авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |

«1 Казанский государственный университет имени В.И. Ульянова-Ленина На правах рукописи ...»

-- [ Страница 4 ] --

Таким образом, ключевое значение для дальнейшего совершенствования института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями имеет разработка инструментария оценки результативности их исполнения. При этом в целях анализа необходимо учитывать максимально возможное количество параметров, характеризующих социально-экономическую ситуацию в регионе1 и в соответствующих муниципальных образованиях.

В этом случае мы уверенно избавляемся от метода «проб и ошибок», простого философствования, действуя с высокой долей уверенности в правильности принятых решений, что особенно важно в настоящее время, когда цена политической ошибки становится слишком дорогой2.

Буквальное толкование иностранного термина «оптимизация», используемое авторами большинства словарей и энциклопедических справочников3, означает достижение наиболее благоприятного положения дел в той или иной области знаний, деятельности, общественных отношений.

Действующее законодательство не содержит легального определения категорий «оптимизация», «оптимальный». Отсутствует такое определение и применительно к сфере закрепления предметов ведения и полномочий различных уровней публичной власти в России, включая сферу Добрынин М.Н. Построение концептуальной модели нового российского федерализма и комплексный, системный подход в оптимизации федеративных отношений // Государство и право. 2005. № 2. С.100.

Добрынин М.Н. Указ. соч. С. 103.

См. : Большой толковый словарь иностранных слов. Том 2. Ростов – на – Дону. 1995. С. 372.;

Словарь иностранных слов. М.: АСТ – ПРЕСС. 1998. С 438-439.

осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Вместе с тем в правовых нормах должно быть воплощено исконное значение данных понятий, означающее достижение средствами права наиболее благоприятного состояния регулируемых общественных отношений, достижение наибольшей эффективности такого правового регулирования.

Оптимизация предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления — это, во-первых, отражение в нормах действующего законодательства фактического соотношения государственной и муниципальной власти в Российской Федерации и субъекте Российской Федерации и, во-вторых, научное обоснование наиболее перспективных направлений совершенствования правовых основ такого соотношения с учетом имеющегося опыта законодательного оформления предметов ведения и полномочий, а также практического опыта деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в решении вопросов государственного значения и обеспечения жизнедеятельности населения.

Если иные федеральные законы и законы субъектов Федерации определяют полномочия органов местного самоуправления вне рамок вопросов местного значения, установленных Федеральным законом от октября 2003 года № 131-ФЗ, то правовая природа этих полномочий меняется. Это будут уже государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления вместе с материальными и финансовыми средствами1.

Таким образом, политико-правовое понятие «оптимизация» не позволяет рассматривать нормы федерального законодательства, конкретизирующие конституционные начала разграничения государственной Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы //Журнал российского права. 2003. №3. С. 14.

и муниципальной власти на уровне субъекта Российской Федерации, как нечто априори установленное, идеальное по существу и совершенное по форме правовой регламентации. Оно исходит из объективной реальности не прекращающегося развития взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в связи с осуществлением последними отдельных государственных полномочий, активным накоплением и обогащением регионального и местного опыта, определением предметов ведения и полномочий соответствующих органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Для современной России важны воззрения Ш. Монтескье, провозглашавшего еще в XVIII веке в своей работе «О духе законов»

универсальные подходы к созданию законов. Законодательство не должно быть чуждым той личностной и общественной среде, в которой оно функционирует. Здесь также можно указать и такой аспект, как приемлемость, адаптированность законов к конкретной культуре, традициям, национальным корням и духу народа1.

Необходимо отметить, что к элементам планирования, прогнозирования и планомерности как средства обеспечения эффективности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в последнее время стали обращать внимание отдельные исследователи2.

Так, например, А.Старовойтов отмечает, что «применение прогнозирования и планирования развития законодательства обеспечивает эффективное и своевременное направление законотворческой деятельности на достижение сформулированных в конституции и программных документах (стратегиях и концепциях развития отдельных государственных Рыбаков О.В. Правовая политика как юридическая категория: понятие и признаки // Журнал российского права. № 3. 2002. С.75.

Савельева Е.М. Проблемы и методы организации и экспертного обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы. - Дисс….канд. юрид. наук. М., 1999. С.47-49.;

Концепция развития жилищного законодательства //Журнал российского права. № 5/6. 2005. С.63-69;

Николаев И.А., Шульга И.Е. Экономические издержки законотворчества: Аналитический доклад М., 2004.;

Старовойтов А.

Обеспечение планомерности законопроектной деятельности: факторы, тенденции, проблемы.

//Сравнительное Конституционное Обозрение. 2004. № 4(49). С.8-19.

институтов, системы законодательства или его отдельных отраслей) долгосрочных целей, законодательных приоритетов»1.

К сожалению, в юриспруденции методы оптимизации в сфере деятельности органов местного самоуправления пока практически не применяются, исключая переходные положения Федерального закона от октября 2003 года № 131-ФЗ. Как известно, Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2009 года, но его отдельные положения – со дня опубликования, то есть с 8 октября 2003 года. В этот период будут применяться положения закона, касающиеся выборов органов местного самоуправления и их должностных лиц в муниципальных образованиях, образованных до 8 октября 2003 года, полномочий указанных лиц, изменения границ и преобразования муниципальных образований, формирования местных бюджетов.

Данные переходные положения определяют порядок подготовки субъектов Российской Федерации к организации местного самоуправления в соответствии с новыми требованиями2. В этом процессе подготовки особо выделены положения о формировании, рассмотрении и утверждении местных бюджетов на 2006 год для вновь образованных муниципальных образований. При этом оговаривается, что соответствующий проект может быть подготовлен и внесен высшим представительным органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

В «Переходных положениях» Федерального закона от 6 октября года № 131-ФЗ устанавливается, в частности, обязанность Правительства Российской Федерации подготовить проекты федеральных законов, вносящих изменения и дополнения в федеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Иными словами, речь идет либо об отмене не обеспеченных Старовойтов А. Обеспечение планомерности законопроектной деятельности: факторы, тенденции, проблемы.// Сравнительное Конституционное Обозрение. 2004. № 4. С.8-9.

«Круглый стол»: «Практика реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Государственная власть и местное самоуправление.

2004. № 4. С.3.

материальными и финансовыми ресурсами «федеральных мандатов», либо об их дополнительном обеспечении этими ресурсами. Однако даже если теперь наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями будет иметь место, как того требует Конституция Российской Федерации, останется опасность перегрузки муниципалитетов государственными делами1.

В настоящее время вопросам результативности бюджетных расходов при осуществлении отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления посвящена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах. Эта Концепция была одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению расходов» результативности бюджетных и рекомендована органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления для дальнейшей разработки и реализации.

Несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в России в настоящее время отсутствуют включенные в бюджетный процесс механизмы обеспечения результативности бюджетных расходов при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, что проявляется в следующем:

- неимение четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств;

- отсутствие системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

В.И. Васильев. Местное самоуправление: закон четвертый //Журнал российского права. 2004. № 1. С.12.

СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180.

- громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета, ориентированной на технические детали в ущерб бюджетной политике и их реализации.

На эту наиболее актуальную проблему обратил внимание и Президент Российской Федерации, выступая на сессии Конгресса муниципальных образований 11 ноября 2003 года. В частности, он отметил: «Слишком долго длилось время так называемых повышенных обязательств при практически пустом кармане муниципальных образований. А главное – при невозможности наполнить этот карман самостоятельно. Но и здесь уже предприняты шаги, которые должны изменить ситуацию»1.

Таким образом, сложившиеся традиции и организация бюджетного процесса существенно ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами», при этом приоритет отдается внутреннему контролю, так как ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни.

Проводится мониторинг и последующий аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Сегодня в законодательном порядке критерии оценки качества и эффективности исполнения органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий закреплены только в единичных субъектах Российской Федерации, – в качестве примера можно привести Воронежскую область и Кабардино-Балкарскую Республику. Так, в соответствии со статьей 5 Закона Воронежской области от 2 октября 2003 года № 50-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления государственными Выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина на сессии Конгресса муниципальных образований. Москва, 11 ноября 2003 года. Местное самоуправление – основа гражданственности и народовластия //Журнал российского права. 2003. № 12. С. 4.

полномочиями Воронежской области по утверждению границ охранных зон газораспределительных сетей и установлению ограничений прав на входящие в них земельные участки»1 критериями оценки и эффективности переданных государственных полномочий являются:

- соответствие принимаемых решений требованиям законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и Воронежской области;

- соблюдение требований по обеспечению безопасности и надежности строительства и эксплуатации газораспределительных сетей, утвержденных в установленном порядке;

- обоснованность и оперативность принимаемых решений по утверждению границ охранных зон газораспределительных сетей и установлению ограничений прав на входящие в них земельные участки;

- учет перспектив застройки и развития территории, предлагаемой в качестве трассы газораспределительной сети, экологических, социальных, экономических и иных последствий принимаемых решений.

В соответствии со статьей 10 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 20 июня 2003 года № 54-РЗ «О наделении органов местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике отдельными государственными полномочиями по управлению охраной труда»2 критерием эффективности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является снижение производственного травматизма, профессиональной и общей заболеваемости, улучшение условий и охраны труда работающих.

Уникальный метод повышения эффективности государственного управления выработан за последние годы в Республике Татарстан. На наш взгляд, правильно отмечает Президент Республики Татарстан М.Ш.

Шаймиев: «Жизнь полностью подтвердила обоснованность наших подходов к организации местной власти. В отличие от многих регионов мы не только // Коммуна. 2003. 11 октября.

// Кабардино-Балкарская правда. 2003. 27 июня.

сохранили оптимальную степень управляемости, но и, реформируя экономику и социальную сферу, заложили материально-финансовые основы для необходимого разграничения полномочий между государственными органами и структурами местного самоуправления»1. Этот опыт может быть использован и в отношении органов местного самоуправления, которые осуществляют отдельные государственные полномочия. На актуальность этой проблемы указывается и в распоряжении Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р, которым одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах2. Поэтому считаем целесообразным подробнее остановиться на этих вопросах.

Согласно постановлению Кабинета Министров Республики Татарстан от 29 мая 2000 года № 371 «О мерах по реализации системы индикативного управления экономикой Республики Татарстан»3 в качестве основного метода государственного регулирования социально-экономических вопросов Республики Татарстан применяется метод индикативного управления.

Основные понятия, исполнители, состав и последовательность действий, сроки исполнения и конечные результаты действий органов исполнительной власти Республики Татарстан по реализации индикативного управления экономикой закреплены в Регламенте системы индикативного управления экономикой Республики Татарстан. Субъектами индикативного управления в соответствии с Регламентом являются органы исполнительной власти Республики Татарстан, городов, районов республики.

Метод индикативного управления реализуется в результате выполнения следующих этапов замкнутого круга управления:

- установление целей;

Послание Президента Республики Татарстан Государственному Совету Республики Татарстан.

Казань.2005.С.11.

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р. СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

См. Архив Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан за 2000 год.

- прогнозирование;

- планирование;

- управление финансированием;

- учет;

- контроль;

- нормативно-правовое и методическое обеспечение;

- информационное обеспечение.

Все эти направления деятельности в развернутом виде закреплены в рассматриваемом Регламенте системы индикативного управления экономикой Республики Татарстан.

Вводу в действие Регламента предшествовали проведенные Центром социально-экономических исследований при Кабинете Министров Республики Татарстан работы, получившие отражение в правовых актах исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан.

Во-первых, разработка и утверждение Кодификатора функций государственного управления Республики Татарстан, который был утвержден постановлением Кабинета Министров от 15 января 2000года № «О мерах по совершенствованию деятельности органов государственного управления Республики Татарстан»1. С учетом наработанной практики в решении этого вопроса и в соответствии с Законом Республики Татарстан от 6 апреля 2005 года № 64-ЗРТ «Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан»2 Кабинетом Министров Республики Татарстан в развитие положений указанного Закона Республики Татарстан об организации взаимодействия республиканских органов исполнительной власти с органами местного самоуправления (статья 53) было принято постановление от 6 июля 2005 года № 312 «Об утверждении Кодификатора Татарстан»3.

функций органов исполнительной власти Республики См. Архив Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан за 2000 год.

/ Республика Татарстан. 2005. 7 апреля.

Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. Официальное издание. 2005. № 28. Ст. 0641.

Например, под кодом № 03.1.2. закреплено управление чрезвычайными ситуациями межмуниципального и межрегионального характера.

Во-вторых, закрепление функций государственного управления за органами исполнительной власти – центрами ответственности за реализацию функций или участвующими в реализации этих функций1.

В качестве основных измерителей результата в системе индикативного управления используются индикаторы оценки уровня жизни, социально экономического положения республики, городов, районов (муниципальных образований), предприятий.

Индикаторы используются для:

- оценки реального социально-экономического положения Республики Татарстан, отраслей, видов деятельности, городов, районов (муниципальных образований), предприятий;

- определения уровня социального благополучия (порогового значения);

- планирования действий по достижению пороговых значений;

- контроля за достижением запланированных результатов;

- принятия регулирующих воздействий;

- оценки деятельности органов исполнительной власти.

