авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |

«1 Казанский государственный университет имени В.И. Ульянова-Ленина На правах рукописи ...»

-- [ Страница 2 ] --

Первая модель - это «модель относительной автономии», которая предполагает независимость органов местного самоуправления, не отрицая в то же время реальность существования централизованного государства.

Поэтому отношения между уровнями государственной власти и местным самоуправлением в сущности определяются законодательством. При этом контроль со стороны государства сводится к минимуму. Таким образом, в рамках данной модели органы местного самоуправления способны Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С.115-117;

Ковлер А.И., Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. Сравнительное конституционное право. М.,1996. С.705-718.

осуществлять только те виды деятельности, которые предписаны им законодательством.

Вторая модель – это «модель агентства», в которой органы местного самоуправления рассматриваются, главным образом, в качестве посредника, связывающего население с государством. Это, как правило, обеспечивается подробной регламентацией деятельности муниципальных органов через законодательство, установление соответствующих циркуляров, правил. Все это предполагает весьма разветвленную систему государственного контроля.

Третья модель – это «модель взаимодействий», которая отличается от двух предыдущих, прежде всего, тем, что трудно определить сферы действия государственных и местных органов власти, поскольку они вовлечены в сложную систему правоотношений, где акцент в целом делается на взаимное влияние.

Рассмотренные модели, как отмечают в своих работах Г. Брэбан, Ж.

Ведель и Э.В. Дюран, фиксируют целостно-силовое отношение государственного центра и мест, оставляя без внимания юридические аспекты их взаимоотношений1.

Представляется полезным дополнить их разработанными в конституционном и административном праве зарубежных стран моделями децентрализации (передача прав на принятие публично-властных решений органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральных органов государственной власти) и деконцентрации (передача важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб) публичной власти, нацеленными на анализ юридической формы распределения властных возможностей между центром и периферией.

К какой из моделей организации местного самоуправления относится Российская Федерация? Этот вопрос является спорным в научной литературе См. подробнее: Брэбан Г. Французское административное право. М.,1988;

Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973;

Дюран Э.В. Местные органы власти во Франции. М., 1986.

и зависит от толкования статьи 12 Конституции Российской Федерации, а также обоснования публично-правовой природы местного самоуправления.

По мнению М.А. Краснова, «исключение органов местного самоуправления из системы государственной власти необходимо трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения государственных функций по «вертикали»1.

В.А. Кряжков делает вывод о том, что самостоятельность местного самоуправления и указание на то, что его органы не входят в систему органов государственной власти, не могут трактоваться как признание абсолютной независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти. Зависимость существует, но она, в сравнении с прошлым, когда местные Советы выступали исключительно «агентами»

государства, носит иной характер. С точки зрения И.И. Овчинникова, «вовлеченность местного самоуправления в государственное управление в определенных пределах и формах не подлежит сомнению»3.

Иной точки зрения придерживается авторский коллектив – руководитель В.А. Четвернин. По их мнению, «Конституция имеет в виду негосударственную институцию местного самоуправления, которую государство признает, гарантирует, позволяет ей выступать в качестве корпорации публичного права, существующей за счет местных налогов, и даже может наделять ее отдельными государственными полномочиями4».

Другие авторы акцентируют внимание на том, что, трактуя смысл статьи 12 Конституции Российской Федерации, невозможно абстрагироваться от исторического и политического контекста подготовки проекта Конституции, существования в тот период иных политической системы, общественного строя, системы власти. С учетом этой ситуации Конституция Российской Федерации. Комментарий. М.: «Юридическая литература», 1994. С. 103.

Кряжков В.А. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича.

М.:Юрайт-М;

Новая правовая культура. 2002. С. 94.

Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., Институт государства и права РАН, 1999. С.203.

Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий. М., 1997. С.101.

ясно, что главный смысл статьи состоит в демонстрации полного разрыва с принципом демократического централизма, в соответствии с которым местные Советы были не правовыми органами самого населения, а «агентами» жестко централизованного государства на местах, являлись подножием иерархической пирамиды единой государственной власти.

Так, одни отмечают своеобразную автономию муниципальных образований, организационную его обособленность;

деконцентрацию власти1.

государственной Другие считают, что это совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей.2 Третьи считают, что это совокупность организационных форм местного самоуправления3.

Интересна позиция И.В. Выдрина, который определяет муниципальные образования и их органы в качестве элемента публично-властного механизма общества и предлагает толковать положения статьи 12 Конституции Российской Федерации как не допускающие отчуждение местного самоуправления от системы осуществления публичной власти. Необходимо выделять местное самоуправление в качестве одного из властных институтов в Российской Федерации и принять точку зрения, согласно которой «местное самоуправление…имеет концептуально-логический смысл только в качестве особенной разновидности публичной власти»4.

Г.Д. Садовникова отмечает, что «Конституция закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий, обособленность местного самоуправления от органов государственной власти. Это не означает отсутствия взаимодействия между ними. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями (статья 132 Конституции). Они имеют Кулиева С.И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования.

М.1994. С.40.

Кутафин О.Е.,Фадеев В.И. Муниципальное право. М.1997;

Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М. 1995.

.Пальчунова Т.М., Фарбер И.Е. Об общественном самоуправлении // Советское государство и право. 1961.

№7.С.104.

Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 1999. С.40.

право законодательной инициативы в представительном органе субъекта Российской Федерации»1.

По мнению В.Е. Чиркина, «встают вопросы: являются ли органы местного самоуправления органами власти и если да, то какой? В зарубежной литературе все чаще доминирует точка зрения, что они являются агентами государства, государственной власти. Это либо не решает вопроса о природе «агента», либо приводит к выводу, что органы местного самоуправления обладают государственной властью, что противоречит статье Конституции Российской Федерации»2.

С точки зрения В.С. Нерсесянца, «местное самоуправление является внутри противоречивым и концептуально негосударственным с фактическим наделением его государственно-правовыми полномочиями»3.

Иной точки зрения придерживается Т.Н. Михеева, которая считает, что «данный подход имеет, скорее, политическое значение, и совершенно игнорируется вопрос об эффективности управления, что совсем не свойственно местным традициям, предполагающим гармоничное соединение различных принципов организации общества и государства на основе единой цели»4.

О.Е. Кутафин по этому поводу заметил: «В демократическом конституционном государстве общество функционирует одновременно и как управляемое государством, и как саморегулирующая система;

а конституционное государство – как управляющая система, которая в то же время находится в зависимости от саморегулирующего гражданского общества и его потребностей»5.

Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). М., «Юрайт». С.45.

Чиркин В.Е. Варианты исполнительной власти на местном уровне. См. Сборник «История становления и современное состояние исполнительной власти в Российской Федерации». – М., Новая Правовая культура, 2003.

Нерсесянц В.С. Философия права. М., 1997. С.380-381.

Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий. Йошкар-Ола, 2002.С. 130.

Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации коллектива ученых-правоведов под руководством ректора МГЮА, академика РАН О.Е. Кутафина. ЗАО «Библиотека «Российская газета», 2003. СПС «Гарант».

Современная конституционная модель местного самоуправления в Российской Федерации строится как модель наибольшей децентрализации местной власти. Представляется, что законодатель исходил из возможности осуществления в Российской Федерации партнерского взаимодействия государственных и местных органов власти на равных.

