авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

1

Казанский государственный университет

имени В.И. Ульянова-Ленина

На правах рукописи

Миннегулов Ильшат Хамитович

Наделение органов местного самоуправления отдельными

государственными полномочиями (на примере Приволжского

федерального округа)

Диссертация на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Специальность – 12.00.02 – конституционное право;

муниципальное право

Научный руководитель:

кандидат юридических наук, доцент Хабибуллина Гульнара Рушановна Казань - 2006 2 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. Установление Конституцией Российской Федерации 1993 года основ организации местного самоуправления явилось важной вехой в общественно-политической жизни страны и значительным событием в юридической науке. В самом общем виде политико-правовое значение осуществляемой реформы в области местного самоуправления связано с переустройством низового уровня публичной власти, которая выступает одной из форм осуществления народовластия.

Закрепление за органами местного самоуправления полномочий является одним из важнейших способов правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе их деятельности. От того, насколько полно закрепляются в нормах права полномочия органов местного самоуправления, во многом зависит их взаимодействие с органами государственной власти. В качестве основного механизма регулирования взаимосогласованных действий выступает такая форма взаимодействия, как институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями нашло свое закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 года. Однако недостаточно лишь одного нормативного закрепления, необходимо совершенствовать правовые механизмы подобного наделения и создавать условия для эффективной реализации переданных государственных полномочий.

Некоторые аспекты наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями выступали предметом изучения и до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. Эти труды были подготовлены, преимущественно, философами, экономистами, социологами и историками, сыграв немалую роль в разработке действующего законодательства о местном самоуправлении.

Ряд крупных работ, посвященных этой тематике, появился и после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В них были предприняты удачные попытки исследовать различные теоретические и практические вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями1.

Однако проблемы в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при наделении последних отдельными государственными полномочиями все еще остаются актуальными и малоисследованными в российской правовой науке и, прежде всего, в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Как уже отмечалось, специальных работ, посвященных институту наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, явно недостаточно, равно как и обобщений законодательной практики как в целом по субъектам Российской Федерации, так и по отдельным федеральным округам, включая Приволжский федеральный округ Российской Федерации.

Между тем Приволжский федеральный округ отличается многообразием форм политико-территориальных образований (в состав округа входят такие образования, как республика, край, область) и количеством муниципальных образований. Например, по данным на Нехвядович Э.А. Государственный механизм и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия» (дисс.канд. юрид. наук. СПб. 2000);

Дитятковский М.Ю. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (дисс. канд. юрид. наук. Омск, 2001);

Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества (дисс. докт. юрид. наук. М. 2003).

апреля 2005 года, в Приволжском федеральном округе количество муниципальных образований составляет – 6801, муниципальных районов – 457. В Северо-Западном федеральном округе их количество составляет и 143 соответственно. Поэтому анализ особенностей законотворческой и правоприменительной деятельности соответствующих субъектов Приволжского федерального округа может быть во многом полезен и для других федеральных округов Российской Федерации в период проведения реформы местного самоуправления в Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы характеризуется тем, что институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в отечественной науке муниципального права только начинает исследоваться.

При работе над диссертацией автор обращался к трудам российских ученых-юристов: С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, С.В. Арбузова, К.С.

Бельского, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Б.Л. Железнова, Н.А. Игнатюка, А.И. Ковлера, Ю.М. Козлова, Е.И. Козловой, М.А. Краснова, М.М.

Курманова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, В.П. Логинова, А.В. Мицкевича, Н.А. Михалевой, П.Е. Недбайло, А.Одинцовой, М.

Пальчуновой, Н.В. Постового, В.В. Пылина, Ю.С. Решетова, А.А.

Саломаткина, И.С. Самощенко, А.А. Сергеева, Е.Б. Султанова, В.В.

Таболина, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, М.Х. Фарукшина, Т.Я.

Хабриевой, А.Ф. Шебанова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, В.Е.Чиркина, Ш.Ш. Ягудина и других.

Изучению отдельных проблем наделения (путем делегирования) органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящены, например, работы М.Ю. Дитятковского, Н.В.

Кузнецовой, В.С. Мокрого, Э.А. Нехвядовича.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является изучение правового института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и его совершенствование в субъектах Российской Федерации, в частности, в Приволжском федеральном округе.

Реализация поставленной цели диссертационного исследования предполагает выполнение комплекса взаимосвязанных задач, в ряду которых наиболее значимыми являются:

- рассмотрение теоретических вопросов института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, история становления и развития данного института;

- характеристика организационно-правовых основ наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и прекращения их исполнения;

- выявление особенностей федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа при регулировании вопросов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и прекращения их исполнения;

- изучение законодательства субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа, регулирующего вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и прекращения их исполнения;

- определение критериев эффективности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

- анализ законодательства субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа, регулирующего вопросы государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также ответственности в случае их ненадлежащего осуществления;

- выработка практических рекомендаций по дальнейшему совершенствованию федерального и регионального законодательства в части наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, их осуществлением и прекращением исполнения.

Предметом исследования выступают нормы права, закрепляющие порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, процедуру прекращения их исполнения, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве, конституциях (уставах), законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа, а также их реализация.

Методологическая основа исследования. В качестве методологической основы настоящего исследования выступают общенаучные и частные методы познания: конкретно-исторический, социологический, формально-юридический, системно-структурный и сравнительно-правовой.

Нормативную базу исследования составили Европейская хартия местного самоуправления, нормы Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа, уставы муниципальных образований.

Научная новизна исследования заключается в том, что оно представляет одну из первых в отечественной литературе попыток исследовать проблемы, связанные с наделением, осуществлением и прекращением исполнения муниципальными органами отдельных государственных полномочий с учетом изменений, внесенных за последние годы в законодательство Российской Федерации и ее субъектов о местном самоуправлении. Сформулированы теоретические и практические рекомендации по дальнейшему совершенствованию института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Научная новизна нашла отражение в основных положениях, выносимых на защиту:

1. Институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по своей природе является комплексным, сложным;

регулируется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

тесно связан с институтом разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;

субъектами наделения (передачи, делегирования) выступают органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

субъектами реализации являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

2. Рассматриваемый институт выступает объектом конституционного, муниципального, административного и финансового регулирования. Если нормы конституционного права устанавливают, главным образом, принципы и правовые основы этого института, то нормы иных отраслей права (муниципального, административного и финансового) – его структуру и содержание.

При наделении органов местного самоуправления отдельными 3.

