авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |

«МОРСКАЯ КОЛЛЕГИЯ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Минэкономразвития России Российская академия наук СОВЕТ ПО ИЗУЧЕНИЮ ПРОИЗВОДИТЕЛЬНЫХ СИЛ ТЕО Р И Я ...»

-- [ Страница 2 ] --

В южных морях и на Балтике, а также в Кольском заливе, ввиду высокой освоенности при брежных зон и наличия здесь многих видов производств и сфер деятельности конкуренция по по воду прибрежных зон остра. В других же прибрежных зонах, расположенных в районах со слабой хозяйственной освоенностью (преимущественно побережья Арктических и Дальневосточных мо рей) конкуренция по поводу использования участков ПЗ пока сравнительно невелика.

Поэтому согласование интересов различных морепользователей и других субъектов хозяй ствования в ПЗ должно носить конкретный характер, то есть относиться к определенным участкам прибрежных зон. При этом нахождение согласованных решений может приходить через ряд эта пов.

На этапе общего анализа интересов происходит выявление предпосылок и факторов разви тия тех или иных видов деятельности в ПЗ, определяются условия функционирования субъектов деятельности, и в результате возможна подготовка предложений по корректировке действующей нормативной правовой базы, изменяющая или дополняющая эти условия.

Например, как отмечалось выше, в пределах ПЗ следует ограничить свободный оборот зе мель морского транспорта, ввести долгосрочное пользование рыбохозяйственными участками, осуществить доступ к минеральным ресурсам ПЗ на основе концессионных соглашений или на базе использования других форм гражданско-правовых отношений. Однако эти и иные другие во просы нормативно-правового характера на законодательном уровне обычно рассматриваются в течении долгого времени. Между тем, как показывает практика, согласование различных интере сов в ПЗ необходимо уже сегодня. В противном случае возможно возникновение противоречий и развитие конфликтных ситуаций.

Кроме того, следует заметить, что процесс законотворчества – это перманентный процесс, он будет продолжаться всегда. Поэтому и различные интересы в ПЗ следует, по-видимому, согла совывать в соответствии с действующим на данный момент законодательством, а затем корректи ровать согласованные решения по мере изменения условий хозяйствования.

Основным инструментом такого согласования интересов в прибрежных зонах могли бы стать проекты использования их ресурсов и пространств, созданные на основе анализа ресурсов прибрежных зон, деятельности хозяйствующих субъектов и прогнозов социально-экономического развития того или иного приморского района или муниципального образования. В таких проектах могут быть увязаны интересы всех субъектов хозяйственной деятельности, предотвращены кон фликты между ними, повышена эффективность использования ресурсов, намечены оптимальные условия для местных жителей. Таким образом, целью проекта использования ресурсов и про странств ПЗ является рациональное и комплексное использование ПЗ, повышение эффективности морского хозяйства, устройство территориальной структуры побережья в интересах местных жи телей и субъектов хозяйственной деятельности.

В таком проекте развития ПЗ необходимо:

выяснить, как используются ресурсы ПЗ, нужные для размещения морского торгового и рыболовного флотов, портов и портопунктов, военно-морских баз, судостроительных и судоремонтных мощностей, наземной транспортной сети, энергетики, обрабатывающей промышленности, городского хозяйства, жилищного строительства, охраны при роды и т.д.;

проанализировать работу морского хозяйства и других отраслей хозяйства, выявить диспропорции в их раз витии и причины возникновения узких мест;

определить состояние городов и поселков, социальной инфраструктуры, трудового потенциала;

оценить потенциал ПЗ и экологическую ситуацию;

решить, как обеспечить жизнь и деятельности коренных малочисленных народов ПЗ, сохранить среду их обитания и условия их хозяйствования;

оценить значение ПЗ, исходя из интересов морской политики России;

определить потенциальную емкость побережья для развития портового хозяйства и портостроительства для развития морского судоходства, океанического и прибрежного рыболовства и других отраслей народного хозяйства;

разработать гипотезу формирования экономической (градообразующей) базы ПЗ с определением перспек тив развития морских перевозок, флота, портов, рыбопромышленного комплекса, наземного транспорта, предпри ятий, не входящих в морской комплекс, потребностей военно-морской деятельности;

предложить путь оптимального развития рыбопромышленного комплекса на основе глубокой переработки сырья, устойчивого использования промысловых запасов и решения социально-экономических проблем;

увязать размещения в ПЗ объектов нового строительства, имея в виду формирование производственно транспортных узлов с общей инфраструктурой, открытой для производственной кооперации в таких узлах;

рассмотреть перспективы резервирования участков ПЗ для военно-морской деятельности;

разработать схему транспортных потоков и обработки грузов в пределах ПЗ;

наметить строительство ос новных транспортных сооружений;

разработать предложения о расселении в ПЗ с учетом возможностей формирования локальных систем рас селения и подготовить схему организации загородного отдыха населения;

разработать перечень природоохранных мероприятий в ПЗ;

предложить возможность разграничения полномочия в сфере морской деятельности между федеральными органами государственной власти, органами власти субъекта Российской Федерации и органами местного само управления;

разработать схему управления ПЗ, необходимую для выполнения проектных решений и постепенного фор мирования соответствующих управляющих структур;

определить стоимость осуществления проекта и источники финансирования;

разработать механизм осуществления проекта и схему его финансирования при минимальном привлечении бюджетных средств.

Как видно из изложенного, проект должен охватить практически все стороны хозяйствования и развития со циальной сферы в ПЗ, устойчивого использования всех видов природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Только в этом случае возможна системная увязка интересов хозяйствующих субъектов, интересов местного населе ния, а также федеральных интересов в области обеспечения стратегической стабильности и других общегосударст венных приоритетов.

Проект должен включать следующие основные направления работы:

1. Постановка вопроса. Необходимость разработки проекта. Обоснование границ ПЗ.

2. Анализ существующей ситуации по использованию территории и акватории ПЗ. Баланс использования территории. Резервы использования территории. Возможности использования акватории ПЗ.

3. Анализ своевременного состояния морского хозяйства и сопряженных отраслей. Развитие морских пере возок и судоходства. Состояние флота. Развитие рыбохозяйственного комплекса. Развитие портов и портового хо зяйства. Развитие береговой инфраструктуры (судоремонт, складское хозяйство, железнодорожный транспорт). Раз витие поисково-оценочных и геологоразведочных работ на шельфе. Военно-морская деятельность. Использование инфраструктуры военных городков и ЗАТО в гражданских целях. Морская научно-исследовательская деятельность.

Научно-исследовательский флот. Потребность в энергоресурсах. Состояние энергетики. Финансово-экономическое положение основных субъектов морской хозяйственной деятельности. Обеспеченность морского хозяйства кадра ми. Диспропорции в развитии отдельных элементов морского хозяйства и сопряженных отраслей.

4. Население и трудовые ресурсы ПЗ. Развитие социальной сферы. Рынок труда и проблемы занятости. Раз витие отраслей социальной сферы. Обеспеченность населения объектами социальной инфраструктуры. Развитие городов, поселков и ЗАТО.

5. Природные ресурсы и природные условия ПЗ. Водные биологические ресурсы. Минеральные и энергети ческие ресурсы шельфа и суши. Земельные (территориальные) ресурсы. Инженерно-геологические условия для це лей капитального строительства. Ресурсы строительных площадок. Ресурсы для создания портов и портопунктов.

Климатические условия. Ресурсы растительного и животного мира суши.

6. Экологическая обстановка. Состояние морской среды. Радиационная обстановка. Проблемы утилизации радиоактивных отходов. Вопросы очистки прибрежных вод от затонувших судов. Отходы производства и потребле ния (обезвреживание и утилизация). Состояние поверхностных вод и воздушного бассейна.

7. Морской потенциал ПЗ. Роль рассматриваемого участка побережья в реализации российских националь ных интересов. Потенциальная хозяйственная емкость ПЗ.

8. Гипотеза формирования экономической (градообразующей) базы ПЗ. Перспективы развития морских пе ревозок и флота. Развитие рыбохозяйственного комплекса. Перспективы освоения минерально-сырьевых и энерге тических ресурсов шельфа. Развитие портов и портостроительства. Развитие наземного грузового транспорта. Схема грузопотоков. Развитие обрабатывающей промышленности. Потребности в энергоресурсах, в электроэнергии и теп ле. Генерирующие мощности. Потребность в кадрах и возможности ее удовлетворения. Военно-морская деятель ность и развитие ЗАТО. Вопросы формирования производственно-транспортных узлов.