Органам исполнительной власти Республики Татарстан, а также городам и районам муниципальных образований индикаторы ежегодно устанавливаются постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан. Так, постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 июля 2005 года № 332 «Об утверждении индикаторов оценки уровня жизни населения, социально-экономического положения Республики Татарстан, отраслей, городов, районов, предприятий на 2005-2007 годы» предусмотрено, что число муниципальных образований, не обеспечивающих Во всех положениях о министерствах Республики Татарстан, утвержденных Правительством Татарстана, закреплен Кодификатор функций органов исполнительной власти Республики Татарстан.

Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. Официальное издание. № 29. 2005 год. Ст. 0665.

финансирование закрепленных расходных полномочий за счет собственных доходов без учета средств, получаемых из бюджетов других уровней, с обеспеченностью собственными доходами на уровне Республике Татарстан в 2003 году фактически количество составило 31;

в 2004 году – 29;

в 2005 году – 28. В 2007 году пороговый показатель самодостаточных муниципальных образований составит – 27.

Количество муниципальных образований, у которых доля собственных доходов составляет в процентном отношении от 0 до 25, их количество составило в 2003 году – 4, в 2004 году – 2, в 2005 году – 1, в 2007 году пороговый показатель составит 0. Количество муниципальных образований, у которых доля собственных доходов составляет в процентном отношении от 75 до 100, составило в 2003 году – 7, в 2004 году – 5, в 2005 году – 4, в году пороговый показатель составит 6.

Периодичность и сроки данных, представляемых министерствами, ведомствами Республики Татарстан в территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Республике Татарстан для мониторинга рассмотренных индикаторов в отношении муниципальных образований, установлены один раз в год - 1 апреля.

Планирование и оценка действий исполнительных органов государственной власти и муниципальных образований по достижению результатов с использованием индикаторов осуществляется в составе докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. Разработка докладов регламентируется:

- постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от июня 2005 года № 250 «Об утверждении Положения о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования Республики Татарстан»1;

Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти: Официальное издание. 2005. № 22-23. Ст. 0519.

- методическими материалами по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, утвержденными приказом Министерства экономики и промышленности Республики Татарстан и Министерства финансов Республики Татарстан 1;

- методикой оценки докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования 2.

На уровне муниципальных образований индикаторы являются основным измерителем результата социально-экономического развития города, района (муниципального образования) в составе бизнес-плана социально-экономического развития города, района (муниципального образования) на краткосрочную и долгосрочную перспективу.

Наряду с государственным заказом на управление в системе индикативного управления применяются:

- государственный заказ на выполнение объема социальных услуг населению в рамках государственных гарантий;

- государственный заказ на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд;

- государственный заказ на фундаментальные научные и прикладные исследования;

- государственный заказ на информационно-статистический ресурс;

- программа капитального строительства Республики Татарстан на 5 лет.

Государственный заказ на объем социальных услуг населению, предоставляемых учреждениями отраслей «Образование», «Культура», «Социальная защита», «Физкультура и спорт», «Здравоохранение», устанавливается на уровне фактической обеспеченности городов, районов (муниципальных образований), но не выше уровня социальных гарантий обеспеченности социальными услугами. Уровень социальных гарантий См.: Архив Министерства экономики и промышленности Республики Татарстан и министерства Финансов Республики Татарстан за 2005 год.

См.: Архив Центра социально-экономических исследований при Кабинете Министров Республики Татарстан за 2005 год.

устанавливается Кабинетом Министров Республики Татарстан сроком 5 лет с учетом нормативов обеспеченности учреждениями социальной сферы, принятых на федеральном уровне, а также на уровне Республики Татарстан.

Так, в целях эффективного использования государственных финансовых ресурсов постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от июня 2002 года № 330 «Об установлении уровня социальных гарантий услугами» обеспеченности социальными был установлен уровень социальных гарантий до 2006 года.

Государственный заказ на объем социальных услуг в разрезе уровней бюджетов, городов, районов (муниципальных образований) является основой для расчета бюджетной потребности на содержание учреждений отраслей, видов деятельности, финансируемых из бюджета.

Расчет осуществляется с использованием системы социальных стандартов, норм и механизмов расчета бюджетной потребности.

Системы социальных стандартов, норм и механизмов расчета бюджетной потребности - это:

- социальные стандарты и натуральные нормы обеспеченности населения услугами при пользовании социальной инфраструктурой;

- алгоритмы и компьютерные технологии формирования социальных финансовых норм;

- состав, механизмы сбора и поддержки в актуальном состоянии данных о характеристиках социальной инфраструктуры Республики Татарстан и территорий муниципальных образований;

- состав, алгоритмы и компьютерные технологии формирования стоимостной величины прожиточного минимума и минимального потребительского бюджета;

- алгоритмы и компьютерные технологии формирования бюджетной потребности на планируемый год.

См.: Архив Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан за 2002 год.

С использованием системы социальных стандартов, норм и механизмов расчета в Республике Татарстан с 1996 по 2005 год ежегодно формировалась бюджетная потребность в разрезе уровней бюджетов по отраслям муниципальных образований «Образование», «Здравоохранение», «Культура», «Физкультура и спорт», «Молодежная политика», «Жилищно-коммунальное хозяйство», «Городской пассажирский транспорт», «Средства массовой информации» и другие до 2005 года.

В соответствии с Федеральными законами от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и от 20 августа 2003 года № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»1 с использованием бюджетной потребности рассчитываются индексы бюджетных расходов для целей межбюджетного регулирования на уровнях: республика – муниципальные районы, городские округа, муниципальный район – поселения.

Через программу капитального строительства Республики Татарстан на 5 лет реализуются все мероприятия по капитальному строительству в социальной сфере. Перечень объектов, включаемых в программу, формируется с учётом обеспеченности социальными услугами, уровня технического износа социальной инфраструктуры и нормативных сроков строительства.

Формированию программы на ближайшие 5 лет предшествовала полная инвентаризация объектов незавершенного строительства.

Процесс управления развитием социальной инфраструктуры поддерживается соответствующей методологией и информационными технологиями2.

Все вышеперечисленные методологические и инструментальные средства, модифицированные с учетом особенностей субъекта, могут быть использованы в качестве типовых решений органами исполнительной власти / Парламентская газета. 2004. 25 августа.

См.: Архив Центра социально-экономических исследований при Кабинете Министров Республики Татарстан за 2005 год.

субъектов Российской Федерации, в том числе при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Если государство рассчитывает на эффективное функционирование местного самоуправления, оно должно предпринять реальные меры для того, чтобы финансовые ресурсы муниципальных образований были соразмерны их компетенции. Речь идет не только о необходимости прекращения практики возложения государственной властью на органы местного самоуправления нефинансируемых социальных обязательств. И не только о том, что при передаче органам местного самоуправления предоставляемые финансовые средства должны быть достаточными для исполнения этих полномочий.