государственными полномочиями следует учитывать несколько обстоятельств: передача полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться с учетом социальных и материально-финансовых факторов;

федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации о передаче отдельных государственных полномочий, помимо полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, должен содержать требования к качеству их осуществления (например, объем, срок или периодичность предоставления услуг населению, «индикатор качества», при ведении документации - формы документов, требования к заполнению, порядок учета и т.п.), а также сроки и формы отчетности органов местного самоуправления по исполнению отдельных государственных полномочий;

передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться по представлению федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо, как минимум, при наличии их заключения, как это предусмотрено в законах субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа (Республики Башкортостан, Удмуртской Республики, Оренбургской области).

4. Составной частью института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является порядок прекращения их исполнения, который предлагается осуществлять в форме отзыва. Отзыв – это право органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации на изъятие отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления на основании федерального и регионального закона с соблюдением установленных юридических процедур.

Обязательными элементами федерального закона и закона субъекта Российской Федерации должны выступать: основание;

условия и порядок прекращения исполнения отдельных государственных полномочий. Правом внесения соответствующего законопроекта могут обладать субъекты права законодательной инициативы, которые определены в Конституции Российской Федерации, конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации при обязательном наличии заключения Правительства Российской Федерации, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

5. Прекращение исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления тесно связано с вопросами государственного контроля и ответственности за их ненадлежащее исполнение, однако на федеральном и региональном уровнях отсутствуют необходимые правовые основы и процедуры их применения. В частности, на наш взгляд, требуется внести дополнение в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, а также в законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, в части дополнения главой «Административные правонарушения, посягающие на институт муниципальной власти», в которой предусмотреть ответственность за следующие административные правонарушения: непредоставление органам местного самоуправления финансовых средств и материальных ресурсов для реализации соответствующих государственных полномочий;

нецелевое использование органами местного самоуправления предоставленных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий.

6. Изучая современное состояние развития института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, его практическую реализацию в Приволжском федеральном округе, автор выдвигает новые доводы о необходимости разработки и принятия федерального закона об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации. Принятие указанного закона поможет избежать коллизий и пробелов в законодательстве, регулирующем вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации.

7. Для решения вопросов пролонгирования исполнения переданных государственных полномочий или прекращения их исполнения следует исходить из критериев эффективности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В рамках диссертационной работы проанализированы критерии эффективности осуществления своих функций органами исполнительной власти при взаимодействии с органами местного самоуправления. Накопленный положительный опыт органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа в этой области может быть использован при оценке осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что в работе обобщен опыт становления и развития института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в субъектах Российской Федерации Приволжского федерального округа.

Выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы: для совершенствования федерального законодательства, а также в практической деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в научно-исследовательской работе и в процессе преподавания курсов конституционного права, муниципального права, спецкурсов, при подготовке программ, методических рекомендаций и учебных пособий.

Апробация результатов исследования. Диссертация рецензировалась и обсуждалась на кафедре международного и конституционного права юридического факультета Казанского государственного университета.

Основные результаты исследования излагались на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях и семинарах, а также нашли свое отражение в 12 научных публикациях автора.

Диссертант принимал участие в разработке законопроектов как на федеральном уровне, так и на республиканском, в том числе в составе рабочих групп, образуемых Президентом Республики Татарстан, Государственным Советом Республики Татарстан, Кабинетом Министров Республики Татарстан. Так, в частности, в 2005 году при непосредственном участии автора были подготовлены проекты законов Республики Татарстан:

«Об условиях контракта для руководителя исполнительного комитета муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Татарстан»;

«О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по образованию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав»;

«О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Татарстан государственными полномочиями по образованию и организации деятельности административных комиссий» и другие законопроекты.

Отдельные вопросы освещались при проведении лекционных и семинарских занятий по курсу «Муниципальное право России», спецкурса «Проблемы компетенции местной администрации» в НОУ ВПО «Казанский институт предпринимательства и права».

Структура диссертационной работы. Она обусловлена целями и задачами настоящего исследования и включает в себя введение, три главы, объединяющие восемь параграфов, заключение и список используемой литературы.

Глава 1. Теоретические и правовые основы наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации § 1. Институт наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления: понятие, содержание и принципы.

Как известно, деление системы права на отрасли и институты это есть объективная необходимость, отражающая реально существующее в обществе разнообразие социальных отношений и, одновременно, это «выработанная и осознанная обществом академическая и практическая потребность»1.

В теории государства и права правовой «институт» определяют как систему взаимосвязанных норм, регулирующих относительно самостоятельную совокупность общественных отношений или какие-либо их компоненты, свойства2. По мнению С.С. Алексеева, институт означает совокупность правовых норм, регулирующих какие-либо однородные общественные отношения, связанные между собой в качестве самостоятельной обособленной группы, проникнутые внутренним единством и охватывающие все существенные моменты регулирования соответствующей области. «Главная функция правового института состоит в обеспечении цельного, относительно законченного регулирования в пределах конкретного участка общественных отношений данного вида»3.

Такого же взгляда на правовой институт придерживался П.Ф.

Мартыненко4.

Марченко М.Н. Теория государства и права. 2-е издание: Учебник. Проспект. 2002. С. 564.

Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник. Былина. 1998. С. 207.

Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С.120.

Мартыненко П.Ф. К вопросу о применении некоторых философских категорий при изучении конституции // Методологические проблемы советской юридической науки. Киев. 1965. С.112.

Таким образом, обязательным условием выделения той или иной группы норм в отдельный институт является наличие в рамках однородного предмета регулирования таких общественных отношений, которые обладают спецификой, обуславливающей особенности указанных норм и придающей им внутренне единство1.

Не менее широко используется в юридической литературе термин «институт», обозначающий определенную правовую конструкцию. Он применяется для наименования различного рода объектов и участников конституционно-правовых отношений, а также части отрасли или подотрасли права. В различных словосочетаниях он может обозначать не только объект, являющийся элементом политической системы (институт губернатора)2, часть отрасли права (институт основных прав и свобод), служить характеристикой системы норм различных отраслей права (институт публичной собственности), но и один из аспектов взаимоотношений органов власти в конституционном праве, административном праве, муниципальном праве, финансовом праве.

В этом смысле допустимо утверждать, что институт наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления имеет межотраслевой характер. Автор согласен с позицией С.Г. Соловьева, который отмечает, что «в силу комплексности муниципального права, включающего в свое содержание юридические нормы других отраслей права, отдельные публичные институты муниципального права имеют значительную специфику своего содержания»3.

