авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

«1 Казанский государственный университет имени В.И. Ульянова-Ленина На правах рукописи ...»

-- [ Страница 3 ] --

Наличие этих условий является обязательным при решении вопроса о передаче, делегировании отдельных государственных полномочий.

На практике порядок наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления осуществляется по разному. В ряде субъектов Российской Федерации законодательные (представительные) органы государственной власти в основном придерживаются тех требований, которые установлены в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Так, в соответствии с частью 6 статьи 19 указанного Закона федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления Ясюнас В. Местное самоуправление: Комментарии, разъяснения. М., ОСЬ-89. 1997. С. 32-34.

соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий1.

Например, в части 2 статьи 4 Закона Республики Башкортостан от июня 2005 года № 190-З «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Например, порядок предоставления субвенций установлен статьей 63 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, а также Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Башкортостан», помимо названных требований, дополнительно установлены следующие требования. Это срок, на который органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями;

порядок определения перечня подлежащих передаче в пользование и (или) управлению материальных средств, необходимых для осуществления государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления;

республиканским органам исполнительной власти, уполномоченным принимать не менее чем один раз в год отчет об осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий, а также порядок и сроки возврата неиспользованных материальных и финансовых средств1. В статье 7 Закона Пермской области от 14 сентября 1998 года № 219-22 «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Пермской области» установлено, что закон должен содержать подробный состав и полное, исчерпывающее определение отдельных государственных полномочий Пермской области, передача которых осуществляется соответствующим законом;

перечень и сроки проведения подготовительных мероприятий, необходимых органам местного самоуправления для организации и обеспечения качественного и эффективного осуществления отдельных государственных полномочий2.

В статье 5 Закона Коми-Пермяцкого автономного округа от 5 ноября 1999 года № 33 «О порядке наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Коми-Пермяцкого автономного округа» закреплено положение о том, что в законе должен содержаться перечень подлежащих отмене или изменению нормативных правовых актов Коми-Пермяцкого автономного округа, на основании которых ранее осуществлялись данные государственные полномочия3.

// Республика Башкортостан. 2005. 29 июня.

Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области. 1998. № 6-7.

Бюллетень правовых актов Коми-Пермяцкого автономного округа. 1999. № 2. Том I.

Здесь мы подходим к основному, что должно определить методологию перехода отдельных государственных полномочий в ведение органов местного самоуправления. При рассмотрении данного вопроса необходимо, на наш взгляд, рассматривать (учитывать) следующий механизм передачи, его характерные моменты:

а) известное сокращение сферы деятельности органов исполнительной власти за счет отделения ряда функций его отдельных звеньев;

б) переход этих полномочий в ведение органов местного самоуправления в целях осуществления их на самоуправляющейся основе;

в) сохранение за органами исполнительной власти регулирующих функций, позволяющих координировать, контролировать их деятельность в данной области.

Таким образом, речь идет не о механическом отпадении отдельных полномочий органов исполнительной власти, а о расширении круга субъектов, участвующих в их реализации.

Более того, если раньше полномочия выполнялись методами государственного характера, включающими элементы прямого распорядительства и принуждения, то теперь они должны осуществляться иначе, другими методами, не исключая указанных. Если такая передача не представляется возможной, следовательно, нет необходимых оснований для ее осуществления.

§ 2. Правовые основания и условия прекращения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Прекращение исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления есть новое явление в теории и практике конституционного и муниципального права. Еще не отработаны в должной мере правовые установления для прекращения исполнения органами местного управления переданных отдельных государственных полномочий, не накоплен достаточный опыт в части определения его оснований, условий и порядка.

Содержание понятия «прекращение», использование понятий (отзыв, изъятие) наиболее подробно изучены в научной литературе в отношении таких институтов, как отзыв депутата, судьи, дипломата, прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления, прекращение гражданства и т.д. Толковые словари определяют эти слова следующим образом. Так, С.И.Ожегов и Н.Ю. Шведова термин «изъять»

толкуют как исключить, устранить1, т.е. удалить из состава чего-нибудь2;

слово «отозвать» - как потребовать обратно, вернуть3.

В юридических словарях эти термины трактуются иначе. Например, слово «изъятие земли» определяется как одна из форм прекращения пользования землей4, которое наступает в случае неиспользования участка в соответствии с его назначением либо использования участка с нарушением законодательства. Таким образом, другой форме прекращения правоотношений присущи одностороннее волеизъявление властного субъекта вследствие нарушения требований законодательства (соглашений) другим участником5.

При раскрытии понятия «обязательство» одной из форм прекращения исполнение6.

обязательства приводится его «Отзыв депутата» при императивном мандате определяется как форма ответственности депутата, не оправдавшего доверия избирателей7, либо право избирателей округа, где был избран депутат, лишать его мандата (отозвать) вследствие утраты доверия населения, неисполнения наказов избирателей и по иным Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2002. С. 243.

Указ. Соч. С.252.

Указ. Соч. С.476.

Юридический словарь. Государственное издательство юридической литературы. М., 1953. С. 233.

Юридическая энциклопедия. М., 1997. С. 176.

Юридический энциклопедический словарь. М..: Советская энциклопедия. С. 211.

Конституционное право. Энциклопедический словарь. М.: Издательство НОРМА. 2001. С. 191.

дискредитирующим основаниям1. В иных случаях применяется процедура лишения депутатского мандата.

Сравнительный анализ употребляемой терминологии позволяет сделать вывод, что наиболее распространенной причиной прекращения соответствующих правовых отношений могут служить отклоняющееся поведение субъекта и наступающая в этом случае ответственность.

Например, М.М. Курманов отмечает, что федеральный законодатель позволяет распустить представительный орган муниципального образования и соответственно прекратить его полномочия даже при формальном несоответствии нормативного правового акта представительного органа муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставам), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования2.

При рассмотрении вопросов коллизии и конфликтов в публично правовой сфере Ю.А. Тихомиров отмечает: «В настоящее время публично правовые коллизии признаются в конституционном, административном праве. Вообще, примечательно, что во многих отраслях стало больше норм о коллизиях. В этом отражается возросшая потребность граждан и общества в реализации принципов правового государства и использовании юридических процедур»3.

Существенным положением Федерального закона от 6 октября 2003 года 131-ФЗ является норма, регламентирующая условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (пункт 7 части 6 статьи 19).

В настоящее время федеральное законодательство не содержит перечня оснований для прекращения исполнения отдельных государственных Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия Российского права. М.: Издательство БЕК, 1998. С. 297.

Курманов М.М. Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования // Журнал российского права № 11 2004. С.24.

Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник для юридических факультетов и вузов. М., Издательство БЕК.

С. 253.

полномочий органами местного самоуправления. Однако эти основания регламентируются законами субъектов Российской Федерации и включают в себя:

1) истечение срока, на который органы местного самоуправления были наделены отдельными государственными полномочиями;

2) неисполнение или ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

3) невозможность исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления в связи с необеспеченностью необходимыми материальными и финансовыми средствами1;

4) систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;

5) систематическое неисполнение органами местного самоуправления муниципального образования и их должностными лицами предписаний уполномоченного государственного органа об устранении нарушений закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями2;

6) отказ (ходатайство) представительных органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий.

По мнению С.Е. Чаннова, вопрос о допустимости последнего основания является спорным, так как большинство законов субъектов Российской Федерации, равно как и Федеральный закон от 6 октября 2003 года 131-ФЗ, не требуют согласия органов местного самоуправления на передачу им отдельных полномочий, таким образом, принцип добровольности в последнем основании отсутствует3.

Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). Издательство «Ось-89». 2004. С. 95-96.

См. статью 9 Закона Республики Татарстан от 18 декабря 2004 года «О наделении органов местного самоуправлении муниципального образования города Казань отдельными государственными полномочиями в области социальной поддержки населения» // Республика Татарстан. 2004. 11 декабря.

Чаннов С.Е. Указ. соч. С.96.

Так, Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 121-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отдельные государственные полномочия, которые осуществляли органы местного самоуправления, отозвал без предварительного согласования с органами местного самоуправления.

При принятии этого решения, по-видимому, сыграло свою роль то обстоятельство, что наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями производилось также без учета мнения органов местного самоуправления.

На наш взгляд, эта позиция небесспорная, поскольку, как уже отмечалось в первом параграфе настоящей главы, наделение государственными полномочиями должно производиться с согласия органов местного самоуправления, то есть через согласительные процедуры.

Современное законодательство все чаще предусматривает использование таких процедур. Но их пока немного, предстоит разработать типологию подобных процедур и на их основе вводить в действие конкретные процедуры2, как, например, это сделано в ряде субъектов Российской Федерации.

В части первой статьи 6 Закона Самарской области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями» говорится о том, что наделение государственными полномочиями производится только с согласия органов местного СЗ РФ. 2004. № 35.Ст. 3607.

Тихомиров Ю.А. Указ. Соч. С. 253-254.

самоуправления в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования1. Следовательно, порядок выражения согласия органов местного самоуправления устанавливается в муниципальных правовых актах.

В статье 10 Закона Коми-Пермяцкого автономного округа (в редакции от 20 мая 2004 года № 25) «О передаче органам местного самоуправления полномочий по обеспечению государственными пособиями граждан, имеющих детей» речь идет о том, что споры и конфликты между органами государственной власти Коми-Пермяцкого автономного округа и органами местного самоуправления, связанные с порядком и условиями передачи (прекращения) государственных полномочий, решаются посредством осуществления согласительных процедур или в судебном порядке2.

Согласно законодательству субъектов Российской Федерации прекращение исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления производится только законом соответствующего субъекта об отзыве государственных полномочий. Основаниями для отзыва отдельных государственных полномочий могут быть:

- взаимное соглашение органа местного самоуправления и органа государственной власти, осуществляющего контроль за исполнением отдельных государственных полномочий, о необходимости отзыва соответствующих полномочий;

- заключение уполномоченного органа государственной власти, осуществляющего контроль за исполнением, о неисполнении отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления3.

Исполнительный орган государственный власти субъекта Российской Федерации с момента вступления в силу закона об отзыве отдельных государственных полномочий обязан поручить исполнение этих полномочий органу государственной власти субъекта, в чью компетенцию они входят.

// Парма. 2004. 1 июня. № 105-106.

СПС КонсультанПлюс-Регион.

См. п. п. 3.1.,3.2 статьи 10 Закона Удмуртской Республики «О порядке наделения органов местного самоуправления в Удмуртской Республике отдельными государственными полномочиями Удмуртской Республики» // Известия Удмуртской Республики 2001. 4 мая.

В законе субъекта Российской Федерации об отзыве отдельных государственных полномочий указываются:

1) вид или наименование муниципального образования, осуществление государственных полномочий органами местного самоуправления которого прекращаются;

2) основания прекращения осуществления государственных полномочий;

3) порядок и сроки возврата материальных ресурсов и перечисления в бюджет субъекта Российской Федерации неиспользованных финансовых средств.

Вступление в силу закона субъекта Российской Федерации об отзыве отдельных государственных полномочий влечет за собой прекращение передачи передаваемых для осуществления государственных полномочий материальных ресурсов, а также финансовых средств, указанных в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год.

Составной частью института наделения местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является процедура (порядок) их прекращения.

В целом эта проблема находится в самом начале ее теоретической и практической разработки. Для регионального законодателя очень важными являются замечания, высказанные Ю.А. Тихомировым, который отмечает следующие признаки разрешения юридических коллизий:

- законная процедура рассмотрения;

- использование и оценка доказательств;

- наличие органа, уполномоченного разрешать коллизии;

- признание обязательной силы решения по спору;

- компенсация ущерба и восстановление прежнего юридического состояния1.

Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994.

Одной из попыток установления процедуры прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий явилось принятие Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования города Казани отдельными государственными полномочиями в области социальной поддержки населения»1.

Согласно статье 9 указанного Закона Республики Татарстан одним из дополнительных оснований прекращения осуществления органами местного самоуправления муниципального образования города Казани переданных им государственных полномочий в области социальной поддержки населения является изменение федерального законодательства или законодательства Республики Татарстан, в результате которого исполнение переданных государственных полномочий органами местного самоуправления становится невозможным.

В случае неисполнения или несвоевременного исполнения органами местного самоуправления муниципального образования города Казани требований законодательства Республики Татарстан при предоставлении мер социальной поддержки населения Министерство социальной защиты Республики Татарстан в течение десяти дней со дня выявления указанных нарушений направляет в орган местного самоуправления муниципального образования города Казани предписание об их устранении.

Предписание об устранении выявленных нарушений подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок со дня его поступления. О результатах рассмотрения предписания незамедлительно сообщается в Министерство социальной защиты Республики Татарстан в письменной форме.

Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке в случае:

Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2004. № 12 (II часть). Ст.887.