Проблема также не исчерпывается определением расходов бюджетов на основе муниципальных социальных государственных стандартов.

Необходимо сделать так, чтобы соразмерность ресурсов полномочиям была заложена в самом механизме составления и исполнения местных бюджетов. Главное здесь заключается в том, чтобы часть финансовых средств органов местного самоуправления поступала за счет местных налогов и сборов, ставки которых органы местного самоуправления устанавливали бы сами в пределах, определенных законом1.

Таким образом, подводя итоги, необходимо отметить, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ потребовал изменения очень большого объема правоотношений в Российской Федерации. В этих условиях следует находить свои подходы в ходе муниципальной реформы, использовать потенциал органов государственной власти и социально экономические ресурсы субъектов Российской Федерации в ходе исполнения положений не только законодательства о местном самоуправлении, но и других отраслей права.

Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: перспективы взаимоотношений // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 3. С.18.

§ 3. Государственный контроль в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и проблемы ответственности органов местного самоуправления В рамках исследуемой проблемы одним из самых актуальных вопросов является вопрос контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий1.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как освобождение соответствующих государственных органов от ответственности за их осуществление2. Государственные органы должны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности, анализировать их, определять общую политику и методологию, иметь реальную возможность реагировать на нарушение действующего законодательства и прав граждан3.

Термин «контроль» в научной и практической литературе употребляется достаточно часто. Место и значение контроля определяется тем, что он является способом организации обратных связей, благодаря которым орган управления получает информацию о ходе выполнения его решения4.

Ни одно государство не может полноценно функционировать без развитой системы контроля. «Ни один человек в правовом государстве не может быть освобожден от контроля за его деятельностью», - так считал Дж.

Локк. Но речь может идти, естественно, только о правовом контроле и только в тех случаях, когда он действительно необходим и выступает эффективным Об обеспечении гарантий реализации государственных полномочий органами местного самоуправления.

Информационно-аналитическая записка //Городское управление. 1999. № 8. С. 53.

Кубарков А.Н. Государственные полномочия и компетенция органов местного самоуправления: теория и практика. Конституционные чтения: межвузовский сборник научных трудов. Саратов.: САГС, 2000. Вып.

1.С.19.

Чаннов С.Е. Указ. соч. С. 100.

Годунов А.А. Социально-экономические проблемы управления социалистическим производством. М.:

Экономика, 1975. С. 124.

средством противодействия различным видам злоупотребления властью, в том числе на местном уровне1.

Рассмотрим процесс осуществления государственного контроля.

Построение системы государственного контроля невозможно без выполнения четырех взаимообусловленных задач. Это: 1) обеспечение получения и сбора информации;

2) организация обработки полученной информации;

3) анализ и оценка полученной информации;

4) принятие на основе полученной информации обязательного решения2.

Применительно к институту наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями можно говорить о том, что государственный контроль в этой сфере позволяет сопоставить достигнутые результаты с запланированными. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как освобождение соответствующих государственных органов от ответственности за их осуществление3.

Правовой основой осуществления государственного контроля в этой области являются статья 132 Конституции Российской Федерации и статья Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Так, согласно статье 21 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131- ФЗ органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны в соответствии с требованиями статьи указанного Федерального закона предоставлять уполномоченным Игнатьев Н.П. Местное самоуправление во взаимодействии с государственной властью. Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление. Межрегиональная научно-практическая конференция. (Тезисы докладов и сообщений). Казань 2001.С. 306.

Коврякова Е.В. Особенности парламентского контроля в парламентской республике (на примере ФРГ) // Журнал российского права. 2004. № 6. С. 144.

Чаннов С.Е. Указ. соч. С. 100.

государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Конкретные формы контроля согласно статье 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ устанавливаются законами субъектов Российской Федерации о передаче отдельных государственных полномочий.

Законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться нормы, регулирующие деятельность органов государственной власти по осуществлению контроля за деятельностью органов местного самоуправления, осуществляющих государственные полномочия. В частности, такие нормы содержатся в названных законах Республики Башкортостан, Республики Марий Эл, Республики Мордовия, Республики Татарстан, Удмуртской Республики, Кировской области, Оренбургской области, Пермской области1, Самарской области и в других. Здесь, на наш взгляд, приемлемы все существующие формы контроля. С учетом этого, на наш взгляд, правильно отмечает В.В. Таболин, что «контроль включает возможность дачи указаний по осуществлению государственных полномочий, оценку этой деятельности по качеству и содержанию С 1 декабря 2005 года – Пермский край. См.: Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 года «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» / СЗ РФ. 29.03.2004. № 13.

Ст.1110.

принимаемых соответствующими местными органами правовых актов, отмену последних»1.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации в этой сфере позволяет выделить основные формы и способы контроля: проведение комплексных проверок;

ревизия, заслушивание информации, отчетов должностных лиц органов местного самоуправления;

назначение уполномоченных лиц для наблюдения за осуществлением переданных государственных полномочий;

выдача письменных предписаний об устранении выявленных нарушений;

правовая экспертиза и анализ муниципальных правовых актов по вопросам осуществления государственных полномочий и другие.

Важными положениями являются нормы статьи 7 Закона Республики Татарстан от 29 мая 2004 года № 34-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления в Республике Татарстан полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния» о том, что одной из форм контроля является рассмотрение в порядке обжалования отказов органов местного самоуправления в государственной регистрации актов гражданского состояния.

В Законе Удмуртской Республики от 3 мая 2001 года № 21-РЗ «О порядке наделения органов местного самоуправления в Удмуртской Республике отдельными государственными полномочиями Удмуртской Республики» дано разграничение органов государственной власти республики в части осуществления контроля. Например, в статье 8 особо выделяется Президент Удмуртской Республики, который осуществляет контроль за соблюдением Конституции Удмуртской Республики, прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления при исполнении ими отдельных государственных полномочий. Аналогичное размежевание в сфере компетенции государственного контроля В.В. Таболин «Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах» М., 1999. С. 17-18.

осуществлено и в отношении Государственного Совета Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики.

Свою особенность внесли в осуществление контроля законодатели Пермской области и ряда других субъектов Российской Федерации. Так, в статье 13 Закона Пермской области от 14 сентября 1998 года № 219-22 «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» закреплено положение о том, что при осуществлении контроля органы государственной власти Пермской области не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по выполнению отдельных государственных полномочий Пермской области. В Законе Республики Марий Эл от 1 декабря 1997 года №49-З «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» установлено, что контроль за осуществлением органами и должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочии Республики Марий Эл проводится со стороны Государственного Собрания Республики Марий Эл и Государственной счетной палаты Республики Марий Эл, а также Правительства Республики Марий Эл.

