждан. Административные учреждения с этой работой могут прекрасно справиться;

и в этом случае, если они будут постав лены законом в известные рамки, если их власти будут поставлены известные пределы, и если вместе с тем для издаваемых ими правил в законе будут установ лены известные требования, гарантирующие права и интересы обывателей, пре доставление администрации права издания самостоятельных распоряжений, — самостоятельных в том смысле, что они не являются простыми требованиями об исполнении того, что уже предписано законом, - никакой опасности представлять не может»'.

Изложенное требует оценки с точки зрения соответствия законозамещаю щего правотворчества главы государства с позиций правовой государственности.

По нашему убеждению, такой вид правотворчества не противоречит право вой государственности, если в Конституции и государственном устройстве в це лом предусмотрены достаточные средства, предупреждающие нарушения право творческой компетенции законодательных органов посредством его использова ния и сосредоточе1ше законодательной власти в руках главы государства.

Таким образом, стандарты такого вида правотворчества сводятся к следую щим требованиям:

- легитимность полномочий Президента (избрание его на демократических выборах);

- очевидная необходимость безотлагательного правового урегулирования общественных отношений, отнесенных к предмету законодательного регулирова ния;

- соответствие законозамещающего указа главы государства действующим законам и Конституции;

- ограничение времени действия такого акта датой вступления в действие соответствующего закона, которое автоматически прекращает действие законоза мещающего указа Главы государства;

- недопустимость препятствий принятию надлежащего законодательного акта вне рамок законодательного процесса.

Представляется, что эти дополнительные стандарты допускают оперативное законозамещение указами главы государства и не нарушают принципов правового ' Лазаревский Н.И. Русское государственное нраво. 3-е изд. Т. 1, - СПб., 1913. С.ЗЗ8-340.

государства.

Второй формой подзаконного правотворчества, устанавливающего право вой статус субъектов, является правотворчество негосударственных организаций и учреждений, касающихся их внутренней организащш и правил внутреннего рас порядка. Такая форма подзаконного правотворчества существует и реализуется в пределах установленных законом и подзаконными актами органов государствен ной власти. В порядке такого локального правотворчества принимаются уставы организаций и учреждений. Важно иметь в виду, что такое правотворчество санк ционируется законодательством, и потому нормы такого правотворчества, хотя и не исходят от государства, приобретают государственную защиту.

Особенностью такого подзаконного правотворчества является особый спо соб его соотношения с нормами закона. Нормы закона устанавливают предмет, основные принципы и границы самостоятельного правового регулирования.

Субъектами такого правотворчества являются не только администрации организа ций и учреждений, но и представительства трудовых коллективов.

Так, Трудовой Кодекс Российской Федерации содержит статью 8, устанав ливающую общие принципы локального подзаконного нормотворчества работо дателя в сфере трудовых отношений. В Кодексе прямо указывается, что работода тель принимает локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового пра ва, в пределах своей компетенции в соответствии с законами и иными норматив ными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями.

В случаях, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, работодатель при принятии локальных норма тивных актов, содержащих нормы трудового права, обязан учитывать мнение представительного органа работников.

Законодательство содержит прямой запрет на принятие локальных норма тивных актов, ухудшающих положение работников по сравнению с трудовым за конодательством, коллективным договором, соглашениями либо принятых без со блюдения порядка учета мнения представительного органа работников. Такие ак ты признаются недействительными с момента принятия. В таких случаях приме няются законы или иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудо вого права.

Основным назначением локальных нормативных актов является конкрети зация трудового законодательства и подзаконных актов с учетом особенностей в организации труда и условий конкретной организации, повышение гарантий, пре доставленных работникам актами высшего уровня, а также установление условий труда, определение которых прямо отнесено к компетенции работодателя.

По решению работодателя могут приниматься и другие локальные норма тивные акты, например, положение о персонале, положение о порядке ведения коллективных переговоров в организации, положение об участии работников в управлении организацией, положение о комиссии по трудовым спорам и т.д.

К аналогичному правотворчеству может быть отнесено принятие устава общественного объединения, в котором в соответствии с законом устанавливают ся общеобязательные для членов объединения нормы.

Предоставление законодательством таких правотворческих полномочий общественным объединениям есть не что иное, как выраженная законодателем га рантия самоуправления коллективов граждан.

Паконец, к третьей форме правоустановительного подзаконного правотвор чества относится изда1ше нормативно-правовьк актов местным самоуправлением.