Таким образом, концептуально Российская Федерация тяготеет к первой модели организации местной власти.

Следует отметить, что результатом данного конституционного выбора явилось «отдаление государственного аппарата от населения, с одной стороны, и отдаление органов местного самоуправления от государственных полномочий, с другой стороны»1.

Однако с этой точкой зрения нельзя полностью согласиться, поскольку анализ Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и юридической литературы по проблемам взаимодействия государства и местного самоуправления позволяет высказать иную позицию, которая сводится к тому, что функционирование местного самоуправления в Российской Федерации неразрывно связано с деятельностью государственных органов. Правильно отмечает В.И. Васильев, что признание возможности органов местного самоуправления выполнять государственные полномочия, обязательность решений этих органов, регулирование статуса местного самоуправления законом дает основание говорить о весьма относительном характере его «отделения» от государства.

Аналогичная позиция выражена в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»2 и от 15 января 1998 года «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и Кокотов А.Н. Региональная государственная власть и местное самоуправление// Материалы «Круглого стола»: «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению».

М., 1999. С.113.

Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. №1.

статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»1, а также в Определении от мая 2001 года «По делу о конституционности ряда статей Закона о местном самоуправлении Республики Северная Осетия-Алания»2.

Например, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 года «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» говорится, что понятие «орган власти» не несет указание на государственную природу происхождения данных «органов».

Исходя из этой правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации возможные противоречия в толковании статьи 12 Конституции Российской Федерации исключаются.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от ноября 2000 года № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области»3, затрагивая данный вопрос, обращает внимание на то, что из Конституции Российской Федерации следует, что деятельность органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным актам;

она прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, то есть при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления. При этом самостоятельность органов местного самоуправления допустима только в рамках компетенции, определяемых законом.

СЗ РФ. 1998. № 4.Ст.532.

СЗ РФ. 2001. № 27. Ст.2803.

Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. № 1.

Государство в лице законодателя определяет статус местного самоуправления: как и прежде, решения органов местного самоуправления общеобязательны для населения;

по-прежнему органы местного самоуправления могут выполнять отдельные государственные полномочия;

как и раньше, государство обеспечивает судебную защиту местного самоуправления, осуществляет надзор за законностью действий органов местного самоуправления и контроль за выполнением ими государственных полномочий1.

Таким образом, можно заключить, что местное самоуправление, являясь одним из институтов гражданского общества, объективно не может избежать влияния со стороны государства.

Так, по мнению С.А. Авакъяна, в настоящее время существует три канала взаимодействия или функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления:

- вышестоящие органы государства помогали, и будут помогать в хозяйственно-финансовом отношении местному самоуправлению;

- государственные органы должны выступать в качестве надзорной инстанции, «оберегающей» местное самоуправление от принятия незаконных, а то и неправильных, необоснованных решений, не позволяющей забывать о государственном интересе;

- государственные органы являются инстанцией, которая должна координировать, изучать и обобщать тенденции развития местного самоуправления2.

Л.А. Лукашов полагает, что взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления складывается в отраслях хозяйственного, социально-культурного строительства, поскольку они Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М. Юриспруденция, 2004.

С.7.

Авакъян С.А. Проблемы организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. М.,1999. С.14.

находятся в совместном ведении государства и местного самоуправления1.

Иными словами, все муниципальные медицинские учреждения, учреждения образования, культуры, охраны общественного порядка в своей профессиональной деятельности замыкаются на соответствующих федеральных исполнительных органах, входят в их системы, поэтому оторвать эти учреждения от государства невозможно.

В соответствии с пунктом 2 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ предусматривается право субъектов Российской Федерации дополнять перечень вопросов местного значения. В то же время муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

В этой связи следует отметить еще одну особенность Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ. Он сформулировал прямой запрет для органов государственной власти и государственных должностных лиц осуществлять в любых формах функции местного самоуправления (часть статьи 14);

установил прямой запрет на образование органов местного самоуправления и на назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (пункт 3 статьи 17).

Что касается новой редакции федерального законодательства о местном самоуправлении, то Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ допускает участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления, но только в случаях формирования конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации в муниципальном районе (городском округе) и при расторжении контракта с Лукашов Л.А. Местное самоуправление: теория и реальность // Становление государственности и местного самоуправления в регионах России. На примере Саратовской области: Сб. научных статей / Под ред. Н.И.

Матузова. Саратов, 1997. С. 120-121.

главой местной администрации (часть 4 статьи 34, часть 5 и 11 статьи 37)1.

Очень важным шагом является дополнение института ответственности нормами о субсидиарной ответственности, о возможности временного осуществления полномочий местного самоуправления государственными органами, когда они не могут быть надлежащим образом исполнены органами местного самоуправления2.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ уточняет сферу общественных отношений, в которых вся полнота власти принадлежит органам местного самоуправления, устанавливает пределы компетенции местного самоуправления. Наличие в нем подробного перечня вопросов местного значения заслуживает положительной оценки. Закон детально разграничивает вопросы местного значения по каждому уровню территориальной организации местного самоуправления (поселение, муниципальный район, городской округ). Он также предусматривает, что муниципальные образования вправе решать иные вопросы, не исключенные из их компетенции и не отнесенные к компетенции других муниципальных образований и органов государственной власти, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.

Также вызывает трудности определение круга вопросов, не исключенных из ведения муниципальных образований и не отнесенных к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. По мнению Мокрого В.С., подобный порядок закрепления компетенции органов местного самоуправления на практике приводит к неопределенности компетенции органов местного самоуправления, а следовательно, и недостаточной эффективности их деятельности3.

В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации В.В. Путин указал, на Синцов В.Н. О возможности формирования органов местного самоуправления органами государственной власти и их должностными лицами // Государственная власть и местное самоуправление № 5 2004. С. 9-10.

Мирошниченко Е.В. Организационные формы осуществления местного самоуправления: новый этап развития // Законодательство 2005. № 4. С. 52-53.

См. подробнее: Проблемы законодательства в области местного самоуправления: Стенограмма парламентских слушаний 19 января 2001 г. // Местное право. 2001. № 2-3. С.11.

необходимость законодательного уточнения самого понятия и перечня «вопросов местного значения», поскольку «часть из них пересекается с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти, а другие требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда – и при прямой поддержке Федерации»1.

Многовариантность решения этого вопроса прослеживается в законодательной практике ряда субъектов Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ. Как правильно отмечает А.А. Уваров, Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оставил открытым ряд вопросов о территориальной и финансово-экономической основах местного самоуправления, и в данной ситуации ряд субъектов Российской Федерации самостоятельно выстраивали свою модель с учетом местных условий2. В качестве примеров можно привести Республику Башкортостан, Республику Татарстан, Удмуртскую Республику, которые выбрали «модель агентства».

Так, в Республике Татарстан органы государственной власти осуществляли свою деятельность на уровне районов и городов республиканского подчинения. Статья 1 Закона Республики Татарстан от мая 1995 года № 87 «О местных органах государственной власти и управления» относила Советы народных депутатов и местные администрации в районах, городах республиканского подчинения к местным органам государственной власти и управления3.