9. Развитие обслуживающих отраслей ПЗ. Коммунальное хозяйство. Пассажирский транспорт. Отрасли социальной сферы.

10. Проблемы расселения и перспективы развития городов и поселков. Расчет перспективной численности населения. Развитие городов и локальные системы расселения. Схема организации загородного отдыха населения.

11. Охрана окружающей среды.

12. Схема управления ПЗ. Задачи в области управления ПЗ. Объекты управления. Механизмы управления на различных этапах функционирования ПЗ. Управляющие структуры.

13. Стоимость реализации проекта. Перечень объектов капитального строительства (с указанием стоимо сти строительства и источников финансирования). Схема финансирования проекта. Эффективность проекта.

Разработка проектов использования ресурсов и пространств ПЗ должна осуществляться в две стадии. На первой – формируется концепция проекта, которая представляет собой систему идей и направлений использования проектируемого участка ПЗ. В рамках концепции рассматри вается географическое положение участка ПЗ, его роль в обеспечении стратегических националь ных интересов, в том числе, при взаимоотношениях с зарубежными странами, приводится анализ ресурсных возможностей, дается прогноз использования природных ресурсов ПЗ (с учетом воз можности их переработки на месте и транспорта в другие районы страны и на экспорт), определя ются масштабы перевозок грузов морским транспортом, с учетом конкурентных возможностей расширения грузовой базы перевозок, параметры развития портов ( с учетом некоторых опера ций), оцениваются (в укрупненном виде) территориальные возможности размещения новых про изводственных объектов и расселения населения.

В результате разработки концепции должны быть ясны приоритеты развития ПЗ, сформиро ваны основные направления использования ее ресурсной базы, оценены перспективы развития морского хозяйства, установлены задачи в области социального развития.

На стадии разработки собственно проекта производится увязка интересов всех субъектов хозяйствования в ПЗ с учетом ресурсных и экологических ограничений и необходимости решения социальных проблем. Определяется экономическая, социальная и экологическая эффективность проекта.

2. ПРОБЕЛЫ И КОЛЛИЗИИ В РОССИЙСКОМ МОРСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ До утверждения. Президентом России Морской доктрины на период до 2020 г., в стране не было четкого подхода к управлению морской деятельностью. Не только различные группы бизне са, но и ведомства принципиально расходятся в вопросах регулирования отношений в этой облас ти. Федеральные органы исполнительной власти распыляют усилия, предлагая новые законопро екты, не всегда учитывая сложности исполнения уже принятых актов морского законодательства, а также препятствий, которые возникли с предыдущими начинаниями. При этом проекты новых актов морского законодательства зачастую выдвигаются без учета предыдущих предложений. На конец, предлагаемые министерствами законотворческие начинания обыкновенно отражают нужды данной отрасли, а не общегосударственные интересы. Отсюда – низкое регулятивное качество большинства законодательных актов в области морской деятельности.

В Морской доктрине заданы направления совершенствования правовой базы морской дея тельностью России. Морская политика посредством норм Закона обеспечивает интересы настоя щего и будущего поколений граждан России в использовании благ Мирового океана на основе не противоречивого и эффективного правового регулирования. Она должна быть обоснована дейст вующими нормами права и быть основанной на международном праве и законах России. Выпол нение норм морского права безусловно. Отечественное морское законодательство должно совер шенствоваться в соответствии с условиями времени, принципами устойчивого развития, экоси стемного управления, при учёте зарубежного опыта. Учитывая конституционно закреплённый примат норм международного права над нормами законодательства России, требуется постоянно оценивать, соответствует ли долговременным интересам страны ее участие или неучастие в мно госторонних договорах, регулирующих деятельность на море. Россия обязана участвовать в про грессивном развитии международного морского права и его кодификации, но должна пресекать неконтролируемые на государственном уровне переговоры об использовании и разграничении морских пространств.

Правительством Российской Федерации на 2004 г. было предусмотрено внесение в Думу следующих законов об управлении морской деятельностью: «О внесении в Федеральный закон "О животном мире" изменений, касающихся уточнения полномочий федеральных органов государст венной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов мест ного самоуправления»;

«О государственном регулировании и контроле добычи водных биологи ческих ресурсов»;

Водный кодекс Российской Федерации;

«О недрах»;

«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся создания Россий ского международного реестра судов». В то же время, согласно плану было предусмотрено внесе ние в Думу гораздо большего числа законов в данной области. Кроме того, Правительство Россий ской Федерации поручило федеральным органам исполнительной власти организовать внесение в Правительство Российской Федерации в установленном порядке проектов правовых актов, свя занных с реализацией Морской доктрины России (распоряжение Правительства РФ МК-П4- от 3.04.03 г.). Кроме того, выявлены несоответствия между некоторыми положениями федераль ных законов (например, в Водном кодексе) и нормами Конвенции 1982 года. В связи с чем целесо образно обязать ведомства до представления проектов нормативных актов, касающихся использо вания морских пространств и ресурсов, в Правительство или в Думу, направлять их для эксперти зы в Научно-экспертный совет ФЦП «Мировой океан» и в Морскую коллегию.

Приводить в соответствие нормы Конвенции ООН 1982 г. и отличающиеся от них нормы вступивших в силу федеральных законов на правоприменительной стадии следует посредством судебных решений. С этой целью можно было бы подготовить проект совместного Постановления Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ «О применении постановлений Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, которые касаются экономической деятельности российских и иностранных лиц в районах под суверенитетом и юрисдикцией Российской Федера ции».

К сожалению, для управления морской деятельностью пока целостно не применяются при нятые недавно и значимые для экономики страны законодательные акты (гражданский, таможен ный, трудовой и другие кодексы, а также некоторые другие законы). Систематизация действую щего морского законодательства позволит выявить имеющиеся в нем повторы, несогласованности, пробелы, явно архаичные нормы, наметить пути устранения недостатков в морском законодатель стве. Кроме того, в ходе систематизации будет подготовлена основа для разработки всеобъемлю щего комплексного нормативно-правового акта, в котором будут консолидированы нормативные положения, относящиеся к сфере государственного управления морской деятельностью – Морско го кодекса Российской Федерации.

Реформирование морского законодательства необходимо обеспечить институциональной системой. Президент и Правительство РФ определяют генеральное направление такой работы.

Соответствующие структуры государственного аппарата непосредственно разрабатывают концеп цию совершенствования морского законодательства при координации усилий министерств, ве домств федерального уровня, субъектов Федерации. Ключевая роль могла бы быть отведена аппа рату Морской коллегии или подразделению Минэкономразвития России с прикомандированными к нему представителями других министерств, ведомств, администраций приморских субъектов Российской Федерации. Учет региональных особенностей, интересов морепользователей, при брежных жителей мог бы обеспечиваться подразделениями министерств, ведомств, а также адми нистраций приморских субъектов Российской Федерации.

Предложения по совершенствованию морского законодательства должны готовиться юри дическими службами федеральных органов исполнительной власти и подписываться статс секретарем, который несет ответственность за качество данной работы. После получения замеча ний от заинтересованных ведомств, а также положительного экспертного заключения проекты правовых материалов должны представляться на рассмотрение Правительства Российской Феде рации в установленном порядке.

При такой организации работы соответствующие федеральные министерства и ведомства смогут эффективнее участвовать в формировании нормативно-правовой базы по тем направлени ям морской деятельности, где ими осуществляются управление либо координация;

снизится вал «сырых», некачественных законопроектных материалов. При этом будут своевременно учиты ваться мнения и предложения приморских субъектов РФ и их населения.

Шаги к совершенствованию морского законодательства можно обозначить так:

завершение анализа регулятивного качества морского законодательства России, выявление в нем пробелов и иных недостатков, формулирование концепции кодификации такого законода тельства;

выполнение Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2005 год с учетом систематизации морского законодательства и общий мораторий на ведомствен ное морское нормотворчество до завершения указанной работы;

разработка концепции государственного управления морской деятельностью и, на такой ос нове, подготовка проекта Морского кодекса Российской Федерации;

приведение министерствами и ведомствами России, субъектами Российской Федерации сво ей нормативно-правовой базы и внутриведомственных актов, инструкций в соответствие с Мор ским кодексом Российской Федерации, отмена значительной части ведомственных актов в области морской деятельности;

улучшение, на такой основе, качества законодательной базы государствен ного управления морской деятельностью.

