авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 |
-- [ Страница 1 ] --

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПРАВОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ АППАРАТА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

ЮРИДИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК

№ 3—4

ИЗДАНИЕ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

В настоящем выпуске "Юридического вестника" представлены подготовленные

Правовым управлением Аппарата Совета Федерации материалы, посвященные некото

рым актуальным вопросам в сферах международного права, деятельности Общественной

палаты Российской Федерации, органов местного самоуправления, обеспечения деятель ности ледокольного флота, противодействия коррупции, а также некоторым юридико тех ническим аспектам.

Руководитель проекта и ответственный за выпуск — заместитель Руководителя Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации — начальник Правового управления, кандидат юридических наук Ю.А. Шарандин Составители:

— заместитель начальника Правового управления — начальник З.Б. Нигматуллина отдела Правового управления Аппарата Совета Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации — начальник отдела Правового управления Аппарата Совета Л.Ф. Апт Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук — начальник отдела Правового управления Аппарата Н.И. Шиян Совета Федерации, кандидат юридических наук — главный советник отдела Правового управления Е.Е. Бобракова Аппарата Совета Федерации — ведущий советник отдела Правового управления Т.А. Дорофеева Аппарата Совета Федерации — ведущий советник отдела Правового управления И.Н. Ерофеев Аппарата Совета Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации — советник отдела Правового управления Аппарата Совета Д.Н. Петровский Федерации, кандидат юридических наук — главный консультант Правового управления Аппарата А.В. Ростовцев Совета Федерации — консультант отдела Правового управления Аппарата Ю.М. Ланцевич Совета Федерации — консультант отдела Правового управления Аппарата П.В. Прохоров Совета Федерации СОДЕРЖАНИЕ З.Б. Нигматуллина, Е.Е. Бобракова Общественная палата Российской Федерации: законодательное регулирование и практическая деятельность.................. А.В. Ростовцев К вопросу о некоторых понятиях и моделях территориальной организации местного самоуправления в связи с подготовкой модельного закона, определяющего общие принципы территориальной организации местного самоуправления в государствах — участниках Содружества Независимых Государств................................... И.Н. Ерофеев, Д.Н. Петровский Об условиях, состоянии и возможных направлениях совершенствования законодательного обеспечения безопасности и деятельности ледокольного флота и российского присутствия в Арктике в целом............. Н.И. Шиян, Ю.М. Ланцевич Коррупция: правовая проблема современности................ П.В. Прохоров Мониторинг законодательных ошибок: юридико технические аспекты... Л.Ф. Апт, Т.А. Дорофеева Методические рекомендации по формированию понятийного аппарата законопроекта................................. З.Б. Нигматуллина, Е.Е. Бобракова ОБЩЕСТВЕННАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАКТИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Идея появления нового для современной России института гражданского об щества — Общественной палаты Российской Федерации прозвучала в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Феде рации 26 мая 2004 года, в котором, в частности, было отмечено: "Имеет также смысл использовать и накопленный в ряде регионов России опыт работы общест венных палат. Такие постоянно действующие негосударственные организации мо гут обеспечивать независимую экспертизу важнейших нормативных актов, актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан".

Следует отметить, что сама идея создания Общественной палаты для Россий ской Федерации не нова. Впервые она появилась во время подготовки к референ думу по проекту Конституции Российской Федерации в сентябре — октябре 1993 года, когда распоряжением Президента Российской Федерации от 24 сен тября 1993 года № 659 рп была образована Общественная палата Конституцион ного совещания, а распоряжением Президента Российской Федерации от 11 ок тября 1993 года было утверждено Положение об Общественной палате Конститу ционного совещания. Согласно данному положению основной задачей Общественной палаты была определена выработка предложений по изменениям и дополнениям к проекту Конституции Российской Федерации. Однако уже 16 фев раля 1994 года своим распоряжением № 78 рп Президент Российской Федера ции образовал на базе Общественной палаты Конституционного совещания Об щественную палату при Президенте Российской Федерации. Этот новый орган имел статус совещательного и был создан для обеспечения взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти в Российской Федерации и обще ственными объединениями, подготовки решений Президента Российской Федера ции и Правительства Российской Федерации по важнейшим социальным и поли тическим вопросам с учетом общественного мнения. В состав Общественной пала ты должны были войти представители зарегистрированных Министерством юстиции Российской Федерации политических партий, массовых движений, моло дежных и иных общественных организаций, предпринимательских объединений, религиозных конфессий, представители организаций местного самоуправления, общероссийских профсоюзов.