В соответствии со статьей 1 Закона Республики Татарстан от 30 ноября 1994 года № 2250-XII «О местном самоуправлении» местное самоуправление осуществлялось лишь в городских и сельских поселениях. В городах Российская газета. 2002. 19 апреля. С. 2.

Уваров А.А. «Об особенностях местного самоуправления в системе политической власти России».

Российская академия юридических наук. Научные труды, 1(том 1). М. 2001. С. 140.

Сборник законодательных актов Республики Татарстан и Российской Федерации о местном самоуправлении. Издание Государственного Совета Республики Татарстан. Казань. 1998.

республиканского подчинения местное самоуправление осуществлялось в комплексов1.

границах жилых Аналогичный уровень осуществления местного самоуправления был установлен статьей 1 Закона Республики Башкортостан от 20 декабря 1994 года № ВС-26/З «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан»2.

Анализ этих нормативных предписаний законодательства о местном самоуправлении Республики Татарстан и Республики Башкортостан показал, что исполнение органами государственной власти вопросов местного значения происходило вплоть до районов и городов республиканского подчинения, разделение органов государственной власти и органов местного самоуправления осуществлялось исключительно на уровне городских и сельских поселений.

Свой выбор в определении модели местного самоуправления до года полностью так и не завершила Оренбургская область, которая сначала приняла двухуровневую систему муниципальных образований, позднее выбирает модель местного самоуправления, где статусом муниципальных образований обладали лишь сельские районы и города областного значения3.

В вышеуказанном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил недостатки подобных взаимоотношений, а именно: нечеткость в разграничении полномочий органов местного самоуправления с региональными органами государственной власти, а также неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что – органы местного самоуправления.

Поскольку акты Правительства Российской Федерации – это один из инструментов, обеспечивающих реализацию федеральных законов4, в этих Сборник законодательных актов Республики Татарстан и Российской Федерации о местном самоуправлении. Издание Государственного Совета Республики Татарстан. Казань. 1998.

См.: СПС «КонсултантПлюс-Регион».

Уваров А.А. Указ. Соч. С. 141.

Петухов В.Н. Реализация Правительством Российской Федерации конституционных полномочий по обеспечению деятельности единой системы исполнительной власти Российской Федерации. Конституция и законодательство. М., 2003. С. 332.

целях федеральные органы исполнительной власти принимали целый ряд нормативных правовых актов. Так, решая эту проблему, Правительство Российской Федерации приняло постановление от 27 июня 1996 года № «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления»,1 в котором определен перечень федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих организацию постоянного взаимодействия с органами местного самоуправления.

В последующие годы Правительство Российской Федерации приняло ряд постановлений, в том числе в сфере взаимодействия. Ярким примером этому может служить постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 года № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»2.

Настоящий Типовой регламент в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством установил общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе с органами местного самоуправления. Так, в пунктах 1.3;

2.1;

2.4;

12. закреплены положения, касающиеся органов местного самоуправления.

Например, в пункте 12.4 Типового регламента предусматривается участие органов местного самоуправления в работе межведомственной комиссии.

Межведомственные комиссии образуются заинтересованными органами исполнительной власти для обеспечения согласованных действий при решении определенного круга задач.

Организационными формами координации деятельности муниципальных образований со стороны государственных органов являются совещания и семинары по разъяснению государственной политики и пропаганде правовых знаний. Так, в Республике Татарстан за последние пять лет проведено семнадцать заседаний, на которых рассмотрено более СЗ РФ. 1996. № 27. Ст. 3282.

СЗ РФ. 2005. № 4.Ст.305.

актуальных вопросов, проведены республиканские конкурсы на звание лучшего муниципального служащего 2004 и 2005 года, лучшего участкового уполномоченного 2005 года и конкурсы среди журналистов, освещающих муниципальную тематику. Кроме того, в Республике Татарстан издан Указ Президента Республики Татарстан от 17 июля 1999 года № УП-571 « Об образовании Республиканского Совета по местному самоуправлению», на который были возложены функции организации координации деятельности муниципальных образований1.

Основной целью этого совещательного и координационного органа являлась выработка стратегии партнерского взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления, концептуальное осмысление правовой и финансово-экономической основы последних, представление и защита их интересов в органах законодательной и исполнительной власти.

Республиканский Совет состоял из четырех отраслевых комиссий. Это комиссия по вопросам развития нормативной базы местного самоуправления;

комиссия по вопросам укрепления финансово-экономической основы местного самоуправления;

комиссия по вопросам взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти и управления и комиссия по вопросам материально-технического обеспечения органов местного самоуправления.

В марте 2000 года Республиканский Совет по местному самоуправлению рекомендовал местным представительным органам власти, администрациям районов и городов Республики Татарстан оказывать содействие органам местного самоуправления в образовании координационных советов. Согласно примерному Положению о координационном совете он должен стать консультативным и совещательным органом, который рассматривает вопросы становления и //Республика Татарстан. 1999. 20 июля. Примечание: указ утратил силу 28 ноября 2005 года.

развития местного самоуправления на соответствующих территориях, и вносить предложения, рекомендации органам местного самоуправления1.

Издан Указ Президента Республики Татарстан от 28 ноября 2005 года № УП-465 « О Совете глав муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан» в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти Республики Татарстан и органов местного самоуправления, выработки рекомендаций в области социально-экономического развития муниципальных образований и оперативного рассмотрения важнейших вопросов организации местного самоуправления2.

В настоящее время отмечаются изменения во взаимодействии государственных органов и органов местного самоуправления от вертикальной схемы к равноправному горизонтальному сотрудничеству всех участников территориального развития, включая корпорации, трудовые коллективы, банки, профсоюзные, кооперативные и исследовательские организации, различные группы населения и другие субъекты. При этом представительные и исполнительные органы власти выступают в качестве организаторов такого взаимодействия, которое в ближайшей перспективе будут определять следующие факторы:

- необходимость создания демократической основы эффективной структуры исполнительной власти;

- потребности финансирования региональных программ;

- перенос центра тяжести межмуниципальных трансфертов с федерального уровня на уровень ее субъектов Российской Федерации;

- формирование новой системы финансирования региональной и местной инфраструктур, основанной на долевом участии государства, органов местного самоуправления и частного сектора.

Решение Республиканского Совета по местному самоуправлению «Об образовании координационных советов по местному самоуправлению в Республике Татарстан» от 13 марта 2000 года // Архив Государственного Совета Республики Татарстан 2000 года.

//Республика Татарстан. 2005. 1 декабря.

Глава 2. Организационно-правовые основы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и прекращения их исполнения § 1. Законодательное регулирование порядка наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления Характер взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления предопределяют и взаимоотношения между ними в ходе наделения последних отдельными государственными полномочиями. Как отмечает С.В. Арбузов, «существующее в настоящее время напряжение в области распределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления связано, прежде всего, с конституционным, организационным и функциональным обособлением органов местного самоуправления от органов государственной власти»1.

Рассматривая некоторые аспекты этой проблемы, необходимо подчеркнуть, что наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления осуществляется на основании закона (статья 132 Конституции РФ). Это правило о возможности наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями именно законом еще более категорично сформулировано в пункте 2 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, который гласит, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Согласно Конституции Российской Федерации закон является единственно возможной нормативно-правовой формой передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Что Арбузов С.В. Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы III научно практической конференции (Омск, 18-19 ноября 2004 г.). Омск. 2004. С. 21-22.