Одним из слабых мест в системе отечественного законодательства, регулирующего приро допользование, является институт ответственности. Положения о гражданско-правовой ответст венности за ущерб окружающей среде слабо разработаны и редко применяются, хотя законода тельные положения на этот счет имеются и методики оценки ущерба (пусть и устаревшие) также есть. Один из путей повышения эффективности института ответственности – правовая разработка и более широкое использование института ответственности за ущерб, причиненный вследствие правомерной деятельности, без вины. Необходимо также разработать на основе современных принципов (в частности, с учетом путей распространения загрязнения) модели определения ущер ба природным ресурсам и здоровью населения в результате разрушения окружающей среды.

Анализ существующей ситуации в прибрежной зоне России указывает на необходимость эффективного законодательства для социально-экономического развития приморских регионов, сохранения уникальной окружающей среды, гармонизации, с помощью правовых инструментов, конкурирующих интересов ресурсопользователей, определения сфер компетенции различных вет вей и уровней власти, формирования организационно-правовых рамок комплексного управления морской деятельностью.

С учетом различных факторов, в частности, существующей правовой и экономической сре ды в России, соответствующего зарубежного правового опыта, представляется, что ключевыми положениями регулирования хозяйственной и иной деятельности в прибрежьях России должны быть следующие:

а) определение пространства прибрежного района, включающего прилежащую морскую ак ваторию, внешняя граница которой совпадает с внешней границей исключительной экономиче ской зоны, а также соответствующую береговую полосу, жизнь населения которой тесно связана с деятельностью на море.

б) создание в управленческой структуре консультативного органа. Такой орган, в состав ко торого входили бы представители федеральных, региональных и местных органов власти, хозяй ствующих субъектов, общественных объединений, местного населения, мог бы взаимодействовать с органом власти субъекта Федерации и принимать участие в выработке решений, касающихся прибрежных районов. Основная задача консультативного органа должна заключаться в том, чтобы содействовать гармонизации интересов органов власти различных уровней и различных природо пользователей и выполнять роль механизма реализации идеи «совместного ведения».

в) разработка планов развития прибрежных районов. Такие планы видятся как основа дея тельности в районе. Инициаторами их составления должны выступать структуры местного само управления. Население всего приморского района, развитие которого предусмотрено этим планом, должно быть информировано о его разработке, и каждый житель должен иметь право вносить свои предложения и замечания по проекту. Некоторые из разделов проекта должны быть обяза тельными. Например, должна быть составлена карта с указанием рекреационных зон, националь ных парков, объектов федерального значения, участков, не подлежащих переходу в частную соб ственность, промышленных объектов и т.п. План должен содержать программу природоохранных мероприятий, мониторинга и контроля, социальных мероприятий, программу мер на случай чрез вычайных ситуаций и др. Окончательное одобрение планы должны получать на уровне субъекта Федерации и федеральном.

Возможными путями обеспечения экологически грамотного управления прибрежными рай онами могут быть следующие:

обозначение, согласно законодательству, категорий земельных участков и акваторий, не подлежащих передаче в частную собственность, таких, как внутренние воды, территориальное море, исключительная экономическая зона;

участки, где проходят коммуникации;

национальные парки и заповедники;

рекреационные зоны и др.;

основные правила проведения конкурсов на долгосрочную аренду участков в прибрежных районах. В частности, ключевыми критериями для определения победителя должны быть обосно ванные проекты социального развития и сохранения природной среды. Что касается морских уча стков, то они могут использоваться в соответствии с Федеральным законом «О континентальном шельфе Российской Федерации» для исследования и эксплуатации минеральных ресурсов, рыб ной ловли, осуществления научно-геологических или палеонтологических разработок и др.;

положение об обязательном страховании предприятий, проводящих исследование, эксплуа тацию или транспортирование нефти, газа и других минеральных ресурсов;

специальные разделы о сохранении природы (в частности, экологические требования к во енным объектам, устранение последствий инцидентов на море, процедура оценки воздействия на окружающую среду и оценка нанесения ущерба окружающей среде);

определение условий введения чрезвычайного положения в случае развития чрезвычайных ситуаций естественной или техногенной природы.

3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОТРАСЛЯХ МОРСКОГО ХОЗЯЙСТВА Морской транспорт. Отсутствие обоснованной государственной протекционистской транс портной политики привело к практическому оттеснению российских судоходных компаний от на циональной грузовой базы. На отечественном рынке морских услуг активно действуют междуна родные экспедиторы и агенты крупнейших судовладельцев мира, успешно продвигая иностран ных судовладельцев на обеспечение российских экспортных потоков сырьевых грузов и энергоно сителей. В результате иностранные судовладельцы захватили большую часть экспортных перево зок российского угля, металла, руды, нефти и нефтепродуктов, удобрений, леса и лесоматериалов, а не занятый российский флот вынужден искать себе загрузку на мировом фрахтовом рынке, за частую на условиях демпинга1.

Уровень налогов и других обязательных платежей, которые взимаются с российских судо ходных компаний, существенно превышает зарубежный, что снижает конкурентоспособность оте чественного флота, делает невыгодной регистрацию судов под российским флагом. Эксплуатация под российским флагом старых и неконкурентоспособных судов приводит к снижению эффектив ности использования флота в загранплавании, особенно в связи с имеющимися в иностранных портах ограничениями по обслуживанию судов, эксплуатируемых свыше 15 лет. Недостаток тон нажа морского флота и его низкая конкурентоспособность являются причинами снижения объема перевозок грузов и грузооборота, выполняемых морским флотом.

Инвестиционная политика, проводимая на морском транспорте, направлена, в первую оче редь, на обеспечение его устойчивого и безопасного функционирования, развитие прибрежной инфраструктуры, обновление физически и морально устаревшего подвижного состава.

Правительство Российской Федерации постановлением от 8 декабря 2001г. утвердило феде ральную целевую программу «Модернизация транспортной системы России (2002-2010гг.)», включающую в себя подпрограмму «Морской транспорт». В настоящее время осуществляется корректировка этой ФЦП в соответствии с приоритетными направлениями развития транспорта, отраженными в проекте Транспортной стратегии Российской Федерации, одобренной на заседа нии Правительства РФ.

Газета «Морской транспорт», 2005 г.

На самой ранней стадии становления рыночных отношений (1992-1993гг.) в морских портах России было проведено разделение между объектами инфраструктуры и услугами. Инфраструкту ра сохранялась за государством в виде морских администраций портов (МАП), оказание же услуг в морских портах достаточно быстро перешло к частным или государственно-частным акционер ным компаниям.

С одной стороны, МАП позволили в период массовой приватизации сохранить морские порты как важное звено в хозяйственном комплексе России и обеспечить выполнение государст вом своих международно-правовых обязательств по осуществлению государственного портового контроля. В это время были сохранены в различной степени работоспособности объекты и соору жения, находящиеся в государственной собственности (хотя некоторая их часть выбыла из хозяй ственного оборота). С другой стороны, во многих портах оказались приватизированными объекты, не подлежащие передаче частным компаниям. В отдельных портах в частной собственности ока зались даже земельные участки на их территории. При общем недостатке портовых мощностей, в ряде портов произошла фактическая монополизация услуг при кажущемся обилии стивидорных и иных компаний, оперирующих в портах. Этому способствовало также сращивание интересов ча стных компаний и руководства МАП.

Слабость государственного регулирования привела к быстрой монополизации многих видов деятельности в морских портах. Результатом этого стал неуправляемый рост цен на услуги мор ских портов. Тем не менее, государство пока не решается на изъятие сверхприбыли, которая по существу является монопольной рентой на объекте, принадлежащем к категории естественных монополий. Специалисты и независимые эксперты призывают усилить государственное регулиро вание в портах, поскольку обеспечение безопасности мореплавания не должно определяться на рыночной основе.

В 2002 г. было принято постановление Правительства РФ от 25 сентября №705 «О совер шенствовании системы государственного управления морскими торговыми и специализирован ными портами», которым предусматривается оптимизация структуры государственного управле ния морскими портами за счет создания ФГУП «Росморпорт» и образования вместо МАП админи страций морских портов (АМП) с новыми функциями.

Основой повышения эффективности государственного управления в морских портах долж но стать четкое разделение административно-властных и хозяйственных функций. Главными за дачами в деятельности ФГУП «Росморпорт», выполняющего функции хозяйствующего субъекта, являются: ускоренное развитие современной инфраструктуры морских портов;

содержание, экс плуатация и модернизация технических систем обеспечения безопасности мореплавания;

эффек тивное использование не подлежащего приватизации федерального государственного имущества морских портов.

На АМП возлагается выполнение исключительно административно-властных функций. Пе редача имущественного комплекса в ФГУП «Росморпорт» не означает и передачу функций, кото рые выполняются посредством этого имущества по обеспечению безопасности и порядка в портах.