Представляется, что целесообразно применять установленные в законодательстве субъектов Российской Федерации способы и методы государственного контроля в комплексе на всех этапах последовательной передачи органами государственной власти части своих полномочий органам местного самоуправления: на начальном этапе передачи;

в процессе передачи и на стадии реализации1.

Что же касается контроля за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств, то необходимо отметить следующее. Как правильно отмечал П.М. Годме, «Финансы, понимаемые как экономические отношения, связанные с формированием, распределением и Подробнее см. Сытинская М.В.: Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М.,:

Юридический Дом «Юстицинформ». 2005. С. 123-124.

использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства, выполняют определенные функции, в которых и проявляется сущность самих финансов»1.

Помимо распределительной и регулирующей, они выполняют и контрольную функцию, чем и обусловлено существование финансового контроля2. Ведущую роль в этом направлении деятельности органов государственной власти должны играть финансово-контрольные органы.

Согласно статье 101 Конституции Российской Федерации для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату Российской Федерации, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Свое развитие конституционные основы парламентского контроля за исполнением федерального бюджета получили в Федеральном законе от «О Счетной палате Российской Федерации»3. Так, в статье 12 указанного Федерального закона говорится о том, что контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на органы местного самоуправления и иные субъекты права получения, перечисления либо использования средств из федерального бюджета, а также имеющие законные льготы и преимущества.

Статья 38 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предусматривает создание контрольных органов муниципальных образований, осуществляющих контроль за исполнением местного бюджета, порядком его подготовки и рассмотрения и за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Большинство субъектов Российской Федерации образовали свои Годме П.М. М. Финансовое право. М., 1978. С.92, 140. См. также Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М., 1993. С. 11;

Финансы / Под ред. Л.А. Дробозиной. М. 1999. С. 13.

Грачева Е.Ю. Основные тенденции развития государственного финансового контроля в Российской Федерации // Правоведение 2002. № 5. С.74.

СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

контрольно-счетные и счетные палаты. Так, органы государственного финансового контроля образованы в Республике Марий Эл, Республике Татарстан, Коми-Пермяцком автономном округе и в ряде других.

Контрольная деятельность муниципального образования регламентируется также уставом муниципального образования. В качестве примера можно привести муниципальный контрольный орган, учрежденный городской Думой города Саратова. В соответствии со статьей 18 Устава города Саратова городской Думой создается контрольно-счетная палата для осуществления контроля за исполнением бюджета города, пользованием и распоряжением муниципальной собственности1. В соответствии с пунктом 1.10 постановления Сызранской городской Думы Самарской области от апреля 2004 года № 30 «О внесении изменений в устав города Сызрани»

учреждена контрольно-счетная палата города2. Согласно статье 9 Устава муниципального образования города Йошкар-Олы - столицы Республики Марий Эл (в редакции от 17 февраля 2005 года № 34-IV) контрольным органом является контрольно-счетная палата3. В Уставе муниципального образования «Шабалинский муниципальный район» Кировской области, утвержденного решением Шабалинской районной Думы Кировской области от 27 июня 2005 года № 33/352, в качестве контрольного органа учреждена контрольно-счетная комиссия4. В Уставе муниципального образования города Казани закреплено положение о контрольном органе за исполнением бюджета города5.

Основные требования к органам финансового контроля содержатся в Бюджетном кодексе Российской Федерации6.

Так, деятельность органов финансового контроля нацелена преимущественно на осуществление контроля за исполнением Лысенко В.В. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., Юридический Дом «Юстицинформ» 2005. С. 170.

СПС «Гарант регион».

/ Йошкар-Ола. 2005. 3 марта.

СПС «Гарант».

/ Казанские Ведомости. 2005. 29 января.

Подробнее см. ст.ст. 265-280 Бюджетного кодекса РФ.

соответствующих бюджетов (на федеральном, региональном и местном уровнях) и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

проведение экспертизы проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления1.

В связи с тем, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предусматривает в статье 38 создание специального контрольного органа муниципального образования, на наш взгляд, необходимо предусмотреть формы взаимодействия его с соответствующими государственными контрольными органами финансового обеспечения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. И это должно быть закреплено в региональном законодательстве об исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации2.

Как отмечает Ю.Ю. Болдырев, необходимо сотрудничество «на основе двухсторонних соглашений и преимущественно по поводу оказания помощи в получении информации, в случаях, когда полномочий контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации оказывается недостаточно»3. Более того, работа контрольных органов муниципального образования в тесном взаимодействии с органами государственного финансового контроля. В.И.

Шкатулла определяет это взаимодействие через понятие «государственный и муниципальный финансовый контроль – система анализа и проверки органами государственного и муниципального финансового контроля соответствия использования государственной и муниципальной собственности, формирования и исполнения бюджетов всех уровней Ялбулганов А.А. Финансово-контрольные региональные органы. Комментарий законодательства // Гражданин и право. 2002. № 11/12. С. 16-17.

Например, это положение закреплено в статье 55 Закона Республики Татарстан «Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан». См.: Республика Татарстан. 2005. 7 апреля.

Болдырев Ю.Ю. Высший государственный контроль // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации.

№ 1. 1998. С. 3.

бюджетной системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов действующему законодательству»1.

Затронутые вопросы можно было бы считать риторическими, но анализ межбюджетных отношений свидетельствует, что они требуют своего разрешения.

Принятие постановления Правительства Российской Федерации от августа 2001 года № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 года»2 явилось первым этапом на пути решения этих вопросов. В ней определены концепция, стратегические направления и механизм их разрешения. Тем самым на федеральном уровне как бы было подчеркнуто, что в основе всех проблем – недостатки в построении и функционировании бюджетной системы. В документе отмечено, что ситуация изменится, если будут: упорядочено бюджетное устройство субъектов Российской Федерации;

четко разграничены расходные полномочия и сокращены нефинансируемые мандаты;

сформированы и начнут действовать объективные и прозрачные механизмы финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

повышено качество управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.

То, что эти задачи, наконец, рассмотрены на федеральном уровне и была разработана соответствующая программа, – это, безусловно, положительный момент. Важно и то, что в системе власти муниципальный уровень начинает рассматриваться как равноправный при определении бюджетной политики, при разграничении доходных и расходных полномочий3. Например, А. С.

Беседина предлагает наделение всех муниципальных образований вне зависимости от их размера равным объемом бюджетных полномочий4.

Шкатулла В.И. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., Юридический Дом «Юстицинформ» 2005. С. 290-291.