касается такой формы наделения, как делегирование, то она также предусматривается соответствующим законом. Например, в части 4 статьи Закона Республики Марий Эл от 1 декабря 1997 № 49-З «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Марий Эл» предусмотрено, что передача материальных средств на праве безвозмездного пользования осуществляется на основе договора заключаемого Государственным комитетом Республики Марий Эл по управлению государственным имуществом с соответствующими органами местного самоуправления, в десятидневный срок1. Данная норма регионального закона дает возможность органам государственной власти и после передачи отдельных государственных полномочий, относящихся к их компетенции, влиять на их исполнение.

В то же время статья 20 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предусматривает условия, когда федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Законодательное закрепление в Конституции Российской Федерации нормы о законодательной форме наделения является своего рода гарантией для органов местного самоуправления от возможных злоупотреблений со стороны государства и его органов2.

Таким образом, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями подлежит законодательному регулированию (регламентации) в части определения задач и основных форм деятельности органов местного самоуправления в области указанных полномочий. Законодательному регулированию также подлежат следующие // Газета Марийская Правда 1997. 4 декабря..

Дитятковский М.Ю. Формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Вестник Омского университета. 2000. № 4. С.120.

вопросы: наделение полномочиями;

взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти;

порядок предоставления в распоряжение органов местного самоуправления материальных средств;

формы и методы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления.

Своеобразный опыт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями накоплен в Приволжском федеральном округе. Из 15 субъектов Федерации базовые законы о наделении приняты в Республике Башкортостан, Республике Марий Эл, Удмуртской Республике, Кировской области, Оренбургской области, Пензенской области, Пермской области, Саратовской области и других.

Из вышеперечисленных законов следует выделить Закон Республики Башкортостан, который был принят Государственным Собранием Башкортостана 16 июня 2005 года и состоит из 13 статей. Он имеет свои особенности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Эти особенности проявляются в установлении ряда условий, которые необходимо соблюдать.

К ним относятся:

1. Соответствующий законопроект должен быть внесен в Государственное Собрание Башкортостана не ранее 1 января и не позднее мая года, предшествующего году начала осуществления органами местного самоуправления передаваемых им государственных полномочий.

2. Обязательным условием рассмотрения соответствующего законопроекта является наличие заключения Президента Башкортостана и финансово-экономического обоснования.

3. Не допускается принятие соответствующего закона после внесения в законодательный орган республики проекта закона Башкортостана о бюджете республики на очередной финансовый год.

4. Положения законов Республики Башкортостан о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями вводятся ежегодно законом Республики Башкортостана о бюджете на очередной финансовый год при условии предоставления субвенций в бюджете на осуществление указанных полномочий.

5. Требования к содержанию закона и обязательный перечень его структурных элементов (всего 14 позиций).

6. Порядок передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств на осуществление государственных полномочий и их использования.

7. Содействие органов государственной власти Башкортостана органам местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий.

8. Условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий.

9. Государственный контроль и ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей при осуществлении отдельных государственных полномочий1.

В других субъектах Российской Федерации наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в конкретных сферах государственного и социально-культурного строительства производится конкретными отраслевыми законами.

В частности, в Республике Татарстан в апреле 2005 года был принят Закон Республики Татарстан «О государственном имуществе Республики Татарстан»2, который установил, что имущество, не вошедшее в государственную собственность, будет передано в зависимости от его целевого назначения в муниципальную или федеральную собственность.

Во исполнение этого закона Министерство земельных и имущественных отношений Республики Татарстан подготовило к 30 июня 2005 года перечень государственных унитарных предприятий и учреждений, обеспечивающих Закон Республики Башкортостан от 21 июня 2005 года № 190-З / Республика Башкортостан. 2005. июня..

Республика Татарстан. 12 апреля. 2005.

выполнение республиканских функций. К 1 января 2006 года на баланс органов местного самоуправления планируется передать около тысячи государственных предприятий и учреждений1.

Законом Нижегородской области от 28 ноября 1996 года с последующими изменениями и дополнениями за органами местного самоуправления закреплена выдача лицензий на право ведения образовательной деятельности2.

Законом Пензенской области от 17 декабря 2004 года городские и районные муниципальные образования наделены государственными полномочиями в сфере социальной защиты населения, включая:

- полномочия по социальной поддержке и социальному обслуживанию граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот и малоимущих граждан;

- полномочия по расходованию средств субвенций федерального бюджета, выделяемых бюджету Пензенской области на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг;

- другие полномочия3.

Финансирование расходов по реализации переданных полномочий ежегодно предусматривается в составе бюджета Пензенской области в виде субвенций.

Достойный внимания опыт, который можно было бы распространить в других субъектах Российской Федерации, в части передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления накоплен в Пензенской области. Так, 17 сентября 2003 года Законодательное Собрание Пензенской области приняло Закон Пензенской области «О наделении органов местного самоуправления в Пензенской области полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния», согласно которому органы местного самоуправления, на территории которых См. Архив Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан за 2005 год.

// Нижегородские новости. 1996. 11 декабря.

// Ведомости ЗС Пензенской области. 2004. № 22. 31 декабря. Ст. 13.

отсутствовали органы регистрации актов гражданского состояния, получили право государственной регистрации актов гражданского состояния в полном объеме, включая: рождение, заключение брака, расторжение брака, установление отцовства, смерти. При этом в Законе был предусмотрен механизм государственного контроля за осуществлением этого полномочия (статья 9), основания прекращения исполнения органами местного самоуправления этого полномочия (статья 10).

30 сентября 2003 года был принят Закон Удмуртской Республики «О наделении органов местного самоуправления в Удмуртской Республике полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния», который наделил органы местного самоуправления в Удмуртской Республике этим государственным полномочием1. 29 декабря 2004 года в указанный Закон была внесена поправка, предусматривающая, что муниципальные образования городов и районов Удмуртской Республики осуществляют эти полномочия впредь до формирования в установленном порядке федеральных органов по государственной регистрации актов гражданского состояния2.

Аналогичные законы были приняты в ноябре 2003 года в Чувашской Республике и Ульяновской области.

Важное значение законодательного регулирования деятельности органов местного самоуправления заключается в том, что оно призвано предотвращать дублирование и параллелизм в реализации прав и обязанностей органов местного самоуправления. По мнению А.А. Уварова, «возникает ситуация, когда создавать в пределах деятельности органов местного самоуправления параллельные структурные единицы государственных органов становится нецелесообразно. Вместе с тем // Известия Удмуртской Республики. 2003. 5 ноября.

// Известия Удмуртской Республики. 2005. 12 января.

осуществление определенных государственных функций на этом уровне носит объективно необходимый, постоянный характер1».

