авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 10 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Кудрина, Кристина Юрьевна Правовые факторы, влияющие на законотворчество в Российской Федерации ...»

-- [ Страница 3 ] --

В числе видов данной группы факторов-требований, регулирующих способы упорядочения законов, необходимо выделить процедуры толкова ния нормативных правовых актов. Нормативное правовое закрепления ини циативы толкования законов и иных нормативных правовых актов на феде ' " См.: Ст. 7-10 Федерального закона от 27.12.2002г. «О техническом регулировании»// URL http//www.consultant.ni.

"'' См.: Глава 15 Закона Республики Мордовия от 21.02.2002 (с изм. от 28.01.2004г.) «О правовых актах Рес публики Мордовия»;

Глава 8 Закона Корякского автономного округа от 29.04. 2004г. «О правовых актах Корякского автономного округа»;

Глава 12 Закона Республики Дагестан от 16.04.1997 г. (с изм. от 30.06.2004г.) «О нормативных правовых актах Республики Дагестан»// СПС «Консультант-Плюс» «Регио нальное законодательство».

'*' См.: глава 7 Закона Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодар ского края»// URL http//www.consultant.ru.

''* См.: например, статья 11 закона от 03.04.2000г. (с изм. от 28.01.2004г.) «О законодательной деятельности в Сахалинской области», статья 11 Закона Республики Бурятия от 19.06.1996 (с изм. от 24.11.2003 г.) «О за конопроектной деятельности в Республике Бурятия», Закон Республики Татарстан от 06.08.2003 «О народ ном обсуждении наиболее важных вопросов государственной жизни Республики Татарстан и местного зна чения», статья 21 Закона Республики Башкортостан от 12.08. 1996г. «О нормативных правовых актах Рес публики Башкортостан», Закон Республики Мордовия от 12.04.1991г. (ред.27.07.95) «О всенародном обсуж дении важных вопросов государственного и местного значения». Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 08.05.1998 (с изм. 02.07.2002г.) «О консультативном опросе населения в Ханты-Мансийском авто номном округе»// URL http//www.consultant.nJ.

"^ См.: Закон Тамбовской области от 24.03.2000г. «О порядке организации контроля за исполнением зако нов Тамбовской области и иных нормативных правовых актов» // СПС «Консультант-Плюс» «Региональное законодательство».

ральном уровне практически отсутствует. Исключение составляет лишь тол кование Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Рос сийской Федерации.^^^ Определение понятия «толкование», «виды толкова ния», «субъекты толкования» - данные категории не закренлены законом, их смысл разъясняет лишъ теория права.

В субъектах Федерации либо принимаются законы, устанавливающие единые требования к нормативным правовым актам, их подготовке, внесе нию, рассмотрению, принятию, опубликованию и толкованию (например, в Воронежской, Брянской, Липецкой, Орловской, Томской областях.

Красно дарском крае. Республиках Алтай и Кабардино-Балкария, Корякском авто номном округе) либо принимаются специальные законы об официальном толковании законов и иных актов (например, в Омской области принят Закон «Об официальном толковании законов, постановлений и иных актов Законо дательного Собрания Омской области», в Москве о толковании законода тельных aктoв^^^, Санкт-Петербурге^^^ Вологодской'^' и Архангельской'^^ областях приняты аналогичные нормативные правовые акты). Инициаторы толкования законодательных актов различны: в одних регионах (Санкт Петербурге, Москве, Архангельской области) они совнадают с субъектами законодательной инициативы;

в других - помимо перечисленных, правом внесения проектов данных нормативных правовых актов обладают граждане и организации (Корякский и Коми-Пермяцкие автономные округа. Республи ка Кабардино-Балкария, Орловская'^^ и Toмcкaя'^'^ области). В Краснодар ском крае и в Воронежской области в перечень инициаторов толкования не *'* См.: Федеральный Конституционный Закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21.07.1994г. // СЗРФ.- 1994. - №13. - ст. 1447.

' " См.: Закон г. Москвы от 18.10.2000г. «О толковании законодательных актов города Москвы»// СПС «Консультант-Плюс» «Региональное законодательство».

" " См.: Закон г. Санкт-Петербург от 02.10.2003г. № 0 6 официальном толковании законов города Санкт Петербурга»// СПС «Консультант-Плюс» «Региональное законодательство».

' " См.: Закон Вологодской области от 03.05.1995г. «Об официальном толковании законов, постановлений и иных актов законодательного Собрания Вологодской области»// СПС «Консультант-Плюс» «Региональное законодательство».

"^ См.: Областной закон Архангельской области от 15.07.2003г. «Об официальном толковании законов и иных нормативных правовых актов Архангельского областного Собрания депутатов»// URL http//www.consultant.ru.

" ' См.: Глава 12 Ст. 66 Закона Орловской области от 15.04.2003 «О правотворчестве и нормативных право вых актах Орловской области»// URL http//www.consultant.m.

"* См.: Глава 10 Ст. 38 Закона Томской области от 21.02.2002 (в ред. от 17.02.2003, от 13.11.2003, от 10.08.2004) «О нормативных правовых актах Томской области»// URL http//www.consultant.ni.

включены граждане.

Закон Воронежской области «О правовых нормативных актах Воро нежской области», устанавливает, что заинтересованные органы и организа ции. Воронежский областной суд и Воронежский арбитражный суд могут вносить представления в областную Думу и администрацию области о необ ходимости дать толкование принятых ими нормативных актов.'^^ Однако в данном законодательном акте отсутствует указание на форму толкуемых ак тов, сроки и процедуру их осуществления. Срок толкования в законах боль шинства регионов не установлен, исключение составляют такие субъекты Российской Федерации, как: Корякский Автономный округ (запрос о толко вании должен быть рассмотрен в течение 1 месяца со дня его поступления в правотворческий opгaн'^^, аналогичные нормы содержатся в части 2 статьи 66 Закона Орловской области от 15.04.2003 «О правотворчестве и норматив ных правовых актах Орловской области»));

Краснодарский край (указанный срок составляет две недели)'^^. Формы разъяснений зависят от вида толкуе мые нормативных правовых актов. Законы толкуются: либо в форме законо дательных актов (Санкт-Петербург, Москва, Архангельская область);

либо постановлениями региональных парламентов (Томска область. Республика Кабардино-Балкария, Корякский и Коми-пермяцкий автономные округа);

в отдельных субъектах Российской Федерации форма толкуемого акта не оп ределена (Орловская, Воронежская области. Краснодарский край). Однако, существует неопределенность относительно соотношения юридической силы актов-разъяснений Основных законов субъектов Российской Федерации ме жду толкованием Уставным (Конституционным) Судом и региональным парламентом. В Кабардино-Балкарии толкование Конституции Республики осуществляет исключительно Конституционный Суд Республики. В Респуб 10Q лике Алтай и Коми-Пермяцком автономном округе смысл Основных зако "^ См.: Закон Воронежской области «О правовых нормативных актах Воронежской области» (в ред. от 18.07.95.№ 21 -з;

от 26.11.2001 № 26-//-ОЗ) // Консультант-Плюс Регион.

" * См.: Ч.1 Ст. 33 Закона Корякского Автономного округа «О правовых актах Корякского Автономного ок руга».

''^ См.: Глава 10 Ст. 59 Закона Краснодарского края от 06.06.1995г. ( в ред. от 07.08.96, от 06.04.99) «О пра вотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»// URL http//www.consultant.ru.

' " См.: Ст. 66 Закона Алтайского края от 02.06.1999г. ( в ред. от 09.07.2004) «О нормативных правовых ак тах Республики Алтай»// URL http//www.consultant.ru.

нов разъясняют региональные парламенты.

Для устранения одной из причин негативного воздействия правовых факторов (разрозненного характера норм, регулирующих процесс принятия законов) и упорядочения их действия обоснована необходимость создания сводных кодифицированных актов, разработка которых способствует созда нию наиболее благоприятных условий для максимального, полного и точного учета и отражения в будущем законе всех подлежащих регламентации про цессов и явлений, усилить действие положительных факторов и минимизи ровать влияние отрицательных.