Организационные и процедурные стандарты муниципального правотворче ства определяются их природой. При этом следует заметить, что в Российской Фе дерации довольно широкое распространение получила практика делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий исполнительной власти. Нередко такое делегирование предполагает и издание нормативных право вых актов административно-исполнительного характера, которое, как мы показали выше, относится к другому виду подзаконного правотворчества - правообеспечи тельному и потому будет рассмотрено нами в рамках анализа организационных и процедурных стандартов этого вида правотворчества.

Правотворчество - одно из приоритетных направлений деятельности мест ного самоуправления, посредством которого реализуются его властные полномо чия по управлению местным сообществом в рамках муниципального образования.

В результате правотворчества создаются общеобязательные в рамках муници пального образования правила поведения - нормы, воплощаемые в принимаемых местным самоуправлением актах, которые в силу этого приобретают нормативно правовой характер (уставы муниципального образования, решения и постановле ния органов местного самоуправления и др.).

Право местного самоуправления на осуществление правотворчества коре нится в его социальной природе и юридически закрепляется в федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе дерации», признающем правовой характер актов местного самоуправления, и ус таве муниципального образования.

Правовое регулирование нормотворчества органов местного самоуправле ния осуществляется на трех уровнях. Па уровне Российской Федерации закрепля ется право населения на осуществление местного самоуправления, устанавлива ются федеральные государственные гарантии местного самоуправления, опреде ляются общие принципы его организации.

Па уровне субъекта Федерации конкретизируются принципы организации и функционирования системы местного самоуправления и гарантии его осуществ ления, принимаются конкретные нормы, упорядочивающие организацию и дея тельность местного самоуправления, определяющие роль местного самоуправле ния в структуре власти в регионе, закрепляются важнейшие права населения в сфере местного самоуправления, устанавливаются основы взаимодействия орга нов государственной власти субъекта Федерации с органами местного самоуправ ления.

Па муниципальном уровне предусматриваются гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, порядок формирования органов местного самоуправления и их деятельности, определяются статус депу татов представительных органов, структура и полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, экономическая и финансовая основы местного са моуправления и регламентируются другие вопросы, связанные с его практическим осуществлением.

В ходе правотворческой деятельности на уровне муниципального образова ния производится регулирование населением вопросов местного значения. Оно может осуществляться в форме как непосредственного нормотворчества населе ния (саморегулирования) путем принятия правовых актов на собраниях (сходах) или на местных референдумах, так и опосредствованного - через представитель ные органы местного самоуправления, через его исполнительные органы и долж ностных лиц. При этом приоритет в области нормотворчества принадлежит пред ставительным органам, в исключительном ведении которых находится издание актов по важнейшим вопросам функционирования муниципального образования, а также актов, затрагивающих права и свободы граждан.

Нормативные акты органов местного самоуправления устанавливают пра вовой статус муниципального образования, определяют структуру представитель ных и исполнительных органов местного самоуправления, разфаничивают их полномочия, регулируют организацию самоуправления внутри муниципалитетов, закрепляют систему территориального общественного самоуправления и т.д.

Представительные органы местного самоуправления утверждают бюджет и бюд жетный процесс, устанавливают, изменяют и отменяют местные налоги и сборы, заключают договоры с органами государственной власти, передающими им госу дарственные полномочия, а также договоры с другими муниципальными образо ваниями.

Особое место в системе актов местного самоуправления принадлежит уста ву муниципального образования, который представляет собой своего рода консти туцию последнего. В нем закрепляются нормы учредительного характера, консти туирующие данное муниципальное образование и систему местного самоуправле ния на его территории. Уставу принадлежит ведущая роль в регулировании вопро сов нормотворчества местного самоуправления. Среди актов, принимаемых на муниципальном уровне, устав обладает наибольшей юридической силой.

Особенности организационных и процедурных стандартов муниципального подзаконного правотворчества заключается в том, что с помощью нормативных актов органов местного самоуправления осуществляется правовое регулирование общественных отношений на уровне, максимально приближенном к населению.

Посредством этих же актов оформляется законодательная инициатива органов ме стного самоуправления по вопросам, выходяшдм за пределы их ведения. Тем са мым гарантируется единство правового поля в рамках субъекта Федерации и осу ществляется всесторонняя заш^гга прав и интересов населения муниципального образования.

Субъекты Российской Федерации располагают всеми необходимыми пра вами для урегулирования вопросов местного самоуправления в таких определяю щих их статус региональных правовых актах учредительного характера, как кон ституции (уставы). При этом сами субъекты определяют объем правовых норм, которые, будучи включены в конституции и уставы, приобретают основопола гающий характер, и норм, которые закрепляются в текущем законодательстве, в том числе в специальных законах о местном самоуправлении на территории субъ екта Российской Федерации.