Государство в данном случае оказывает органам местного самоуправления государственную поддержку, а самое главное устанавливает в законодательном порядке основы передачи либо делегирования отдельных государственных полномочий и задачи органов местного самоуправления по их выполнению. Так, в статье 7 Закона Оренбургской области от 7 мая 2001 года № 206/207-II-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» закреплено положение о содействии органам местного самоуправления со стороны органов и должностных лиц государственной власти. Это содействие осуществляется путем:

1) контроля за деятельностью органов местного самоуправления по вопросам реализации отдельных государственных полномочий;

2) изучения, обобщения и распространения опыта работы органов местного самоуправления по реализации отдельных государственных полномочий;

3) учета предложений органов местного самоуправления по вопросам реализации отдельных государственных полномочий;

4) оказания организационной помощи органам местного самоуправления в реализации отдельных государственных полномочий;

5) предоставления необходимых документов и материалов для реализации отдельных государственных полномочий (статья 7)2.

Вследствие этого органы местного самоуправления приобретают некоторые новые качества. В частности, возникают новые формы совместной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а именно совместное рассмотрение вопросов, связанных с государственным управлением;

совместное их решение;

совместная работа Уваров. А.А. О государственных полномочиях в компетенции органов местного самоуправления // Государство и право.2002. № 10.С.67.

Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области от 24 апреля 2001 года (25 заседание).

по выполнению принятых решений и совместный контроль за исполнением данных решений.

Все указанные направления охватывают деятельность органов местного самоуправления, когда они осуществляют отдельные государственные полномочия.

Как уже отмечалось, наделение этими полномочиями может осуществляться путем их передачи и делегирования. Необходимо обратить внимание на то, что в отдельных случаях фактически осуществляемые органами местного самоуправления государственные полномочия не делегировались им, а остались в их ведении еще по «советскому»

законодательству1, которое, как известно, все органы местной власти признавало в качестве государственных2.

Рассматривая вопросы порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, надо иметь в виду следующее:

а) в соответствии с Конституцией Российской Федерации наделение этими полномочиями осуществляется только законом. Но так как определение правового статуса местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, передача или делегирование полномочий осуществляется федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации;

б) объем передаваемых или делегируемых полномочий не может превышать удельного веса собственных полномочий по решению вопросов местного значения. Не случайно в Конституции Российской Федерации говорится об отдельных государственных полномочиях, хотя критерия оценки этого найти сложно;

в) наделение полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Например, это полномочия в сферах: семейных отношений, обороны, формирования органов государственной власти и т.д.

Уваров А.А. Правовые возможности деятельности органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 1999. № 2. С.3.

Это чрезвычайно важное, новое для российской практики условие, гарантирующее само осуществление полномочий;

г) государство оставляет за собой право контроля за реализацией этих полномочий. Такой контроль означает возможность для соответствующих государственных органов: давать указания, оценивать решения, принимаемые органами местного самоуправления, не только с точки зрения законности, но и по мотивам целесообразности отменять или приостанавливать при необходимости отдельные решения.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом соответствующими государственными полномочиями (пункт 2 статьи 132). К числу такого рода полномочий могут относиться, например, полномочия органов местного самоуправления в области обороны. Согласно статье 7 Федерального закона от 31 мая 1996 года «Об обороне»1 в данной области государственной деятельности органы местного самоуправления во взаимодействии с органами военного управления в пределах полномочий, которыми они могут наделяться, решают вопросы, связанные: с обеспечением выполнения законодательства и иных нормативных актов Российской Федерации в области обороны и, прежде всего, касающихся социально-правовой защиты военнослужащих, лиц уволенных с военной службы, и членов их семей;

организацией военного учета и подготовки граждан Российской Федерации к военной службе, их призывом на военную службу, военные сборы и по мобилизации;

реализацией выполнения мобилизационных планов и заданий;

участием в планировании и обеспечении выполнения мероприятий по гражданской и территориальной обороне2. В Федеральном законе «О воинской обязанности и военной службе» ранее было указано, что в населенных пунктах, где нет военных комиссариатов, первичный воинский СЗ РФ.1996. № 23.Ст. 2750;

2000. № 1 (ч. 1). Ст. 6.

Руссков С.С. Организационно-правовые основы оборонной деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Автореферат. Военный университет. М. 1999.

учет осуществляется органами местного самоуправления1. Это положение действовало до 1 января 2005 года.

В качестве другого примера можно назвать статью 4 Федерального закона «Об актах гражданского состояния»2, которая закрепляет положение о том, что органы местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых отсутствуют органы записи актов гражданского состояния, законом субъекта Российской Федерации могут наделяться полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, в том числе органы местного самоуправления сельских поселений – на государственную регистрацию рождения, заключения брака, расторжения брака, установления отцовства, смерти.

Наделение (передача, делегирование) отдельными государственными полномочиями означает, прежде всего, смену субъекта управления: орган исполнительной власти полностью или частично уступает свое место органам местного самоуправления. Следовательно, полномочия, которые ранее осуществлялись органами исполнительной власти, начинают выполняться органами местного самоуправления.

Для рассмотрения проблемы смены субъекта управления следует более подробно остановиться на вопросах, которые являются, на наш взгляд, наиболее важными с точки зрения особенностей механизма участия органов местного самоуправления в управлении делами государства и разрешении государственных вопросов, поскольку, если «сопоставить интересы населения какого-либо муниципального образования и интересы государства, можно найти случаи как совпадения, так и несовпадения этих интересов»3.

Поэтому этот механизм весьма сложен и многообразен.

Он включает в себя следующие способы разрешения органами местного самоуправления вопросов государственной жизни:

СЗ РФ 1998. № 13.Ст. 1475.

СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5340.

Уваров А.А. Об особенностях местного самоуправления в системе политической власти России // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. № 1. С.47.

1) оказание систематической помощи и содействия государственным органам путем выявления недостатков в их работе, обеспечение государственной дисциплины, проведение разъяснительной работы по выполнению задач, стоящих перед соответствующими государственными органами (они характерны в период подготовки и проведения избирательных кампаний при формировании органов государственной власти);

2) участие в решении ряда вопросов, подлежащих ведению органов государственной власти, с последующим наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

3) самостоятельное решение части задач по осуществлению тех или иных функций государственных органов. Государственный орган, ведавший данным кругом вопросов, не упраздняется, а функционирует параллельно с органами местного самоуправления. Таким образом, отношения между ними строятся на началах взаимопомощи, «интенсивности контактов руководства муниципалитетов»1 с представителями государственной власти при отсутствии административного давления по отношению друг к другу. Эта стадия отличается от предыдущих тем, что она характеризуется качеством самостоятельности решения ряда государственных вопросов органами местного самоуправления;


4) самостоятельное осуществление функций государственных органов в полном объеме либо в части переданных полномочий. Это, конечно, не значит, что государство снимает с себя всякую заботу об осуществлении названных функций2, однако отныне оно ограничивается только общими указаниями или вмешательством в деятельность органов местного самоуправления, которым переданы функции его органов, лишь в случае нарушения последними Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также при Нечаев В.Д. Территориальная организация местного самоуправления в регионах России. ПОЛИС.

Политические исследования. 2004. № 2.С. 24.

Козлов Ю.М. Организационно-правовые вопросы участия трудящихся в советском государственном управлении на современном этапе. Рукопись докторской диссертации. М. 1963. Т.II. С. 82.

осуществлении контроля за деятельностью органов местного самоуправления по осуществлению переданных им государственных полномочий1.