// Российская газета. 2001. 21 августа.

Еремеева Л. Проблемы бюджетного федерализма и роль местного самоуправления в их решении // Федерализм. 2002. № 3. С. 83-84.

Беседина А.С. Законодательные аспекты межбюджетных отношений в системе местного самоуправления.

// Конституционное и муниципальное право. 2004..№ 1. С. 33-34.

Основной проблемой при осуществлении государственного контроля, на наш взгляд, является определение ответственности органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных государственных полномочий.

Институт ответственности является одним из важных и эффективных инструментов в механизме защиты муниципальных прав и свобод граждан, реализации гарантий местного самоуправления, обеспечении исполнения решений в части осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий. Однако сегодня он остается одним из малоизученных и неразработанных институтов в науке муниципального права. В соответствии со статьей 72 Федерального закона от 6 октября года № 131-ФЗ ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Как отмечает А.А. Сергеев, «это не означает, что органы и должностные лица местного самоуправления получают право не исполнять федеральные закона и законы субъектов Российской Федерации, которыми им переданы соответствующие полномочия. Однако они не могут быть привлечены к ответственности перед государством, если причиной неисполнения или ненадлежащего исполнения переданных им полномочий явилось нарушение органами государственной власти установленных условий и порядка обеспечения указанных полномочий материальными и финансовыми средствами1». Это вытекает из содержания статьи 20 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, которая предусматривает ограничение степени ответственности органов и лиц за осуществление переданных им государственных полномочий: органы и должностные лица местного самоуправления ответственны за осуществление только тех полномочий, возможность реализации которых полностью обеспечена органами государственной власти материальными ресурсами и финансовыми средствами2.

Изучение проблемы показало, что федеральное законодательство о местном самоуправлении предусмотрело санкции за ненадлежащее выполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Это дало возможность временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Осуществление полномочий органов публичной власти другого уровня (осуществление полномочий органов государственной власти субъектов Федерации федеральными органами и осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти) распространено в мире как значимый институт повышения эффективности осуществления государственной власти. Институт осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Федерации федеральными органами государственной власти предусмотрен и в правовой системе Российской Федерации.


Возможность временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации предусмотрена в случае, если при осуществлении отдельных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного Сергеев А.А. Федеральное законодательство. Научно-практический комментарий. М.: Вузовская книга. С.

284.

Чаннов С.Е.Указ. соч. С. 100.

самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом (статья 75 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Основанием временного осуществления полномочий в данном случае указано два: нарушение актов большей юридической силы и нецелевое расходование (использование) бюджетных средств, которое определяется в статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Но поскольку нецелевое расходование также является нарушением законодательства, в частности, Бюджетного кодекса, фактически можно говорить об одном основании1.

При наличии основания, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласие иных органов государственной власти и местного самоуправления не требуется.

Такое решение не может быть принято руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Одновременно у органов местного самоуправления изымаются соответствующие субвенции2.

В законах субъектов Российской Федерации ограничиваются только формулировкой о том, что органы местного самоуправления и должностные лица несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Кировская, Оренбургская, Пермская, Самарская, Ульяновская области, Коми-Пермяцкий автономный Андриченко Л.В., Домрин А.Н., Сивицкий В.А., Чертков А.Н. Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основание и пределы. // Журнал российского права. № 3. 2005. С. 123.

Чаннов С.Е. Указ. соч. С. 259.

округ). В Республике Татарстан, Чувашской Республике, Нижегородской и Саратовской областях вопрос об ответственности умалчивается законодателями. На наш взгляд, причиной этому служат предписания статьи 70 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, которая гласит, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральным законом. Но, тем не менее, этот актуальный вопрос, на наш взгляд, требует своего скорейшего решения.

Во-первых, необходимо внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации главу о посягательстве на институты муниципальной власти.

Во-вторых, в этой главе предусмотреть ответственность за перечисление органам местного самоуправления, наделенным отдельными государственными полномочиями, финансовых средств для реализации соответствующих государственных полномочий с нарушением установленных законом сроков либо в меньшем объеме. Субъектом этого административного правонарушения должны быть руководители государственных органов, уполномоченные осуществлять данные платежи.

Административным наказанием здесь может быть штраф, исчисляемый в кратном размере. Аналогичная административная ответственность должна быть предусмотрена и законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Например, в Республике Татарстан работа над данным законопроектом уже завершена и внесена Кабинетом Министров Республики Татарстан в порядке законодательной инициативы на рассмотрение Государственного Совета Республики Татарстан1.

Статья 14 Закона Саратовской области от 30 января 1998 года № 2-ЗСО «О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными государственными полномочиями» до недавнего См. Архив Министерства юстиции Республики Татарстан за 2005 год.

времени предусматривала, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных на основании Закона государственных полномочий на главу администрации муниципального образования губернатором области может быть наложено одно из следующих дисциплинарных взысканий: а) замечание;

б) выговор;

в) строгий выговор. Несоответствие этих положений Конституции Российской Федерации очевидно. Законом Саратовской области от 26 июня 2003 года № 41-ЗСО «О внесении изменений в Закон Саратовской области «О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными государственными полномочиями» указанная статья об установлении ответственности была исключена1.

Законодательство некоторых субъектов Российской Федерации предусматривает в качестве санкций изъятие из компетенции органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Такое положение содержится, например, в статье 15 Закона Пермской области от сентября 1998 года № 219-22 «О порядке наделения органов местного самоуправления Пермской области отдельными государственными полномочиями».

Отзыв переданных государственных полномочий предусмотрен статьей 9 Закона Республики Башкортостан от 21 июня 2005 года № 190-З «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан», при этом предъявляются требования к закону Республики Башкортостан об отзыве отдельных государственных полномочий. В нем должны быть указаны вид (виды) или наименование (наименования) муниципального образования, осуществление государственных полномочий;

порядок и сроки возврата материальных ресурсов и перечисления в бюджет Республики Башкортостан неиспользованных финансовых средств. Вступление в силу закона Республики Башкортостан об отзыве отдельных государственных / Саратов - Столица Поволжья. 2003. 9 июля.

полномочий влечет за собой прекращение передачи передаваемых для осуществления государственных полномочий материальных ресурсов, а также финансовых средств, указанных в законе Республики Башкортостан о бюджете на соответствующий финансовый год.