В уставах субъектов Российской Федерации, как правило, раскрывается со держание местного самоуправления, определяются самоуправляюш?1е единицы, устанавливаются органы местного самоуправления и порядок их формирования, регулируются основные вопросы, касающиеся определения их компетенции и раз граничения полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Следует отметить важность обеспечения единства подходов к решению рас сматриваемых вопросов как на уровне местного самоуправления, так и на регио нальном и федеральном уровнях. На первое место среди актов местного само управления по праву должен быть поставлен Устав муниципального образования.

Устав является основополагающим актом, содержащим целую систему норм, направленных на правовое регулирование нормотворчества органов местно го самоуправления. Он служит источником материальных и процессуальных норм, которыми должны руководствоваться эти органы в процессе своей право творческой деятельности.

Введение двухуровневой системы местного самоуправления в ряде субъек тов Федерации предполагает разделение компетенции между базовыми муници палитетами (поселениями, небольшими их объединениями) и их крупными объе динениями (волостью, районом). При этом муниципальные образования на каж дом уровне имеют собственную компетенцию, для реализации которой органы местного самоуправления наделяются необходимыми ресурсами.

Вторым фактором, определяющем особенность муниципального право творчества, является автономность органов местного самоуправления по отноше нию к системе органов государства. Не входя в систему государственной власти, органы местного самоуправления обладают властными полномочиями публично правового характера. Они вправе принимать обязательные на всей территории му ниципального образования решения, за невыполнение которых могут применяться меры юридической ответственности.


Таким образом, подзаконное правотворчество местного самоуправления по своей природе не является правоисполнительным, а выполняет функцию само стоятельного нормативного регулятора определенной сферы общественных отно шений, складывающихся по поводу вопросов местного значения.

Таким образом, местное самоуправление и его правотворческие полномо чия, с одной стороны, являются элементом гражданского общества, не образуя части государственного механизма, с другой стороны, уполномочено на издание общеобязательных правил поведения, обеспеченных в необходимых случаях при нудительной силой государства.

Такая социально-правовая природа предъявляет к подзаконному правотвор честву местного самоуправления ряд ставдартов, основанных на принципах пра ВОВОЙ государственности:

1) приоритетными формами правотворчества в системе местного само управления являются непосредственные его формы (референдум, народная право творческая инициатива, решения, принятые на собраниях и сходах);

2) как и для законотворчества, правотворчество представительных органов местного самоуправления должно опираться на подлинное представительство на селения муниципального образования, обеспечивающее выражение его общей во ли;

3) автономность местного самоуправления от органов государственной вла сти задает такой стандарт правотворчества местного самоуправления, как приори тет интересов местного сообщества перед общенациональными в рамках конку ренции, допустимой действующим законодательством;

4) предмет подзаконного правотворчества местного самоуправления не должен выходить за рамки вопросов местного значения, т.е. вопросов повседнев ного бытового жизнеобеспечения местного сообщества.

Итак, выше нами рассмотрены основные формы правоустановительного подзаконного правотворчества и охарактеризованы основные организационные и процедурные требования к его осуществлению. Все эти формы правотворчества не являются административно-исполнительными, а наряду с законами представ ляют собой формы самостоятельного регулирования правового статуса соответст вующих субъектов в соответствующих ситуациях и сферах.

Однако, второй вид подзако1гаого правотворчества имеет не менее важное значение в правовом государстве. Правообеспечительное подзаконное правотвор чество не имеет самостоятельного автономного предмета правового регулирова ния, а осуществляется «на основе и во исполнение» закона. Тем не менее, пра вильная организация данного вида правотворчества является важнейшим требова нием всего правотворчества в правовом государстве. Это подзаконное правотвор чество осуществляется в том числе и упоминавшимися выше главой государства и органами местного самоуправления, но основной его объем осуществляется адми нистративно-исполнительными органами.

Для нормативных указов, издаваемых Президентом РФ, характерна, прежде всего, их направленность на детализацию и конкретизацию общих установлений и принципов закона. Указ детализирует закон в тех случаях, когда без такой конкре тизации процесс его применения был бы затруднен или даже невозможен.

Указы, конкретизирующее законы, должны издаваться в строгом соответст вии с этими законами. Они не могут расширять сферы общественных отношений, урегулированной законом, а должны служить лишь дополнительным средством правового воздействия на эти общественные отношения.