Однако и данный орган просуществовал недолго. Указом Президента Россий ской Федерации от 25 июня 1996 года № 989 Общественная палата при Прези денте Российской Федерации была преобразована в Политический консультатив ный совет, имеющий несколько иной статус и задачи (прежде всего проведение по литических консультаций), а также состав — упор был сделан на представителей политических партий. Этот совет, в свою очередь, был упразднен Указом Прези дента Российской Федерации от 8 августа 2000 года № 1461. Таким образом, ор гана, который способствовал бы налаживанию обратной связи между обществом и государством, в Российской Федерации до недавнего времени не существовало.

Возвращаясь к современному этапу создания Общественной палаты, необхо димо отметить, что Президент Российской Федерации В.В. Путин неоднократно обращал внимание на необходимость обеспечения единства государственной вла сти, последовательного развития федерализма и объединения сил в борьбе с терро ризмом, подчеркивая, что для решения этих задач необходима помощь граждан ского общества;

при этом люди должны быть уверены, что их мнение будет услы шано. В связи с этим глава государства поддержал идею об образовании Общественной палаты Российской Федерации как своего рода площадки для ши рокого диалога, где могли бы быть представлены и подробно обсуждены граждан ские инициативы, проведена общественная экспертиза ключевых государственных решений, прежде всего законопроектов, имеющих общенациональное значение и касающихся перспектив развития всей страны. Фактически Президент Россий ской Федерации В.В. Путин предложил создать реальный механизм участия ин ститутов гражданского общества в формировании и реализации государственной политики, а также в осуществлении общественного контроля за деятельностью ор ганов государственной власти и местного самоуправления. Эта идея была реализо вана им спустя два месяца путем внесения в декабре 2004 года в Государственную Думу проекта федерального закона "Об Общественной палате Российской Феде рации". Законопроект был принят Государственной Думой в первом чтении 22 де кабря 2004 года. В ходе работы над законопроектом Государственной Думой было рассмотрено свыше 250 поправок к законопроекту, 100 из которых были приняты.

Принятый Государственной Думой 16 марта 2005 года Федеральный закон "Об Общественной палате Российской Федерации" был одобрен Советом Феде рации 23 марта 2005 года и направлен Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Этот федеральный закон создал правовую основу для формирования и деятельности Общественной палаты Российской Федерации.

Статья 1 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Феде рации", устанавливающая общие положения, определяет, что Общественная пала та обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации с органами госу дарственной власти и органами местного самоуправления в целях учета потребно стей и интересов граждан, защиты их прав и свобод, прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов испол нительной власти и органов местного самоуправления. При этом установлено, что Общественная палата формируется на основе добровольного участия в ее деятель ности граждан Российской Федерации, общественных объединений и объедине ний некоммерческих организаций.

Однако напрямую правовой статус Общественной палаты Российской Феде рации не был определен, хотя, например, Правительство Российской Федерации в своем заключении на законопроект отмечало, что "представляется целесообразным дополнительно проработать вопрос о правовом статусе Общественной палаты, ко торая согласно статьям 1 и 26 законопроекта является формой взаимодействия гра ждан и органов государственной власти, но при этом имеет аппарат в форме госу дарственного учреждения";

подобные вопросы ставились и рядом экспертов в ходе обсуждения законопроекта.

Следует отметить, что правовая основа для определения статуса подобного ро да институтов имеется. Так, в соответствии со статьей 51 Федерального закона "Об общественных объединениях" впредь до принятия федеральных законов о го сударственно общественных и общественно государственных объединениях ука занные объединения создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти. С учетом данной нормы Федерального закона "Об общественных объединениях" собствен но Общественную палату можно рассматривать как некое общественно государст венное объединение.