Таким образом, наблюдается определенный дуализм: с одной стороны, муниципальная власть – это власть, осуществляемая в рамках общегосударственной политики, подконтрольная государству и на территории государства, а с другой – инструмент самостоятельной от жестких государственных императивов организации людей, имеющих целью обустройство наилучшим образом собственной жизни и решение локальных вопросов жизнедеятельности2.

Из всех отмеченных способов участия органов местного самоуправления в разрешении государственных вопросов только в двух последних имеет место передача государственных функций органам местного самоуправления. Тут налицо смена субъекта управления (полностью или частично), наделение органов местного самоуправления известными государственно-властными полномочиями, которыми они пользуются самостоятельно.

На основании вышеизложенного мы можем констатировать объективный характер процесса перехода некоторых функций государственных органов к органам местного самоуправления. Конечно, при этом нельзя отрицать значение субъективного усмотрения соответствующих государственных органов власти. Ведь именно они решают вопрос о том, какие функции государственных органов, в каком объеме и когда должны быть переданы из ведения органов государственного управления в ведение органов местного самоуправления. К тому же в этих условиях происходит только «определение компетенции, а не направления», как правильно отмечает венгерский ученый А. Шайо при исследовании вопроса делегированного законодательства3.

Вагин И.С. О необходимости включения органов местного самоуправления в единую систему государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 3.С.37.

Ярошенко А.А. Местное самоуправление в системе власти государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 4. С.37.

Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., Юрист. 1999. С.165.

Например, в законах субъектов Российской Федерации этот вопрос специально оговаривается рядом условий.

Так, в Законе Удмуртской Республики от 3 мая 2001 года № 21-РЗ «О порядке наделения органов местного самоуправления в Удмуртской Республике отдельными государственными полномочиями Удмуртской Республики»1 установлены требования к законам Удмуртской Республики о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, среди которых можно выделить следующие: к проекту закона Удмуртской Республики о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно быть приложено финансово-экономическое обоснование;

наличие заключения Президента Удмуртской Республики о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является обязательным условием для его рассмотрения Государственным Советом Удмуртской Республики.

В Законе Самарской области от 29 декабря 2004 года № 123-ЗСО «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями»2 определена отдельная статья, которая посвящается очень важному, на наш взгляд, вопросу, – это наличие согласия органов местного самоуправления на осуществление переданных отдельных государственных полномочий. При этом оговаривается условие, что переданные государственные полномочия не должны препятствовать решению органами местного самоуправления вопросов местного значения. Кроме этих особенностей, необходимо также учитывать возможности органов местного самоуправления осуществлять эти полномочия даже тогда, когда исполнение тех или иных государственных полномочий последними более эффективно, чем органами государственной власти. Поэтому должно приниматься решение о возложении отдельных государственных полномочий по каждому // Известия Удмуртской Республики. 2001. 4 мая.

.// Волжская коммуна. 2000. 19 мая.

муниципальному образованию в отдельности в пределах субъекта Федерации либо по группам однородных по возможностям муниципальных образований1. По этому пути пошли органы государственной власти в Республике Татарстан, когда принимали Закон Республики Татарстан от декабря 2004 года № 64-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования города Казани отдельными государственными полномочиями в области социальной поддержки населения»2. В Законе Саратовской области от 29 декабря 2004 года № 123-ЗСО «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по социальной поддержке населения» в статье 2 дается перечень муниципальных образований, которые наделяются государственными полномочиями3. В статье 1 Закона Пензенской области от 23 сентября 2003 года № 506-ЗПО «О наделении органов местного самоуправления в Пензенской области полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния» перечисляются конкретные поселения, например, органы местного самоуправления городов Заречный и Сурск;

рабочих поселков Чаадаевка, Сура, Верхозим, Евлашево и Золотаревка;

сельсоветов4.

Передача отдельных государственных полномочий в ведение органов местного самоуправления знаменует тот факт, что государственное руководство в данной сфере отношений заменяется в том или ином объеме руководством со стороны органов местного самоуправления. Именно этот факт смены субъекта управления обусловлен предпосылками объективного и субъективного порядка, составляет сущность рассматриваемого процесса и определяет качественную новизну осуществления отдельных Савранская О.Л. Проблема разграничения компетенции и определения объема полномочий муниципальных образований // Школа муниципального служащего. Обнинск. 1998 г. 1-13 ноября. Сборник учебных материалов. Серия «Библиотека муниципального служащего», выпуск 14. М.: Московский общественный научный фонд. 1999. С. 94.

Ведомости Государственного Совета Татарстана 2004. № 12. Часть II. Ст. 886.

// Саратов - Столица Поволжья. 2004. 31 декабря.

Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 2003. № 11. Ст. 30.

государственных полномочий после наделения ими органов местного самоуправления.

Сравнительно-правовой анализ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что механизм наделения (передачи, делегирования) отдельными государственными полномочиями может иметь объем – частичный или полный. В основе этого различия в первую очередь необходимо различать:

характер передаваемых полномочий, уровень развития органов местного самоуправления и другие факторы, которые при этом необходимо также учитывать.

Например, С.Г. Соловьев предлагает в качестве фактора выделять «относительный характер самостоятельности местного самоуправления от государственной власти, при этом выделяя объективные формы зависимости системы местного самоуправления от государственной власти, такие как нормотворческая, финансовая, системная»1.

Законодатель, как нам представляется, предполагает и другую форму, например совместное осуществление полномочий. Сюда можно отнести деятельность органов внутренних дел в части обеспечения общественного порядка. Частично же передача иллюстрируется примером деятельности органов местного самоуправления в области семейных отношений (регистрация и расторжение браков).

Частичная передача полномочий предполагает, что с момента ее передачи одну и ту же задачу начинают выполнять как органы исполнительной власти, так и органы местного самоуправления. Частичная передача не влечет за собой упразднение государственного органа, которому ранее принадлежали данные полномочия. Одновременно она не ведет за собой подчинения органов местного самоуправления государственному органу. Они действуют самостоятельно, что, однако, предполагает тесные контакты между ними, оказание взаимной поддержки.

Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации.

СПб.: Юридический центр Пресс. 2003. С. 328.

При этом в определенных законом рамках органы местного самоуправления приобретают полномочия по осуществлению мер, имеющих государственный характер. Отсюда есть все основания говорить, что органы местного самоуправления участвуют в реализации задач государственного управления самостоятельно.

Таким образом, параллельное осуществление тех или иных полномочий государственного управления государственными органами и органами местного самоуправления мы связываем с организационной самостоятельностью последних, а также с частичной передачей в их ведение определенных полномочий государственных органов. Например, это наблюдается в законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку в соответствии со статьей 6 Федерального закона от октября 1999 года № 184-ФЗ «Общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»


представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы1. А это в свою очередь свидетельствует, что в данном случае наблюдается своеобразие форм совместной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом следует соблюдать параметры регулирования законодательством субъектов Российской Федерации,2 определенные в статье 6 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ.

Полная передача полномочий органов исполнительной власти в ведение органов местного самоуправления означает, что данные полномочия начинает выполнять самостоятельно и непосредственно определенный орган местного самоуправления.

СЗ РФ. 1999. № 42.Ст. 5005.

Подробнее см.:Шувалов И.И. Совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Журнал российского права. 2004.