Кодификация представляет собой соединение двух начал: создание но вого элемента в действующем законодательстве и приведение последнего в стройную взаимосвязанную систему норм'^^. На федеральном уровне коди фицированными нормативными правовыми актами являются не только ко дексы, но и Конституция Российской Федерации, сводные законы (о местном самоуправлении, о референд)ш:е, об общих принципах организации системы региональных государственных органов), а также подзаконные акты,, на пример, Регламенты обеих палат Федерального Собрания Российской Феде рации, Правительства Российской Федерации. В субъектах Российской Фе дерации главными кодифицированными актами высшей юридической силы являются Уставы и Конституции, законы, объединяющие нормы права по различным сферам правового регулирования общественных отношений, на пример в сфере создания нормативных предписаний. Принятие кодексов в субъектах Российской Федерации не противоречит Основному закону госу дарства, так как укладывается в их полномочия, предусмотренные статьей Конституции Российской Федерации. Например, в Корякском автономном округе. Костромской области. Республике Дагестан и в Коми-Пермяцком ав тономном округе в соответствующих нормативных правовых актах дано оп ределение такой формы закона, как кодекс - нормативный правовой акт, со держащий и систематизирующий весь массив правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений, вводимый в действие зако "^ См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации /под ред А.С. Пиголкина. - СПб.: Изда тельство «Юридический центр Пресс», 2003. - с. 146.

r\ Н М. Однако, отдельные ученые считают, что принятие региональных ко О дексов неоправданно, поскольку допускается дублирование или нарушение федеральной законодательной компетенции^"'.

Интеграционные процессы в различных сферах обш;

ественных отноше ний ведут к повышению роли унифицированных актов, которые являются проявлением совершенствования самой формы правового регулирования и законодательной техники. Одна из форм унификации — это выработка еди нообразных норм, общих для определенного круга общественных отноше ний. В целях упорядочения действия правовых (материальных и процессу альных) и иных факторов необходима их унификация - создание сводных ко дифицированных актов, оптимизирующих законотворческий процесс. На фе деральном уровне - это принятие закона «О нормативных правовых актах»;

в субъектах Федерации таким актом может быть либо кодекс, либо сводный региональный закон, например. Законотворческий кодекс Воронежской об Разработанная диссертантом структура законопроекта состоит из глав (разделов): общие положения (понятийный аппарат, предмет регулиро вания, субъекты законотворческого процесса);

прогнозирование обществен ных отношений, подлежащих правовому регулированию, и планирование за конотворческой деятельности;

технология подготовки и оформления проек тов нормативных правовых актов;

порядок реализации народной инициати вы;

лоббистская деятельность, научная экспертиза проектов законов и подза конных актов субъекта Федерации (юридическая, лингвистическая, крими нологическая);

порядок подписания, официального опубликования и вступ ления в силу нормативных правовых актов;

государственный учет и система тизация нормативных правовых актов;

особенности принятия и внесения из менений и дополнений в Устав Воронежской области;

процедуры разработки и принятия бюджета, договоров и соглащений, программ социально ^^ См.: например, ст.7 Закона Корякского автономного округа от 21.04.2004г. «О правовых актах корякского автономного округа».

^'" См.: Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. О кодификации и кодексах // Журнал российского права.- №3. 2003.-с. 47-54.

^"^ См.: Лукьянова Е.Г. Тенденции развития процессуального законодательства в свете общей теории права //Государство и право. 2003. - J^»2.- с. 104-108.

^"^ См.: Приложение 4.1. Структура Законотворческого кодекса Воронежской области.

экономического развития, прогнозов, концепций;

ответственность должност ных лиц органов государственной власти субъекта Федерации;

заключитель ные и переходные положения закона.

Предлагаемый нормативный правовой акт не дублирует нормы Регла мента областной Думы и иных нормативных правовых актов области, отно сительно порядка принятия, подписания, официального опубликования и вступления в силу законов и подзаконных актов. Принятие указанного закона Воронежской области не потребует финансовых затрат, так как данный про ект затрагивает процессуальные аспекты законотворческой деятельности, по этому областной Думе и администрации необходимо внести соответствую щие изменения в нормативные правовые акты.

Особенностью воздействия правовых факторов-требований является императивность правил, предназначенных для выявления пробелов и проти воречий в праве. Их реализация определяется разработанностью процедуры создания соответствующих нормативных правовых актов. Для преодоления негативных явлений в региональном законотворческом процессе (противо речивость порядка принятия некоторых нормативных правовых актов и ис пользования инкорпорации, кодификации и толкования в отношении сроков, субъектов инициирования, порядка осуществления) предлагается на уровне субъекта Российской Федерации принять единый кодифицированный закон - Законотворческий кодекс. В него следует включить: порядок принятия Ус тава (Конституции) и законов, внесение в них изменений и дополнений, раз работки региональных бюджетов, договоров и соглашений субъектов Рос сийской Федерации, прогнозов, концепций, программ;

осуществления коди фикации, инкорпорации и толкования.

^^ См.: в Закон Воронежской области «О правовых нормативных актах Воронежской области»;

Постанов ление Воронежской областной Думы «Об Утверждении Положения о юридической экспертизе проектов законов Воронежской области»;

Постановление Воронежской областной Думы «Об утверждении положения о лингвистической экспертизе проектов законов Воронежской области и иных правовых актов областной Думы;

Постановление администрации Воронежской области «Об утверждении Регламента работы ад министрации Воронежской области» а также принять Положения об аккредитации лоббистов в законода тельном (представительном) и исполнительном органе власти области.

2.2. Компетепционные обязательные факторы-условия, способст вующие согласованию деятельности ветвей власти при разработке и прииятии закоиов Комнетенционный фактор — совокупность обязательных условий и дей ствий, определяющих необходимость согласования и упорядочения конкури рующих интересов различных субъектов законотворчества в процессе выра ботки содержательных характеристик закона. Компетенция — возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел, состоящий из следующих элементов: нормативно установленный цели;

предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия;

властные пол номочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действии. Субъекты законотворческой компетенции действуют в сложных и противоречивых условиях внешней среды. Поспешное, непродуманное реаги рование на текущие задачи вне связи с нормативными целями, предметами ведения и полномочиями - пагубно отражается на уровне деятельности вла стей, поэтому необходимо исследовать компетенционный фактор, влияющий на выработку нормативных правовых актов, а также проанализировать усло вия и явления, на него воздействующие.

Особая роль компетенционного фактора проявляется в информацион но-организационном взаимодействии субъектов законотворчества, согласо вании их интересов при создании нормативных правовых актов. Действие данного правового фактора основано на применении принципа совместной деятельности при разработке проектов федеральных законов в области со вместного ведения Российской Федерации и ее субъектов путем осуществле ния: согласительных процедур, консолидированной законодательной ини циативы, совместных заседаний обеих палат парламента и иных форм взаи модействия.

Субъекты, участвующие в законотворческой деятельности могут быть классифицированы по различным основаниям. В контексте данного исследо вания остановимся на разделении указанных лиц и органов, вырабатывающих правовые предписания, на субъектов вспомогательной официальной и не См.: Теория компетенции/Ю.А. Тихомиров.-М.: 2001.-е. 55-56.

официальной оценки и нознания необходимости нравотворчества (экснерты, работники юридических служб органов публичной власти, граждане), резуль тативной официальной оценки правового качества нормативного акта (обла дающих правом законодательной инициативы) и лиц и органов, осуществ ляющих законодательную деятельность ( парламенты, президент, глава ре гиона, исполнительные органы власти)^°^. Однако указанная классификация нуждается в некотором уточнении относительно субъектов права законода тельной инициативы, которые необходимо дифференцировать в зависимости от содержания вносимого законопроекта.

Право законодательной инициативы является субъективным правом, и его реализация возможна в установленных формах - формах реализации нрава законодательной инициативы, а также на основе установленных процедур.^^^В юридической литературе нет единого мнения об определении такого понятия как законодательная инициатива. Некоторые ученые, признавая законода тельную инициативу начальной стадией законодательного процесса, в содер жание данной стадии включают этап предварительного обсуждения законо проекта, предшествующий внесению его в законодательный орган.^"^ Аргу ментируя свою точку зрения, авторы ссылаются на то, что не только внесение законопроекта в законодательный орган, но и возбуждение вопроса об изда нии закона, а также разработка законопроекта является проявлением единой законодательной инициативы. Кроме того, работа по нодготовке законопроек та, проводимая в условиях щирокой гласности, с участием многих лиц и кол лективов, составляет наиболее существенную часть в ее осуществлении, так как именно на данном этапе закладываются основы будущего закона, дается ход всему законотворческому пpoцeccy.^°^ К подготовке законопроекта, как правило, привлекается щирокий круг специалистов из разных областей науки, участие которых в работе помогает предотвращать возможные ошибки, все ^"^ См.: Масловская Т.С. Правотворчество в комплексных отраслях (на примере муниципального права):

Монография.- М. Компания Спутник +, 2004. - с. 87-89.

^"^ См.: Гузнов А. Г. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. /Смоленск.

ТРАСТ-ИМАКОМ. 1999. - с. 67.

^°*См.: Колдаева Н.П. Законодательная инициатива как правовой институт. //Советское государство и право.