Президентские указы, детализирующие закон, не могут содержать нормы, его изменяющие. Однако, они на основе закона и в пределах урегулированньк им отношений могут устанавливать ряд новых норм права, способствуюшдх успеш ной реализации закона.

Работа по дета1шзации законов осуществляется Президентом РФ в тех слу чаях, когда необходимость в этом обусловлена возложенными на него конститу ционными обязанностями, иначе говоря, когда ее не вправе осуществить ни один другой орган государства. Поэтому указы конкретизируют законы обычно лишь в тех случаях, когда в них затрагиваются вопросы большой государственной важно сти, требуется акт высокоавторитетного органа государственной власти.

Учитывая, что основной объем подзаконного правотворчества, направлен ного на обеспечение реализации законодательства и повседневного управления делами общества и государства, возлагается на правительство и его отраслевые органы - министерства, необходимо вьщелить те специфические стандарты, кото рые обусловлены природой этих органов и возложенными на них функциями.

Исполнительная система органов государственной власти формируется и функционирует на иных принципах, чем власть законодательная. Осуществляя повседневный мониторинг внешней и внутренней ситуации страны, исполнитель ные органы должны иметь возможность оперативного и адекватного реагирования на социальные и иные процессы в целях обеспечения действия законов и обеспе чения безопасности общества, его социальных групп и каждого человека.

Оперативность, адекватность и эффективность становятся главными стан дартами подзаконного правообеспечительного правотворчества органов государ ственного управления.

Не следует забывать, что главная цель такого правотворчества - обеспечение реализации законодательства. Отсюда особую роль в подзаконном правотворчест ве занимает эффективный контроль соответствия подзаконных актов законам страны. Такой контроль может осуществляться и на стадии правотворческого процесса вышестоящими органами или органами прокурорского надзора.

Итак, основными стандартами подзаконного правообеспечительного право творчества становятся законность, оперативность, адекватность и эффективность.

Законность - это не столько стандарт, сколько общеправовой принцип и ре жим функционирования органов исполнительной власти. Но именно в этом смыс ле он и приобретает особое звучание в процессе подзаконного правотворчества.

В научных исследованиях отмечается две стороны законности. Так, по мне нию Н.С. Малеина, законность - это издание правовых законов и строгое их со блюдение'. С одной стороны, она выступает как принцип - требования к законода тельству и деятельности, с другой стороны, как режим - реальное их осуществле ние в правотворчестве, правоприменении и иной деятельности. Нричем во многих случаях предполагается производность режима законности от одноименного принципа^. А по определению, данному Т.К. Нримак, «законность - это принцип, общеобязательное требование, метод, режим и состояние неукоснительного со блюдения, исполнения и применения законов и основанных на них правовых ак тов всеми участниками общественных отношений во всех сферах общественной жизни»^. РЬюгда законность рассматривается как необходимый элемент демокра ' Малеин Н.С. О законности в условиях переходпого периода //Теория права: новые идеи.

-М., 1995. С.28.

^ Клочков В.В. Указ соч. С. 56.

^ Примак Т.К. Совершенствование законодательства как средство обеспечения законно сти. Автореферат дисс.... канд. юрид. наук. - М., 1998. С.11.

тии, основа нормативной жизни общества'. Этимологически термин «законность»

производен от корня «закон», в широком смысле определяемого как «необходи мое, устойчивое, повторяющееся отношение между явлениями»^. Отсюда закон ность может быть представлена как соответствие этой закономерности. В таком случае содержанием принщ1па законности выступают правовые начала, отра жающие закономерности общественного развития. Как совершенно справедливо отмечено Н.С. Соколовой, законность - это не только соответствие нормативных актов законодательству, но и правильное отражение в них общественного разви тия, обеспечение единства правового пространства^. Законность - это определен ный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоя щий в организащ1и общественных отношений посредством издания и неуклонно го осуществления законов и других правовых актов"*.

В правовом государстве складываются различные виды надзора за зако1шо стью актов государственного управления: прокурорский, судебный, констшущ! онный, административный. Реформирование деятельности управленческих струк тур предполагает наличие административных судов, отделенных от общих судов общей юрисдикции, а также особых процедур рассмотрения жалоб на неправо мерные административные акты и действия (бездействия).