№ 9. С. 3-10.

Указанная передача может касаться лишь части (отдельных) полномочий органов исполнительной власти, и здесь обращает на себя внимание известная ее условность. Действительно, означает ли передача отдельных полномочий в ведение органов местного самоуправления устранение государства от ее осуществления и отсутствие контроля за тем, как они выполняются? Представляется, что органы исполнительной власти не утрачивают связи с этими функциями, так как не исключаются возможность и необходимость законодательного регулирования вопросов, связанных с их реализацией. Здесь мы наблюдаем различные формы согласованных действий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Например, эта согласованность может проявиться во взаимоотношениях конкретного органа исполнительной власти, если от содействия последнего зависит эффективность выполнения задач, стоящих перед данным органом местного самоуправления.

Так в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2005 года № 320 «Об утверждении Правил финансового обеспечения переданных исполнительно-распорядительным органам муниципальных образований государственных полномочий по составлению списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» предусмотрено согласование размеров субвенций на осуществление государственных полномочий по составлению списков кандидатов1. Все это говорит о том, что в этом процессе прослеживается определенная последовательность связанных между собой юридически значимых действий, направленных в конечном итоге на нормативное регулирование какого-либо общественного отношения2.

При делегировании полномочий возникает весьма сложная, с юридической точки зрения, ситуация в отношении правовых актов, СЗ РФ. 2005. № 22. Ст.2127.

Гадыльшина З.И. О некоторых актуальных проблемах административно-процессуального права.

Международный симпозиум. Сборник статей ученых Казанского университета (на русском и французском языках). Казань: Казанский государственный университет. 2005. С. 359.

издававшихся органами местного самоуправления. В соответствии с частью статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ глава администрации издает постановления по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В связи с этим необходимо отметить ряд особенностей муниципальных правовых актов при реализации государственных полномочий. Усложненная правовая действительность все больше требует основательного исследования зависимостей правовых актов друг от друга, всемерного учета многообразия внутренних отношений между ними, поскольку в силу системного характера правовых актов одни их виды соответствующим образом связаны с другими и наоборот1.

Отметим, при этом, отдельные характерные особенности правовых актов.

Во-первых, форма акта не делегируется, следовательно, акты носят те же наименования, что и издаваемые по вопросам «собственной» компетенции.

Во-вторых, по содержанию такой акт существенно отличается от остальных актов того же органа тем, что он решает вопрос, входящий в компетенцию органа исполнительной власти. В-третьих, по своему месту в системе правовых актов такой акт в определенном отношении приравнивается к актам негосударственных органов2. С позицией Б.М. Лазарева можно согласиться, но с учетом позиции законодателя, который при принятии Федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации» определил следующее. Так, в случаях наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, связанными с государственной регистрацией и выдачей физическим или юридическим лицам документов единого государственного образца, Исаков Н.В, Малько А.В, Шопина О.В. Правовые акты: общетеоретический аспект исследования // Правоведение2002..№ 3. С. 22.

Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 254.

заверяемых печатью с изображением Государственного герба Российской Федерации, органам местного самоуправления предоставляется право пользования гербовой печатью. Описание печати указывается в соответствующем законе1. К сожалению, эту норму не закрепил ни один субъект Российской Федерации (кроме Республики Марий Эл)2 при наделении органов местного самоуправления полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния.

Поэтому, считаем целесообразным, дополнить Федеральный закон от октября 2003 года № 131-ФЗ положением об использовании Государственного герба Российской Федерации при осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий, установленных федеральным законом, а также законы субъектов Российской Федерации, которыми регулируются вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, аналогичными положениями, но только уже в отношении государственных гербов субъектов Федерации. Более того, это предложение вытекает из требований статьи 4 Федерального конституционного закона «О Государственном гербе Российской Федерации». В ней предписано, что Государственный герб Российской Федерации воспроизводится на документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, на иных документах общегосударственного образца, выдаваемых федеральными органами государственной власти, а также органами, осуществляющими государственную регистрацию актов гражданского состояния.

Государственный герб Российской Федерации помещается на печатях федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, организаций и учреждений, на печатях органов, организаций и Информационно-справочная система КонсултантПлюс. Экспертное приложение.

Так, в статье 7 Закона Республики Марий Эл «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» закреплено положение о том, что при осуществлении государственных полномочий орган местного самоуправления использует печать и бланк с изображением Государственного герба Республики Марий Эл.

учреждений независимо от форм собственности, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями, а также органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния1.

Названные выше особенности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями позволяют нам остановиться на вопросе, который представляется ключевым, - это вопрос властных полномочий.

Процесс наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления влечет сокращение удельного веса предписаний властного характера и увеличение объема организационных факторов. Через механизм взаимной правосубъектности государство и муниципальные образования, органы государственной власти и органы местного самоуправления осуществляют взаимосвязь и взаимодействие своих властных полномочий2.

Особенность властных предписаний органов местного самоуправления, даваемых в ходе осуществления отдельных государственных полномочий, состоит в их делегированном характере. Органы местного самоуправления пользуются ими не в силу своих внутренних свойств, а в результате того, что они наделены ими государством;

при этом свойства органов местного самоуправления преобразуют их применительно к условиям своего функционирования. С другой стороны, необходимо подчеркнуть, что делегированный характер присущ всем полномочиям органов местного самоуправления по осуществлению переданных им функций органов исполнительной власти, а не только тем, которые сохраняют в себе черты государственно-правового свойства. К этому выводу следует прийти ввиду того, что отмеченные полномочия вытекают в результате передачи последним от органов государственной власти. Например, в статье 5 Закона СЗ РФ. 2000. № 52 (часть I). Ст. 5021.

Порох В.И. Становление местного самоуправления в регионах России. Российская государственность:

уровни власти. Теория и практика современного государственного строительства. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Ижевск. 24-26 апреля 2001 года. Ижевск 2001. С. 179.

Удмуртской Республики от 3 мая 2001 года № 21-РЗ «О порядке наделения органов местного самоуправления в Удмуртской Республике отдельными государственными полномочиями Удмуртской Республики» закреплено положение о том, что при осуществлении отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления исполняют их от имени Удмуртской Республики под свою ответственность в объеме переданных финансовых и материальных средств1.

Но при этом необходимо отметить, что «обязанности муниципалитетов могут выполняться автономно или в соответствии с системой совместного властвования»2.

Объем и характер полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления при передаче им той или иной функции государственного органа, зависят, прежде всего, от характера передаваемых им полномочий.

Органы местного самоуправления после передачи им отдельных государственных полномочий становятся носителями полномочий двоякого рода. Это, во-первых, полномочия по выполнению своих собственных задач и, во-вторых, полномочия по осуществлению переданных им государственных полномочий. Оба эти полномочия в известной степени родственны между собой и имеют ряд сходных черт: ими наделяются одни и те же органы местного самоуправления;

выполнение предписаний и в первом, и во втором случаях обеспечивается, главным образом, мерами организационного характера;

в качестве санкций за их невыполнение применяются в основном меры коллективного воздействия.

Вместе с тем нельзя не видеть существенного различия их источников.