Статья 2 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Феде рации" озаглавлена "Цели и задачи Общественной палаты". В соответствии с на именованием она должна определять цели и задачи Общественной палаты, однако в ней названы скорее направления и формы деятельности Общественной палаты.

Так, установлено, что Общественная палата призвана обеспечить согласование об щественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Россий ской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократиче ских принципов развития гражданского общества в Российской Федерации. Об щественная палата призвана реализовывать данные положения путем привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики;

выдвижения и поддержки гражданских инициатив;

проведения общественной экс пертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнитель ной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления;

осуществления общественного контроля за деятельностью орга нов исполнительной власти и так далее.

Общественная палата формируется из 42 граждан Российской Федерации, ут верждаемых Президентом Российской Федерации, 42 представителей общерос сийских общественных объединений и 42 представителей межрегиональных и ре гиональных общественных объединений.

Членом Общественной палаты может быть гражданин Российской Федера ции, достигший возраста 18 лет. При этом членами Общественной палаты не могут быть Президент Российской Федерации, члены Совета Федерации Федерально го Собрания Российской Федерации, депутаты Государственной Думы Феде рального Собрания Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации, судьи, иные лица, замещающие государственные должности Россий ской Федерации, лица, замещающие должности федеральной государственной службы, государственные должности субъектов Российской Федерации, должно сти государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, должности муниципальной службы, а также лица, замещающие выборные долж ности в органах местного самоуправления;

лица, признанные недееспособными на основании решения суда;

лица, имеющие непогашенную или неснятую судимость.

В соответствии с указанным федеральным законом к выдвижению кандидатов в члены Общественной палаты не допускаются политические партии. Кроме того, не могут выдвигать кандидатов в члены Общественной палаты общественные объ единения, зарегистрированные менее чем за 1 год до дня вступления в силу Феде рального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" (для первого состава) или менее чем за 1 год до дня истечения срока полномочий членов Обще ственной палаты действующего состава.

За 6 месяцев до истечения срока полномочий членов Общественной палаты Президент Российской Федерации инициирует процедуру формирования нового состава Общественной палаты.

Срок полномочий членов Общественной палаты истекает через 2 года со дня первого пленарного заседания Общественной палаты. Член Общественной палаты приостанавливает свое членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий. Объединение членов Общественной палаты по принципу на циональной, религиозной, региональной или партийной принадлежности не допус кается.

Статьей 13 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" установлены гарантии деятельности членов Общественной палаты.

Член Общественной палаты на время участия в работе пленарного заседания Общественной палаты, Совета Общественной палаты, комиссий и рабочих групп Общественной палаты, а также на время осуществления иных полномочий, уста новленных федеральным законом, освобождается работодателем от выполнения трудовых обязанностей по основному месту работы с сохранением за ним места ра боты (должности). Ему возмещаются расходы, связанные с осуществлением им полномочий члена Общественной палаты, а также "выплачивается компенсация в размере, определенном законом, иным нормативным правовым актом, за счет средств федерального бюджета".

Отзыв члена Общественной палаты не допускается.

Для членов Общественной палаты является обязательным выполнение требо ваний, предусмотренных Кодексом этики членов Общественной палаты Россий ской Федерации, который в соответствии со статьей 5 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" разрабатывается Советом Общественной палаты и затем утверждается палатой.

Согласно части 1 статьи 15 полномочия члена Общественной палаты прекра щаются в порядке, предусмотренном Регламентом Общественной палаты Россий ской Федерации, в таких случаях, как истечение срока его полномочий;

подача им заявления о выходе из состава Общественной палаты;

неспособность его по со стоянию здоровья участвовать в работе Общественной палаты;

вступление в за конную силу вынесенного в отношении его обвинительного приговора суда;

грубое нарушение им Кодекса этики — по решению не менее половины членов Общест венной палаты, принятому на пленарном заседании Общественной палаты, и так далее.

В соответствии с частью 2 статьи 15 полномочия члена Общественной палаты могут быть также приостановлены в порядке, предусмотренном Регламентом Общественной палаты Российской Федерации.