систематического неисполнения органами местного самоуправления муниципального образования города Казани и их должностными лицами предписаний об устранении выявленных нарушений Министерство социальной защиты Республики Татарстан вносит на рассмотрение в Кабинет Министров Республики Татарстан предложения о прекращении осуществления органами местного самоуправления муниципального образования города Казани отдельных государственных полномочий в области социальной поддержки населения и соответствующий проект закона Республики Татарстан;

изменения федерального законодательства или законодательства Республики Татарстан, в результате которого исполнение органами местного самоуправления муниципального образования города Казани переданных им государственных полномочий в области социальной поддержки населения становится невозможным, Кабинет Министров Республики Татарстан, представительный орган местного самоуправления муниципального образования города Казани могут внести в порядке реализации законодательной инициативы в Государственный Совет Республики Татарстан проект закона Республики Татарстан о прекращении осуществления органами местного самоуправления муниципального образования города Казани отдельных государственных полномочий в области социальной поддержки населения.

Прекращение осуществления органами местного самоуправления муниципального образования города Казани переданных им государственных полномочий в области социальной поддержки населения влечет за собой возврат неиспользованных финансовых средств, а также имущества и иных материальных средств, переданных для осуществления указанных полномочий.

В случае неисполнения предписания либо неисполнения решения суда решение о прекращении осуществления органами местного самоуправления муниципального образования города Казани отдельных государственных полномочий в области социальной поддержки населения принимается после вступления судебного решения в законную силу.

Таким образом, анализ законодательной практики позволяет определить порядок прекращения осуществления отдельных государственных полномочий.

На наш взгляд, порядок прекращения осуществления отдельных государственных полномочий возможен в форме отзыва.

Отзыв – это право органов государственной власти на изъятие отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления на основании закона с соблюдением установленных юридических процедур1. Обязательными элементами этой процедуры должны быть: основание;

условия и порядок прекращения отдельных государственных полномочий. Право отзыва, таким образом, выступает составным элементом института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Органы государственной власти, реализуя это право, должны законодательно предусмотреть условия, исключающие необоснованное прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, и уполномоченный орган, явившийся инициатором постановки вопроса об отзыве государственных полномочий, обязан сообщить органу местного самоуправления об этом, изложив мотивы, послужившие основанием прекращения исполнения отдельных государственных полномочий. При этом органы местного самоуправления вправе представить объяснения в письменной форме по поводу обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса об отзыве отдельных государственных полномочий.

Решение органов исполнительной власти, возбудивших вопрос об отзыве отдельных государственных полномочий, рассматривает На эту проблему также обращает внимание Е.М. Ковешников, который предлагает внесение в законодательство норм, излагающих процедуры государственного надзора. См.: Е.М. Ковешников.

Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия.

М.,:Издательство НОРМА. 2002. С. 182.

исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Если будет установлено, что вопрос об отзыве отдельных государственных полномочий возбужден с соблюдением требований, установленных в законе, исполнительный орган государственной власти субъекта выносит этот вопрос на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Данное правило может быть использовано и в связи с отзывом отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

При этом законодательство предусматривает обжалование этого решения в судебном порядке. Как было отмечено в Постановлении Конституционного Суда от 2 апреля 2002 № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А.

Хнаева»1, конституционное право на судебную защиту местного самоуправления получило нормативное развитие в положениях федерального законодательства о судопроизводстве и о судебной системе Российской Федерации и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вестник Конституционного Суда РФ. № 3. 2002 г.

Глава III. Правоприменительная деятельность по осуществлению органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий § 1. Совершенствование правовых основ по осуществлению органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Круг проблем, связанных с исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, является как никогда актуальным, поскольку существует некая неопределенность в данном вопросе как теоретического, так и практического характера, возникающая в ходе реформы местного самоуправления.

Реформа местного самоуправления в Российской Федерации перешла в стадию исполнения. Наряду с базовым Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ существенное влияние на ход реформы местного самоуправления призваны оказывать: Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1;

Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»2;

новая редакция Жилищного кодекса Российской Федерации3, а также изменения в структуре взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов // Парламентская газета. 2003. 8 июля.

СЗ РФ. 2004. № 34. Ст 3535.

// Парламентская газета. 2005. 15 января.

исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»1.

Общий замысел реформы местного самоуправления, ее декларируемые базовые принципы имеют, бесспорно, позитивный характер. В то же время, как во всяком большом деле, практическое исполнение Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 выявляет множество нерешенных проблем, коллизий и недостатков. Как правильно отмечают М.М. Курманов и Н.

Мижарева, «органы государственной власти субъектов Российской Федерации столкнулись с проблематичностью исполнения некоторых предписаний Федерального закона от 6 октября 2003 года»2. Эти недостатки начали проявляться при первых шагах по реализации названного Федерального закона и могут дать результаты, прямо противоположные изначальным замыслам. Подтверждением этому являются изменения, внесенные в первоначальную редакцию Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в течение 2004 и 2005 годов. Именно поэтому важно как можно раньше выявить возникающие при реализации закона проблемы, выработать подходы к их решению, в отдельных случаях внести необходимые коррективы.

Реализация многих положений Федерального закона от 6 октября года № 131, безусловно, требует единых согласованных и хорошо скоординированных действий всех звеньев органов власти и управления – федеральных, региональных и местных. Что же необходимо для укрепления и развития плодотворного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления?

В частности, конституционная норма-принцип о самостоятельности местного самоуправления должна пронизывать и законодательство о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Нельзя допускать противопоставления интересов населения // Российская газета. 2005. 8 июля.

Курманов М.М., Мижарева Н. Проблемы исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Законодательство и экономика. 2005.

№ 2 С. 6.

муниципальных образований и государственных интересов. Все, что выгодно для каждого муниципального образования, должно быть выгодно для правового социального государства. И наоборот. Все, что выгодно для государства, должно быть выгодно для местного сообщества. Только при этих условиях можно рассчитывать на эффективное взаимодействие государственных и муниципальных органов при осуществлении последними отдельных государственных полномочий. Это должно и может стать главным наиболее продуктивным регулятором такого сотрудничества, так как будет базироваться на взаимной заинтересованности.

И.И. Сигов справедливо отмечает, что нацеленность местного самоуправления лишь на обеспечение интересов местных сообществ в отрыве от региональных и федеральных интересов может привести к развитию центробежных процессов в стране, развалу единого экономического, социального и природно-ресурсного пространства1.