В то же время он приходит к выводу, что в системе публичных институтов муниципального права можно выделить две группы публично властных институтов, как-то:

Лучин В.О. Конституционные институты. Современный конституционализм (по материалам советско британского симпозиума). М., 1990. С. 30.

Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. М., 1999. С. 178.

Соловъев С.Г. Система публичных институтов муниципального права. Автореф. дисс. докт.юрид.наук. М.

2005. С. 23.

1) комплексные публично-властные институты муниципального права, закрепляющие основные начала в регулировании соответствующих групп муниципальных общественных отношений, к которым относятся институт муниципальной власти и институт муниципального образования;

2) специализированные публично-властные институты муниципального права, детально регулирующие однородные группы муниципальных общественных отношений, к которым можно отнести большинство правовых институтов муниципального права. Наряду с другими к ним относится институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями1.

Некоторые авторы вместо термина «специализированные институты»

предлагают использовать другой – «смешанные институты», существование которых объясняется тем, что в любой отрасли права в одних случаях больше, в других меньше присутствует некоторое количество иных отношений, отличных по форме, но тесно связанных с остальными по своему назначению»2.

Нередко в основе возникновения правовых институтов в публичной сфере лежат некие статусные характеристики участников правоотношений.

Исследуя соотношение понятий «статус» и «институт», Н.А. Богданова отмечает, что институт является совокупностью норм, регулирующих отношения3. Далее она продолжает, что однородные общественные «институты выступают своего рода нормативными характеристиками субъектов конституционно-правовых отношений, раскрывают в различных аспектах их правовое положение»4.

Как справедливо отмечается в юридической литературе, понятие «институт» является более широким по сравнению с понятием «статус», который по существу является составной частью института. Например, в коллективной работе «Правовой статус Президента Российской Федерации»

Соловьев С.Г. Указ. соч. 26-27.

Сырых В.М. Указ. соч. С. 209.

Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М.: Юристь, 2001. С.56.

Богданова Н.А. Указ. соч. С. 57.

делается вывод о том, что в институте Президента Российской Федерации соединяются нормы об избрании и вступлении в должность Президента, а также о его функционировании и отставке. Статус же главы Российского государства ограничивается рамками его деятельности (понимаемой как комплекс полномочий)1. Отсюда можно сделать вывод, что институт обозначает широкий комплекс норм, позволяющий дать всеобъемлющую характеристику рассматриваемому органу, а также создающий предпосылки для функционирования органа публичной власти2.

Аналогичной позиции придерживаются Л.А. Морозова и Е.А. Суханов, которые отмечают, что в институт права собственности включаются не только нормы гражданского права, но и нормы публично-правового характера: конституционные, административные и даже уголовно-правовые3.

«Иначе говоря, право собственности как юридический институт представляет собой не гражданско - правовой, а комплексный (многоотраслевой) институт права, в котором, однако, преобладающее место занимают гражданско правовые нормы»4.

В.В. Гребенников констатирует, что «объективно этот подход является наиболее рациональным, поскольку при динамичном развитии правоотношений в современных условиях отделить гражданско-правовые отношения от конституционно-правовых в ряде случаев не представляется возможным»5.

Наиболее широко представление о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закрепляется в конституционном праве. Другой ее особенностью является необходимость отражения в рамках ее правовых конструкций всех важнейших аспектов организации и функционирования общества и государства.

Правовой статус Президента Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 1997. С.14.

Сахиева Р.А. Конституционно-правовой статус высшего должностного лица республики – субъекта Российской Федерации (на примере Республики Татарстан). Дисс…канд.юрид.наук Казань. 2003. С.20-21.

Морозова Л.А. Государство и собственность (Проблемы межотраслевого института) // Государство и право. № 12. 1996. С. 17.

Суханов Е.А. Право собственности и иные вещные права в России. М., 1999. С. 310.

Гребенников В.В. Институт права собственности в системе конституционно- правового регулирования рыночных отношений // Конституционный строй России. Вып. 3. М., 1996. С. 105.

Закрепление института наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления на конституционном уровне свидетельствует о важности данного института. Таким образом, государственная власть рассматривает отношения в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями как объект конституционного регулирования. Государство, осуществляя законодательное регулирование наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, детально регламентирует:

порядок наделения;

финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

государственный контроль за его осуществлением и ряд других вопросов.

В федеративном государстве, каковым является Россия, институт наделения отдельными государственными полномочиями тесно связан с институтом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Последний аспект является преимущественно предметом правового регулирования норм конституционного права.

Административное право регулирует отношения между исполнительными органами государственной власти и исполнительно распорядительными органами местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий.

Финансовое право регулирует отношения, возникающие в области разработки, утверждения и исполнения бюджета;

предоставления субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также в сфере предоставления иных средств финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней.

С учетом вышеизложенного допустимо говорить, что современный институт наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации – это система правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе наделения, осуществления и прекращения государственных полномочий органами местного самоуправления.

Наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления - это комплексный правовой институт, в том смысле, что включает в себя нормы конституционного права, административного права, финансового и муниципального права1;

является публично-правовым, поскольку регулирует отношения между государственными органами и органами местного самоуправления;

сложный институт, который определяется структурой и содержанием данного института.

В структуру данного института, по нашему мнению, входят следующие группы норм различных отраслей права, в частности нормы, которые устанавливают:

- принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

- основания наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

- способы (передача, делегирование) и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

- государственный контроль за осуществлением переданных или делегированных государственных полномочий;

- основания прекращения осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления;

- порядок прекращения осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.

В конституционном праве провозглашается в виде нормы-принципа;

включает в себя международные нормы права (Европейская Хартия местного самоуправления).

Таким образом, институт наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления охватывает своим правовым регулированием многочисленные и разнообразные по своему характеру и значимости общественные отношения:

1) складывающиеся непосредственно при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

2) возникающие при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

3) наступающие при прекращении осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

4) бюджетные финансовые отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления.

Каждое из вышеперечисленных групп отношений является объемным и строится на определенных принципах правового регулирования.

Анализ законодательства, правоприменительной практики и юридической литературы позволяет сформулировать следующие принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями:

1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации наделение этими полномочиями осуществляется только законом (часть 2статьи 132). Но так как определение правового статуса местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, передача или делегирование полномочий осуществляется федеральным законом или законами субъектов Российской Федерации.