-1970.-№9..С.123.

^^ См.: Андрианов Н.Е. О законодательной инициативе. // Советское государство и право. - 1964. - №9. С.55-63.

сторонне обсудить круг регулируемых будущим законом отношений.

Выяснить содержание права законодательной инициативы - значит, рас крыть содержание правоотношения, возникаюш;

его в результате реализации права законодательной инициативы. Для раскрытия содержания правоотно шения законодательной инициативы необходимо выяснить, каковы субъект ный состав этого правоотношения, субъективные права и обязанности, кор респондирующих в нем субъектов и средства, которые обеспечивают его осу ществление.. Для того, чтобы определить субъекта - носителя права в право отношении законодательной инициативы, необходимо различать понятия «субъект законотворчества» и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий характер;

субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В тоже время органы, организации, лица, зани мающиеся, например, выявлением потребностей в принятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоот ношений, составляющих законодательный процесс.^'^ Тот факт, что действия по подготовке законопроекта и по его внесению в законодательный орган вы полняются не всегда одними и теми же субъектами, обусловлен тем, что юри дически значимое внесение проекта на рассмотрение законодательного органа должно производиться только особо уполномоченными на то лицами, тогда как круг субъектов, готовящих законопроекты, не определен, он может вклю чать в себя также лиц, которые не наделены правом законодательной инициа тивы. Да и в том случае, когда разработка проекта проводится лицом, обла дающим таким правом, внесение его в законодательный орган вполне может быть передоверено другому субъекту законодательной инициативы, который вправе внести проект от своего имени. От правильного решения вопроса о субъектном составе правоотношения законодательной инициативы зависит и правильное решение вопросов о содержании субъективных прав и обязанно стей, корреспондирующих в этом правоотношении субъектов, а также о сред ствах, которые обеспечивают его осуществление.

Подводя итог изложенному относительно содержания понятия «законо ^"' См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Под ред. Б,А. Страшуна. М.: 1999. С.532.

дательная инициатива», можно сделать вывод о том, что, являясь начальной стадией законодательного процесса, законодательная инициатива - «первое правоотношение», приводящее механизм законотворчества в действие, и на чалом ее реализации следует считать момент внесения законопроекта на рас смотрение законодательного органа. Таким образом, законодательная инициа тива - это гарантированная Конституцией Российской Федерации, Регламен том Государственной Думы, а также Конституциями (Уставами) субъектов Федерации, Регламентами законодательных (представительных) органов вла сти субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми ак тами возможность уполномоченных лиц и органов вносить в законодательные (представительные) органы власти федерального и регионального уровней за конопроекты либо законодательные предложения в соответствии с установ ленной процедурой. Учитывая роль субъектов права законодательной инициативы в создании законопроекта, очень важно четко определить круг лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы. Поскольку реализация права законодательной инициативы может зависеть от вида зако нодательного акта, то все участники законотворчества могут быть разделены на следующих лиц: принимающих обязательное участие в создании закона и участвующих в законодательном процессе в силу специфики того или иного нормативного правового акта.

Субъекты, в обязательном порядке участвующие в законодательном процессе, закреплены в статье 104 Конституции Российской Федерации, а также в части 8 статьи 55 Устава (Основного Закона) Тамбовской области^'\ так как это обусловлено их компетенцией, ролью, которую они ифают в жиз ни государства.

Лица и органы, участвующие в законодательном процессе в силу спе цифики конкретного законодательного акта, подразделяются на несколько ви дов. Выделяются, прежде всего, субъекты, имеющие право вносить предло оюения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Феде рации (статья 134 Конституции Российской Федерации) и предложения о по ^" См.: «Устав (Основной Закон) Тамбовской области Российской Федерации» от 30.11.1994 (в ред. от 28.11.2000) //«Тамбовская жизнь» от 30.11.2000.

правках к основным законам регионов. Президентские законодательные инициативы имеют особую значимость. Инициативы Президента и Прави тельства, внесенные в Государственную Думу составляют всего около 10%, больше всего законопроектов представляют депутаты (37,1%) и законодатель ные органы власти субъектов Российской Федерации(46,2%), однако по их предложениям формируется только 38,2% (депутаты) и 7,46% (регионы), а около 50% законопроектов становятся законами в результате инициатив Пре зидента и Правительства, тем самым преобладает явный дисбаланс интересов не в пользу субъектов Российской Федерации. Рассмотрение, принятых в пер вом чтении законов, направленных главе государства, а также подготовку проектов федеральных и федеральных конституционных законов, в порядке законодательной инициативы Президента Российской Федерации по различ ным сферам общественной жизни осуществляет Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления^'^ Граждане Российской Федерации могут быть инициаторами проведе ния референдума на территории России, объединившись в группу численно стью не менее двух миллионов человек, имеющих право на участие в рефе рендуме Российской Федерации^'"*. Повый федеральный конституционный за кон о референдуме существенно затрудняет гражданам воспользоваться такой формой непосредственной демократии для выражения своих интересов, по скольку в соответствии с частью 2 статьи 15 вышеуказанного нормативного правового акта инициативная группа по проведению референдума должна со стоять из региональных подгрупп, создаваемых в более чем половине субъек тов Российской Федерации...в каждую из них должно входить не менее участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Российской Федерации, где образована региональная подгруп па, тогда как в предыдущем законе для реализации инициативы по проведе ^'^ См.: Закон Воронежской области от 02.07.2001 N 11-111-03(ред. от 12.11.2004) «Устав (Основной Закон) Воронежской области»// Консультант-Плюс Регион ^" См.: Указ Президента Российской Федерации от 30.03.2006 «О комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления»//Российская газета от 4 апреля 2006г.

^'* См.: п. 1. 4.1. ст. 14 Федерального Конституционного Закона «О референдуме Российской Федерации « от 26.06.2004г. №5-ФКЗ // «Российская газета», N 137-д, 30.06.2004.

нию референдума достаточно было сформировать инициативную группу в ко личестве 100 человек в одном из регионов. В субъектах Федерации также приняты нормативные правовые акты, регулирующие данный вид обществен ных отношений. Например, в Воронежской области в Кодексе о выборах, ре ферендумах и отзыве выборных лиц устанавливается порядок реализации инициативы проведения областного и местного референдумов.^^^ Президент Российской Федерации или Правительство Российской Фе дерации должны вносить в Государственную Думу проекты федеральных за конов о ратификации международных договоров в форме предложений о ра тификации международных договоров^'^.

Правительство Российской Федерации представляет Государствен ной Думе федеральный Бюджет и отчет о его исполненигР'^''. Проект обла стного бюдэюета вноситься в Думу главой администрации области не позд нее чем в двухнедельный срок после официального опубликования закона о федеральном бюджете на предстоящий год.

Трем высшим судебным органам: Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитраж ному Суду Российской Федерации — право законодательной инициативы пре доставлено по вопросам их ведения. Большинство субъектов Российской Фе дерации все же наделили суд субъекта Федерации и арбитражный суд, а также прокурора субъекта Российской Федерации правом законодательной инициа тивы. Так, например, в Калининградской области Калининградский областной суд и арбитражный суд Калининградской области при осуществлении права законодательной инициативы на заседании президиума суда принимают по становление, подписываемое председателем суда, о внесении в областную Думу проекта закона и определяют официального представителя суда при его ^" См.: Закон Воронежской области от 22.07.2003 N 42-03 (ред. от 07.05.2004) «Кодекс о выборах, референ думе и отзыве выборных лиц» « (ПРИЛОЖЕНИЯ 1-5)//Консультант-Плюс Регион.

^'* Федеральный Закон «О международлных договорах Российской Федерации» от 15.07.1995 №101-ФЗ СТ.16 // Собрание Законодательства Российской Федерации.1995. №38.

^ " См.: Федеральный Конституционный Закон « О Правительстве Российской Федерации» от31.12.1997 № 3-ФКЗ ст. 36 // Собрание Законодательства Российской Федерации. -1998.- №1. - Ст. 1.

^ " См. ст. 89 Постановления Тамбовской областной Думы от 29.12.2001 №12 «О Временном Регламенте Тамбовской областной Думы третьего созыва» //www.regadm.tambov.ru.

рассмотрении в областной Думе.^'^. Однако предоставление данного полно мочия федеральным судебным органам субъектами Российской Федерации и его закрепление в основных законах регионов находится в противоречии с п.