Как известно, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ установил исчерпывающий перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований (статьи 14, 15, 16). В статье указанного Федерального закона имеется запись о том, что все полномочия по вопросам местного значения, не отнесенные к вопросам местного значения указанными перечнями, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

В общем объеме компетенции органов местного самоуправления особое значение имеют отдельные государственные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления в области социальной защиты населения. Только власть, близкая к населению и непосредственно работающая с ним, может дойти до конкретных проблем конкретного человека. По мнению В.А. Яковлева, сочетание развития политической Сигов И.И. Местное самоуправление в системе обеспечения демократизации общества и социальной ориентации экономики. Государственное регулирование и местное самоуправление: Сборник тезисов и докладов на международной конференции 26-27 октября 1996 г. СПб.: Издательство Санкт - Петербургского университета. 1996. С. 192.

системы и социально-экономического развития регионов составляет суть региональной политики. Это - основа, которая позволяет активно приступить к реализации наиболее актуальных для населения преобразований в социальной сфере: образовании, здравоохранении, социальной защите, жилищно-коммунальном хозяйстве, рынке доступного жилья1.

Федеральным законом от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

обеспечение социальной поддержки населения было отнесено к предметам ведения местного самоуправления. В Федеральном законе от 6 октября года № 131-ФЗ к числу вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов в этой сфере отнесены только опека и попечительство, а к вопросам местного значения поселений – оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и поселения2.

попечительства над нуждающимися в этом жителями Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста, инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), многодетных семей, одиноких родителей и ряда других категорий отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Логика законодателя понятна: органы государственной власти не могут устраниться от решения этих вопросов. Тем не менее данное решение является (по изложенным выше соображениям) концептуально ошибочным.

См. Доклад Министра регионального развития Российской Федерации В.А. Яковлева. Материалы XII сессии Конгресса местных и региональных властей Европы (31 мая – 2 июня 2005 г.) // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 7. С. 26.

Подробнее см.: статьи 31;

34 Гражданского кодекса Российской Федерации;

статья 121 Семейного кодекса Российской Федерации.

Его практическая реализация приведет к передаче соответствующих муниципальных учреждений субъектам Российской Федерации, фактическому вытеснению органов местного самоуправления и общественности из этой сферы и не принесет ничего хорошего. Поэтому путями решения этой проблемы, на наш взгляд, должны стать следующие направления деятельности органов местного самоуправления при осуществлении государственных полномочий в сфере социальной политики:

- обеспечение нуждающимся гражданам доступа к услугам, предоставляемым учреждениями и работниками социальной службы;

- создание условий для расширения участия населения в социальной работе;

- обеспечение взаимодействия различных учреждений социальной службы, оказывающих услуги и помощь отдельным категориям граждан;

- предоставление информации гражданам об их социально экономических правах;

- организация услуг по психологической, педагогической и юридической помощи гражданам;

- выявление лиц, нуждающихся в устройстве в специальные учреждения;

- другие направления взаимодействия при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в социальной сфере1.

Считаем, что наиболее правильные решения в этой актуальной сфере были приняты в Республике Мордовия, Республике Татарстан, Пензенской, Пермской, Саратовской областях, Коми-Пермяцком автономном округе.

Например, Закон Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года 64-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования города Казани отдельными государственными полномочиями в области Миннегулов И.Х. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления при решении вопросов адресной социальной защиты населения: практика и перспектива в Республике Татарстан. Научные труды Российской академии юридических наук. М., 2001. Том 2. С. 177-178.

социальной поддержки населения» был принят в целях реализации государственной поддержки граждан, предусмотренных частью 1 статьи Закона Республики Татарстан «Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан»1. Так, меры государственной социальной поддержки в порядке, предусмотренном законодательством Республики Татарстан, устанавливаются следующим категориям граждан:

- лицам, проработавшим в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР;

лицам, награжденным орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны;

- ветеранам труда;

- реабилитированным гражданам;

- гражданам, признанным пострадавшими от политических репрессий;

- детям - сиротам;

- детям, оставшимся без попечения родителей;

- лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

- гражданам, имеющим детей в возрасте до 18 лет.

Аналогичным путем можно было бы поступить и в других социальных сферах, таких как образование, здравоохранение, защита прав несовершеннолетних. Необходимо подчеркнуть, что эта проблема была предметом обсуждения на семинаре-совещании «О ходе реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Ставропольском крае 21- апреля 2005 года, который проводился по инициативе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

В его рекомендациях было высказано, что «требуется уточнение перечня вопросов местного значения муниципальных образований. Например, к Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2004. № 12 (II часть). Ст.886.

вопросам местного значения муниципального района отнесена реализация предоставления дошкольного образования. Опыт работы муниципальных образований свидетельствует о том, что эта услуга может быть предоставлена на поселенческом уровне»1. Эта проблема отчасти решена в ряде субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа.

Например, в Нижегородской области принят Закон Нижегородской области от 28 ноября 1996 года № 52-З «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по выдаче лицензий на право ведения образовательной деятельности»;

в Пермской области принят Закон Пермской области 1 декабря 2004 года № 1839-392 «О передаче органам местного самоуправления государственных полномочий по организации оказания специализированной медицинской помощи населению и содержанию домов ребенка в Пермской области», в Саратовской области принят Закон Саратовской области от 29 июня 2005 года № 62-ЗСО «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по исполнению функций комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав». Так, в соответствии со статьей последнего Закона органы государственной власти Саратовской области передают органам местного самоуправления государственные полномочия по образованию общественных комиссий в городских и сельских поселениях.

Столь же ошибочным представляется исключение из перечня вопросов местного значения вопросов содействия занятости населения, как это было в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Сегодня органы местного самоуправления совместно с территориальными органами Федеральной службы по труду и занятости проводят большую работу по обеспечению занятости населения, квотируют на предприятиях рабочие места для подростков и инвалидов, осуществляют регистрацию См. Рекомендации семинара-совещания «О ходе реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Ставропольском крае 21-22 апреля года.С. 2. См.: Архив Аппарата Государственной Думы. 2005.

коллективных договоров на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования, участвуют в комиссиях по разрешению трудовых споров. Эта деятельность весьма благотворна и отлучение от нее органов местного самоуправления представляется ошибочным.

Не менее важной проблемой в ходе исполнения отдельных государственных полномочий являются вопросы финансового обеспечения отдельных государственных полномочий.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ устанавливается правило: обоснование потребностей и расчет финансовых средств, необходимых для реализации соответствующих государственных полномочий, осуществляются лишь в следующем финансовом году на основании нормативов, установленных законом.

Таким образом, без всяких консультаций с органами местного самоуправления определяется сверху размер необходимых средств. Можно ли гарантировать при таком порядке соблюдение интересов органов местного самоуправления? Конечно, нет. При остром недостатке финансовых средств органы местного самоуправления могут установить такой норматив, который может быть связан с немалыми финансовыми потерями данных органов.