2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Этот принцип вытекает из части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Совместная компетенция Российской Федерации и ее субъектов регламентируется статьей 72 Основного закона Российской Федерации, предусматривающей 14 направлений законодательной и правоприменительной деятельности, в том числе «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» (пункт «н» части статьи 72).

3. Объем передаваемых или делегируемых полномочий должен иметь свои пределы и может касаться лишь некоторых государственных полномочий1. Не случайно в Конституции Российской Федерации говорится об отдельных государственных полномочиях. Критерием формирования и определения объема полномочий любого уровня власти должна быть эффективность решения определенного круга общественно значимых проблем именно на этом уровне власти2.

4. Наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное, новое для российской политики и практики условие, гарантирующее само осуществление указанных полномочий. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставленных местным бюджетам субвенций из соответствующих вышестоящих бюджетов (часть 5 статьи 19).

Шеремет К.Ф. Конституция Российской Федерации. Комментарий. По общей редакцией Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., Юридическая литература. 1994. С. 565.

Собянин С.С. Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспектива развития.

Полития. Местное самоуправление – 2. М., Зима 2003-2004. С. 31.

5. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неопределенный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, - на срок действия этих полномочий (часть 4 статьи 19 Федерального закона от 6 октября года № 131-ФЗ).

6. Не допускается наделение органов местного самоуправления полномочиями органов судебной власти и органов прокуратуры, а также иными, связанными с обеспечением государственной целостности и безопасности Российской Федерации.

7. Государство оставляет за собой право контроля за реализацией этих полномочий1. Такой контроль означает возможность для соответствующих государственных органов: давать указания, оценивать решения, принимаемые органами местного самоуправления, не только с точки зрения законности, но и по мотивам целесообразности.

Кроме того, муниципальные правовые акты в части осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий могут быть отменены уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов2.

Органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или их должностными лицами отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами В связи с этим не должно быть оставлено без внимания существенное требование Европейской Хартии местного самоуправления (статья 8) о том, что любая форма контроля над органами местного самоуправления должна осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые эти вмешательства имеют в виду защитить. См.:

Шеремет К.Ф. Указ. Соч. С. 567.

СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

местного самоуправления и их должностными лицами. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

8. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в случаях установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением (часть 1 статьи 20 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

В целях реализации указанной нормы и во исполнение Федерального закона от 20 августа 2004 года № 111-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации»

Правительство Российской Федерации 23 мая 2005 года утвердило «Правила финансового обеспечения переданных исполнительно-распорядительным органам муниципальных образований государственных полномочий по составлению списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации»1.

9. Исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены в порядке, установленном законодательством, является их обязанностью2.

Совокупность этих принципов определяет объем и содержание не только правового института наделения отдельными государственными полномочиями в целом, но и сам порядок делегирования государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации. При этом следует различать два обстоятельства.

СЗ РФ. 2005. № 22. Ст. 2127.

Это принципиальное положение было зафиксировано в Федеральном законе «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации», принятом Государственной Думой Российской Федерации 27 октября 1999 года. См.

Информационно-правовоая система «КонсультантПлюс». Экспертное Приложение.

Первое – это социальное содержание, т.е. круг регулируемых общественных отношений (предмет конституционного и иного законодательного регулирования).

Второе - это правовое содержание, т.е. правовой материал, включающий конституцию и законодательство. Поэтому, как отмечает Ю.А. Тихомиров, – правильное уяснение смысла положений Конституции непосредственно влияет на выработку концепций новых законов и установление характера и пределов предусматриваемого ими регулирования1.

Следует различать два способа наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями – передача и делегирование2.

Под передачей отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления следует понимать регулирование полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие исключается из компетенции органа государственной власти и включается в компетенцию местного самоуправления3.

Передача, как форма наделения полномочиями, характеризуется следующими признаками:

- односторонний (в лице органов государственной власти) порядок регулирования объема полномочий органов местного самоуправления;

- единственным правовым основанием являются федеральный закон и закон субъекта Российской Федерации;

- передача отдельных государственных полномочий осуществляется как в отношении одного, так и нескольких или даже всех органов местного самоуправления на какой-либо территории.

В отношении делегирования сегодня нет однозначного определения.

Так, Б.М. Лазарев считал, что «делегирование полномочий – эта весьма Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С.85.

См. Пивоваров К.А. К проблеме передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Сибирский юридический вестник. 1999. № 3;

Логинов В.П. Компетенция местного самоуправления: объем, формирование, разграничение, гарантии. Дисс.канд.юрид.наук. Казань. 2002.С.38.

Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1997. С. 164;

Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., Издательство «Дело». 1999. С. 284-285.

специфический способ наделения полномочиями, при котором один орган управления возлагает на другой право решить вопрос, отнесенный к компетенции первого органа»1. И.Н. Кузнецов и В.С. Пронина полагают, что «делегирование полномочий связано с поручениями, при которых либо расширяется компетенция органа, которому делегируется полномочие, либо компетенция»2.

уточняется его И.Г. Цыганенко дает определение делегированию как уполномочивание субъектом другого лица или органа выполнять некоторые его полномочия3.

Исходя из конституционных установлений, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является не обязательным, а возможным действием. В связи с этим необходимо решить проблему, на какой основе, добровольной или недобровольной, могут быть делегированы отдельные государственные полномочия. Необходимо ли для этого предварительное согласие органов местного самоуправления?

На наш взгляд, под делегированием отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления следует понимать способ регулирования отдельных государственных полномочий на основе двустороннего свободного волеизъявления путем передачи отдельных государственных полномочий органу местного самоуправления, оформленный законом.

Итак, делегирование обладает следующими признаками:

- сторонами являются органы государственной власти и органы местного самоуправления;

- регулирование объема полномочий органов местного самоуправления происходит на основе равенства и свободной воли сторон;

- передача путем делегирования осуществляется только в отношении одного органа местного самоуправления;

Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 252.

Кузнецов И.Н., Пронина В.С. Основания издания и форма нормативных актов государственных комитетов, министерств, ведомств СССР // Труды ВНИИСЗ. М., 1989. Вып. 4. С.23.

Цыганенко И.Г. Исполнительная власть в Российской Федерации. М., 1996. С. 32.

- делегирование всегда оформляется федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации.

Общим для передачи и делегирования является единый правовой источник.

В частности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах предмета ведения и полномочий сами определяли способ наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления.