«г» статьи 71 Конституции Российской Федерации. В целях преодоления дан ной коллизии необходимо статью 20 федерального конституционного закона от 31.12.1996 (с изм. от 05.04.2005) «О судебной системе Российской Федера ции» дополнить счастью 4 изложив ее в следующей редакции: «Верховный суд республики, краевой (областной) суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа в пределах своей компетен ции наделяются правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Фе дерации». Аналогичными полномочиями целесообразно наделить арбитраж ный суд субъекта Российской Федерации, дополнив пунктом 8 статью 36 фе дерального конституционного закона от 05.04.1995 (с изм. от 25.03.2004) «Об арбитражных судах в Российской Федерации». В Калининградской области управление Министерства юстиции Российской Федерации по Калининград ской области осуществляет право законодательной инициативы по решению начальника управления или замещающего его лица^^'^.

По представлению законодательных и исполнительных органов авто номной области, автономного округа может быть принят федеральный за кон об автономном округе, автономной области (часть 3 статьи 66 Конститу ции Российской Федерации). Согласно части 1 статьи 104 Конституции Рос сийской Федерации только региональные парламенты имеют право вносить законопроекты в Государственную Думу Российской Федерации, тогда как главам субъектов Российской Федерации предоставлены такие правомочия, поэтому необходимо внести соответствующие изменения в вышеназванную статью Основного закона Российской Федерации.

Нормативное закрепление перечня субъектов права законодательной ^ " См.: Закон Калиниградской области от 19.05.2000 №205 (ред.29.06.2001) «О порядке подготовки, приня тия, обнародования и вступления в силу законов Калининфадской области» ст. 8. // URL http//www.consultant.ru.

^^° См.: Закон Калининградской области № 205 от 19.05.2000 (ред. От 29.06.2001) «О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининфадской области» ст.9.1. // URL http//www.consultant.ru.

инициативы дает возможность тщательно отбирать и подготовить наиболее важные и актуальные предложения для внесения их в качестве законопроек тов^^'. Неопределенный или чересчур широкий круг лиц, обладающих таким правом, отрицательным образом сказался бы на законодательной работе пар ламента, затруднил бы работу депутатов. Однако, не включение в перечень лиц и органов, имеющих право вносить законопроекты в Государственную Думу, Уполномоченного по правам человека и Генерального прокурора Рос сийской Федерации^^^, не способствует эффективно развиваться всему законо творческому процессу. Согласно Приказу Генеральной прокуратуры Россий ской Федерации от 9.08.1996 г. №47^"^^ прокурорам субъектов Российской Фе дерации предписано обеспечить активное участие в разработке законодатель ных актов субъектов Российской Федерации, используя в этих целях такие формы работы, как представление инициативных проектов, участие в составе рабочих групп, направление заключений на законопроекты, участие в обсуж дении проектов на пленарных заседаниях представительных (законодатель ных) органов, добиваться представления прокурорам права законодательной инициативы конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.

Пеинформированность прокуроров о законодательной работе законодатель ных (представительных) органов государственной власти субъектов Россий ской Федерации, о конкретных принимаемых или разрабатываемых ими зако нопроектах, упущения в организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры, недостаточное участие в работе по подготовке законопроектов послужило основанием к принятию специального Указания Генеральной про куратуры 1^275/22. Прокуроры субъектов Российской Федерации обладают правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации по вопро ^^' См.: Законодательство и законодательная деятельность в СССР. М.: 1972. с.121.

^^^ См.: Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», ст.9 в ред. от 25.11.1995 с нослед. изм.

внесеным Федеральным законом от 2.01.2000г. №31-ФЗ // Российская газета, 2000,5 января.

^^' См.: Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 9.08.1996г. №47 «Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокурату ре Российской Федерации»// URL http//www.consultant.ru.

См.: Указание Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 20.12.1996г. №75/22 «О недостатках в работе по выполнению приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 09.08.96 №47 «Об уча стии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодатель ства в прокуратуре Российской Федерации»// URL http//www.consultant.m.

сам их ведения, имея больше возможностей воздействовать на законотворче ский процесс в пределах территории соответствующего субъекта, нежели Ге неральный прокурор на территории всей Российской Федерации. Однако, ус тановление организации и деятельности данной системы органов государст венной власти находится в исключительном ведении Федерации, поэтому не обходимо устранить данную коллизию. Статья 9 Закона «О прокуратуре Рос сийской Федерации» от 17.01.1992 (с изм. от 04.11.2005) сформулирована не корректно, так как неясно: какое именно должностное лицо (Генеральный прокурор Российской Федерации, прокурор субъекта Российской Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители) вправе вно сить предложения об изменении нормативных правовых актов;

не детализи рован уровень законодательного органа, в который вносятся проекты;

неудач но названа данная статья (участие в правотворческой деятельности), тогда как речь идет главным образом о законотворчестве. Для преодоления данных кол лизий необходимо изменить указанную статью, изложив в следующей редак ции: «Генеральный прокурор, его заместители и приравненные к ним проку роры при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходи мости совершенствования действующих нормативных правовых актов выс шей юридической силы, вправе вносить в органы и лицам, обладающим пра вом законодательной инициативы в Государственной Думе Российской Феде рации, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов. Прокурор субъекта Российской Федерации наделяется правом зако нодательной инициативы в законодательном (представительном) органе госу дарственной власти субъекта Российской Федерации».

Одним из важнейщих критериев, положенных в основу классификации субъектов законотворчества является применение принципа разделения вла стей при разработке и принятии нормативных правовых актов. Разделение властей — концептуальная, основополагающая категория конституционного права, а также теории государства и права. В научной литературе даются раз ные трактовки указанной юридической конструкции. Тонорнин Б.Н. считает, что принцип разделения властей — это в первую очередь учение о распределе нии функций и полномочий между тремя властями, с помощью которого можно предотвратить установление авторитаризма и диктаторского режима в обществе, создать систему «сдержек и противовесов»^^^. Страшун Б.А. указы вает на структурно-функциональную определенность каждого из государст венных органов, компетенция которого зависит от его правового статуса и фактического соотношения и размежевания нолномочий с другими органа ми. Венгерский юрист и нолитолог Андраш Шайо рассматривает разделе ние ветвей власти, прежде всего как систему отношений между законодатель ной и исполнительной^^^. Чиркин В.Е. вполне обоснованно подчеркивает при сутствие двух подходов к проблеме структуры государственной власти: со циологического (власть народа - единство власти) и организационно правового (разделение властей). Авакьян С.А. акцентирует внимание на двух аспектах: а) разделение единой государственной власти, источником ко торой является народ на 3 ветви;

б) разделение властных функций по уровням 229 т^ системы государственных органов. В словаре по конституционному праву Российской Федерации разделение властей - одно из принципиальных усло вий и основной механизм функционирования всех видов политической вла сти, связанный с другим, столь же фундаментальным процессом - передачей власти^"'^. Авторы другого энциклопедического издания указывают, что разде ление властей предполагает разделение компетенции мебжду органами госу дарственной власти, что наряду с рационализацией государственного управ ления обеспечивает взаимный контроль органов власти^^'. Энтин Л.М. иссле дует данную юридическую конструкцию в качестве политико-правовой док трины и конституционного принципа, лежащего в основе организации власти любого демократического государства^^^.

^^^ См.: Топорнин Б.Н. Очерки парламентского права. М., 1993. - С И.

^^* См.: Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т.1. М., 1993. - С. 183.

^^^ См.: Шайо Андраш Самоограничение власти (краткий курс конституционализма): Пер. с венг. - М. :

Юристь, 1999. - С. 82, 83, 96,105.

^^* См.: Сравнительное конституционное право: Уч. Пособие/ Отв. ред. В.Е. Чиркин. - М.: Междунар. От ношения, 2002.- С.239, ^^' См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь. Ответственный редактор и руководитель ав торского коллектива - доктор юридических наук, профессор С.А. Авакьян. - М.: Издательство НОРМА, 2001.-С.496-498.

^ " См.: Борисов В.И. Словарь по конституционному праву Российской Федерации / В.И. Борисов, А.А.

•^ Ильюхов, О.А. Кажанов. - М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2003.- С.304-306.

^ ' См.: Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России: Энциклопедический словарь / Под общей ред. В.И. Червонюка. - М.: Юридич. Лит., 2002. - С. 299.

^^^ См.: Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. - М.: Юрид. лит., 1995. - С. 6.