С нашей точки зрения, определение размеров финансовых и материальных средств, сопровождающих передачу государственных полномочий, необходимо согласовывать с органами местного самоуправления1. Причем, если, по мнению органов местного самоуправления, передача государственных полномочий обеспечена заведомо не в полном объеме, органы местного самоуправления могут вносить представление в органы исполнительной власти о невозможности осуществления полномочий в полной мере и определять, в какой степени они выполнимы.

Орган исполнительной власти, готовящий проект соответствующего закона, имеет право в определенный срок принять свое решение о несогласии Протокол заседания Государственного Совета Республики Татарстан. Осенняя сессия 2003.

с указанным представлением и внести спорный вопрос на рассмотрение суда.

В этом случае, если исполнительный орган власти не принимает решения по данному вопросу, считается, что оно согласно с представлением о невозможности осуществления переданных полномочий в полной мере.

При этом объем выполнения переданных государственных полномочий определяется органом местного самоуправления самостоятельно. Этот порядок, например, закреплен в статье 12 Закона Самарской области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Самарской области отдельными государственными полномочиями».

Совершенно правильно поступают те субъекты Российской Федерации, которые в приложениях к законам раскрывают положения материально финансовой обеспеченности переданных полномочий. Наиболее основательно к решению этой проблемы подошли только в двух субъектах Приволжского федерального округа – это в Республике Татарстан и Саратовской области. Так, в Законе Республики Татарстан «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования города Казани отдельными государственными полномочиями в области социальной поддержки населения» предусмотрено два приложения к данному Закону. В первом приложении указан перечень материальных средств (оргтехника, мебель, необходимая для организации рабочих мест), передаваемых органам местного самоуправления муниципального образования города Казани, во втором – расходы на реализацию мер социальной поддержки населения.

В Законе Саратовской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по социальной поддержке» предусмотрено приложение, в котором определены расходы конкретному муниципальному образованию Самарской области в денежном выражении (например, Питерскому району выделено 406, тысячи рублей, Самойловскому району - 374,2 тысячи рублей, Татищевскому району - 421 тысяча рублей).

Хотелось бы напомнить, что в науках финансового и муниципального права определены направления совершенствования местного налогообложения. Это расширение закрытого перечня местных налогов и сборов;

концепция совместных налогов через введения в рамках федеральных и региональных ставок местных надбавок к ним;

использования на местном уровне косвенного налогообложения.

Как правильно отмечает Е.В. Рагулина, при рассмотрении вопроса взаимоотношений государства и органов местного самоуправления в бюджетном федерализме проявляется «возможность органов местного самоуправления реализовать самоуправленческие начала в рамках единой системы государственной власти и субординационных отношений построения различных уровней публичной власти»1.

Для финансирования переданных государственных полномочий создаются федеральный и региональный фонды компенсаций в соответствии со статьей 63 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Основной задачей фондов, по мнению А.Н. Костюкова, «является обеспечение финансирования государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, на минимально гарантированном на всей территории Российской Федерации или субъекта Российской Федерации уровне»2.

Общий размер субвенций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, определяется Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и законом субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год раздельно по каждому из указанных государственных полномочий. Субвенции на Рагулина Е.В. О соотношении понятий «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения» // Закон и право. 2005. № 8. С. 19.

Костюков А.Н. Конституция Российской Федерации и проблемы развития компетенционных возможностей местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. № 2. 2004. С.

11.

осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из создаваемого в составе субъекта Российской Федерации регионального фонда компенсаций1.

Задачей данного фонда является обеспечение финансирования отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, на минимально гарантированном на всей территории Российской Федерации и ее субъектов уровне. Это право делает еще больше важным выравнивание бюджетной обеспеченности с тем, чтобы избежать того, чтобы слишком большая разница в имеющихся финансовых средствах не приводила к слишком крупным различиям уровня предоставления услуг.

Этот вид финансирования смягчает разницу между собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и переданными отдельными государственными полномочиями. Он предполагает, в частности, наличие у органов местного самоуправления средств, дополняющих содействие (поддержку) со стороны государства. Но впоследствии следует избегать ситуаций, в которых органы государственной власти могли бы отказаться от своих обязательств, заменив их финансирование из местного бюджета, сохранив за органами государственной власти право контроля. Предпочтительней, чтобы участие местных бюджетов в финансировании государственных полномочий оставалось ограниченным2.

В связи с этим необходимо выделить проблемы финансового обеспечения выполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.

Петрова И.В. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Постатейный). Издательство «Ось-89». 2004. С. 228-229.

Костюков А.Н. Конституция Российской Федерации и проблемы развития компетенционных основ местного самоуправления. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. № 26 (246). Специальный выпуск III Байкальский экономический форум. «Круглый стол»:

«Проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации». М., 2004.

В соответствии со статьей 34 Федерального закона от 6 октября года № 131-ФЗ финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Кроме того, федеральные законы при определении общего порядка наделения органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями не содержат требования передачи субвенций, в том числе на администрирование осуществления соответствующих полномочий.

Сегодня администрирование исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий продолжает оставаться «нефинансируемым» федеральным или региональным «мандатом», хотя приняты соответствующие изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы. Поэтому эту работу необходимо продолжить, «чтобы реализовать принцип «мой мандат – мои финансы»1.

Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122 «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

внес изменения и дополнения, касающиеся ликвидации социальных льгот и «нефинансируемых мандатов», более чем в 154 федеральных закона.

Признаны утратившими силу 35 законодательных актов.

Как показывает анализ, в том числе проведенный в 2005 году Министерством юстиции Республики Татарстан2, изменения и дополнения В.А. Яковлев. Указ. соч. С. 25.

Письмо министра юстиции Республики Татарстан от 30 июня 2005 года в адрес Премьер-министра Республики Татарстан в связи с проведением заседания Государственного Совета Российской Федерации касаются только вопросов перераспределения финансовых обязательств всех трех уровней публичной власти, а также ликвидации «необеспеченных мандатов» и подавляющегося различного рода социальных и профессиональных льгот граждан. В указанном Федеральном законе о приведении в соответствие с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ закреплено положение о введении принципиально новых институтов для федерального законодательства это: - введение внешнего административного управления;


изменение порядка наделения отдельными государственными полномочиями, а также процедур финансового обеспечения реализации этих полномочий1.

В случае если закон, предусматривающий такое наделение, содержит нормы, обязывающие в составе субвенций передавать средства на администрирование осуществления соответствующих полномочий, органы местного самоуправления не смогут их потратить, если они осуществляют эти полномочия самостоятельно.