Например, пункт 5 статьи 43 Закона Иркутской области от 15 декабря 1997 года № 44-ОЗ (в редакции от 5 мая 2004 года) «О местном самоуправлении в Иркутской области»1 установил, что к ведению исполнительных органов местного самоуправления относятся:

осуществление отдельных государственных полномочий, делегированных органам местного самоуправления органами государственной власти области. В Уставе Самарской области, принятом также в условиях действия Конституции Российской Федерации 1993 года, предпочтение было отдано до 27 июня 2000 года договорам и соглашениям2. Ряд субъектов вообще не закрепляет в своих уставах положения о наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления.

Например, уставы Пензенской области (в редакции от 28.06.2005 года)3, Саратовской области4, Ульяновской области5.

Устав Кировской области (в редакции 30.06.2005 года)6 ограничивается лишь указанием на то, что наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется «в соответствии с законодательством».

Некоторые исследователи предлагают классифицировать отдельные государственные полномочия, которые могут быть переданы органам местного самоуправления, на следующие группы:

Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. № 15. 1997. Часть 1.

/ «Волжская коммуна» от 28 июня 2000 года.

/ «Пензенские вести» от 27 мая 1997 года.

/ «Неделя области» от 2 июня 2005 года.

/ «Ульяновская правда» от 24 мая 2005 года.

/ «Вятский край» от 9 апреля 1996 года.

- общеобязательные;

- порученные;

- полномочия, которые должны выполняться в качестве государственной обязанности;

- полномочия, которые реализовываются муниципальными образованиями в ходе управления объектами государственной собственности, переданными в их пользование1.

На наш взгляд, общеобязательные государственные полномочия должны делегироваться всем муниципальным образованиям соответствующего уровня и закрепляться в федеральных законах о местном самоуправлении либо в отраслевых федеральных законах и законах субъекта Российской Федерации на неограниченный срок.

Порученные государственные полномочия предполагается передавать отдельными специальными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации определенной категории или группе муниципальных образований на неограниченный или ограниченный срок только с их согласия.

Несмотря на то, что действие закона - это публично-правовая сфера отношений, его неисполнение не может быть оправдано. Но, тем не менее, согласие органов местного самоуправления должно быть одним из условий наделения государственными полномочиями, поскольку отсутствие согласия органов местного самоуправления на наделение отдельными государственными полномочиями, безусловно, снижает эффективность реализации данных полномочий, а также взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. Как правильно отмечают в юридической литературе, институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - это «важный фактор взаимодействия государственных органов и органов Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право 1999. № 9. С.18.

местного самоуправления»1;

«один из аспектов взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти»2.

Полагаем оправданным предложение А.А. Уварова о необходимости предусмотреть безусловное право муниципального образования на законодательную инициативу по внесению изменений и дополнений в действующий закон о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, с обязанностью его внеочередного рассмотрения по упрощенной процедуре, а также правом опротестовать его в судебном порядке.3 Это предложение, возможно учитывать на стадии внесения законодательной инициативы или на стадии обсуждения законопроекта о наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления.

Целесообразно также установить для муниципальных образований и государственные обязанности, которые выполнялись бы ими безвозмездно или за счет средств местного бюджета, тем более что такая законодательная практика уже существует.

Например, в соответствии с Федеральным законом от 19 сентября года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» органы местного самоуправления при проведении федеральных и региональных выборов и референдумов обязаны осуществлять регистрацию (учет) избирателей и участников референдума, образовывать избирательные участки и участки референдума, формировать избирательные комиссии и комиссии референдума, предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование и т. д4.

Таким образом, институт наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления выступает объектом Конституция Российской Федерации. Комментарий. М.: «Юридическая литература», 1994. С. 565.

Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Фонд «Правовая культура», 1996. С. 354.

Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти //Журнал российского права. № 1. 2002. С. 47-48.

СЗ РФ 1997. № 38. Ст. 4339.

конституционного, муниципального, административного и финансового регулирования. Если нормы конституционного права устанавливают главным образом принципы и правовые основы института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, то нормы иных отраслей права (муниципального, административного, финансового) - его структуру и содержание.

§ 2. История становления и развития института наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Как известно, положение о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями было впервые закреплено в Конституции Российской Федерации 1993 года (часть статьи 132).

Вместе с тем передача отдельных государственных полномочий на места существовала в России как в период ее дореволюционной, так и советской истории.

Так, Положение о губернских и уездных учреждениях от 1 января года содержало норму о самостоятельности земских учреждений в пределах собственной компетенции – «в кругу вверенных ему дел». При этом подчеркивалось, что «закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и наблюдению общих представительных властей»1. Статья 90 Положения содержала перечень постановлений земских собраний, подлежащих утверждению начальником губернии, а статья 92 определяла перечень постановлений, утверждаемых министром внутренних дел. Кроме того, указанное Положение закрепляло право начальника губернии «остановить исполнение всякого постановления Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2. Т.ХХХIХ. № 4057. См. также: Васильчиков А. О самоуправлении. Том 1.


СПб., 1870.

земских учреждений, противного закону, или общим государственным нуждам»1.

В 1892 году было разработано Городовое Положение, закреплявшее принцип расширения компетенции местных органов власти лишь по мере готовности на местах их реализовывать. И как бы мал ни был круг дел, установленных местному сообществу, имущество, финансы и права, потребные для их выполнения, передавались одновременно с наделением компетенцией2.

В советское время проблема перераспределения функций и (или) полномочий была характерна для взаимодействия органов государства с определенными общественными организациями3;

для внутрифедеральных отношений (взаимоотношения между Союзным государством и РСФСР, между РСФСР и автономными республиками);

для представительных органов государственной власти и органов государственного управления, соответственно, внутри системы представительных и исполнительно распорядительных органов государства.

Так, А.П. Алехин, изучая проблемы перехода отдельных функций от государственных к общественным организациям в области государственного управления, отмечал, что правотворчество общественных организаций выражается или в самостоятельном, или совместном с органами государственного управления установлении правовых норм. Самостоятельно могли заниматься правотворчеством только те общественные организации, которые получили на то полномочия от государства.

Например, ВЦСПС было вправе издавать по отдельным вопросам акты, имеющие юридическую силу (например, утверждаемое ВЦСПС Положение о Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2. Т.ХХХIХ. № 4057. См. также – Васильчиков А. О самоуправлении. Том 1.

СПб., 1870.

Вобленко С.В. Реформа местного самоуправления в России: исторический опыт и текущие задачи // Полития. Местное самоуправление – 2. М., № 4. Зима 2003-2004. С.137.