Первое пленарное заседание Общественной палаты должно быть проведено не позднее, чем через 30 дней со дня сформирования правомочного состава Общест венной палаты, правомочной же Общественная палата является, если в ее состав вошло более трех четвертых от установленного числа членов Общественной палаты (126 членов).

Согласно статье 9 Федерального закона "Об Общественной палате Россий ской Федерации" члены Общественной палаты на первом пленарном заседании избирают Совет Общественной палаты (постоянно действующий орган) и секре таря Общественной палаты. Общественная палата вправе также образовывать ко миссии и рабочие группы, причем в состав комиссий Общественной палаты могут входить только члены Общественной палаты, а в состав рабочих групп — как чле ны Общественной палаты, так и представители общественных объединений и иные граждане, привлеченные к работе Общественной палаты.

Статья 4 закона устанавливает, что Общественная палата утверждает Регла мент Общественной палаты Российской Федерации, которым определяются: по рядок участия членов Общественной палаты в ее деятельности;

сроки и порядок проведения пленарных заседаний Общественной палаты;

состав, полномочия и по рядок деятельности совета Общественной палаты Российской Федерации;

полно мочия и порядок деятельности секретаря Общественной палаты Российской Фе дерации;

порядок формирования и деятельности комиссий и рабочих групп Обще ственной палаты, а также порядок избрания и полномочия их руководителей;

порядок прекращения и приостановления полномочий членов Общественной пала ты и другие вопросы внутренней организации и порядка деятельности палаты.

Основными формами работы Общественной палаты являются пленарные засе дания, заседания совета Общественной палаты, комиссий и рабочих групп Обще ственной палаты.

Пленарные заседания Общественной палаты проводятся не реже 2 раз в год.

При этом по решению совета Общественной палаты может быть проведено вне очередное пленарное заседание.

В целях реализации функций, возложенных на Общественную палату, она вправе:

проводить слушания по общественно важным проблемам;

давать заключения о нарушениях законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и направ лять указанные заключения в компетентные государственные органы или должно стным лицам;

проводить экспертизу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Прави тельства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых ак тов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления;

приглашать руководителей федеральных органов государственной власти, ор ганов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов мест ного самоуправления на пленарные заседания Общественной палаты;

направлять членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и ко миссий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти;

направлять запросы Общественной палаты (в период между пленарными засе даниями Общественной палаты запросы от имени Общественной палаты вправе направлять совет Общественной палаты);

вступать в международные организации, заключать с ними соглашения о со трудничестве, направлять членов Общественной палаты для участия в работе меж дународных конференций, совещаний и в других мероприятиях в порядке, установ ленном законодательством Российской Федерации;

участвовать в работе общественных палат субъектов Российской Федерации, а также направлять членов Общественной палаты для участия в мероприятиях, проводимых общероссийскими, межрегиональными и региональными обществен ными объединениями.

Решения Общественной палаты, принимаемые в форме заключений, предло жений и обращений, носят рекомендательный характер. При этом органы государ ственной власти, органы местного самоуправления или должностные лица, кото рым направлены обращения Общественной палаты, обязаны проинформировать Общественную палату о результатах рассмотрения соответствующего обращения в течение 30 дней со дня его регистрации (в исключительных случаях указанный срок может быть продлен не более чем на 30 дней).

Статья 19 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Феде рации" особо регулирует вопросы, связанные с заключениями Общественной па латы по результатам общественной экспертизы. Такие заключения носят рекомен дательный характер и направляются соответственно Президенту Российской Фе дерации, в Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов зако нов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов подле жат обязательному рассмотрению на пленарных заседаниях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Феде рального Собрания Российской Федерации. Заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти подлежат обязательному рассмотрению соответственно на заседаниях Правительства Рос сийской Федерации, коллегий соответствующих федеральных органов исполни тельной власти.

При рассмотрении заключений Общественной палаты по результатам экспер тизы проектов соответствующих нормативных правовых актов на пленарные засе дания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также на заседания Правительства Российской Федерации, коллегий федеральных орга нов исполнительной власти должны приглашаться члены Общественной палаты.