Начавшееся реформирование морских администраций портов предполагает создание бассейновых администраций морских портов (БАМП), имеющих филиалы в разных портах, которые будут воз главляться капитанами портов. Наиболее простым решением проблемы использования государст венного имущества в морских портах было бы заключение между Росморпортом и бассейновыми АМП договоров безвозмездного пользования этим имуществом.

Главная задача Росморпорта – поддержание в рабочем состоянии государственного имуще ства, не подлежащего приватизации, дальнейшее развитие портовой инфраструктуры. Эта струк тура должна стать эффективным и надежным инструментом управлению государственной собст венностью Министерством транспорта РФ. В то же время такое хозяйственно-организационное образование, как Росморпорт, достаточно противоречиво по своей сути. С одной стороны, оно яв ляется государственным предприятием с целью удовлетворения общественных потребностей, а с другой - коммерческой организацией, главной задачей которой служит извлечение прибыли.

Вследствие этого нельзя исключить, что Росморпорт будет активно использовать свои преимуще ства в конкурентной борьбе с частными компаниями. Здесь важным вопросом государственной морской политики становится правовая и нормативная регламентация взаимоотношений всех хо зяйствующих субъектов в портах, четкое разграничение таких сфер, как хозяйственная деятель ность и административно-властные полномочия, а также упорядочение федеральной, региональ ной, муниципальной и частной собственности в морских портах.

Оптимальная система имущественных отношений может сложиться только в результате приведения в порядок отношений собственности в морских портах и разработки законодательства по управлению и регулированию деятельности в морских портах в контексте концепции управле ния государственной собственностью в РФ.

Регламентировать государственное регулирование в сфере управления морскими портами по вопросам портового контроля, обеспечения безопасности мореплавания, антимонопольных ме роприятий призван пакет законопроектов, находящийся на рассмотрении в Государственной Думе.

В них должны быть установлены пределы вмешательства государства в хозяйственную деятель ность морских портов, и одновременно обеспечена экономическая независимость государства.

В условиях рыночной экономики залог успешного развития российских портов – это созда ние четко регламентированных правил деятельности частного бизнеса и осуществления государ ством административно-властных полномочий.

Судостроение. Судостроительная промышленность является весьма сложной и специфиче ской отраслью. Она аккумулирует в своей продукции достижения большого числа смежных от раслей промышленности, таких как металлургия, машиностроение, приборостроение, электронная промышленность и другие. И вместе со своим развитием стимулирует достижение ими более вы сокого научно-технического уровня. Поэтому развитие судостроения всегда являлось показателем научно-технического уровня страны, ее промышленного потенциала. Оно же обеспечивает значи тельное количество рабочих мест. Судостроение - ведущая отрасль отечественного оборонно промышленного комплекса, и одной из ее основных задач является обеспечение национальной безопасности с морских направлений и развитие всех сфер морской деятельности России.

Последние годы основной объем выпуска продукции судостроения составляют гособорон заказ и продукция на экспорт. Объемы производства судов для обновления российского транс портного и промыслового флота продолжают оставаться крайне низкими.

В России при строительстве судов для российских заказчиков действующие в этом случае условия кредитования и налогообложения приводят к дополнительному увеличению стоимости судов на 20-25 %.

Действующие в стране условия инвестирования, неравные с зарубежными судостроителями, и избыточный налоговый пресс вынуждают отечественных судовладельцев заказывать суда не на российских, а на зарубежных верфях.

Важным фактором реализации задач программы по развитию морского транспорта может стать принятие проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодатель ные акты Российской Федерации в части, касающейся создания Российского международного рее стра судов».

Основным фактором, сдерживающим развитие судостроения в России является отсутствие общепринятых в мировой практике мер государственного регулирования и стимулирования разви тия национального судостроения. Для сохранения конкурентоспособности необходимы также об новление технологии и модернизация основных производственных фондов судостроения, под держка судостроительной науки, решение проблем подготовки и переподготовки кадров.

Для устойчивой работы судостроения в России должны быть созданы равные с зарубежны ми конкурентами экономические условия по кредитной, налоговой и таможенной нагрузке, как это сделано во всех странах с развитым судостроением (в странах Европейского сообщества, США, Японии, Южной Корее, Китае). Западноевропейские страны в последние годы рассматри вают судостроение как особенно чувствительный сектор промышленности, который должен полу чать политическую поддержку и государственную помощь, в том числе в виде частичного бюд жетного субсидирования. В принятой в 2003г. Европарламентом специальной программе развития европейского судостроения - «LеаderSНIР—2015., отмечается, что только принятие специальных мер по финансовой и законодательно-правовой поддержке обеспечит сохранение европейского судостроения, что необходимо для решения задач национальной безопасности всех европейских стран.

Учитывая значение, которое имеет национальное судостроение для эффективного экономи ческого и социального развития стран и обеспечения их безопасности, все ведущие морские дер жавы проводят целенаправленную государственную политику по поддержке национального судо строения. Например, в США разработана и утверждена программа «Возрождения национального судостроения», предоставляющая государственные гарантии инвесторам, кредитующим строи тельство судов на верфях США в размере 87,5% на срок 25 лет. Кроме того, в рамках этой про граммы осуществляется специальное финансирование из бюджета приоритетных НИОКР в облас ти судостроения. Подобные программы существуют в Китае и Японии.

Комплекс мер законодательного выравнивания условий конкуренции для российских судо строителей неоднократно обсуждался с участием различных ведомств, Государственной Думы и промышленности. К сожалению, решение до настоящего времени не принято. С учетом предло жений Государственной Думы и губернаторов краев и областей с развитой судостроительной промышленностью, представляется целесообразным вернуться к рассмотрению и доработке этих мер.

Снижение налоговой нагрузки и улучшение условий кредитования при постройке отечест венными верфями и передаче в лизинг новых морских судов, построенных для российских заказ чиков, создаст необходимые условия для сохранения конкурентоспособности российского судо строения и смежных отраслей. Это обеспечит расширение налогооблагаемой базы по продукции судостроения и дополнительные поступления в федеральный бюджет на этапе строительства и эксплуатации новых гражданских судов под российским флагом, что внесет значительный вклад в удвоение валового внутреннего продукта страны и социально-экономическое развитие соответст вующих регионов.

Рыбное хозяйство. В настоящее время около 94% хозяйствующих субъектов рыбного хо зяйства действуют на основе негосударственной собственности. Они выпускают более 95% товар ной продукции. в практике промышленного рыболовства в ИЭЗ России применяются различные схемы присутствия иностранного капитала, предоставляемого российским фирмам, в том числе и искусственно формируемым «резидентам» для покупки квот и с условием передачи кредиторам выловленных биоресурсов. Анализ промысловой ситуации в российской ИЭЗ отчетливо демонст рирует устойчивую тенденцию к передаче зарубежным морепользователям водных биоресурсов России в различных формах. Это как легальный экспорт, так и нелегальный (браконьерский), а также допуск на промысел иностранных судов, бартерная оплата рыбопродукцией судового про изводства иностранных судоремонтных, снабженческих и других услуг. Доля иностранного ис пользования российских гидробионтов сегодня может быть оценена в 2/3 общего объема их выло ва.

Указанная ситуация требует скорейшего исправления с тем, чтобы обозначенные выше тен денции не стали практически необратимыми с учетом возможных изменений международных ус ловий использования ресурсов и пространств Мирового океана. Для этого следует учесть и ис пользовать опыт зарубежных стран, оберегающих собственные водные биоресурсы от чрезмерно го давления со стороны иностранного рыболовства. Так, в ИЭЗ ЕС не допускается промысел ино странных судов, власти Китая предоставляют квоты на вылов в национальной ИЭЗ только рыбо добывающим компаниям-резидентам, в капитале которых доля иностранных участников не пре вышает 25 %.

Большая роль в деградации отрасли принадлежит сложившимся условиям захода добываю щих судов в морские рыбные порты России, а также особенностям состояния береговой рыбохо зяйственной базы, которые отталкивают рыбаков от российского внутреннего рынка. В таких об стоятельствах приходится платить весьма высокие портовые сборы, таможенные пошлины, налоги и сборы, в том числе и за прошлые ремонты, бункеровки и снабжение в зарубежных портах, не го воря уже о таможенном обложении технических средств, купленных у зарубежных производите лей. В российских портах сложно получить качественный, недорогой и непродолжительный ре монт, нужно платить за топливо и воду, как за якобы идущие на экспорт. Здесь экипаж судна встретится со многими проверяющими структурами (санитарными, пожарными и др.), у которых всегда есть желание и возможность найти повод для задержки судна и «отдать» такой повод за на личные деньги.