Передовая статья «Новый этап в развитии и деятельности Советов депутатов трудящихся» // Советское государство и право. 1959. № 3. С. 10.

расследовании и учете несчастных случаев, связанных с производством)1.

Указом Президиума Верховного Совета Союза ССР от 27 сентября 1971 года, утвердившим новое Положение о правах ФЗМК профсоюзов, права их в этой области значительны расширены2. Так, профсоюзные комитеты осуществляли контроль за выполнением законодательства о труде, взиманием налогов с заработной платы рабочих и служащих;

профсоюзные комитеты по собственной инициативе или по протесту прокурора наделялись правом отменять решения комиссий по трудовым спорам, противоречащие законодательству, и выносить постановления по существу спора.

В соответствии с Конституцией РСФСР 1978 года в рамках развития функций и компетенции местных органов государственной власти и управления выделялись следующие общие тенденции:

1. Укрепление местных Советов как полноправных органов власти на своей территории, не только решающих вопросы местного значения, но и обеспечивающих общегосударственные интересы, проводящих в жизнь решения вышестоящих государственных органов. К примеру, в совместном Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 года «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы» на исполкомы районных и городских Советов народных депутатов была возложена обязанность, координировать на своей территории взаимодействие всех предприятий, учреждений и организаций независимо от их ведомственной подчиненности;

а Постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве» 1981 года4 предоставляло соответствующим местным Советам право по распоряжению Совета Министров РСФСР зачислять в Алехин А.П. «Правовой статус общественных организаций». Советское административное право.

Государственное управление и административное право. Редакционная коллегия Ю.М. Козлов, Б.М.

Лазарев, А.Е. Лунев, М.И. Пискотин. М., «Юридическая литература».1978. С. 330-331.

Ведомости Верховного Совета СССР. № 39. 1971. Ст. 382.

СП СССР. 1979. № 18. Ст.118.

СП СССР. 1981. № 13. Ст. доходы местных бюджетов 50 процентов отчислений от платы за воду, забираемую неподведомственными предприятиями из водохозяйственных систем.

2. Усиление роли местных Советов в обеспечении законности и правопорядка, охрана прав граждан на своей территории1 путем передачи государственных полномочий по контролю за соблюдением трудового законодательства в целях охраны трудовых и иных прав несовершеннолетних, контролю за соблюдением земельного законодательства, законодательства о жилищно-строительной кооперации.

3. Актами вышестоящих органов (законами, указами, постановлениями правительства) на местные органы могли возлагаться многие дополнительные обязанности, которые они осуществляли в рамках уже имеющихся положений2 и т.д.

Несмотря на подобные тенденции, в советском законодательстве все же не употреблялся термин «институт наделения отдельными государственными полномочиями»3.

На наш взгляд, это было продиктовано тем, что в условиях действия принципа демократического централизма в данном институте не было особой необходимости. Этот вывод подтверждает статья 7 Закона РСФСР от ноября 1980 года с последующими изменениями и дополнениями « О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР», которая содержала положение об осуществлении краевым, областным Советом руководства деятельностью нижестоящих Советов4.

С другой стороны, были единичные правовые нормы, создававшие предпосылки или даже предполагавшие наделение в форме передачи См. Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М.: «Юридическая литература» 1982. С.

19-23.

Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Указ. соч. С. 35.

Но был знаком термин «передача». Так, часть 6 статьи 6 Закона Татарской АССР «О Совете Министров Татарской АССР» от 25 августа 1979 года закрепляла положение о том, что Совет Министров Татарской АССР в случае необходимости может передавать решение отдельных вопросов государственного управления, входящих в его компетенцию, исполкомам местных Советов народных депутатов, а также министерствам и госкомитетам Татарской АССР, другим подведомственным ему органам. См.: Сборник нормативных актов по Советскому государственному праву. - М. «Юридическая литература», 1984. С. 557.

Ведомости ВС РСФСР. 1980. № 48. Ст. 1593.

отдельных государственных полномочий от вышестоящих Советов народных депутатов нижестоящим Советам. В качестве примера можно привести Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 августа года «О передаче некоторых вопросов административно-территориального деления РСФСР на разрешение исполнительных комитетов краевых, областных Советов народных депутатов трудящихся и Президиумов Верховных Советов автономных республик»1, в котором было установлено, что исполнительные комитеты краевых, областных Советов депутатов трудящихся и Президиумы Верховных Советов автономных республик окончательно решают вопросы об образовании, упразднении, передаче из одного района в другой сельсоветов и дачных поселков. Или статья 31 Закона РСФСР от 29 июля 1971 года «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР»: «В виде исключения по решению Президиума Верховного Совета РСФСР в административном подчинении городских Советов народных депутатов могут находиться сельские районы»2.

Периодически проводившиеся кампании по расширению прав Советов не сопровождались адекватными экономическими мерами, которые помогли бы реальному самоуправлению. Чаще всего дело сводилось к пересмотру объема функций местных органов управления и их структурным комбинациям3.

Особую актуальность приобрела проблема наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в постсоветский период в связи со следующими факторами:

- распад СССР и ликвидация монополии КПСС на политическое руководство в государстве и обществе;

- демократизация общества и радикальные экономические преобразования;

Юридический справочник депутата местного Совета народных депутатов / Ппод ред. Г.В. Барабашева, О.Е. Кутафина. Издательство Московского университета. 1981. С.29.

Ведомости ВС РСФСР. 1971. № 31. Ст. 654.

Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 123.

- реформирование федерализма в России с учетом как национального, так и территориального принципов;

- отказ от принципа демократического централизма в государственном строительстве и функционирования государственной власти как «единой вертикали власти Советов снизу до верху»;

- формирование системы местного самоуправления на уровне городских и сельских поселений как низшего уровня публичной власти, не входящей в систему органов государственной власти;

- интеграция России в мировую экономическую систему и политико правовое сообщество демократических государств.

После принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР, распада Союза ССР в России начались конституционные реформы, которые первоначально отразились во внесении поправок в Конституцию РСФСР 1978 года и принятии новых законодательных актов, в частности Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в Российской Федерации»1.


В основе указанного Закона лежала идея о возможности передачи части полномочий Советов народных депутатов на договорной основе другим Советам в условиях сохранения соподчиненности Советов как органов местного самоуправления. При этом следует отметить, что статус местного самоуправления фактически имел статус органов государственной власти.