Поэтому необходимо внести изменения в Федеральный закон от октября 2003 года № 131-ФЗ и Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95 ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2, предусматривающие, в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, передачу в составе субвенций, в том числе средств на администрирование осуществления соответствующих полномочий.

В то же время считаем целесообразным внести изменения в часть статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, июля 2005 года в городе Калининграде. См.: Архив Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан и Министерства юстиции Республики Татарстан 2005 год.

Аналитический материал Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. См. Архив за 2004 год.

// Парламентская газета. 2003. 8 июля.

предусматривающие отмену требования о финансировании расходов на содержание органов местного самоуправления исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований. Реализация указанного предложения создаст условия для разработки и внедрения простой и эффективной методики межбюджетного регулирования на уровне субъекта Российской Федерации, ориентированной на население или потребителей бюджетных услуг, а не на поддержание существующей инфраструктуры. Кроме того, это позволит ликвидировать потенциальные конфликты между органами местного самоуправления отдельных поселений и органами государственной власти по поводу размеров субвенций.

Необходимо отметить, что действующая практика реализации законодательства столкнулась с некоторыми проблемами. В частности, бюджеты местного самоуправления не обеспечивают финансирования мероприятий, предусмотренных актами органов местного самоуправления.

Например, органы местного самоуправления в Республике Татарстан в году получили дефицит собственной доходной базы в сумме 4 млрд. рублей.

В 2006 году уровень дефицита должен составить 5, 3 млрд. рублей.

На наш взгляд, на рост дефицита местных бюджетов повлияло новое положение Бюджетного кодекса Российской Федерации, определившее, что нормативное двукратное превышение доходов над расходами у муниципалитетов-доноров не изымается в вышестоящий бюджет.

Не менее актуальной проблемой является законодательное установление таких форм взаимоотношений государства и местного самоуправления, как временное осуществление государством отдельных полномочий местного самоуправления, которые по тем или иным причинам не могут быть надлежащим образом исполнены органами муниципального образования. Сегодня разработан механизм временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (статья 75 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Из этого, на наш взгляд, следует, что в исполнении государственных полномочий допускается различные варианты. В частности, представляется, что организация исполнения соответствующих государственных полномочий может быть возложена в качестве дополнительной функции на существующий орган местного самоуправления, либо для этой цели может быть создан специализированный орган местного самоуправления или муниципальное унитарное предприятие.

В то же время Журавлев А.П., Комарова В.В. и Полянский И.А.

высказывают позицию о том, что «Конституция Российской Федерации не препятствует созданию в субъектах Российской Федерации системы органов государственной власти не только по горизонтали, но и по вертикали.

Поэтому создание местных органов вполне правомерно. Форма государственного самоуправления в тех или иных вариантах присутствуют в большинстве региональных актов»1.

В качестве примера можно привести разрабатываемый в Кабинете Министров Республики Татарстан по инициативе Управления Федеральной налоговой службы по Республике Татарстан проект постановления Кабинета Министров Республики Татарстан «О работе муниципальных образований Республики Татарстан по приему от населения налогов и сборов в доходы бюджетов муниципальных образований».

Основанием к разработке указанного проекта постановления послужило то обстоятельство, что сегодня отсутствуют нормативные документы, регламентирующие работу органов местного самоуправления по приему от населения денежных средств в кассу органа местного самоуправления по оплате налогов и сборов. Особенно эта проблема актуальна для муниципальных районов, где обеспеченность кредитными учреждениями Журавлев А.П., Комарова В.В., Полянский И.А. Взаимоотношения органов исполнительной власти области – субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2000. № 2. С.6.

недостаточная. Например, количество поселений в Агрызском муниципальном районе Республики Татарстан без кредитных учреждений составляет 60 единиц, или 84 процента;

Альметьевском муниципальном районе – 83, или 89,2 процента, соответственно;

Буинском муниципальном районе – 79, или 81,4 процента, соответственно;

Мамадышском муниципальном районе – 128, или 98,1 процента, соответственно, и этот перечень муниципальных районов можно продолжить. Это создает ситуацию, когда денежные средства несвоевременно или не полностью зачисляются органами местного самоуправления.

На рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находится проект федерального закона «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования». Однако в проекте данного федерального закона (статья 25) установлены права, обязанности и ответственность сборщиков налогов, но вновь функции сборщиков налогов по приему и перечислению налогов и сборов не предполагаются1. На эту проблему было обращено внимание и в рекомендациях парламентских слушаний «Вопросы реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: правовое обеспечение и правоприменительная практика», которые проходили 19 мая 2005 года.

Проводящаяся в настоящее время реорганизация территориальных налоговых инспекций с целью создания межрайонных налоговых инспекций ведет к снижению собираемости региональных и местных налогов в муниципальных районах и уменьшению налоговых доходов муниципальных образований2.

Материалы из обращения Управления Федеральной налоговой службы по Республике Татарстан в адрес Кабинета Министров Республики Татарстан от 11 августа 2005 года. См.: Архив Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан за 2005 год.

Рекомендации парламентских слушаний «Вопросы реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: правовое обеспечение и правоприменительная практика». Москва 19 мая 2005 года // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 7С. 17-18.

Одной из проблем реализации государственных полномочий органами местного самоуправления сегодня является то, что осуществление указанных полномочий происходит в условиях, когда их передача не соответствует требованиям Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, либо органами государственной власти не исполняются возложенные на них законом обязанности по передаче необходимых материальных ресурсов и финансовых средств.

В связи с этим следует отметить, что группа федеральных законов, которые, прямо не называя органы местного самоуправления в составе участников правоотношений, возникающих в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, на деле весьма существенно влияет на их полномочия и серьезно ослабляет финансовое положение органов местного самоуправления. Так, А.В.

Дубинин отмечает, что «органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия в области обороны;

градостроительства;

использования и охраны водных ресурсов;

безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами;

использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов и в других областях в соответствии с законодательством Российской Федерации»1. Во всех этих законах федерального значения нет ни процедур наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления, ни условий такого наделения, ни порядка контроля за их осуществлением, ни ответственности за тем, как они реализуются.

В этих условиях многие субъекты Российской Федерации использовали механизм конкурирующего законодательства в сфере совместного ведения, приняли свои законы о наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления и приступили к преобразованиям в этой очень важной сфере.

А.В. Дубинин. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления в Российской Федерации.

Сборник федерального законодательства. М. Издательство «Юридическая литература». 2002. С. 7-8.