Стандарты законности в подзаконном правотворчестве исполнительных ор ганов государственной власти заключаются в том, что:

- оно возможно лишь на основании и во исполнение закона;

- нормативный правовой акт может быть принят только субъектом, право мочным на его принятие, что обусловлено нормотворческой компетенцией по следнего;

- форма и содержание нормативного правового акта должны соответство ' Вопленко Н.Н, Указ. соч. С. 10-12;

Лисюткин А.Б. Указ. соч. С.7.

^ Ожегов СИ., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. - М.,1996. С.662.

^ Соколова Н.С. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Разви тие и совершенствование. Автореферат дисс.... докт. юрид. наук. - М., 2003. С.40.

'* Законность в Российской Федерации /Редкол.: Демидов И.Ф., Сухарев А.Я., Тихомиров 1О.А.-М.:Спарк, 1998.С.4.

вать объему полномочий нормотворческого органа;

- нормативный правовой акт должен отражать базовые общечеловеческие ценности, конституционные принципы и нормы международного права;

- процесс нормотворчества должен строиться с соблюдением всех установ ленных процедур подготовки, принятия нормативного акта и вступления его в за конную силу.

Стандарты оперативности и адекватности подразумевают в первую очередь способность органа исполнительной власти своевременно выявить необходимость нормативно-правового реагирования, подобрать соответствующие формы и мето ды такого реагирования. Это предполагает наличие солидного научно-экспертного обеспечения. Достаточно сказать, что органы исполнительной власти в любом го сударстве имеют собственные солидные научно-исследовательские и экспертные учреждения по всем важнейшим направлениям управленческой деятельности.


Научно-экспертная подготовка включает исследование правовых, научно юридических, международно-правовых, криминологических, финансово экономических, лингвистических и других аспектов разрабатываемого проекта.

Основой всякого научного обеспечения является информационно аналитическое обеспечение, оперативный и точный сбор необходимых для приня тия решений даршых. По мнению Н.Н. Карташова, позитивную роль в этом играет проведение информационно-аналитической работы, направленной на получение достоверных данных о тех процессах, которые происходят в общественной жизни, а также использование различных показателей деятельности, что, в конечном сче те, позволяет выявить факторы и тенденции, имеющие значение как для качества принимаемого нормативного правового акта, так и оказывающие влияние на от ношения, являюнщеся предметом правового регулирования\ Таким образом, од ним из необходимых условий механизма нормотворчества практически на всех его уровнях и стадиях является достаточная информационная и техническая обес ' Карташов Н.Н, Технологии нормотворчества (на примере МВД России). Дисс... канд.

юрид. наук. - М., 2004. С.47.

печенность.

ф, Как уже было отмечено выше, подзаконное правотворчество представляет собой процесс, в котором на основе объективных законов общественного развития создаются нормативные правовые акты государственного управления. Это обу славливает их познание и умение использовать применительно к сферам общест венной жизни, требующим правового урегулирования. Особо следует подчерк нуть, что реализация принципа научной обоснованности базируется не только на познании законов управления, но и на учете экономической, правовой, научно технической и другой информации, ее сборе, переработке и анализе'. В процессе выработки нормотворческих решений используются все виды информации, в т.ч.

и получаемой от граждан. Но при подготовке того или иного акта имеются разли чия в использовании определенных видов информации. При подготовке текущих • нормотворческих решений используется, прежде всего, рекомендательная, кон трольная и консультативная информация, а при подготовке перспективных реше ний, кроме того, используется ориентирующая и осведомительная информация^. А это уже предполагает использование достижений научно-технического прогресса (современной компьютерной техники, математических методов и т.п.). Причем процесс принятия управленческого решения в виде издания ведомственного нор мативного правового акта строится на основе достоверной, оперативной инфор мации, что позволяет добиваться эффективного правового регулирования тех шш иных отношения без проблем, которые могли бы быть спровоцированы приняти ^ ем ошибочных решений.

При этом в научной среде также необходимо проводить теоретические на учные исследования, посвященные проблемам создания нормативной правовой базы регулирования общественных отношений с вовлечением в исследователь ский процесс не только ученых, но и практических работников, на основе дости ' См., напр.: Воронков А.В. Информационное обеспечение правотворческой деятельности органов государственного управления //Правоведение, 1989, № 2. С. 13 - 20.

^ Там же. С. 105.

жений отечественного и зарубежного опыта, практики правоприменения'. Состав ляющими этих исследований должны стать сощюлогические опросы, социально правовые моделирование и экспериментирование. Особое внимание должно быть обращено на разработку механизма реализации нормативных предписаний.