Динамика старения рыбохозяйственного флота и растущее несоответствие его структуры особенностям сырьевой базы промышленного рыболовства в ИЭЗ России могут привести через 5 7 лет к неспособности флота вести промысел и осваивать прибрежные биоресурсы, не говоря уже о выходе в открытый океан и развитии российского промысла в иностранных экономических зо нах.

Необходимо обеспечить обновление флота, адаптацию его структуры к современным усло виям рыболовства преимущественно за счет судов, построенных на российских верфях и сделать это в рыночных условиях.

Чрезвычайная поспешность приватизации рыбохозяйственных мощностей, в первую оче редь флота, рыбных портов, судоремонтных и крупных перерабатывающих предприятий, совпав шая с ослаблением государственного регулирования и контроля рыболовства, вызвала ряд нега тивных явлений и тенденций, которые и сейчас не преодолены.

В связи с этим особо следует сказать о необходимости государственной поддержки рыбного хозяйства. Речь идет о поддержке прямой (субсидирование, финансирование целевых программ), косвенной (стимулирующее налоговое, таможенное, тарифное регулирование), безвозмездной и возмездной. Такая поддержка необходима для продовольственной безопасности, ослабления отто ка населения из приморских районов страны и для обеспечения жизнедеятельности коренных ма лочисленных народов, чья жизнь непосредственно связана с рыбным промыслом.

Объем субсидирования мирового рыболовства оценивается суммой более 20 млрд. долл.

США, что составляет пятую часть стоимости производимой им продукции. Эти средства в боль шей части направляются на защиту и воспроизводство водных биоресурсов в акваториях нацио нальной юрисдикции, на поддержку жизнедеятельности прибрежных зон и на облегчение доступа национальных рыбаков к исключительным экономическим зонам зарубежных стран, к ресурсам районов открытой части Мирового океана. Государственная поддержка таких направлений разви тия промышленного рыболовства характерна для рыбохозяйственной политики ЕС, США, Япо нии, Норвегии, Новой Зеландии и других государств, отличающихся зрелым рыночным хозяйст вом. Указанные государства прямым бюджетным инвестированием и кредитованием стимулируют строительство судов для океанического рыболовства, развитие инфраструктуры прибрежных про мыслов и морской аквакультуры, портопунктов и других объектов, что облегчает привлечение ча стных инвестиций в рыбное хозяйство. Всё это, в сочетании с известными селективными мерами государственного регулирования (выделение квот преимущественно или исключительно нацио нальным предприятиям, запреты на использование судов и орудий лова с избыточной промысло вой мощностью в прибрежных водах и т.п.), обеспечивает охрану морских биоценозов, защищает гидробионтов ИЭЗ от перелова, а также направляет рыбаков на освоение биоресурсов вне ИЭЗ.

4. МЕХАНИЗМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Государство регулирует морскую деятельность административными и экономическими ме рами, которые находят отражение и закрепляются во многих нормативных правовых актах, приня тых и принимаемых органами государственной власти. При этом нередко в одних и тех же норма тивных правовых актах содержатся положения, относимые как к административному регулирова нию, так и к экономическому.

Следует отметить, что нормы, относимые к административному регулированию, формиру ются, в основном, в ведомственных нормативных правовых актах, принимаемых органами испол нительной власти, осуществляющими регулирование и координацию деятельности в соответст вующих отраслях морского хозяйства (на морском транспорте, в области рыболовства и т.д.). Од нако наиболее важные и общие положения, регулирующие отношения в отраслях морского хозяй ства находят отражение в федеральных законах, указах Президента Российской Федерации и в решениях Правительства Российской Федерации.

Экономическое регулирование морской деятельности осуществляется преимущественно в рамках принятия нормативных правовых актов, имеющих общеэкономическое значение. Ведомст венное экономическое регулирование морской деятельности происходит в рамках «развития», де тализации общеэкономических нормативных правовых актов, принимаемых Правительством, ли бо экономическими ведомствами.

Необходимо отметить еще одну особенность государственного регулирования морской дея тельности. Поскольку она во многом носит международный характер, то нормативные правовые акты, принимаемые российскими органами государственной власти, должны, как правило, либо соответствовать международным конвенциям, договорам и иным документам, в которых участву ет Российская Федерация, как субъект международного права, либо, по крайней мере, не противо речить им.

Поскольку в рыночных условиях принципиально важное значение приобретают методы и механизмы экономического регулирования морской деятельности, остановимся более подробно на них.

В Кодексе торгового мореплавания Российской Федерации – основном законодательном ак те, регулирующем отношения в торговом судоходстве, отмечено (ст. 12),что суда могут находить ся в собственности граждан и юридических лиц, субъектов Российской Федерации и муниципаль ных образований. Россия не претендует на иммунитет государственных судов, за исключением тех, которые эксплуатируются и используются исключительно в интересах правительственных некоммерческих служб. Вместе с тем, суда с ядерными энергетическими установками могут нахо диться в собственности только Российской Федерации.

Из этих положений вытекают важные установки относительно деятельности судоходных компаний, которые могут создаваться частными лицами в форме акционерных обществ, либо в других, установленных законодательством формах. Допускается также формирование компаний в форме акционерных обществ с той или иной долей государственного участия. Ярким примером государственного участия в создании судоходных предприятий, является образование и функцио нирование крупнейшей судоходной компании «Совкомфлот», 100% акций которой принадлежит государству.

Следует отметить, что это одна из наиболее эффективно действующих судоходных компа ний, возникшая еще в условиях плановой экономики с использованием механизмов мировой ры ночной системы. На начало 2004г. флот ОАО «Совкомфлот» составлял 60 современных судов, тоннаж которых был равен 3,8 млн.т дедвейта (29,5% всего тоннажа транспортного флота, контро лируемого Российской Федерацией), средний возраст менее 10 лет.

Всего в России насчитывается около 250 судоходных компаний с флотом 15-20 судов и не сколько сотен компаний с числом судов менее 5 единиц1. Средний возраст судов, принадлежащих частным компаниям, составляет 23 года. В таких компаниях очень низка культура технической эксплуатации судов, что отражается на безопасности судоходства.

Многие из таких судоходных компаний испытывают серьезные экономические трудности в конкурентной борьбе на мировом рынке транспортных услуг.

Одной из причин кризисного положения многих российских судоходных компаний является высокая доля налогов (включая сборы, пошлины и другие отчисления) в стоимости транспортных услуг, особенно в сравнении с компаниями стран, имеющих международные реестры судов. Это и не позволяет отечественным судовладельцам осуществлять нормальное воспроизводство основ ных фондов.

Другой причиной этого является недостаточное развитие банковской системы. Российские коммерческие банки осуществляют кредитование судостроения только на короткие сроки (до 3-х лет) и под высокие проценты, в то время как зарубежные банки выдают кредиты на срок 7-9 лет по ставке LIBOR + 1-1.5%. Для обеспечения возвратности своих средств иностранные банки требуют регистрации новых судов в международных реестрах с благоприятными налоговыми условиями.

Многие ведущие морские державы для преодоления аналогичных трудностей, сохранения национального флота и привлечения инвестиций стали создавать международные судовые реест ры.

В России имеется проект закона о российском международном реестре, однако он все еще находится в Правительстве и не представлен в Государственную Думу. Он предусматривает при менение к судам, внесённым в реестр, специального налогового режима, создающего для эксплуа тации этих судов экономические условия, аналогичные действующим в зарубежных странах. Ре жим налогообложения для судов, предусматривает регистрационный и ежегодный потоннажный сборы, выплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование членов экипажей. В реестр не могут быть включены суда, ранее уже зарегистрированные в России.

По расчетам Союзморниипроекта принятие закона о Реестре позволит в перспективе увели чить состав российского флота на 750 российских судов суммарным дедвейтом 17.0 млн. т и об щей стоимостью около 13 млрд. долл. США без привлечения бюджетных средств. На указанных судах будет создано дополнительно 18 тыс. рабочих мест и около 50 тыс. рабочих мест на берегу.

Величина доходов, поступающих в федеральный бюджет от регистрации морских судов и судов «река-море», может составлять от 1,0 млн.долл. США в первом расчетном году до 2.5 млн. долл.

США в седьмом расчетном году, а расходы на создание и содержание Реестра ежегодно составят 50-80 тыс. долл. США. Только судами, зарегистрированными в Реестре. может быть освоено 183, «Морской флот России», №6, 2003г.