Учитывая различные трактовки относительно содержания указанной концепции уместно обратиться к ее основателям. Локк акцентировал внима ние на верховенстве законодательной власти в тоже время согласно его уче ниям «законодательная власть не может являться абсолютно деспотической в отношении жизни и достояния народа^"'^. Монтескье выступал за умеренное правление, умение комбинировать власти. «...Все погибло бы, если бы в од ном и том же лице или учреждении, составленным из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного харак тера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц». Далеко не сра зу теория разделения властей реализуется на практике, менялись и конценту альная трактовка и отношение к самому принципу и конкретное распределе ние объема власти между ее ветвями. Так, Бенжамин Констант, концепцию Монтескье дополнил еще четвертой властью - «политически нейтральной», назначение которой - предотвращать и урегулировать конфликты и обеспечи вать баланс и сотрудничество, возникающие между тремя первыми властя ми^''^ Политический деятель и мыслитель Китая Сунь Ят-сен разработал весьма оригинальную концепцию - «конституцию пяти властей»: «согласно ей, государственная власть делится на пять независимых друг от друга вла стей: исполнительную власть представляет президент, законодательную парламент, судебную - судьи, для осуществления экзаменационной и кон трольной также необходимо создать независимые органы».

Существует множество модификаций концепции разделения властей и ее отражения в законодательстве различных государственных образований, среди которых выделяют две классические модели: «вестминстерскую» (анг лийскую, в соответствии с которой суверенитет парламента и создание меха низма ответственного правительства не привело к формированию системы ^" См.: Джон Локк. Два трактата о правлении. Соч.: в 3 т./ред. и сост. авт. примеч. А.Л. Субботин. М.:

Мысль, 1998. С.340-346.

^^* См.: Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. - С.49-156;

159-733.

^'' См.: Констант Б. О свободе у древних в ее сравнении со свободой у современных людей / Пер. с фр.

//Политические исследования. - 1993.- №2. - с.97-106.

^^*См.: Сунь Ят-сен. Избранные произведения. М., 1985.

разделения властей ) и «консенсусную» (американскую). В юридической литературе существуют диаметрально противоположные точки зрения отно сительно американской модели разделения властей, так, согласно одной из них, принцип вышерассмотренный является классическим образцом и моде лью применения разделения властей в президентской республике, несмотря на отсутствие его прямого закрепления в тексте Конституции^^^. Ряд других уче ных (Кравченко Е.И., Марченко М.Н.) считают, что самоценность принципа разделения властей в его «чистой форме», вне отношений соподчиненности с другими явлениями политико-государственного устройства и национальной " „ культурной среды, крайне условна и относительна.

В настоящее время, несмотря на формальное закрепление разделения властей в качестве основы конституционного строя в статье 10 Конституции Российской Федерации, при реализации данного принципа на практике суще ствуют определенные противоречия, обусловленные рядом обстоятельств:

главный акцент смещается в сторону распределения (разграничения) функций между президентом, правительством и парламентом не только по «горизонта ли», но и по «вертикали» (между Федерацией и регионами);

неясно к какой ветви власти относится глава государства;

отсутствует упоминание о кон трольной власти;

в части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации к числу органов, обладающих властными полномочиями не отнесены Счетная палата, ЦИК Российской Федерации, Центральный банк и Генеральная проку ратура, хотя, в соответствии с действующим законодательством последние обладают правом издания нормативных правовых актов, затрагивающих права человека.

Процедура согласования интересов различных субъектов законотворче ской деятельности, в российском законодательстве практически отсутствует.

Технология согласования интересов — составная часть законотворчества, не обходима в целях ликвидации социальной напряженности и конфликтов, как ^^^ См.: Разделение властей: Учеб. Пособие. - 2-е изд., перераб. и доп. /Отв. ред. проф. М.Н. Марченко - М.:

Изд-во МГУ: Юрайт-Издат, 2004. - С.99-121.

^^' См.: Алебастрова И.А. Основы американского конституционализма. -М.: Юриспруденция, 2001. С.83-86.

.: Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. - М.: Юрид. лит., 1995.- С. 37-64.

^•" См.: Разделение властей: Учеб. Пособие. - 2-е изд., перераб. и доп. /Отв. ред. проф. М.Н. Марченко - М.:

Изд-во МГУ: Юрайт-Издат, 2004. - С.122-182.

г- универсальный способ упорядочения конкурирующих интересов различных субъектов законотворческих полномочий («внешних» - государство, граждан ское общество и личность и «внутренних» - между органами власти по «вер тикали» и по «горизонтали») в процессе выработки содержательных характе ристик законов. Она включает: вычленение критериев правообразующих ин тересов, выбор способов их координации, упорядочения;

участие институтов гражданского общества;

унификацию законодательства, регулирующего про цедуры принятия нормативных предписаний в форме кодифицированных ис точников;

принятие закона о законотворчестве в субъекте Российской Феде рации.

На основании вышеизложенного, необходимо уточнить классификацию субъектов законотворческой деятельности, использовав такой критерий клас сификации, как властеотношения в контексте разделения властей. Органы государственной власти «по горизонтали», участвующие в процессе разработ ки и принятия закона, подразделяются на следующие виды: учредительные (народовластие) и их ответвление - экзаменационные (или устанавливающие результаты - деятельность Центральной избирательной комиссии, региональ ных избирательных комиссий;

законодательные (Федеральное Собрание Рос сийской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации);

координирующие (глава государства, который осу ществляет согласованное функционирование и взаимодействие всех уровней публичной власти);

исполнительные (Правительство, иные федеральные и ре гиональные органы государственной власти);

судебные;

контрольные (Счет ная палата Российской Федерации, контрольно-ревизионные органы в состав ных частях Федерации, Центральный Банк Российской Федерации), разновид ностью которых являются надзорные органы и должностные лица (Прокура тура Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека Россий ской Федерации, Государственный Совет Российской Федерации и соответст вующие органы и должностные лица в субъектах Российской Федерации).

^'"' См.: Червонюк В.И., Гойман-Калинский И.В. Согласование интересов как вид современных законода тельных технологий // Государство и право. - 2004. - №8.- с.30-38.

^'" См.: Учитывая такую специфику власти, как разделение не только между ее ветвями, но и между Феде рацией и субъектами Российской Федерации.

Кроме того, необходимо выделить в качестве субъектов законотворчества, ин ституты гражданского общества, классифицировав которые, в зависимости от различных форм их участия в выработке законов и подзаконных актов (в про цессе принятия решения на референдуме, всенародных обсуждениях, осуще ствления лоббистской деятельности, в качестве субьектов законодательной инициативы).

Одним из уровней проявления компетенционного фактора является им плементация принципа совместной деятельности в законотворчество. Зако нотворческий процесс в контексте данного исследования рассматривается как система, с целостным набором взаимосвязанных между собой элементов, ос новополагающими среди которых являются принципы. В теории права прин ципы классифицируются в соответствии с отраслевым дроблением права на:

обшеправовые, межотраслевые, отраслевые, принципы правовых институ 242 /-V тов. Отдельные ученые выделяют межинститутские и подотраслевые прин ципы. Поскольку законотворчество является подвидом юридического про цесса, согласимся с той точкой зрения, в соответствии с которой классифика ция всех принципов данного правового явления осуществляется как диффе ренциация самого юридического процесса, то есть по родам, видам и подви дам. Согласно указанному критерию классификации принципы законотворче ства подразделяются на основные (присущие юридическому процессу в це лом), родовые (относящиеся к правотворчеству) и видовые (характерные для законотворческого процесса)^'*'*.В соответствующих нормативных правовых актах регионов выделяются в подавляющем большинстве случаев принципы правотворчества: соблюдение компетенции при принятии нормативных пра вовых актов, научная обоснованность разрабатываемых правовых норм, про фессионализм, демократизм (в Кабардино-Балкарской Республике, в Курган ской, Орловской областях. Республике Алтай, Коми-Пермяцком автономном округе). В Бурятии закреплены принципы законопроектной деятельности, в Кемеровской и Архангельской областях - основополагающие начала законо ^^ См.: например, Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. - М., 1972. - с.242.

^*^ См.: Свердлык Г.А. Принципы советского гражданского права. - Красноярск, 1985. - с. 157.

^^ См.: Баландин В.Н., Павлушина А.А. Принципы юридического процесса. - Тольятти: БУиТ, 2001. - с. 76 93.

дательной деятельности. Содержание рассматриваемых правовых явлений также неоднородно, помимо вышеперечисленных выделяются такие принци пы, как отражение в законах интересов населения субъекта (Архангельская^"*^, Курганская, Орловская области^"*^, Коми-Пермяцкий автономный округ), со ответствие регулирования возникшей проблемной ситуации, целенаправлен ность и своевременность регламентации определенных сфер общественных 0/1* отношений (Кемеровская ), планомерность правотворчества (Курганская об ласть^"*^), принцип системности (Кабардино-Балкарская Pecпyбликa^'*^).