Сложившаяся практика нормотворчества в принципе предполагает привле чение к разработке нормативных правовых актов как научных деятелей, так и практических работников. Но, к сожалению, пока эффективность правового регу лирования остается низкой. Причин этому много, и они носят как политический, так и иной характер. По словам А.А. Зелепукина, научное обеспечение нормо творчества не всегда отвечает современным требованиям. Результаты проводимьк исследований, опросов, экспертиз законов зачастую проникнуты формализмом, политической тенденциозностью и подчинены ложно понятой целесообразности.

В итоге, имеющиеся в сфере деятельности органов государственного управ ления проблемы возможно разрешить только обпщми усилиями с использованием научного опыта и передовых достижений, содержащихся в юридических, эконо мических и иных научных исследованиях, посвященных рассматриваемым вопро сам. Это, в свою очередь, предполагает использование различных форм сотрудни чества представителей науки и субъектов нормотворчества - прежде всего, широ кое использование такой формы, как привлечение в качестве разработчика норма тивного правового акта того или иного научного учреждения, привлечение от дельных специалистов-отраслевиков к данному процессу.

' См., напр.: Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормотворчество. Дисс.... докт. юрид. наук.

- М., 2004;

Власенко Н.А. Законодательная технология: Теория. Опыт. Правила. - Ир кутск, 2001;

Волчинская Е.К. Использование российских информационных систем в об ласти права при разработке законопроектов //Сб.: Информатика и право. - Н.Новгород, 2000;

Иванец Г.И. Законодательные технологии: к постановке проблемы // Право и поли тика, 2001, № 3;

Карташов В.Н. Законодательная технология: Понятие, основные элемен ты, методика преподавапия //Проблемы юридической техники /Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001;

Карташов Н.Н. Технологии нормотворчества (на примере МВД Рос сии). Дисс.... канд. юрид. наук. - М., 2004;

Кененов А.А., Чернобель Г.Т. Логические ос новы законотворческого процесса //Правоведение, 1991, Я» 6 и др.

^ Зелепукин А.А. К вопросу об эффективности российского законодательства //Правове дение, 1996, №2.

Стандарт научно-экспертного обеспечения подзаконного правотворчества органов государственного управления предполагает необходимость учета в про цессе разработки и принятия нормативных правовьк актов следующих требова ний:

1) при разработке проектов нормативных правовых актов следует исходить из сущности, содержания и форм проявления в реальной действительности всей совокупности объективных законов развития общества;

2) преследуя цель эффективного правового регулирования, необходимо на основе тщательного анализа достижений современной отечественной и зарубеж ной науки активно и ювещенно использовать имеющийся передовой опыт в нор мотворческом процессе;

3) используя имеющийся научный потенциал, результаты научных изыска # НИИ, следует как можно своевременнее и оперативнее реагировать на постоянно изменяющиеся потребности общества;

4) в части информационной обеспеченности правотворческого процесса не обходимо обращать внимание на полноту и степень достоверности находящейся в распоряжении информации, имеющей определяющее значение для прогнозирова ния, планирования и определения стратегии нормотворчества.

Таким образом, организационные и процедурные стандарты подзаконного правотворчества в правовом государстве предопределяются местом и ролью субъ ектов правотворчества в политико-правовой системе. Этот фактор определяет це ^ ли конкретного вида правотворчества, которые и определяют кроме общих стан дартов правотворчества особенные стандарты отдельных видов подзаконного пра вотворчества. В связи с подзаконностью этого вида правотворчества, его стандар ты в большей степени формализованы и инструктивны, что обеспечивает его опе ративность, адекватность и законность.

§3. Системные стандарты нравотворчества н источников ирава в нравовом государстве Системный характер правотворчества в правовом государстве означает цельность, сбалансированность, внутреннюю связь и взаимозависимость всех его частей, логическую последовательность изложения правовых предписа ний. Результатом такого правотворчества становится система источников права, обеспечивающая нормальный процесс правового регулирования Необходимость использования системной методологии в нашем исследовании вызвана, прежде всего, тем, что в его рамках возможно расширить и углубить представления о правотворчестве, его стандартах и исследовать проблемы повышения эффективности правотворчества, что имеет не только научный, но и практический интерес.

Потребность во внутренней согласованности законодательства, в свою очередь, с необходимостью требует в процессе создания нового нормативного правового акта его анализа с точки зрения как общих, ос новных целей права, так и координации, подчинения, соподчинения с целями иных правовых актов, норм, являющихся элементами соответст вующей правовой подсистемы (института, отрасли).

Правотворчество относится к ключевым категориям правоведения, од нако, категориальных свойств правотворчества до сих пор не рассматривали.