Изъятие отдельных государственных полномочий, как видно из приведенного примера, оформляется законом. Однако реализация указанной возможности требует длительного времени. Механизм же оперативного и эффективного воздействия на органы местного самоуправления со стороны органов государственной власти, передавших им свои отдельные государственные полномочия, действующим федеральным законом не предусмотрен. Правильно отмечает Е.Г. Кольцова, что на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации эффективная процедура ответственности органов местного самоуправления в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения отдельных государственных полномочий отсутствует. Представляется, что возможным вариантом решения проблемы могло бы быть предоставление права органам государственной власти приостанавливать действие решений органов местного самоуправления в части, касающейся переданных государственных полномочий, впредь до урегулирования возникшей ситуации через согласительные процедуры либо в судебном порядке.

В частности, право приостановления решений органов местного самоуправления предусматривается в статье 8 Закона Республики Марий Эл от 1 декабря 1997 года № 49-З «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Марий Эл». Считаем целесообразным, что при установлении указанной нормы должна быть предусмотрена и ответственность за необоснованное приостановление действия соответствующего муниципального правового акта. В то же время в статье 9 настоящего Закона предусмотрена норма, Кольцова Е.Г. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления (вопросы теории и практики). - Дисс. канд. юрид.наук. Казань. 2006. С. 160.

которая гласит: «В целях защиты законных прав и интересов населения муниципального образования Президент Республики Марий Эл до вступления в силу республиканского закона об изъятии отдельных государственных полномочий Республики Марий Эл у органа местного самоуправления вправе поручить временное осуществление указанных полномочий Правительству Республики Марий Эл». Аналогичная норма предусмотрена и в законе Удмуртской Республики.

На основании проведенного анализа норм Федерального закона от октября 2003 года № 131-ФЗ установлено, что: правовая регламентация вопросов государственного контроля и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления стала более подробной;

увеличились основания ответственности органов местного самоуправления перед государством;

закреплено право органов государственной власти временно осуществлять отдельные полномочия, которые мы вслед за законодателем можем рассматривать как ответственность органов местного самоуправления перед государством за ненадлежащее исполнение переданных государственных полномочий.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что прекращение исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления тесно связано с вопросами государственного контроля и ответственностью. Последнее обстоятельство сегодня недостаточно проработано как на федеральном, так и на региональном уровнях.


На наш взгляд, требуется внести дополнения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, а также в законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, в части дополнения главой «Административные правонарушения, посягающие на институт муниципальной власти», в которой предусмотреть ответственность за следующие административные правонарушения: не предоставление органам местного самоуправления финансовых средств и материальных ресурсов для реализации соответствующих государственных полномочий;

нецелевое использование органами местного самоуправления предоставленных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий.

Заключение Проведенное исследование позволяет сформулировать некоторые общие выводы, вытекающие из содержания диссертации.

1. Современный институт наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации – это система правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе наделения, осуществления и прекращения государственных полномочий органами местного самоуправления.

2. Характерными чертами института наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления являются: публичный, комплексный и сложный характер;

субъектами наделения (передачи, делегирования) являются федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

он связан с осуществлением и прекращением государственных полномочий органами местного самоуправления;

федеральные органы исполнительной власти передают или делегируют полномочия исключительного ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации - полномочия совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации или собственные;

передача (делегирование) осуществляется только в форме федерального, регионального закона, равно как и реализация вопроса о прекращении их исполнения.

3. Изучение опыта законодательного регулирования рассматриваемого института в Приволжском федеральном округе показало, что законодательство о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями нуждается в дальнейшем совершенствовании, включая его приведение в соответствие с положениями главы 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. В большинстве своем указанные законы продолжают действовать в прежних, не соответствующих положениям Федерального закона от 6 октября № 131 ФЗ, редакциях. Продление переходного периода, то есть перенесения вступления в силу Федерального закона от 6 октября № 131-ФЗ на 1 января 2009 года является в целом благоприятным фактором для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

4. Целесообразно разработать и принять Федеральный закон «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации», который должен способствовать разрешению целого комплекса задач: укреплению правовых основ института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

устранению противоречий в законодательстве субъектов Российской Федерации, обеспечению приоритета федерального законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

обеспечению единообразного применения законодательной базы как основы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

минимизации конфликтных ситуаций, возникающих между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований, в части финансового и материального обеспечения государственных полномочий.

5. Необходимо продолжить работу по изучению института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, особенно, в сфере материального и финансового обеспечения при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

6. Критерии эффективности осуществления органами местного самоуправления переданных им полномочий, должны быть установлены в законодательном порядке или на уровне нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Отдельные результаты исследования в части установления критериев эффективности осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий были апробированы и внедрены в ходе подготовки Закона Республики Татарстан «Об условиях контракта для руководителя исполнительного комитета муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Федеральными законами и Законами Республики Татарстан».

7. Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий должен осуществляться не только уполномоченными органами исполнительной власти и не только на уровне субъекта Российской Федерации, но и иными уполномоченными на то государственными органами на уровне муниципальных образований, например, муниципальных районов и городских округов.

8. На федеральном и региональном уровнях ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий также требует более дифференцированного нормативного урегулирования.

По аналогии с конституционно-правовой ответственностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации должна быть введена муниципально-правовая ответственность органов местного самоуправления, которая требует дальнейшего изучения.

Список использованной литературы I. Правовые акты и официальные документы.

Международные правовые акты 1. Европейская Хартия местного самоуправления. Принята Советом Европы 15 октября 1985 года // Собрание законодательства РФ 1998. № 36.

Ст. 4466.

Федеральное законодательство 2. Конституция Российской Федерации. Принята на общероссийском референдуме 12 декабря 1993 года // Российская газета. 25 декабря 1993.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 4339.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

5. Федеральный конституционный закон от 25.12 2000 года № 2-ФКЗ «О государственном гербе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 52 (часть I). Ст. 5021.

6. Федеральный конституционный закон от 24.03.2004 года № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // Собрание законодательства РФ 2004. № 13. Ст. 1110.

7. Закон Российской Федерации от 06.07 1991 года «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 29. Ст.1010.

8. Федеральный закон от 11.01.1995 года № 4-ФЗ «О счетной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст.

167.

9. Федеральный закон от 25.08.1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

// Собрание законодательства РФ. № 35. Ст. 3506.

10. Федеральный закон от 31.05. 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 23.Ст. 2750;

2000. № 1 (ч. 1). Ст. 6.

11. Федеральный закон от 19.09.1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.

12. Федеральный закон от 15.11.1997 года № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 47. Ст.

5340.

13. Федеральный закон от 28.03 1998 года № 52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации и сотрудников федеральных органов налоговой полиции» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 13.

Ст. 1475.

14. Федеральный закон от 11.04.1998 года № 55-ФЗ «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 15. Ст.1695.

15. Федеральный закон от 6.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42.Ст. 5005.

16. Федеральный закон от 4.07.2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Парламентская газета. 2003. 8 июля.