Как правильно отмечает А. Чертков, «если федеральный законодатель не урегулировал соответствующий вопрос, то законодательные органы субъектов Федерации вправе осуществлять опережающее регулирование, при условии, что с принятием соответствующего федерального закона законодательство субъектов Федерации будет приведено в соответствие с ним»1.


В современных условиях реализация Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предполагает необходимость проведения в субъектах Федерации ряда мероприятий, предусмотренных переходными положениями этого Закона2.

В законах субъектов Российской Федерации (Республика Марий Эл, Коми-Пермяцкий автономный округ) о порядке передачи отдельных государственных полномочий муниципальным образованиям есть и прямые расхождения с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. В частности, предусматривается возможность передачи полномочий иными нормативными правовыми актами, хотя в Конституции Российской Федерации не установлен такой порядок. В ней говорится, что передача может происходить только по закону.

На остроту этой проблемы указано и в пункте 4 части 1 статьи Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ, который предписывает, что в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 ноября года приводят в соответствие с требованиями главы 4 Федерального закона законы субъектов Российской Федерации, которыми органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями.

В связи с этим субъектам Российской Федерации предстоит провести огромную работу со своим законодательным массивом и проанализировать А. Чертков. Как работает механизм федерального законодательного регулирования в сфере совместного ведения // Федерализм. 2004. № 4. С. 79.

Давыденко О.А. Реформа местного самоуправления: проблемы переходного периода //Местное право.

2004. № 5-6. С. 17.

фактически все законы на предмет того, не содержится ли в этих законах наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в ненадлежащем с точки зрения данного федерального закона порядке.

Надо полагать, что до 1 ноября 2005 года в законы субъектов Российской Федерации будут внесены поправки, уточнения и добавления.

В ходе проведения этой работы в части приведения законодательства субъекта Российской Федерации в соответствие с федеральным законом, на наш взгляд, наиболее существенными могли быть решения трех вопросов:

во-первых, пересмотр (инвентаризация) собственного законодательства субъектом Российской Федерации в силу предписаний норм федерального законодательства. Например, любое указание, касающееся местного самоуправления, необходимо посмотреть в том ключе, не является ли оно наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а если является, соответствующее регулирование или исключить, или привести в соответствие с требованиями статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, то есть установить методику расчета субвенций, формы контроля и так далее1;

во-вторых, принятие нового закона субъекта Российской Федерации, полностью соответствующего федеральному законодательству;

в-третьих, в случае неисполнения установленного федеральным законодательством срока приведения в соответствие решение этого вопроса в судебном порядке.

Динамика приведения законодательства субъектов Российской Федерации выглядит следующим образом: из 15 субъектов Приволжского федерального округа законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями соответствуют требованиям главы 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ только Сивицкий В.А. Проблемы нормативного регулирования местного самоуправления на региональном и местном уровне в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Актуальные проблемы реформы местного самоуправления /Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2004. № 26 (246).

Республики Башкортостан, Республики Татарстан, Чувашской Республики и Пензенской области.

Однако в Российской Федерации имеет место ситуация, когда детальная законодательная регламентация вопросов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не реализуется ее субъектами1, в том числе по исполнению предписаний федерального законодателя в установленный им срок.

Основной причиной этому, на наш взгляд, является учет тех положений, которые были закреплены в принятом Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации Федеральным законе «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями»2. Хотя этот Федеральный закон сыграл огромную роль в становлении законодательной практики в области становления института наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления во многих субъектах Российской Федерации, необходимо в рамках настоящего исследования обратить на целый ряд его недостатков.

Если судить по его содержанию, далеко не все вопросы урегулированы им должным образом. Во-первых, вряд ли можно согласиться с намечаемыми объектами регулирования. Почему-то закон предполагает регламентацию общих принципов наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями не только федеральными органами, но и органами субъектов Российской Федерации, хотя субъекты Федерации согласно пункту 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации самостоятельно распоряжаются полномочиями, входящими в их компетенцию, в том числе и в случаях наделения этими полномочиями органов местного самоуправления.

Принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации названный закон при весьма многословном разъяснении А. Чертков. См. Указ. соч. С. 79-80.

СПС КонсультантПлюс.

применяемых в нем терминов не определяет исчерпывающим образом, что же такое «отдельные государственные полномочия». Ясно, что государственные полномочия, в конечном счете, сводятся к полномочиям соответствующих органов государственной власти.

Но что такое полномочие государственного органа в отличие от полномочий органа местного самоуправления? Ответ дается формальный полномочия государственного органа - это те полномочия, которые установлены для него Конституцией Российской Федерации, законами и другими актами. Причем эти полномочия ограничиваются лишь сферой защиты и реализацией конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации.

Если говорить об относительно-содержательных отличиях одних полномочий от других, то, на наш взгляд, государственные полномочия или полномочия органа государственной власти – это полномочия, правовые, организационные, социально-экономические и иные последствия применения которых связаны не только с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, как это характерно для полномочий органов местного самоуправления, но и населения соответственно всего государства или субъекта Федерации.

В этом плане считаем правильной позицию Т. Я. Хабриевой, согласно которой «только в форме федерального закона конституционные предметы ведения должны трансформироваться в конкретные полномочия конкретного уровня публичной власти и конкретного органа»1.

Без содержательного определения, что такое государственные полномочия или полномочия органов государственной власти, невозможно определить государственные полномочия, уже осуществляемые органами местного самоуправления и доставшиеся им по наследству от местных Советов народных депутатов. Между тем такое разграничение, по нашему мнению, является предварительным условием последующего наделения Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов // Федерализм. 2003. № 2..С. 6.

органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Сделать это можно и в том же законе о порядке передачи отдельных государственных полномочий. Причем в предварительном определении, какие из полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, являются государственными, должны в установленной форме участвовать и органы местного самоуправления. По крайней мере, это должно быть непременным условием принятия Федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». Как полагает Д.И. Козак, «цель заключается в том, чтобы решение публичной властью стоящих перед ней задач осуществлялось на том уровне, который способен сделать это наиболее эффективно, с обеспечением вытекающих из Конституции Российской Федерации принципов, гарантий и стандартов»1.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131 ФЗ органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми ресурсами. Более того, подчеркивается, что должностные лица местного самоуправления несут установленную законом ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение переданных им полномочий, но отсутствует механизм определения меры обеспечения передаваемых полномочий и способ разрешения конфликтов, если представления об этой мере разные у федеральных и муниципальных органов.

Прежде чем наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями, надо «инвентаризировать» полномочия, Козак. Д.И. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002.

№ 5. С. 3.