Применительно к законотворческому процессу необходимо выделить еще один принцип, характерный для данной области отношений — совместной деятельности в сфере законотворчества. Данное основополагающее начало закреплено в статье 3 Закона Республики Алтай от 02.06.1999г. (в ред. от 09.07.2004г.) «О нормативных правовых актах Республики Алтай» относи тельно нормотворчества - как согласование действий субъектов законода тельной (нормотворческой) инициативы. В юридической литературе иссле дуемый принцип позиционируется применительно к правотворчеству, как со гласительное начало в правотворческих процедурах. Законотворческая деятельность - одна из форм осуществления государственной власти (функ ция в материальном смысле), в рамках которой различные органы и должно стные лица могут совершать от имени государства определенную совокуп ность юридических актов - обладать компетенцией в сфере процесса выра ботки правовых предписаний (формальная функция). Классификация форм государственной деятельности и классификация ее целей (задач) связаны ме жду собой, но не идентичны. Одна и та же государственная задача (например, в области здравоохранения) может осуществляться государством в различных формах проявления власти (путем издания законов, постановлений правитель ^*^ См.: Статья 3 Областного Закона Архангельской области от 19.09.2001 г, «О порядке разработки, приня тия и вступления в силу законов Архангельской области»// URL http//www.consultant.ru.


^ " См.: Статья 2 Закона Орловской области от 15.04. 2003г. «О правотворчестве и нормативных правовых •^ актах Орловской области»// URL http//www.consultant.ru.

^^^ См.: Статья 3 Закона Кемеровской области от 23.06.2003г. «О законодательной деятельности в Кемеров ской области»// URL http//www.consultant.ru.

^** См.: Статья 3 Закона Курганской области от 28.09.2004 г. «О нормативных правовых актах Курганской области» // URL http//www.consultant.ru.

^"^ См.: Статья 3 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 11.07.2002 (от 29.10.2003, от 06.12.2003, от 30.07.2004) «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике» // URL http//www.consultant.ni.

^^"См.: Баландин В.Н., Павлушина А.А. Принципы юридического процесса. -Тольятти: ВУиТ, 2001. - с.89.

ства, приказов министерств) и одна и та же функция власти (например, зако нотворчество) может служить самым разнообразным задачам. «Никогда не бывает так, чтобы определенная функция власти осуществлялась в целом од ним простым или сложным органом или, наоборот, чтобы один орган осуще ствлял государственные акты лишь одного рода, без всякой примеси актов другого рода^^Ч). Акцентируя внимание на указанных особенностей процеду ры разработки и принятия нормативных правовых актов, согласимся с точкой зрения Коркунова Н.М., который концепции разделения властей противопос тавлял теорию «совместности властвования», осуществляемую в трех основ ных формах: разделением отдельных функций между различными органами, совместным осуществлением одной и той же функции несколькими органами и осуществлением различных функций одним органом, но различным поряд ком ^^. Например, на федеральном уровне проект бюджета и отчет о его ис полнении представляет Правительство, а принимает парламент^^^, аналогич ные нормы предусмотрены в отношении порядка подписания и ратификации международных договоров^^"*. Данный принцип применяется также при созда нии подзаконных актов. Методические рекомендации по юридико техническому оформлению законопроектов были рекомендованы Советом Го сударственной Думы для использования при осуществлении законопроектной деятельности, а подготовлены совместно: главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, правовыми управлениями аппаратов Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства Рос ^ ее сийской Федерации, министерством юстиции Российской Федерации.В субъектах Российской Федерации регламентированы процедуры некоторых видов законодательных актов, в разработке и функционировании которых ^^' См.: Кокошин Ф.Ф. Лекциии по общему государственному праву / Под ред. И с предисловием В.А. Том синова. М.: Издательство «Зерцало», 2004. - с. 184-189. (серия «Русское юридическое наследие»).

^^^ См. подробнее Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права /Предисловие д-ра юрид. Наук, проф. И.Ю.

Козлихина. - СПб,: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003.- с. 321-334.

^^' См.: п. «а» 4.1. ст. 114 Конституции Российской Федерации, а также Бюджетный кодекс Российской Фе дерации» от 31.07.1998 ^2145-ФЗ (принят ГД ФС Российской Федерации 17.07.1998) (ред. от 23.12.2003, с изм. от 17.06.2004)// URL http//www.consultant.m.

^^* См. статьи 3, 14 Федеральный Закона от 15.07.1995 N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»//Российская газета от 21.07.1995.

^^* См.: Методические рекомендахщи по юридико-техническому оформлению законопроектов. Издание Го сударственной Думы. Москва - 2003. - 54с.

принимают участие исполнительная и законодательная (представительная) власти совместно: порядок принятия бюджетов, договоров и соглашений субъектов Российской Федерации (в Курганской^^^ и в Смоленской областях договоры и соглашения подписываются главой администрации, а утвержда ются Думой в форме закона ), программ социально-экономического разви тия. С учетом вышеизложенного, принцип совместной деятельности в сфере осуществления законотворческих полномочий рассматривается как деятель ность органов государственной власти, должностных лиц Федерации и ее субъектов различных видов (парламента, президента, правительства иными участниками процесса создания закона, а также системы органов власти в ре гионах), включающая выработку указанными субъектами нормативных пра вовых актов соответствующей формы и определенную степень воздействия на процедуру принятия законов и подзаконных актов другим органом либо упол номоченным лицом.

Согласованное и конструктивное взаимодействие федеральных и регио нальных органов государственной власти в процессе создания законов воз можно при условиях закрепления процедуры реализации консолидированной законодательной инициативы и повышения статуса Государственного Совета посредством принятия федерального закона, определяющего его полномочия в сфере законотворчества.

Участие субъектов Федерации в федеральном законотворчестве способ ствует отражению их интересов в федеральном законодательстве, одновре менно влияя на его совершенствование и развитие, а также положительно ска зывается на процессе применения принятых законодательных решений. Од ним из основных видов участия субъектов Российской Федерации в феде ральном законотворчестве является реализация права законодательной ини циативы, которым Конституция Российской Федерации наделила законода тельные (представительные) органы субъектов Федерации. Однако, использо вание предоставленного права субъектами Федерации недостаточно эффек ^^* См.: Закон Курганской области от 25.03.2000 (с изм. От 29.12.01) «О договорах и соглашениях Курган ской области» // СПС «Консультант-Плюс» «Региональное законодательство».

^ " См.: ст. 8-113акона Смоленской области от 10.06.2003г. «О договорах и соглашениях, заключаемых от имени Смоленской области»// СПС «Консультант-Плюс» «Региональное законодательство».

тивно. Исправлению создавшегося положения могло бы снособствовать вне дрение в практику правил, последовательно регламентирующих порядок реа лизации субъектами Федерации права консолидированной законодательной инициативы. Необходимо сконцентрировать усилия законодателей регио нального уровня, в целях избежания параллелизма в их работе, регламенти ровав процедуры реализации совместной законодательной инициативы, по средством возможности внесения в парламент законопроектов от группы за конодательных (представительных) органов государственной власти субъек тов Российской Федерации (например, не менее 1/3 ), рассматривать которые нужно в первоочередном порядке. Нужно добиться более конструктивной ро ли в формировании законодательства всех 718 субъектов права законодатель ной инициативы, для этого нужны определенные усилия но консолидации их позиций и ресурсов, поэтому уточнение содержания указанной юридической конструкции представляется целесообразным.

Консолидированная законодательная инициатива рассматривается как гарантированная соответствующими нормативными правовыми актами воз можности законодательных (нредставительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (не менее 1\3) вносить в Государст венную Думу Российской Федерации законопроекты по одному и тому же нредмету регулирования с целью их приоритетного рассмотрения в соответст вии с установленной процедурой.

Правовое закрепление указанного понятия в части 3 статьи 103 Регла мента Государственной Думы Российской Федерации и в части 4 статьи Устава Воронежской области позволит законодателю учитывать консолиди рованные интересы участников законотворческого процесса, рассматривая инициативы нескольких субъектов права законодательной инициативы разно го вида в первоочередном порядке для согласованного и конструктивного взаимодействия, обеспечивающего оптимальную реализацию конституцион ных принципов самостоятельности и единства ветвей ^^^ " ' См.: При выработке данной категории использовались следующие учебные, монографические издания и нормативно-правовые документы: толковые словари иностранных слов Шестернина Н.Л. Толковый словарь иностранных слов: около 3500 слов. - М.: Кучково поле. 1998. -С.123;

Ефремова Т.Ф. Новый словарь русско го языка. Толково-словообразовательный. М.: Рус. яз. 2000. Т.1.- с.494;

Абрамов И. Словарь русских сино нимов сходных по смыслу выражений. - М.: Русские словари. 1994. с. -175;

Баранов О. С. Идеографический В отдельных государствах предусмотрено создание органа, статус кото рого в Конституции не всегда отражают его действительное_положение в ме ханизме разделения властей — Государственный Совет. В Испании данный ин ститут - высший консультативный орган правительства (ст. 107 Конституции Испании), в Бельгии позиционируется как высший административный суд, в Италии - консультативный орган в юридической и административной облас тях, а также орган охраны законности в административной сфере (ст. 100 Кон ституции Италии), В Португалии (ст. 141) и в Ирландии в качестве консульта тивного и совепдательного органа при Президенте (ст.31). Более четкая харак теристика положений Государственного Совета в механизме разделения вла стей в каждой конкретной стране может быть дана при анализа полномочий этого органа и прежде всего в законодательной области. Большинство госу дарственных советов осуществляют предварительный контроль за законода тельством, поскольку дача заключений на проекты законов - одно из важней ших направлений их деятельности^^^. Государственные советы европейских государств - важнейшие государственные учреждения, осуш;


ествляющие раз личные функции, статус которых определяется нормами Конституции, а дета лизация отдельных положений содержится только в законах.