Как правильно отмечает В.А. Максимов, в этот период не имелось достаточно выверенной, апробированной теории реформирования органов советской власти в иную систему2, а в условиях острого политического кризиса 1993 года внимание органов государственной власти сосредоточилось на конструировании, прежде всего федеральных органов государственной власти, а не местных.

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

Максимов В.А. Проблемы местного самоуправления в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. М. 1999. С. 25.

В итоге новая Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила лишь систему политической власти, включив в нее институт местного самоуправления.

Для этой системы характерно несколько основных признаков. Во первых, отделение местного самоуправления от государственной власти. Во вторых, независимость и самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов управления муниципальной собственностью, местного бюджета, налогов, сборов, иных вопросов местного значения. В-третьих, двоякая характеристика самоуправления: как самоорганизации и самодеятельности граждан, населения и как институциональных форм осуществления1.

Как уже отмечалось, Конституция Российской Федерации впервые закрепила положение, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству, в связи с чем возникла необходимость в коренном пересмотре многих аспектов в организации местного самоуправления2.

В развитие конституционных положений был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3. В статьях 4, 5 были закреплены положения о праве органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Статья 6 этого Закона закрепила предписание о том, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 124-125.

Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. № 9. С.14.

СЗ РФ № 35. Ст. 3506.

одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

О.Ю. Тарасов отметил еще одну дополнительную новеллу:

«Происходящие в стране процессы сделали еще более актуальной, чем прежде, проблему обеспечения соответствия российского национального законодательства международному, в том числе – соответствия норм муниципального права Европейской Хартии местного самоуправления…»1.

Конституционное признание местного самоуправления и провозглашение его одной из основ конституционного строя в России создали предпосылки для осуществления самоуправления в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления. Став членом Совета Европы, Россия выступила с намерением присоединиться к данной Хартии (Распоряжение Президента Российской Федерации от 13 февраля 1996 г. «О первоочередных мероприятиях, связанных с вступлением Российской Федерации в Совет Европы»)2, а затем и присоединилась к ней, ратифицировав ее Федеральным законом от 11 апреля 1998 года «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления»3.

По мнению Л.В. Шапиро, «Хартия стала еще одним (вслед за Конституцией) гарантом существования в России местного самоуправления»4.

Иной точки зрения придерживается В.В. Куликов. Он отмечает: «В качестве теоретического обоснования современной местной реформы можно рассматривать некоторые принципиальные положения Европейской хартии о Тарасов О.Ю. Европейская Хартия местного самоуправления и муниципальное право Российской Федерации. Автореф. дисс…. канд.юрид.наук. М., 1998. С. 3.

СЗ РФ. 1996. № 8. Ст. 743.

СЗ РФ. 1998. №15. Ст.1695.

Шапиро Л.В. Хроника развития местного самоуправления, 1990-2006 годы // Полития. Местное самоуправление – 2. М., № 4. Зима 2003-2004. С.269.

местном самоуправлении. Хотя в целом данный акт нельзя оценивать однозначно. Трудно не согласиться с тем, что существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление. Но создание такой системы совершенно не обязательно должно быть связано с децентрализацией власти, которая провозглашается как важнейший принцип государственного устройства»1. Далее, развивая свою точку зрения, он резюмирует, что «многие нормы Хартии являются либо спорными, либо неприемлемыми для российской практики, и в качестве примера приводит пункт 1 статьи 3 Хартии, который гласит, что органы местного самоуправления могут «регламентировать значительную часть государственных дел... под свою ответственность и в интересах местного населения». Предположим, что местное самоуправление разрушило местную систему здравоохранения;

добавим, что это могло произойти при попустительстве властей субъекта Федерации, не выделивших муниципальному образованию источников для формирования местного бюджета… Возникает вопрос: какая сторона будет нести ответственность в этом случае?»2.

Действительно, сегодня недостаточная проработанность процедур взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления затрудняет реализацию отдельных положений Хартии о местном самоуправлении. Однако решение этой проблемы простым отрицанием ее отдельных положений может привести к выходу за пределы действия Европейской Хартии местного самоуправления.

Тем более в настоящее время наблюдается тенденция сближения этих моделей в развитых демократических государствах, поскольку их основой является взаимосвязь национального права с «правом чужеземным»3.

Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право.

2000. № 11. С. 14.

Куликов В.В. Указ. соч. С. 14.

Очерки развития еврейского права: рецензия на книгу Менахема Элона «Еврейское право» (под общей ред.

И.Ю. Козлихина. СПб.: Юридический центр Пресс, 2002.) // Правоведение № 3. 2003. С. 23.

Т.Я. Хабриева, анализируя развитие конституционализма в Российской Федерации, обращает внимание на то, что «в основе регулирования конституционных отношений теперь все чаще лежит комплекс взаимосвязей:

личность – коллектив – общество – государство - международная среда»1.

Таким образом, важное значение имеет вопрос о том, в каком объеме регулируются те или иные общественные отношения при наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления. Конституция Российской Федерации ограничилась установлением лишь принципиальных положений о том, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (статья 132).

В то же время Конституция Российской Федерации умалчивает о процедуре реализации наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;

порядке осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

об определении уровней государственной власти (федеральной и субъектов Российской Федерации) в части законодательного регулирования вопросов «проникновения в местное самоуправление государственных начал». Анализируя вопросы компетенции местного самоуправления, Ю.А.

Тихомиров отмечает, что объем компетенции местного самоуправления является весьма подвижным не только в силу их широкой самостоятельности, но и благодаря открытости «к приему государственных полномочий»2.

Решение этих вопросов предполагает формирование согласованной системы взаимоотношений государства и местного самоуправления, где последнее представляет зависимую производную. Так, ученый из Македонии Хабриева Т.Я. Конституционализм в России: 10 лет развития. Конституция и законодательство. М., 2003.

С. 10.

Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2004. С. 195.

В. Поповски в своей работе указывает, что данные две организации и две системы не только разделены «китайской стеной», но и взаимосвязаны1.

Органы государственной власти наделяют в соответствии с законом органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, осуществление которых они сочтут наиболее рациональными. В то же время указанные полномочия органы местного самоуправления имеют право приспосабливать к местным условиям, причем пользуясь самостоятельностью при их реализации.

В юридической литературе отмечается, что органы государственной власти федерации и ее субъектов при решении вопросов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должны учитывать следующие факторы:

- интересы населения;

- экономическую целесообразность;

- рациональность децентрализации;

- наличие кадров2.

Безусловно, необходимо учитывать и уровень социально экономического развития региона.