осуществляемые органами местного самоуправления и полученные ими «по наследству» от местных Советов народных депутатов. По сути дела, многие «муниципалитеты» с этой точки зрения продолжают оставаться местными Советами народных депутатов. Утверждение института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно сопровождаться перераспределением полномочий, - часть их нужно передать органам местного самоуправления, а другую, «государственную»

часть, совсем не обязательно оставлять в руках муниципалитетов, иначе они совсем «задавят» местные полномочия, сформулированные Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

С учетом вышесказанного считаем, что законы субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа требуют существенной доработки, отталкиваясь от существующих реальностей, сохраняя и развивая все лучшее. В то же время должны быть преодолены все те недостатки закона, приведшие к соответствующим результатам правоприменительной практики1.

В связи с этим считаем целесообразным высказать ряд рекомендаций при решений вопросов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Во-первых, передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления является не обязательной, а возможной.

Необходимо, прежде всего, решить вопрос о целесообразности возложения исполнения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления или же исполнения этих полномочий существующими либо специально создаваемыми территориальными органами государственного управления. При принятии решения важно учитывать не только организационные и финансовые факторы, но также и удобство для населения при получении услуг власти в том или ином случае.

Бабичев И.В. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра // Местное право. 2003. № 1-2. С.25.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных полномочий. Это также необходимо учитывать при принятии решения о целесообразности передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления.

Во-вторых, даже в том случае, когда исполнение отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления более эффективно, чем их непосредственное исполнение органами государственной власти (заинтересованность в исполнении полномочий и использовании их результатов в своей деятельности - например, ведение земельного кадастра и мониторинга земель, регистрация недвижимости и т.п.), не во всех муниципальных образованиях имеется возможность реально осуществлять эти полномочия.

Следовательно, нельзя принять единый перечень отдельных государственных полномочий, возлагаемых на все органы местного самоуправления в пределах субъекта Российской Федерации. Необходимо принимать решения либо по каждому муниципальному образованию отдельно, либо по группам однородных по возможностям муниципальных образований.

В-третьих, поскольку структура органов местного самоуправления и компетенция этих органов устанавливается самостоятельно населением либо представительным органом местного самоуправления при принятии устава муниципального образования, полномочия должны передаваться не конкретно определенному органу местного самоуправления (например, администрации, главе муниципального образования, комитету, управлению и ли др.), а муниципальному образованию.

В-четвертых. При разработке проекта закона необходимо установить затраты на исполнение государственных полномочий, способ расчета затрат, порядок включения затрат на исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в ежегодный закон о бюджете субъекта Российской Федерации;

в бюджете субъекта Российской Федерации ежегодно должны предусматриваться и указываться отдельной строкой средства, выделяемые органам местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий.

Закон о передаче отдельных государственных полномочий должен содержать четко сформулированные права и обязанности, передаваемые органам местного самоуправления, требования к качеству выполнения (например, объем, срок или периодичность предоставления услуг населению, «индикатор качества»1, при ведении документации - формы документов, требования к заполнению, порядок учета и т.п.), сроки и формы отчетности органов местного самоуправления по исполнению государственных полномочий.

Необходимо остановиться также и еще на одном очевидном, но, тем не менее, не учитываемом иногда положении. Законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принять закон о передаче органам местного самоуправления только тех полномочий, которые отнесены в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, договорами о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации2.

При разработке проекта закона субъекта Российской Федерации о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий необходимо предварительно установить, отнесены ли эти Подробнее см.: Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 25 апреля 2003 года № «Об утверждении индикаторов оценки уровня жизни населения, социально-экономического положения Республики Татарстан, отраслей, городов, районов, предприятий на 2003-2005 гг.». СПС «ГАРАНТ»;

решение Казанского Совета народных депутатов от 30 сентября 2004 года № 8-20 «Об индикаторах социально-экономического и пространственного развития города Казани на период 2015 года» // Казанские Ведомости 2004. 8 октября.

Постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 2004 года № 117 «О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче их друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения» // Российская газета 2004. 11 марта.

вопросы к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Поскольку передача государственных полномочий органам местного самоуправления возможна только решением законодательного органа законом, целесообразно принимать решение о передаче отдельных полномочий исполнительного органа государственной власти по представлению этого органа либо, как минимум, при наличии заключения этого органа государственной власти, как это предусмотрено в законах Республики Башкортостан, Удмуртской Республики, Оренбургской области и ряда других.

§ 2. Критерии эффективности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (опыт Республики Татарстан) В ходе государственной, управленческой, социально-экономической и иной деятельности создаются различные публичные институты, принимается множество правовых актов. Но далеко не всегда удается тщательно обосновать их появление и использовать критерии оценки их функционирования1. Это замечание в полной мере относится к институту наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Исполнение отдельных государственных полномочий требует от органов местного самоуправления полного использования ими своей компетенции, всех правовых и организационных возможностей, материально-финансовых ресурсов, которыми они располагают. Особенность деятельности органов местного самоуправления состоит в том, что ее эффективность достигается не только с помощью правового регулирования, Тихомиров Ю.А. Проведение диагностики деятельности органов исполнительной власти // Законодательство и экономика. 2004. № 12. с. 8.

правовых средств1, но и поиска оптимальных решений в процессе осуществления органами местного самоуправления собственных и отдельных государственных полномочий.

В связи с принятием нового законодательства, в частности, Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ проблема эффективности осуществления прав местного самоуправления приобретает особое значение, ибо реализация полномочий местного самоуправления является важнейшим, необходимым условием полного, эффективного осуществления его задач и функций.

Самым трудным и ответственным моментом в оценке эффективности правовых норм является формирование соответствующих критериев, установление которых находится в ведении федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления.

Для решения этих задач необходимо сформировать мониторинг прав и механизм оценки планов и показателей работы органов местного самоуправления, равно как и органов исполнительной власти, о чем было сказано в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 26 мая 2004 года. Если объектами правовой диагностики могут выступать законодательные и иные правовые акты, их разработка, принятие и особенно процесс реализации, то в качестве показателей работы публичных институтов – порядок формирования, статус и основные направления деятельности последних2.

Как уже отмечалось, целесообразность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями во многих случаях вызвана высоким уровнем эффективности их исполнения по сравнению с деятельностью органов исполнительной власти по таким вопросам, как регистрация актов гражданского состояния, ведение Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., Юридическая литература. 1982. С. 67.

Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 8-9.

воинского учета, регистрация права на недвижимость, социальная поддержка населения и целый ряд других вопросов.

Однако выработка критериев эффективности исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, особенно в части использования материальных ресурсов и финансовых средств недостаточно разработана органами исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.