млн. т внешнеторговых грузов России, при этом стоимость фрахта, полученного российским су довладельцами, может составить 2,3 млрд. долл. США.

Создание реестра позволит получить мультипликативный эффект для экономики страны, включая защиту внешнеторговых перевозок от резких колебаний фрахтового рынка, рост отечест венного судостроения России без привлечения бюджетных средств и производства в смежных с судостроением отраслях промышленности, развитие страхового и банковского секторов экономи ки. При этом налоговая база может возрасти только за счет регистрации в России судов, которые в действующих условиях уже зарегистрированы за рубежом.

Таким образом, создание российского международного реестра судов могло стать важным элементом экономического регулирования морской деятельности.

В России в 1990-е гг. произошли фундаментальные преобразования в экономических отно шениях, которые привели к радикальным сдвигам в отношениях собственности в портовом хозяй стве. Однако в отличие от развитых стран, в России процесс передачи частному сектору части функций государства в сфере портовой деятельности идет крайне противоречиво, непоследова тельно, с повышенными рисками для всех институтов государства, бизнеса и общества.


Приватизация морских портов, играющих стратегическую роль для каждой страны, в 1990-е гг. проводилась в России практически даром, а значит - в ущерб государственным и националь ным интересам. Порты скупались за бесценок. Порт Новороссийска, который входит в список де сяти крупнейших портов Европы, точнее - главная стивидорная компания в порту - ОАО "НМТП" была акционирована, согласно официальным данным Правительства РФ, практически за бесценок в сравнении с реальной стоимостью - за 211 тыс. руб. в ценах 1992 года. Для сравнения: чистая прибыль ОАО "НМТП" в 2002 г. равнялась 2.1 млрд. руб1.

По имеющимся данным, в ближайшее время в частные руки могут перейти многие государ ственные пакеты акций морских портов России. В собственности государства останутся лишь ка питалоемкие, дорогостоящие, с длительными сроками окупаемости активы (основные коммуника ции, системы обеспечения безопасности мореплавания и другие объекты), запрещенные к прива тизации. Но на их содержание, модернизацию и новое строительство одних только портовых сбо ров, конечно, будет недостаточно. И в этих условиях государство должно искать новые формы партнерства с частным сектором на объектах своей собственности, в частности, передавая их в концессию.

Норма прибыли крупнейших стивидорных компаний России (Новороссийск, Восточный, Мурманск, Владивосток и др.), понимаемая как отношение чистой прибыли к выручке, соизмери ма с нормой прибыли нефтедобывающих компаний. Представляется, что в этой ситуации государ ство должно не продавать свою собственность, а наоборот - наращивать, увеличивая тем самым http://www.maritimemarket.ru/4_2003_novorossiysk.html бюджетные доходы не только в текущем году, но и в последующие годы. Даже сами стивидорные компании отмечают, что при наблюдающейся сейчас динамике экономического роста, увеличения балансовой стоимости, прибыли и капитализации "продажа госпакета акций очевидно нецелесо образна"1.

Основным законом, который в настоящее время регулирует в России деятельность естест венных монополий, является Закон о естественных монополиях № 147-ФЗ, принятый Государст венной думой 19 июля 1995 г. Но этот закон не трактует основной вопрос любой хозяйственной деятельности - о праве собственности. Вводя в хозяйственный оборот определение естественных монополий, к которым отнесены и морские порты, закон в то же время не регламентирует переда чу в частную собственность объектов естественных монополий. Более того, в нем вообще не ис пользуются термины «государственная собственность» и «федеральная собственность», и соответ ственно, не оговаривается процедура передачи прав на эту собственность частному сектору.

Одновременно за последние годы частные экспортно-ориентированные компании России в ТЭКе, металлургии и других отраслях накопили значительный финансовый потенциал для инве стирования и, следовательно, расширения своей собственности. Не случайно, что характерной чертой современного портового бизнеса стало внедрение отечественных предприятий-экспортеров на рынок стивидорных услуг. Этот альянс выгоден для обеих сторон: компании-производители контролируют морскую составляющую продвижения их продукции на мировой рынок, а перед портами открываются новые перспективы развития.

Потенциально частные компании готовы вкладывать значительные средства в инфраструк турные проекты: в причалы, железные дороги, дноуглубительные работы, системы безопасности.

Но при этом неясным и для самих компаний, и для государства, и для общества остается вопрос чьей собственностью станут строящиеся объекты?

В последнее время с увеличением потока внешнеторговых грузов, ростом добычи и экспор та углеводородного сырья и продуктов его переработки, а также продукции металлургической промышленности крайне актуальными стали вопросы собственности на объекты естественных монополий: новые порты на Балтике, специализированные причалы в действующих портах, пла нируемые к строительству железнодорожные ветки к ним. Все эти объекты следует рассматривать как имеющие стратегическое значение для страны и ее экономики, независимо от того, в чьем управлении и в чьей собственности они находятся. На каких условиях (кредитование, последую щая аренда, лизинг, концессия и т.п.) частный капитал «пойдет» в эти объекты? Кому будет при надлежать причал, перегрузочный комплекс, трубопровод, построенные на земле, находящейся в собственности государства? Ведь частным компаниям эти объекты не могут принадлежать на пра ве собственности только по той причине, что они вложили свои средства в строительство. Вложе http://www.seaport.spb.ru/new/tariff_common.htm ние капитала - это бизнес, который должен приносить доход, а право собственности – это совер шенно другой институт. Необходимо в законодательном порядке разделить эти важнейшие хозяй ственные категории, разграничить понятия «собственник», "инвестор" и «оператор» объектов ес тественных монополий, предусмотреть регламент доступа, особенности тарифного регулирования на услуги, оказываемые частными компаниями-операторами, особое внимание следует уделить принципам беспрепятственности доступа, недискриминационности.

Международные финансовые организации, имеющие огромный инвестиционный потенци ал, также не пойдут на российский инвестиционный рынок в сфере естественных монополий без законодательного закрепления их прав на пользование объектами государственной собственности в морских портах. Приведение в соответствие с международными российских норм и правил при влечения бизнеса в сферу естественно-монопольных секторов экономики, какими являются мор ские порты, является необходимым условием институциональной адаптации нашей страны к принципам и стандартам международного движения капитала, подключения к мощным зарубеж ным источникам инвестиционных ресурсов.

Не случайно поэтому ЕБРР соглашается только на кредитную схему строительства порта Усть-Луга и некоторых других объектов в России. Институциональная неясность в вопросах прав собственности, отсутствие у органов законодательной и исполнительной властей России стремле ния к четкому их разграничению между хозяйствующими субъектами и повышает риски инвести рования.

В современной России ощущается огромный дефицит законодательства, регламентирующе го хозяйственную деятельность на объектах государственной собственности. А в рыночной эко номике хозяйственные отношения должны основываться исключительно на нормах права. В то же время в течение многих лет не принимаются подготовленные отраслевыми министерствами зако ны о нефтепроводном транспорте, о морских портах, о концессиях и другие, которые призваны регламентировать права собственности и деятельность частных компаний в сфере естественных монополий. И происходит это, скорее всего, потому, что ни эти, ни многие другие уже подготов ленные к обсуждению законопроекты о государственной собственности концептуально не связаны между собой. В России до сих пор отсутствует то, что должно являться базой всех этих норматив ных актов - закон о государственной (федеральной и региональной) и муниципальной собственно сти.

Во-первых, этот закон должен четко определить объекты естественных монополий, которые могут находиться в государственной собственности. Хотя совершенно ясно, что в федеральной собственности должны находиться объекты, имеющие стратегическое значение для обеспечения функционирования национальной экономики и безопасности страны, а в собственности субъектов Российской Федерации – важные для жизнеобеспечения соответствующих регионов объекты. Та кой закон мог бы иметь основополагающее значение для морских портов России. В таком случае, в зависимости от роли, которую морские торговые и специализированные порты играют в эконо мике страны, их можно было бы разделить на три категории: стратегические порты (собственность РФ), порты регионального и муниципального значения (соответственно, собственность региона или муниципального образования). А затем уже на этой основе можно будет готовить закон о морских портах.

Во-вторых, закон призван зафиксировать, какие объекты должны оставаться в государст венной (федеральной и региональной) или муниципальной собственности, а что может быть про дано (передано) в частную собственность. Это должно быть сделано именно на уровне федераль ного законодательства, чтобы максимально сузить потенциальное поле коррупции, лишить чинов ников права самим решать, какие объекты могут быть переданы бизнесу на правах собственности.