Заключения Общественной палаты по результатам экспертизы проектов нор мативных правовых актов подлежат обязательному рассмотрению соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации либо органа ми местного самоуправления.

Совет Общественной палаты вправе обратиться к руководителю федерального органа исполнительной власти с предложением создать общественный совет при данном органе, а руководители федеральных органов исполнительной власти обес печивают участие членов Общественной палаты в работе общественных советов при федеральных органах исполнительной власти.

К основным задачам Общественной палаты указанный федеральный закон от нес также поддержку ею гражданских инициатив, ежегодную подготовку и публи кацию доклада Общественной палаты о состоянии гражданского общества в Рос сийской Федерации.

В соответствии со статьей 24 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" органы государственной власти и органы местного само управления обязаны предоставлять по запросам Общественной палаты необходи мые ей для исполнения своих полномочий сведения, за исключением сведений, ко торые составляют государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну. Также органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица, иные государственные и муниципальные служащие обязаны оказывать содействие членам Общественной палаты в исполнении ими полномо чий, установленных законом.

Согласно статье 26 Федерального закона "Об Общественной палате Россий ской Федерации" обеспечение деятельности Общественной палаты осуществляет Аппарат Общественной палаты, который является государственным учреждени ем. Руководитель Аппарата Общественной палаты назначается на должность и ос вобождается от должности Правительством Российской Федерации по представ лению совета Общественной палаты. По поручению совета Общественной палаты общее руководство деятельностью Аппарата Общественной палаты осуществляет секретарь Общественной палаты.

Для информационного обеспечения деятельности Общественной палаты и дос тупа широких кругов общественности к рассматриваемым Общественной палатой вопросам, а также к результатам работы Общественной палаты Аппаратом Обще ственной палаты создается и поддерживается сайт Общественной палаты в между народной компьютерной сети "Интернет";

Общественная палата учреждает также свое периодическое издание.

В соответствии со статьей 28 указанного федерального закона расходы, свя занные с обеспечением деятельности Общественной палаты, предусматриваются отдельной строкой в федеральном бюджете на соответствующий год;

при этом фи нансовое обеспечение содержания Аппарата Общественной палаты осуществляет ся в пределах расходов, предусмотренных в федеральном бюджете на обеспечение деятельности Общественной палаты.

После принятия Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" в него дважды вносились изменения: Федеральным законом от 27 де кабря 2005 года № 195 ФЗ "О внесении изменений в статьи 2 и 16 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" Общественная палата была наделена полномочиями по осуществлению общественного контроля за со блюдением свободы слова в средствах массовой информации;

Федеральным зако ном от 30 июня 2007 года № 121 ФЗ "О внесении изменений в Федеральный за кон "Об Общественной палате Российской Федерации" были внесены изменения в ряд положений федерального закона об Общественной палате, регламентирую щих различные аспекты статуса и деятельности Общественной палаты: в частно сти, была законодательно закреплена возможность участия Общественной палаты в международном сотрудничестве.

После принятия Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" в установленные сроки была сформирована Общественная палата первого состава.

Еще до окончательного формирования Общественной палаты ее члены приня ли активное участие в обсуждении рассматривавшегося Государственной Думой проекта федерального закона "О некоммерческих организациях", что в значитель ной степени повлияло на то, что данный проект был принят с поправками, содер жавшими в том числе предложения членов Общественной палаты.

Первое пленарное заседание Общественной палаты Российской Федерации первого состава состоялось 22 января 2006 года в Георгиевском зале Кремля. Пе ред членами палаты выступил Президент Российской Федерации, который по здравил собравшихся с началом работы Общественной палаты. Он отметил, что пленарное заседание "подводит черту под важным организационным этапом — созданием этой принципиально новой структуры, призванной содействовать раз витию гражданского общества". Президент Российской Федерации выразил на дежду, что Общественная палата станет площадкой для согласования позиций по существенным вопросам государственной политики и сформирует на этой основе демократические институты сотрудничества общественности и государства.