17. Федеральный закон от 6.10. 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

18. Федеральный закон от 20.08.2004 года № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 34. Ст. 3535.

19. Федеральный закон от 22.08. 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 35.Ст. 3607.

20. Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 года № 773 // «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета.

2005. 8 июля.

21. Распоряжение Президента Российской Федерации от 13.02.1996 года № 66-рп «О первоочередных мероприятиях, связанных со вступлением Российской Федерации в Совет Европы» // Собрание законодательства РФ.

1996. № 8. Ст. 743.

22. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.05. 2003 года № 4063-III ГД «О Федеральном законе «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст.2103.

23. Постановление Правительства Российской Федерации от 27.06. года № 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 27. Ст. 3282.

24. Постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 2004 года № 117 «О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения» // Российская газета. 2004. 11 марта.

25. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05. года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 22. Ст. 2180.

26. Постановление Правительства Российской Федерации от 19.01. года № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 4. Ст.305.

27. Постановление Правительства Российской Федерации от 23.05 года № 320 «Об утверждении правил финансового обеспечения переданных исполнительно-распорядительным органам муниципальных образований государственных полномочий по составлению списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 22. Ст. 2127.

28. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10. года № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

Региональное законодательство 29. Устав Кировской области в редакции Закона Кировской области от 27 марта 1996 года № 12-ЗО // Вятский край. 1996. 9 апреля.

30. Устав Пензенской области в редакции Закона Пензенской области от 29 апреля 1997 года № 21-ЗПО // Пензенские вести. 1997. 27 мая.

31. Устав Самарской области в редакции Закона Самарской области от июня № 25-ГД // Волжская коммуна. 2000. 28 июня.

32. Конституция Республики Татарстан // Ведомости Государственного Совета Татарстана № 3-4 2002 года.

33. Устав Саратовской области принят Законом Саратовской области от июня 2005 года № 46-ЗСО // Неделя области. 2005. 2 июня.

34. Устав Ульяновской области, утвержденный постановлением Законодательного Собрания Ульяновской области от 19 мая 2005 года № 31/311 // Ульяновская правда. 2005. 24 мая.

35. Закон Республики Татарстан от 30 ноября 1994 года № 2230-XII «О местном самоуправлении» // Сборник законодательных актов Республики Татарстан и Российской Федерации о местном самоуправлении: Издание Государственного Совета Республики Татарстан. Казань. 1998.

36. Закон Республики Татарстан от 25 мая 1995 года № 87 «О местных органах государственной власти и управления» // Сборник законодательных актов Республики Татарстан и Российской Федерации о местном самоуправлении: Издание Государственного Совета Республики Татарстан.

Казань. 1998.

37. Закон Республики Марий Эл от 1 декабря 1997 года № 49-З «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Марий Эл» // Марийская Правда. 1997. 4 декабря.

38. Закон Иркутской области от 15 декабря 1997 года № 44-ОЗ (в редакции от 5 мая 2004 года) «О местном самоуправлении в Иркутской области» // Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. № 15.

1997. Часть 1.

39. Закон Пермской области от 14 сентября 1998 года № 219-28 «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Пермской области» // Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области. 1998. № 6 7.

40. Закон Коми-Пермяцкой автономной области от 5 ноября 1999 года № 33 «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Коми-Пермяцкой автономной области» // Бюллетень правовых актов Коми-Пермяцкого автономного округа. 1999. № 2. Том I.

41. Закон Самарской области от 6 мая 2000 года № 17-ГД «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями» // Волжская коммуна. 2000. 19 мая.

42. Закон Удмуртской Республики от 3 мая 2001 года № 21-РЗ «О порядке наделения органов местного самоуправления в Удмуртской Республике отдельными государственными полномочиями Удмуртской Республики» // Известия Удмуртской Республики. 2001. 4 мая.

43. Закон Оренбургской области от 7 мая 2001 года № 206/207-II-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» // Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области от 24 апреля 2001 года (25 заседание).

44. Закон Удмуртской Республики «О столице Удмуртской Республики»

//Известия Удмуртской Республики. 2001. 9 октября.

45. Закон Кабардино-Балкарской Республики от 20 июня 2003 года № 54 РЗ «О наделении органов местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике отдельными государственными полномочиями по управлению охраной труда» // Кабардино-Балкарская правда. 2003. 27 июня.

46. Закон Саратовской области от 26 июня 2003 года № 41-ЗСО «О внесении изменений в Закон Саратовской области «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Саратов Столица Поволжья. 2003. 9 июля.

47. Закон Пензенской области от 23 сентября 2003 года № 506-ЗПО «О наделении Пензенской области полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния» // Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 2003. № 11. Ст. 30.

48. Закон Воронежской области от 2 октября 2003 года № 50-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Воронежской области по утверждению границ охранных зон газораспределительных сетей и установлению ограничений прав на хозяйствование на них земельных участков» // Коммуна. 2003. 11 октября..

49. Закон Республики Татарстан от 13 января 2004 года № 3 «Об информационных ресурсах и информатизации Республики Татарстан» // Республика Татарстан. 2004. 17 января.

50. Закон Республики Татарстан от 28 июля 2004 года № 45-ЗРТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» // Республика Татарстан.

2004. 3 августа.

51. Закон Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года № 63-ЗРТ «Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан» // Республика Татарстан. 2004. 11 декабря.

52. Закон Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года № 64-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования города Казани отдельными государственными полномочиями в области социальной поддержки населения» // Республика Татарстан. 2004. декабря.

53. Закон Саратовской области 29 декабря 2004 года № 123-ЗСО «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по социальной поддержке населения» // Саратов - Столица Поволжья. 2004. 31 декабря.

54. Закон Республики Татарстан от 6 апреля 2005 года № 64-ЗРТ «Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан» // Республика Татарстан. 2005. 7 апреля 55. Закон Республики Татарстан от 8 апреля 2005 года № 65-ЗРТ «О государственном имуществе Республики Татарстан» // Республика Татарстан.

2005. 12 апреля.

56. Закон Республики Башкортостан от 21 июня 2005 года № 190-З «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан» // Республика Башкортостан. 2005. 29 июня.

57. Указ Президента Республики Татарстан от 17 июля 1999 года № УП 571 «Об образовании Республиканского Совета по местному самоуправлению» // Республика Татарстан. 1999. 20 июля.

58. Указ Президента Республики Татарстан от 28 ноября 2005 года № УП-465 «О Совете глав муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан» //Республика Татарстан. 2005. 1 декабря.

59. Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от апреля 2003 года № 232 «Об утверждении индикаторов оценки уровня жизни населения, социально-экономического положения Республики Татарстан, отраслей, городов, районов, предприятий на 2003-2005 гг.».



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.