В-третьих, необходимо определить статус естественно-монопольных сегментов инфра структуры морских портов (причалы, подъездные железные и автомобильные дороги, системы на вигации, управления, безопасности и т.п.) и закрепить их как объекты государственной собствен ности.

В-четвертых, закон должен очертить систему централизованного управления государствен ной собственностью, частью которой может стать созданное ФГУП «Росморпорт», зафиксировать, что управление государственным имуществом, находящимся в федеральной собственности, осу ществляется федеральным Центром (соответствующими министерствами и ведомствами), тарифы на оказание услуг естественных монополий устанавливаются также федеральными органами ис полнительной власти и т.д.

В области рыболовства среди мер экономического регулирования принципиальное значение имеет плата за водные биоресурсы, которая в настоящее время регулируется Налоговым кодексом Российской Федерации (часть 2, раздел VIII, глава 25 «Сборы за пользование объектами животно го мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов»). Указанные сборы (плате жи) имеют рентный характер: само их наличие есть отражение абсолютной ренты, а дифферен циация этих платежей по морским бассейнам и их частям, свидетельствует об учете относитель ной (дифференциальной) ренты. Можно спорить о ставках сборов, о полном или неполном учете территориальных (акваториальных) факторов, определяющих наличие дифференциальной ренты, однако нельзя не отметить сам подход, направленный на изъятие «рыбной» ренты (или ее части).


Наряду с принятием мер исключительно экономического регулирования, нередко возникает необходимость рассмотрения одновременных мер административного и экономического воздей ствия.

Так, например, одной из серьезных причин, сдерживающих развитие отечественного рыбо ловства, является старение флота и его структурное несоответствие складывающимся потребно стям. Около 90% состава промыслового флота построено по проектам 60-80-х гг и уже не отвечает современным требованиям.

С 1991 г. в связи с разрушением экономических связей и непрекращающейся инфляцией, возможности приобретения судов для рыболовства из новостроя сократились, а с 1996г. из-за от сутствия средств обновление флота фактически прекратилось.

В целях формирования финансовых ресурсов для приобретения судов необходимо обеспе чить суда новостроя сырьевыми квотами, что позволит привлечь инвестиции в их строительство, обеспечить своевременность расчетов с инвесторами по кредитам. Наделение судов квотами на весь период их окупаемости является административным рычагом в механизме обновления флота.

В то же время важной мерой экономического регулирования обновления флота могло бы стать субсидирование за счет бюджетных средств части процентных ставок по кредитам на строитель ство судов, получаемых в отечественных банках.

К экономическим мерам воздействия на улучшение ситуации в рыбной отрасли следует от нести решение ряда вопросов тарифно-таможенного регулирования при обработке судов в портах.

Сегодня лизинговый и бербоут-чартерный флот избегает российских портов из-за необходимости единовременной уплаты таможенных платежей и налогов за суда (только НДС 20% от стоимости судна), а отечественный флот после ремонта – за стоимость ремонта.

В практической жизни вопросы экономического и административного регулирования той или иной сферы деятельности могут отражаться в «комплексных» законах. Многие специалисты рыбной отрасли предлагают принять федеральный закон «О рыболовстве и охране водных биоло гических ресурсов», в котором были бы установлены законодательные нормы по вопросам:

установления ОДУ по промысловым объектам, находящимся в зонах ответственности рос сийского суверенитета и в контролируемых районах;

определения стабильных условий доступа к морским биоресурсам, в том числе путем рас пределения квот на ОДУ между пользователями на долговременной основе с фиксацией обязанно стей и прав этих пользователей;

гарантированного направления достаточной части уловов на внутренний рынок;

ограничения деятельности иностранных компаний в осуществлении промысла водных био ресурсов в территориальном море, в ИЭЗ и на шельфе Российской Федерации;

установления прозрачных и четких правил охраны водных биоресурсов и правил рыболов ства;

установления правил технологического воспроизводства прибрежных гидробионтов с уче том интересов населения и муниципальных образований, для которых рыболовство и переработка уловов, а также марикультура являются основными средствами поддержания жизнедеятельности.

При решении указанных вопросов следует четко установить функции федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти прибрежных субъектов Российской Фе дерации.

5. ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ВИДАМИ МОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Политические и финансово-экономические основы внутренней и внешней политики России формировались в процессе длительного развития ее государственности. Основные этапы эволю ции внутреннего устройства российского государства, в части устройства властных структур, не посредственно управляющих процессом осуществления видов морской деятельности с учетом специфики приморских регионов ранее целенаправленно не исследовались. В этой связи пред ставляется целесообразным и полезным проанализировать основные изменения в этой области управления и выявить причины, вызывающие необходимость таких новаций. Совершенствование и развитие государственного устройства приводит к изменениям в устройстве органов государст венной власти, действующей законодательной и нормативной базы, а также в организационных основах управления, включая распределение прав собственности. В результате такого анализа мо жет быть дана объективная оценка состояния морской деятельности в тот или иной период, опре делены направление и динамика хода реформ.

Анализ дореволюционного периода развития российского государства в советские времена имел тенденциозный характер. Сегодня анализ исторического опыта может дать совершенно иные результаты и привести к новым оценкам возможности эффективного управления морской дея тельностью.

Федеративное устройство государства, новые условия формирования структуры и органов государственной власти, как в федеральном центре, так и на уровне субъектов Федерации, разви тие местного самоуправления, в том числе в приморских и портовых городах выявляет и усилива ет региональные особенности проведения морской деятельностью.

За последние 300 лет в России было проведено 16 реформ территориального устройства. В основе всех вариантов административно-территориального деления в нашей стране сохранялась система взаимоотношений города с окружающей его сельской территорией, которая сложилась исторически. Основу управления составлял – уезд, то есть территория для которой уездный город играет роль административного и военного центра. В советский период уездная система была уп разднена при проведении «низового районирования» и национализации собственности в конце 20 х гг.

В дореволюционный период процесс развития территориальных органов государственного управления в Российской Империи шел параллельно с развитием центральных функциональных органов власти и управления. Губернии постепенно становятся важным элементом администра тивно-территориального деления и местного государственного управления. Каждая губерния вы полняет свои функции с учетом местных условий. Приморские губернии имеют свои характерные особенности. В частности, было установлено, что «губернатор председательствует в особом при сутствии по портовым делам, если оно образовано в портовом городе, где имеет местопребывание губернатора. В остальных портовых городах в морском присутствии председательствует или уезд ный начальник или полицмейстер (обер-полицмейстер) – руководитель городского правления»1.

Постепенно эта система административно-территориального деления корректируется и уточняется в соответствии с ходом развития городов, статус которых во многом определяет и ста тус прилегающей территории. Такое внутреннее устройство не противоречило проведению целого комплекса реформ.

После событий 1905 г. в России начинается активная подготовка к крупномасштабной ре форме государственного устройства и управления. В начале ХХ в. Россия выходит в группу веду щих стран мира по всем основным показателям, при этом она имела самые высокие темпы эконо мического развития. В это время активно развивается морское судоходство и другие виды морской деятельности, военно-морской флот модернизируется и получает самую современную технику и вооружение.

Таким образом, в России в дореволюционный период был накоплен богатый опыт формиро вания национальной морской политики, развития и совершенствования управления морской дея тельностью. Это происходило на основе совершенствования структуры органов государственного управления, как в функциональных и отраслевых направлениях, так и на региональных направле ниях. Морские региональные направления являлись приоритетными для всей внешней политики России. В тот период сформировалось необходимое для морской державы политическое простран ство, при котором наличие выходов к морским рубежам являлось решающим и определяющим усилия государства в политическом, военном, экономическом и транспортном отношении.

В советский период развитие морской деятельности проходило в иных политических и эко номических условиях. Управление морской деятельностью и другими смежными вопросами было распределено между ведомствами союзного и республиканского уровня. Министерство обороны, Министерства морского флота, Министерство рыбного хозяйства – были союзные, в деятельности которых большое внимание уделялось вопросам управления соответствующими видами морской деятельности. Кроме того, обеспечение управленческих функций при регулировании развития не которых из них входило в круг обязанностей таких союзных министерств, как Минсудпрома СССР, Мингеологии СССР, Мингазпрома СССР, Гидромета, АН СССР и ряда других. Министры этих министерств были членами Правительства, которое обеспечивало приоритетное рассмотре Энциклопедия Брокгауза и Эфрона, (электронная версия), статьи: «Губернатор», «Градоначальник», «Главное управление торгового мореплавания и портов» – ООО мультимедиа-издательство “Адепт”, 2003 (электронная версия).