Между тем, выяснение этих свойств, открывает новые горизонты в теорети ко-правовом познании правотворчества в правовом государстве: «Чтобы стать действенным и эффективным, право должно сложиться как целостная, органическая система. Это одно из непременных требований и одновременно один из признаков реального, действующего права»'.

Системный подход позволяет сформулировать ряд выводов и положе ний, которые, по нашему мнению, внесут определенную новизну в уже сло Марченко М.Н. Общая теория права и государства: В 2 т. - М., 1998. С П.

жившиеся, и во многом исчерпавшие себя, дискуссии о понимании право творчества и системы источников права. Рассмотрение правотворчества и системы источников права с позиции их системных свойств позволяет опре делить их место и значение в национально-правовых системах, прогнозиро вать возможности реформирования и совершенствования системы право творчества того или иного государства.

Из вышеизложенного с очевидностью вытекает, что содержание право творчества как категории может быть определено только во взаимосвязи с другими правовыми категориями - и в первую очередь, с источниками права, результатом которого они становятся. Источники права, как результат право творчества во взаимосвязи с иными правовыми категориями, образуют сис тему научного инструментария, с помощью которого отражается и изучается национальная правовая система как целостное системное явление. Однако, правовые категории обладают свойством универсализма и потому могут быть использованы в более широком плане, например, для сравнительно правового исследования национально-правовых семей.

Для определения системных свойств правотворчества, думается, нет необходимости анализировать многие, или хотя бы основные, определения системы. Достаточно использовать устоявшееся, если можно так выразиться, рабочее определение системы. Система - это совокупность взаимосвязанных элементов, образующая определенную целостность, которая обладает собст венными свойствами, не сводимыми к сумме свойств ее элементов. Из этого определения вытекает главный методологический прием предполагаемого нами исследования, а именно - рассмотрение системы источников права, свойства которой не сводятся к сумме свойств отдельных источников права.

Система источников права - это не только их совокупность, но это есть и системный результат правотворчества. Характер системы определяется взаимосвязанностью видов источников права. Свойства каждого из видов ис точников права определяют целостность свойств системы, которая.не может быть сведена к простому суммированию свойств источников права, а пред ставляет собой качественные признаки целого. Свойства системы источников права становятся качественным свойством национальной правовой системы, а их однородность и сходность - одним из важнейших оснований для класси фикации правовых систем и семей.

Системный подход подразумевает исследование не только статическо го аспекта результатов правотворчества, под которым, как правило, подразу мевают их структуру'. Важнейшей стороной системы является ее динамиче ский аспект — внутренняя организация источников права, в основе которой лежит многоплановая правотворческая деятельность, их функциональность, упорядоченность взаимодействия, что в конечном итоге определяет целост ность всей системы. Динамический аспект системы источников права отра жает потенциальную возможность изменения свойств системы источников права и правовой системы в целом, в случае изменения ее элементов (источ ников права) - включение новых (или исключение существуюш;

их) источни ков права в систему или изменение функциональных свойств уже имеющих ся. Таким образом, анализ любой системы, в том числе и системы источников права, не может заключаться в составлении какой-то одной застывшей моде ли.

Всякая система покоится на так называемых системных принципах, которые позволяют оценивать совокупность как систему. Выявление и стро гое следование этим принципам как раз и позволяют обеспечить эффектив ность системного метода исследования.

Система правотворчества отвечает всем необходимым принципам, по зволяющим использовать системный метод для организации исследования правотворчества и формируемых источников права, как с точки зрения их внутренней организации и взаимодействия, так и с точки зрения их взаимо действия с внешней средой, т.е. способности выступать в качестве самостоя ' Следует заметить, что структура системы обладает иекоторой динамичностью. Поэтому всякий раз необходимо фиксировать структуру на определенный момент. Изменение структуры ведет к изменению системы в целом, а она как нодсистема большей целостно сти (например правовой системы) изменяет качественные характеристики последней.

тельного элемента системы более высокого порядка. Каковы же системные стандарты правотворчества? Как и для других системных образований, ему свойственны следующие системообразующие принципы:

1) структурность;

2) внутренняя системность структурных элементов, выступающих в виде подсистемы;

3) целостность (т.е. уже упомянутая несводимость свойств системы к сумме свойств составляющих ее элементов);

4) взаимозависимость системы и среды.