Для российского государства рассмотрение зарубежного опыта развития и становления данного института представляется чрезвычайно актуальным в связи с проводимой административной реформой. В частности, с изменением порядка формирования глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, роль и значение Государственного Совета Российской Федера словарь русского языка. 1-й выпуск. М.: Изд-во «Прометей». 1990. - С.134;

Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: ИНФРА-М. 1997. - с.214;

Российская юридиче ская энциклопедия. М.: Изд-во Дом ИНФРА-М. 1999. - с. 336;

Гузнов А.Г. Современный законодательный процесс: основные институт и понятия / Смоленск. ТРАСТ-ИМАКОМ.1995. - с.46;

Лучин В.О. Процессу альные нормы в советском государственном праве. М.: «Юридическая литература». 1976. - с.36;

Колдаева Н.П. Законодательная инициатива как правовой институт. //Советское государство и право. - 1970. - №9. С.123;

Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР. // Правоведение. - 1966. - №1. - С.4-7;

Закон Кемеровской области от 8.05.2000 «О законодательной инициативе и законотворческой деятельности в Кемеровской области». Статья 1;

Закон Брянской области 10 декабря 1997 года «О порядке осуществления трава законодательной инициативы в Брянскую областную Думу». Статья 1.

См.: Касаткина Н.М. Государственный совет (европейская модель) // Журнал российского права. №12. 2003-С.89-101.

^^ См.: Ст. 1 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах ор ганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъек тов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» //Российкая газета от 15 декабря 2004 года.

ции представляется исключительно номинальной, поскольку его членами яв ляются по должности высшие должностные лица субъектов Российской Фе дерации. Президент Российской Федерации принимает непосредственного участие в принятии решения по поводу кандидатуры главы региона и отреше ния его от должности, следовательно и проводимой им политикой, поэтому необходимость в функционировании совещательного органа, содействующего реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласо ванного функционирования и взаимодействия органов государственной вла сти, в той конструкции, которая представлена в соответствующем Указа Пре зидента, представляется неэффективной. В связи с чем рассмотрение стату са Государственного совета сквозь призму исторической ретроспективы и за рубежного опыта представляется целесообразным.

Высший законосовещательный орган Российской империи был образо ван указом от 1.01.1810 г., в его состав входило 35 назначаемых царем «весь ма высокопоставленных лиц», и устанавливалось, что «никакой закон не мо жет быть представлен на 5п:верждение императору помимо Госсовета». По скольку законодательная функция в России всецело принадлежала монарху.

Государственный совет имел только совещательный голос, его постановления назывались мнениями, а их принятие или непринятие определялось волей ца ря. Внесение законопроектов осуществляли министры по велению императо ра. Совет рассматривал и административные вопросы. С 1906 года его функ ции состав и структура несколько меняются. Он, как и государственная дума, получил право законодательной инициативы. Государственный совет получил фактически права верхней законодательной палаты, мог отклонять законода тельные постановления Госдумы. При этом в любом случае новый закон по лучал силу только после утверждения его монархом^^^.

В новейшей российской истории для согласования вопросов внутренней и внешней политики, отражающих общие интересы республик был создан Верховным Советом СССР 5 сентября 1991 года Государственный совет ^*' См.: Указ Президента Российской Федерации от 01.09.2000 N 1602 «О Государственном Совете Россий ской Федерации» // Российская газета», N 172,05.09.2000.

^ " См.: Высшие органы государственной власти и управления России: 9-20 вв.: Справочник./ под общ. Ред.

А.С.Тургаева. - Спб.: Издательство СЗАГС;

Издательство «Образование-Культура», 2000. С.128-132.

СССР в составе Президента СССР и руководителей союзных республик как высший координационный орган Федерации, прекративший свое существова ние в связи с роспуском СССР^^^. Изменение принципов формирования верх ней палаты российского парламента поставило вопрос об организации посто янного диалога руководителей субъектов Российской Федерации с Президен том по основным вопросам государственной жизни, формам участия регионов в подготовке и принятии важных обш;

егосударственных решений. В этой свя зи в качестве нового института был создан Государственный совет - консуль тативный орган, объединяюш;

ий глав исполнительной власти субъектов Рос сийской Федерации. В тоже время новый порядок формирования исполни тельной власти регионов, установленный законом, и предложения Президента Российской Федерации относительно изменения полномочий членов Совета Федерации требует реорганизации вышерассмотренного государственного Акцентируя внимание на зарубежный опыт, опираясь на историческое развитие данного государственного института в России, в целях обеспечить баланс интересов Федерации и регионов, а также иных заинтересованных субъектов, необходимо детализировать полномочия Государственного Сове та России. Ввести предложение о конкретизации полномочий Государствен ного Совета Российской Федерации путем наделения его правом представле ния заключений по проектам законов в сфере федеративного устройства и за крепить его статус в форме Федерального закона. Указанные заключения признать обязательными при внесении законопроектов в Государственную Думу. Изменить порядок формирования членов Государственного Совета Российской Федерации, включив в него дополнительно представителей, на значаемых Президентом России, законодательными (представительными) ор ганами государственной власти субъектов Российской Федерации, Уполно ^^^ См.: Ведомости СССР.-1991.- №37.- ст. 1082.

^^ См.: «...если мы реализуем вторую часть статьи 77 -й Конституции Российской Федерации, то есть если создадим реальное единство исполнительных органов власти в стране, то для решения общенациональных задач: таких, как война и мир, границы между субъектами, использование войск за границей, участие наших Вооруженных сил в миротворческих операциях за границей, а также для решения вопросов, связанных с бюджетом, с утверждением бюджета - для решения этих вопросов, на мой взгляд, вполне было бы обосно ванно вернуть руководителей регионов и руководителей законодательных собраний в верхнюю палату пар ламента» //Из интервью Президента Российской Федерации от 18.11.2004г. представителям СМИ // http://www.kremlin.ru.

моченным по правам человека в Российской Федерации.

Усиление действия компетенционного фактора выражается в установ лении обязательных условий, определяющих механизм согласования конку рирующих интересов различных субъектов законотворчества. Компетенция субъектов зависит от стадий законотворчества: они принимают обязательное участие в создании закона или в силу специфики того или иного нормативно го правового акта. Классификация субъектов в зависимости от участия на ста дии законодательной инициативы позволила обосновать предложения об уточнении компетенции определенных видов федеральных органов государ ственной власти в региональном законотворчестве. Предлагается наделить правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъекта Федерации: Верховные суды рес публик, краев и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации и прокуроров субъектов Российской Федерации. Для учета требований компетенционных факторов обоснованы следующие пред ложения в законодательство. Предлагается установить приоритетное рассмот рение Государственной Думой консолидированной законодательной инициа тивы, внесенной законодательными (представительными) органами государ ственной власти субъектов Российской Федерации (не менее 1/3) по единому законопроекту. Детализировать полномочия Государственного Совета Рос сийской Федерации, наделив его правом разработки заключений по законо проектам в сфере федеративного устройства и представления их в Государст венную Думу.

2.3. Юриднко-технологическне обязательные факторы-условия, влияющие на эффективность нроектнровання нормативных нравовых актов высшей юрнднческой снлы Юридико-технологические факторы - это система правовых средств и обязательных условий, которая способствует совершенствованию формы вы ражения законов и определяет при разработке законопроекта порядок приме нения учета, классификации, правил юридической техники, планирования.