Полномочия органов местного самоуправления, применяемые в процессе собственной деятельности, вытекают из факта объединения граждан, проживающих на территории местного самоуправления. Иначе решается вопрос относительно властных велений, к которым прибегают органы местного самоуправления при осуществлении государственных полномочий.

/ Известия Удмуртской Республики. 2001. 4 мая.

Данкерс С.М. Муниципальная бюджетная система в Нидерландах // Государство и право 1993. № 1.С. 93.

Такие полномочия производны от факта делегирования их государственной властью.

Специфика процесса перехода функций государственных органов к органам местного самоуправления, из одного качественного состояния в другое, заключается в том, что делегируемые государством полномочия по осуществлению этих функций частично теряют государственный характер, но вместе с тем не становятся аналогичными полномочиями органов местного самоуправления, применяемыми ими в ходе выполнения своих уставных задач.

Поскольку будут сохраняться отдельные признаки и элементы государственного свойства и последнее равнозначно практике выполнения нижестоящей властью определенных заданий по настоянию вышестоящей власти, автономными являются те функции, которые осуществляются местными властями по их собственной инициативе1.

В связи с этим возникает вопрос: какие критерии и признаки свидетельствуют о сохранении в функциях, перешедших от органов государственной власти к органам местного самоуправления, специфических черт государственного характера?

По нашему мнению, при решении данного вопроса необходимо выделить те из них, которые передаются органам местного самоуправления не полностью, а частично, и, следовательно, осуществляются параллельно государственными органами и органами местного самоуправления.

Применительно к этим полномочиям мнение о сохранении государственно правовых черт и элементов не может вызвать возражение2.

Во-первых, та часть деятельности, которую осуществляет непосредственно государственный орган, прямо характеризуется чертами государственного руководства, властвования и обеспечения.

Данкерс С.М. Указ. Соч. С.93.

Подробнее см.: Самощенко И.С. Охрана режима законности советским государством. М., 1960. С.121;

Недбайло П.Е., Бершеда Р.В. Применение правовых норм коллективами и самодеятельными организациями советских граждан //Советское государство и право. 1961. № 5. С. 33.

Во-вторых, решение вопросов альтернативной компетенции также связано с возможностью вмешательства государства имеющимися в его распоряжении средствами организации, обеспечения и защиты;

наконец, та часть деятельности, которая осуществляется органом местного самоуправления в связи с выполнением таких функций, опирается как на делегированные государством полномочия общеобязательного значения, так и, в ряде случаев, на прямое обеспечение ее мерами государственно правового принуждения.

Что касается полномочий, переходящих к органам местного самоуправления в таком объеме, то, на наш взгляд, сохранение ими отдельных черт государственного характера имеет место лишь при наличии двух признаков: 1) делегирования государством органам местного самоуправления властных полномочий в отношении граждан и организаций, не входящих в состав местного населения;

2) возможности обеспечить мерами государственного воздействия выполнения требований органов местного самоуправления, предъявляемых ими в процессе реализации этих властных полномочий. Кроме вышеуказанных условий, отдельные исследователи обращают внимание и на ряд требований, предъявляемых к содержанию и процедуре принятия законов о делегировании полномочий.

Так, Е.Н. Суставова, рассматривая вопрос о порядке делегирования, выделяет два блока.

К первому она относит следующее: обязательное указание на орган, которому делегируются полномочия;

полномочия должны представляться в строго определенной области;

точное определение содержания и пределов делегируемых полномочий;

точное определение временных рамок действия полномочий;

закон о передаче полномочий не может предоставлять право устанавливать нормы, имеющие обратную силу, и, последнее, закон должен определять цели, руководящие принципы и критерии, на которые следует ориентироваться в процессе осуществления делегированных полномочий.

Ко второму относит такие требования, которые указывают на то, что нормативный акт о делегировании должен приниматься в форме, установленной конституцией, то есть в форме закона;

нормативный акт должен приниматься в соответствии с правилами законодательного процесса1.

С нашей точки зрения, приведенные выше положения, безусловно, имеют положительные моменты и являются достаточно полными.

Далее необходимо рассмотреть вопрос о сущности передачи полномочий, об условиях, которые определяют возможность, а в некоторых случаях и необходимость такой передачи.

Для процесса передачи отдельных государственных полномочий, прежде всего, характерна постепенность, здесь нужен вдумчивый подход к решению вопроса о том, какие полномочия следует передавать в ведение органов местного самоуправления. Всегда необходимо иметь в виду то обстоятельство, чтобы преждевременная передача полномочий не повлекла за собой ослабление роли государственного управления в решении задач хозяйственного и социально-культурного строительства.

Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления необходимо осуществлять, как нам представляется, при наличии следующих условий.

Во-первых, передаваемые полномочия по своему характеру должны быть близки к направлениям деятельности органов местного самоуправления.

Во-вторых, выполнение этих полномочий до передачи ее органам местного самоуправления должно осуществляться не законодательным (представительным) органом, а органом исполнительной власти, поскольку от высших представительных органов к органам местного самоуправления подобные полномочия переходить не могут2.

Суставова Н.Е. Делегированное законодательство // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 147.

Это вытекает из положений Федерального закона от 6 октября 2003 года 131-ФЗ. Например, в статье речь идет только об органах исполнительной власти, которые имеют право по вопросам осуществления В-третьих, передача полномочий должна сопровождаться изменениями в методах ее выполнения, т.е. ограничение права применения мер государственного принуждения. Каждый случай применения меры государственного принуждения должен сопровождаться определенной степенью ответственности перед государством за правильность ее использования.

В-четвертых, наделение государственными полномочиями должно производиться с согласия органов местного самоуправления. Переданные государственные полномочия не должны препятствовать решению органами местного самоуправления вопросов местного значения. В литературе встречается и иная точка зрения. Так, В.Е. Чиркин отмечает: «Согласие органа местного самоуправления на принятие передаваемых прав не требуется, но они вправе обратиться в суд с заявлением о признании передачи определенных прав не соответствующей закону. Решение суда является основанием для отказа от исполнения переданных прав»1.

Представляется, что нормам Федерального закона от 6 октября года № 131-ФЗ не противоречит установление требования о передаче отдельных государственных полномочий государственной власти субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления только с согласия последних. Так, например, это условие закреплено в статье 6 Закона Самарской области от 6 мая 2000 года № 17-ГД «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями»2 и в ряде законов других субъектов Российской Федерации (Нижегородская область, Республика Марий Эл, Саратовская область). Здесь же следует отметить, что в части 3 статьи 2 Декларации «О принципах местного самоуправления в государствах-участниках содружества», утвержденной постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий издавать обязательные для исполнения нормативные акты и осуществлять контроль за ними.

Чиркин В.Е. Конституционное право России. Учебник. М.: Юристъ. 2004. С. 452.

// Волжская коммуна. 2000. 19 мая.

Независимых Государств от 29 октября 1994 года «О принципах местного самоуправления в государствах-участниках содружества», провозглашается, что при подготовке и принятии решений по всем вопросам, непосредственно касающимся интересов населения, осуществляющего местное самоуправление, государственные органы проводят консультации с органами местного самоуправления1.

Наконец, самое главное - переход полномочий от государственного органа к органам местного самоуправления должен обеспечить лучшее выполнение, оптимизацию данной области работы.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.