Структурность как принцип правотворчества раскрывает элементный состав правотворческой деятельности. Каждый элемент такой системы, об ладая родовыми признаками, образует особый вид правотворчества. Они об разуют внутренне организованную совокупность (подсистему) (например:

законотворчество, подзаконное правотворчество), приобретающую все каче ства системного образования, которые необходимо учитывать при их изуче нии или попытках реорганизации.

Целостность, как системообразующий принцип правотворчества, предполагает рассмотрение всей совокупности видов правотворчества как единого целого, обладающего собственными качественными свойствами, не являющимися совокупностью свойств отдельных правотворческих процес сов, но одновременно находящихся в сложной взаимозависимости с ними.

Такая взаимосвязь, как будет показано ниже, становится основой системных качеств правотворчества, а ее выявление зачастую становится основной трудностью на пути удачной реформы системы права.

Наконец, четвертый системообразующий принцип правотворчества требует их исследования исключительно с учетом их взаимозависимости с внешней средой, каковую образует не только правовая система, но и иные особенности политически организованного общества: политическая система в целом, культура, экономика, этнический состав населения, история и т.д.

Так, совершенно очевидно, что изменение внешней среды ведет к не обходимым коррективам системы правотворчества. Такая коррекция есть за лог ее устойчивости и надежности в осуществлении своей части работы по • обеспечению правового регулирования. Академик Б.Н. Топорнин совершен но верно отмечал, что государственно-правовые реформы, коренные сдвиги ф социальной структуры общества, возникновение новых субъектов права и нарастание в связи с этим массы новых общественных отношений, требую щих новых форм правового воздействия, не могут не повлечь изменений в системе источников права. Он пишет: «В наше время в России изучение ис точников права теснейшим образом связано с утверждением принципов пра вового государства, обеспечением прав и свобод человека, организацией экономических и социальных отношений, устройством государства и реше #' нием задач эффективного управления его делами. Характерно, что движение к правовому государству в России предопределило принятие новой Консти туции, на базе которой фактически сформировано качественно иное россий ское право, охватывающее значительно более широкий круг источников права. В системе источников права кардинально повысилась роль закона, произошло относительное снижение удельного веса подзаконных актов, и, что чрезвычайно важно, они становятся по-настоящему подзаконными»'.

Таким образом, правотворчество в правовом государстве отвечает ^ всем системообразующий принципам и потому приобретает все системные качества (свойства), которые определяют ряд закономерностей становления и развития, которые нельзя игнорировать при попытках их реформы.

• Каковы же эти качества (стандарты) правотворчества в связи с их сис темностью, т.е. внутренне организованной и функционирующей целостно стью?

В первую очередь, следует заметить, что системные стандарты право творчества следует рассматривать как совокупность интегральных качеств, ^, т.е. качеств, приобретенных системой в результате устоявшегося сочетания ' Топорнин Б.Н. Система источников права: тенденции развития //Судебная практика как источник права. - М.: Юрисгь, С. 18.

объединительных связей между отдельными видами нравотворчества. Такие качества мы относим к разряду фундаментальных, закладывающих основу как статических так и динамических характеристик и нерспектив развития системы правотворчества. Правотворчество приобретает следующие качест венные свойства, без учета которых, по нашему мнению, трудно судить о перспективах и темпах его развития: организованность, целостность, слож ность, инерционность'.

Организованность, характеризующая уровень организации системы, определяет сосредоточение действий системы благодаря концентрации ре сурсов и фокусировании свойств, достигаемых на основе функциональной дополнительности элементов данной системы, что позволяет разрешать акту альные противоречия системы. Результатом организованности становятся экономность, результативность и надежность. Действительно, организован ность правотворчества обеспечивает наиболее эффективное правовое регу лирование и позволяет достичь с достаточной гарантированностью (надеж ностью) требуемого результата, а именно - упорядоченности общественных отношений в социально значимых сферах жизни общества. Организован ность источников права обеспечивает организованность всего правового воз действия на общественные отношения. Каждый отдельный вид источника права имеет свои свойства и выполняет свою функциональную нагрузку, оп ределяющие их юридическую природу, роль и место в системе источников права.

Так, например, нормативно-правовые акты исполнительной власти (по становления правительства, отдельных министерств и ведомств) имеют толь ко им присущие свойства и характеристики, которые предопределены их ос новной функцией - формированием нормативно-правовой основы реализа ции (исполнения) норм законодательных актов. Таким образом, их основной ' Подробнее о системных свойствах см.: Винограй Э.Г. Основы общей теории систем. Новосибирск: Западносибирское отделение философского общества России, 1993;

Он же.

Общая теория организации и системно-организационный подход. - Томск, 1989.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.