Как отмечалось в докладе Президента Российской Федерации от октября 2002 года, подготовленном рабочей группой Государственного Совета Российской Федерации по вопросу местного самоуправления, «Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспектива развития», - необходимость совершенствования основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти в настоящее время являются одной из первоочередных задач государственного строительства»3.

Поповски В. Местное самоуправление в Республике Македония. Вестник Московского университета.

Серия право. 1999. №2 С.80.

Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления.

Государство и право.1999. № 9.С.16.

Доклад Президента РФ «Местное самоуправление в РФ: состояние и перспективы развития» 23.10.2002.

http://www.kremlin.ru/text/docs/2002/10/30612.shtml.

Президент Российской Федерации отметил, что выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве.

В числе факторов, непосредственно влияющих на децентрализацию управления, необходимо выделить принцип субсидиарности. Раскрывая этот принцип, М.И. Либоракина отмечает, что «зрелое гражданское общество может выполнять функцию саморегулирования через разные механизмы, включая и местное самоуправление, и саморегулирующиеся ассоциации экономического характера, и различные общественные движения, постепенно принимая на себя значительную часть традиционных государственных полномочий»1. Существует серьезная проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения «не своих предметов ведения» органами и должностными лицами субъектов Федерации и муниципальных образований.

Прокуратура, призванная осуществлять надзор за законностью в стране, не в состоянии отследить все нарушения. Система конституционного правосудия, формируемая в субъектах Российской Федерации, еще недостаточно окрепла, чтобы сказать свое слово в многочисленных конфликтах региональных и местных властей2. Поэтому Президент Российской Федерации высказался за скорейшее принятие на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации законов о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Примечательно, что еще 27 октября 1999 года Государственной Думой был принят Федеральный закон «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации», который 11 ноября 1999 года был отклонен Советом Федерации. В связи с этим Государственная Дума 22 мая 2003 года Либоракина М.И. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза. М., 2003.С.15.

Газета «Казанские Ведомости» 12 декабря 2002.

сняла указанный Федеральный закон с повторного рассмотрения1. Депутаты Государственной Думы пришли к выводу о том, что вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должны решаться каждым субъектом Федерации самостоятельно.

Например, сегодня во всех 15 субъектах Приволжского федерального округа (а это шесть республик, восемь областей и один автономный округ) приняты законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Многие законы о наделении отдельными государственными полномочиями в этих субъектах были приняты еще до 2003 года. Так, Закон Республики Марий Эл «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями»

принят Государственным Собранием Республики Марий Эл 27 ноября года;

Закон Удмуртской Республики «О порядке наделения органов местного самоуправления в Удмуртской Республике отдельными государственными полномочиями Удмуртской Республики» принят Государственным Советом Удмуртской Республики 17 апреля 2001 года;

Закон Нижегородской области «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по выдаче лицензий на право ведения образовательной деятельности» принят Государственным Собранием Нижегородской области 28 ноября 1998 года;

Закон Оренбургской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями»

принят Законодательным Собранием Оренбургской области 20 апреля года;

Закон Пермской области «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Пермской области» принят Законодательным Собранием Пермской области 27 августа 1998 года. Законы ряда субъектов, принятые уже после 8 октября 2003 года2, СЗ РФ. 2003. № 22. Ст.2103.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ был опубликован в «Российской газете» 8 октября 2003 года.

также не в полном объеме соответствуют тем требованиям, которые изложены в главе 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

В качестве примера можно привести Закон Чувашской Республики от ноября 2003 года № 34 «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями на регистрацию актов гражданского состояния»;

Закон Ульяновской области от 27 ноября 2003 года № 067-ЗО «О наделении органов местного самоуправления Ульяновской области полномочиями на регистрацию актов гражданского состояния».

Из других вопросов, регулируемых законами субъектов Российской Федерации, обращает на себя внимание перечень ограничений при передаче государственных полномочий. Например, в статье 4 Закона Республики Марий Эл «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Марий Эл» не допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, если: они отнесены к ведению федеральных органов государственной власти;

они отнесены к вопросам административно-территориального устройства;

это наделение полномочиями ведет к нарушению прав и свобод человека и гражданина, верховенства Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Марий Эл, федеральных законов и законов Республики Марий Эл, территориальной целостности Республики Марий Эл.

В Удмуртской Республике закреплено только одно основание ограничения - это недопущение наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по правовому регулированию порядка обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией Российской Федерации.

В других случаях (Оренбургская область), например, указывается, что органы местного самоуправления не могут наделяться полномочиями высшего должностного лица Оренбургской области, высшего органа исполнительной власти Оренбургской области, а также иных органов государственной власти, если эти полномочия составляют исключительную компетенцию последних.

Диаметрально противоположный подход характерен для Закона Республики Марий Эл. В статье 3 Закона Республики Марий Эл «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Марий Эл» предусмотрено, что в состав передаваемых государственных полномочий могут входить полномочия как Государственного Собрания Республики Марий Эл, так и Правительства Республики Марий Эл.

В Пензенской области предусмотрены ограничения, связанные с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния. Исключается наделение полномочиями по вопросам регулирования взаимоотношений между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами.

Можно привести только единичные случаи (Республика Марий Эл, Удмуртская Республика, Пермская область), когда в законе субъекта Российской Федерации подчеркивается цель передачи полномочий: она осуществляется в интересах социально-экономического развития муниципальных образований и с учетом возможностей их осуществления органами местного самоуправления. Иначе говоря, должен быть обеспечен принцип наибольшей эффективности осуществления передаваемых полномочий именно на данном уровне управления (необходимо отметить, что в названном законе Удмуртской Республики есть оговорка, что к отношениям, связанным с осуществлением городом Ижевском функций столицы Удмуртской Республики, настоящий Закон применяется, если иное не установлено Законом Удмуртской Республики «О столице Удмуртской Республики»1).

Таким образом, реализация института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является Газета «Известия Удмуртской Республики» 9 октября 2001.

одним из важнейших положений формирования эффективной системы местного самоуправления и требует дальнейшей теоретической и практической разработки. Практическая разработка включает совершенствование нормативной базы на федеральном и региональном уровнях и требует безотлагательного принятия федерального закона об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с учетом законодательной и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации.

§ 3. Основные модели и формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных странах Само осуществление и содержание института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями во многом определяется моделями взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Сравнительно-правовой анализ зарубежного опыта взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления позволяет выделить три характерные модели1.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.