ние вопросов морской политики и координацию при их реализации. Только Главкомат ВМФ был в составе Министерство обороны СССР. При этом интересы военного флота и представлял первый заместитель Министра обороны СССР – Главнокомандующий ВМФ СССР (ранее в стране было военно-морское министерство, которое выступало в качестве координатора работы других мини стерств и ведомств, занимающихся проблемами эксплуатации Мирового океана).

СССР обладал свойствами государства федеративного устройства, так как компетенции раз делялись между центром и союзными республиками. РСФСР в системе государственного управ ления обладала усеченными по сравнению с другими союзными республиками полномочиями.

В настоящее время Российская Федерация является одновременно правопреемницей и про должателем всех функций, как СССР, так и РСФСР. В области внутреннего устройства еще в со ветский период была тенденция повышения административного статуса национальных единиц.

Эта тенденция проявилась и при принятии новой Конституции Российской Федерации. Все на циональные автономии (республики, области и округа) повысили свой статус и стали равноправ ными субъектами федерации, хотя и не были к этому готовы. Такой сдвиг управленческих полно мочий в сторону повышения уровня территориальных единиц, объявленных субъектами федера ции, обуславливает появление новых особенностей государственного устройства. К таким особен ностям относится увеличение численности субъектов федерации (с 67 до 89, из которых 21 имеет приморское положение). В результате преобразований возникла высокая дифференциация субъек тов федерации в финансово-экономическом отношении.

Сегодня вопросы распределения полномочий и деятельность в области совместной компе тенции полностью не отработаны. Это касается роли властей субъекта федерации и значения го родских властей в приморских городах, включая вопросы проведения морской деятельности и портового хозяйства. Все виды морской деятельности в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации, но при их практической реализации про исходит соприкосновение с региональными и муниципальными органами власти и управления, с их функциональными структурами. При этом возникают проблемы, которые не находят приемле мого решения длительное время.

Широко известно, что продолжающиеся уже несколько лет проблемы городского хозяйства таких приморских городов как Владивосток, Петропавловск-Камчатский, Магадан, негативно влияют на проведение морской деятельности, в частности на боевую готовность военно-морского флота.

Как в дореволюционной России и в СССР, так и в Российской Федерации, практическая реализация национальной морской политики в большой степени зависит от качества управления на уровне города. Вопросы управления и реализации национальной морской политики при этом тесно связаны с действиями коммерческих и ведомственных структур, федеральных министерств, властей субъекта федерации и городских органов местного самоуправления. С учетом прав и га рантий самостоятельности федеративного и муниципального органов власти, координация их дей ствий представляется достаточно сложной, так как на сегодня отсутствуют необходимые органи зационные структуры управления.

С 1991 по 1995 г. в Российской Федерации управление морской деятельностью характеризу ется тем, что и после преобразования союзных министерств в федеральные органы, старая струк тура управления во многом еще сохранялась. Затем после приватизации предприятий начинает изменяться стиль и методы их деятельности.

Наиболее глубокие изменения в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти произведены в соответствии с указами Президента Российской Федерации от 9 марта г. № 314 и от 20 мая 2004 г. № 649. Введены три уровня федеральных органов управления – мини стерства, службы и агентства. Функции и полномочия между ними разделены. Политика и законо дательная инициатива принадлежит министерствам.

В формировании национальной морской политики и управления морской деятельностью се годня участвуют следующие федеральные органы исполнительной власти: Министерство внут ренних дел Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

Министерст во иностранных дел Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Фе деральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Министерство юстиции Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная служба), Ми нистерство образования и науки Российской Федерации, Федеральное агентство по науке и инно вациям, Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Федеральное агентство вод ных ресурсов, Федеральное агентство по недропользованию, Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации, Федеральное агентство по промышленности, Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, Министерство сельского хо зяйства Российской Федерации, Федеральное агентство по рыболовству, Министерство транспор та Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральное агентство морского и речного транспорта, Федеральное агентство геодезии и картографии, Мини стерство информационных технологий и связи Российской Федерации, Федеральное агентство связи, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по гид рометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по экологическому, тех нологическому и атомному надзору, Федеральное космическое агентство. Всего 28 федеральных органов, из них 14 министерств, 5 федеральных служб и 9 агентств, руководимых министерства ми.

Таким образом, общее количество федеральных органов исполнительной власти достаточно велико, а механизм формирования национальной морской политики и координации ее реализации выявляется не вполне ясно. Только Морская коллегия при Правительстве Российской Федерации представляется необходимым органом, предназначенным для выполнения организационной и ко ординирующей функций по отношению к указанным выше федеральным органам исполнительной власти в области федерального управления различными видами морской деятельности и проведе ния национальной морской политики.

6. ОСНОВНЫЕ ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ МОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬ НОСТЬЮ В Морской доктрине Российской Федерации обозначены основные контуры системы управ ления морской деятельностью. Во главе ее находится Президент Российской Федерации, который определяет приоритетные задачи и содержание национальной морской политики на ближайшую и долгосрочную перспективу. Если учесть, что по Конституции Российской Федерации он опреде ляет основные направления внешней и внутренней политики, то требуется проработка ответа на вопрос о том, каким образом это осуществляется в области морской деятельности.

В современных экономических отношениях законодательству принадлежит роль ограничи теля. Оно вводит правила действий, но не принуждает к деятельности. Поэтому появилась потреб ность в документах концептуального и прогнозного политического характера, которые отражают политическую линию высшего руководства страны, выбранные направления внешней и внутрен ней политики на определенный период, методы, которые предусматривается применить для дос тижения поставленных целей.

До 2000 г. Президентом Российской Федерации была утверждена только одна Военная док трина, которая прямо предусмотрена Конституцией Российской Федерации. Практика показала, что этого документа не достаточно для формирования государственной политики. За последую щий период был подготовлен и утвержден Президентом Российской Федерации целый ряд доку ментов концептуального характера. В этих документах поставлены задачи в области обороны, безопасности, экономики, науки и образования, в том числе и видов морской деятельности.

Таким образом, сегодня отчетливо проявилась позиция главного должностного лица страны в политике нашего государства. Проработан метод представления руководством страны руково дящих указаний политического характера. Более того, и в ежегодном послании Президента Рос сийской Федерации Федеральному собранию представляется уточнение ряда политических вопро сов.

В концептуальных документах, как правило, не содержатся конкретные данные и сроки. Ис ходя из поставленных задач, суммы затрат на проведение конкретных мероприятий могут быть вычислены и должны найти отражение в федеральном бюджете. Другие законодательные акты (кодексы и федеральные законы) должны обеспечивать юридические условия для проведения кон кретных мер. В области национальной морской политики накопилось достаточно проблем, кото рые требуют решения в законодательном порядке. Так, например, многие приморские субъекты федерации указывают на причины снижения конкурентной способности российских судов, кото рая подавляется таможенными пошлинами, отсутствием второго регистра судов, неясностью пра вил распределения квот на добычу морских ресурсов, отсутствием законодательства о морских портах и других вопросов.

Таким образом, задача федеральных законодательных органов Российской Федерации и за конодательных органов субъектов федерации обеспечивать адекватные условия для проведения обозначенной в концептуальных документах национальной морской политики.

Правительство Российской Федерации через федеральные органы исполнительной власти и Морскую коллегию осуществляет руководство реализацией задач национальной морской полити ки и координацию этих действий. Правительство на основании поставленных задач, выделенных ресурсов и установленных в законодательстве условий и ограничений, должно принимать реше ния, обеспечивающие проведение конкретных мероприятий, обеспечивающих развитие морской деятельности. Среди них, проекты развития военно-морских пунктов базирования баз, судострои тельные программы, обеспечение мер укрепления морской государственной границы Российской Федерации, меры по защите экономических интересов России в исключительной экономической зоне и на её континентальном шельфе. Общий характер имеют постановления и другие докумен ты, принимаемые Правительством, касающиеся экономических отношений, к ним относятся во просы таможенного и валютного регулирования, международные договоры о сотрудничестве с зарубежными государствами по конкретным проектам, федеральные целевые программы, такие как «Мировой океан» и другие.

Нормативная база, установленная Правительством Российской Федерации, дополняется обязательными для использования нормативными документами министерств. Министерства (фи нансов, обороны, транспорта, труда и социального развития и др.) издают и периодически обнов ляют свои требования по вопросам своей компетенции. Например, на многие суда, независимо от формы собственности распространяются требования мобилизационной готовности, устанавливае мые по линии Минобороны России.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.