В своих выступлениях члены Общественной палаты, в частности академик Е.П. Велихов, выразили готовность способствовать строительству гражданского общества в Российской Федерации, содействовать выдвижению и поддержке ини циатив, развитию самодеятельности и социальной активности граждан России, обеспечивать общественный контроль за деятельностью власти, способствовать искоренению коррупции и стяжательства, формированию просвещенного и сис темного общественного мнения в стране. Ими также было выражено мнение о не обходимости налаживания эффективного сотрудничества между Общественной палатой, Государственной Думой, Советом Федерации, Правительством Россий ской Федерации, Администрацией Президента Российской Федерации. При этом было отмечено, что эти задачи не могут быть решены, если не организуется сама Общественная палата, не будут выработаны строгие процедуры и правила работы.

С учетом этого Общественной палатой был принят Регламент, определивший структуру Общественной палаты и регулирующий другие важные вопросы ее орга низации и деятельности.

Был сформирован совет Общественной палаты, избран секретарь Обществен ной палаты (Е.П. Велихов), сформированы комиссии палаты для организации ра боты по отдельным направлениям деятельности (в соответствии со статьей 33 Рег ламента Общественной палаты было образовано 17 комиссий). Кроме того, Обще ственной палатой были созданы и создавались по мере необходимости рабочие группы по отдельным вопросам и проблемам ее деятельности (например, по вопро сам разработки заключений по тому или иному законопроекту). Был также создан экспертный совет Общественной палаты.

Общественная палата первого состава проработала два года и завершила свою деятельность 22 декабря 2007 года. Она стала своего рода первопроходцем в нала живании диалога между гражданами и властью, организации гражданского обще ства, явилась переходом от "разрозненной массы" гражданских институтов к еди ному "ядру", по словам академика Е.П. Велихова. Немало было сделано для ста новления и утверждения нового для России института в нормативном, организационном, функциональном, информационном плане, и в этом смысле пер вый состав Общественной палаты заложил основу для дальнейшего ее утвержде ния в качестве института, полезного как обществу, так и государству. Что то полу чилось лучше, что то — менее удачно, однако первые шаги были сделаны.

Общественная палата первого состава в целом и отдельные ее члены за про шедшие два года активно работали над реализацией поставленных перед палатой задач, используя для этого различные формы и пытаясь отреагировать практиче ски на все волнующие общество проблемы, начиная с "дедовщины" в российской армии и заканчивая содержанием того или иного законопроекта.

Общественная палата внесла реальный вклад в поддержку деятельности не коммерческих организаций в Российской Федерации, содействовала формирова нию и становлению региональных общественных палат, общественных советов и аналогичных структур.

После того как в результате принятия поправок в федеральный закон об Обще ственной палате ей было предоставлено право участия в международных связях, Общественная палата стала членом Международной ассоциации экономических и социальных советов и схожих институтов (МАЭССИ) и подписала меморандум с Европейским социально экономическим комитетом.

Рабочие группы и комиссии Общественной палаты регулярно проводили засе дания по вопросам своей деятельности. Общественная палата первого состава ста ралась регулярно проводить общественные слушания, "круглее столы" различной тематики и иные мероприятия;

активно использовалась форма выездных заседаний комиссий, слушаний на местах. Комплексные проблемы рассматривались затем на совете Общественной палаты и пленарных заседаниях. Например, на пленарном заседании палаты, состоявшемся 23—24 ноября 2007 года, были рассмотрены во просы реализации судебно правовой реформы в Российской Федерации и тема "Культура и будущее России. Новый взгляд", принято обращение Общественной палаты по поводу выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Рос сийской Федерации.

За два года деятельности Общественной палатой было подготовлено значи тельное число различных документов: заявления (Заявление от 12 апреля 2007 го да в связи с распространенным текстом доклада Государственного департамента США о поддержке прав человека и демократии в мире, Заявление от 22 февраля 2007 года в связи с ситуацией, сложившейся вокруг памятников и воинских захо ронений солдат антигитлеровской коалиции в Эстонской Республике), обращения, решения (Решение от 30 сентября 2006 года по вопросу "О здравоохранении в Российской Федерации", Решение от 9 февраля 2007 года по вопросу "Об эколо гическом устойчивом развитии"), рекомендации (по использованию средств госу дарственной финансовой поддержки некоммерческих организаций от 2 марта 2007 года).