кодификации, инкорпорации и сопроводительных документов, необходимых для дальнейшего продвижения закона. Данные обязательные факторы условия включают следующие разновидности: а) учет (автоматизированные поисковые системы законодательства, реестр законов и иных нормативных правовых актов);

б) классификация (классификатор правовых актов);

в) пра вила юридической техники (порядок проведения научной экспертизы, со ставление проекта закона, использование понятийно-категориального аппа рата);

г) сопроводительные и иные документы, способствующие дальнейше му продвижению закона (пояснительные записю!, концепции к законопроек там, заключения, экспертизы);

д) планирование (примерные программы за конотворческой деятельности на период очередной сессии;

планы законо проектной работы исполнительных органов);

ж) систематизация: кодифика ция (программы кодификационных работ) и инкорпорация (хронологические и тематические сборники законов).

Первичным способом упорядочения законодательства является его учет. Четко налаженный учет законодательства необходим для квалифициро ванного применения правовых норм в правоприменительной деятельности 'У fie всех заинтересованных лиц. Субъекты, осуществляющие учет, являются не только соответствующие государственные органы (для удовлетворения собст венных потребностей), но также иные физические и юридические лица, зани мающиеся данным видом деятельности на коммерческой основе (автоматизи рованные информационно-поисковые системы законодательства «Консуль тант-Плюс», «Гарант», «Кодекс» и др.).

Правовая основа государственного учета базируется на совокупности нормативных предписаний различных уровней власти. На территории всей Российской Федерации существует достаточно большое количество норма тивных актов, регламентирующее названную функцию государственных ор ганов. Поскольку завершающей стадией законотворческого процесса является подписание и обнародование принятого акта, то фиксацию его состояния и параметров осуществляют уполномоченные органы исполнительной власти ^" См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации / под ред. А.С. Пиголкина. -СПб. 2003. С. 32.

после его официального опубликования. В настоящее время действуют: Осно вы законодательства об архивном фонде Российской Федерации и архивах^^^, устанавливающие порядок обеспечения сохранности архивных документов и их всестороннего использования в интересах граждан, общества и государст ва;

закон^^'', определяющий виды обязательного экземпляра документов, для осуществления библиографического учета, организации их хранения, госу дарственной регистрации отечественных материальных носителей с зафикси рованных на них информацией. Оказанием государственных услуг в сфере архивного дела занимается федеральное архивное агентство^^^, ведущее в со ответствии с утвержденным регламентом учет документов для обеспечения государственного контроля за их сохранностью, основой которого является единая система регистрации архивных фондов. Кроме того, были утверждены стандарты, устанавливающие термины и определения понятий в области де лопроизводства и архивного дела, обязательные для применения во всех видах документации и литературы по делопроизводству и архивному делу, распо ложенные в систематизированном порядке, отражающем терминологическую "269 т-г " систему понятии. Практически каждый орган государственной власти уста навливает порядок учета правовых актов. Например, в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации работа по систематизации законодательства воз ложена на структурные подразделения судов в соответствии с утвержденными примерными правилами учета законодательства и судебно-арбитражной прак тики, что позволяет обеспечивать судей информационно-справочным мате риалом.

в Вологодской области Законодательным Собранием регламентиро ^^ См.: Основы законодательства Российской Федерации от 07.07,1993 N 5341-1»Об архивном фонде Рос сийской Федерации и архивах» «Ведомости СНД и ВС Российской Федерации».- 19.08.1993.- N 33. - ст.

1311.

^ " См.: Федеральный закон от 29.12.1994 N 77-ФЗ(ред. от 11.02.2002, с изм. от 23.12.2003) «Об обязатель ном экземпляре документов» //www.consultant.ru.

^*' См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 N 177 «Вопросы федерального архивного агентства» // «Российская газета», N 76, 13.04.2004.

См.: «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. ГОСТ Р 51141-98» (утв. Постановле нием Госстандарта Российской Федерации от 27.02.1998 N 28) // М., ИПК Издательство стандартов, 1998.

^ См.: Письмо высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.05.1997 г. «Об организации рабо ™ ты по учету и систематизации законодательства в Арбитражных Судах» // www/. consultant.ru.

^" См.: Постановление Законодательного Собрания Вологодской области от 28. 09. 1994 г. № 217 «О поряд ке кодификации и систематизации нормативных актов Законодательного Собрания Вологодской области» // www. consultant-ni.

ван порядок кодификации и систематизации законодательства актов данного органа, однако рассматривается лишь регистрация и учет принятых законов на основании общеправового классификатора. Обеспечению единства правового пространства в Чувашии способствует создание единого банка нормативных правовых актов Чуващской Республики^^^, в Санкт-Петербурге^^^ затем, чтобы реализовать права граждан на получение достоверной информации, вводится Реестр законов и подзаконных актов региона, в Мурманской области сохране нию и структурированию единого информационного пространства помогает утвержденная процедура ведения государственной эталонной базы данных правовых актов Мурманской области^^"*. В вышеназванных нормативных до кументах субъектов Федерации определяется, не только порядок ведения уче та и регистрации, но и ответственность за их ненадлежащее осуществление. В то же время не раскрывается содержание данного правового явления (виды противоправных деяний, санкции, процедура реализации), а указываются лишь субъекты, выполняющие функцию учета. В Вологодской области ответ ственность за сохранность документов возлагается на работника, выполняю щего обязанности по систематизации, в Мурманской области за надлежащим состоянием государственной эталонной базы данных наблюдают соответст вующие структурные подразделения областной администрации. Обобщающие нормы об ответственности, без конкретизации ее элементов, вследствие от сутствия процедурных и норм (и даже отсылок), нивелируют надлежащую реализацию данных нормативных предписаний.

В регионах учет рассматривается не как один из видов систематизации, а в качестве самостоятельного способа упорядочения правовых предписаний.

В субъектах Российской Федерации порядок учета утверждается либо главой исполнительной власти субъекта (в республике Мордовия, в Волгофадской, курской. Орловской областях), либо соответствующими нормотворческими органами (в Тюменской и Томской областях). В других регионах отсутствует ^'^ См.: Указ Президента Чувашской Республики от 24.07. 2002 г. «О едином банке нормативных правовых актов Чувашской Республики» // СПС "Консультант-плюс» «Региональное законодательство».

^" См.: Приказ Губернатора Санкт-Петербурга от 23. 08. 2000г.№ 39-п «О реестре нормативных правовых актов Санкт-Петербуога» // СПС "Консультант-плюс» «Региональное законодательство».

^^* См.: Постановление Правительства Мурманской области от 22.04.1999п №30 -ПП «О порядке ведения государственной эталонной базы правовых актов Мурманской области» // СПС "Консультант-плюс» «Ре гаональное законодательство».

норма о порядке осуществления данного процесса (в Кемеровской области и Ханты-Мансийском Автономном округе).

Применительно к законодательству субъектов, представляется необхо димым рассматривать учет законов и иных нормативных правовых актов, как деятельность специально уполномоченных органов и лиц, которая включает в себя фиксацию их состояний и параметров, сбор и накопление сведений о них с целью обеспечения получения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами точных све дений о дате принятия актов, источников их официального опубликования, моменте вступления в силу, внесения в них изменений и дополнений, моменте прекращения действия, а также о действующей редакции законов и подзакон ных актов и редакции по состоянию на любой день за весь период его дейст вия. Систематизированный учет нормативных правовых актов должен осуще ствляться на основании положения, утверждаемого органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Несмотря на многообразие правового регулирования вышеизложенной функции государственных органов и их должностных лиц, отсутствует сис темный подход к реализации данного вида деятельности: единообразные принципы осуществления учета не выработаны, наблюдается противоречивая практика использования этого термина на федеральном и региональном уров нях, так как данный способ упорядочения нормативного массива тесно связан с другими подобными методами, в том числе и классификатором законода тельства.

Классификатор правовых актов является методологической основой систематизации законодательства: на его основе ведется учет законодатель ства;

кодификационные работы без использования данного способа упорядо чения нормативного массива будут неэффективны;

классификатор необходим Д Я разработки схем систематических собраний законодательства Л. Схема Свода законов Российской Федерации должна соотноситься со структурой действующего Классификатора нормативных правовых актов и в тоже время ^" См.: Абрамова А. И., Рахманина Т.Н. Классификатор правовых актов и вопросы упорядочения законода тельства // Журнал Российского Права. - №7. - 2003. - С.62-71.

необходимо отсутствие их полной идентификации, так как классификатор имеет свои специфические цели и его структура не может механически повто рять структуру соответствующей отрасли законодательства^^^. В Республике Мордовия систематизация законов и иных правовых актов осуществляется на основе федерального классификатора правовых актов. В настоящее время действует Классификатор правовых актов, утвержденный в 2000 году ука зом Президента Российской Федерации, который является единственным официальным источником классификации российского законодательства.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.