В 2006—2007 годах Общественной палатой были также подготовлены докла ды о состоянии гражданского общества в Российской Федерации. Так, в 2007 го ду доклад состоял из 3 частей. В первой основное внимание было уделено статисти ческой и социологической информации, отражающей состояние гражданского об щества в России, показан уровень гражданской активности в стране, приведены данные о действующих механизмах поддержки гражданских инициатив со стороны государства и бизнеса. Во второй части доклада была проанализирована степень влияния гражданских организаций в различных сферах общественной жизни.

Третья часть доклада была посвящена актуальным для гражданского общества России вопросам соблюдения прав человека, правоприменительной практики, уча стия граждан в работе органов местного самоуправления, состояния информацион ного поля.

Если в экспертной и аналитической сферах деятельности Общественная палата достигла зримых результатов, то ситуация с налаживанием контактов Обществен ной палаты с органами публичной власти представляется не столь однозначной.

С одной стороны, были заложены основы такого взаимодействия, — прежде всего на федеральном уровне.

В регламенты палат Федерального Собрания были внесены соответствующие изменения, регулирующие вопросы присутствия членов Общественной палаты на пленарных заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, их участия в работе комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Феде рации, представления и рассмотрения экспертных заключений Общественной палаты. Были определены полномочные представители в Общественной палате (от Совета Федерации таким представителем стал заместитель председателя Ко митета Совета Федерации по конституционному законодательству Л.И. Биндар), подписаны соответствующие соглашения об информационном сотрудничестве и взаимодействии.

Кроме того, в январе — феврале 2008 года была образована Комиссия Совета Федерации по вопросам развития институтов гражданского общества, к ведению которой отнесены вопросы законодательного обеспечения институтов гражданско го общества, деятельности общественных, некоммерческих организаций, взаимо действия институтов гражданского общества с органами государственной власти и органами местного самоуправления, участия институтов гражданского общества в законодательном процессе, взаимоотношений государства и граждан, гражданских инициатив, участия граждан и общественных объединений в реализации государ ственной политики во всех сферах общественной жизни.

2 августа 2005 года Правительство Российской Федерации приняло постанов ление № 479, регламентирующее порядок направления членов Общественной па латы Российской Федерации для участия в заседаниях коллегий федеральных ор ганов исполнительной власти. Члены Общественной палаты вошли в 35 вновь сформированных общественных советов при федеральных министерствах и ведом ствах. Однако начавшееся взаимодействие так и не стало полноценным диалогом.

Например, экспертные заключения Общественной палаты вразрез с требованием закона даже не оглашаются на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания;

в лучшем случае оно может быть роздано парламентариям в пакете до кументов к пленарному заседанию или о нем могут вскользь упомянуть в докладе, касающемся того или иного законопроекта. Речь идет о неполном соблюдении тре бований упомянутого федерального закона и, соответственно, о невозможности полноценного учета мнения общественности при рассмотрении конкретного зако нопроекта.

Между тем Общественная палата первого состава достаточно активно осуще ствляла экспертную деятельность. За два года деятельности она провела эксперти зу свыше 35 законопроектов, например, проектов федеральных законов № 215664 4 "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и пари";

№ 312460 4 "О муниципальной службе в Рос сийской Федерации";

№ 343508 4 "О физической культуре и спорте в Россий ской Федерации";

№ 151943 4 "Об административном контроле за лицами, осво божденными из мест лишения свободы" и других, прежде всего проектов феде ральных законов, связанных с внесением изменений в законодательство о выборах и референдуме, о СМИ, административное законодательство и законодательство, регулирующее земельные отношения, вопросы образования, экологические вопро сы. Также Общественной палатой были подготовлены экспертные заключения на ряд проектов документов, подготовленных в Правительстве Российской Федера ции, например, на проект нормативного правового акта о стратегии государствен ной молодежной политики в Российской Федерации от 23 мая 2006 года или на проект Концепции федеральной целевой программы "Этнокультурное развитие регионов России на 2008—2012 годы" от 27 июля 2007 года.

Для членов Общественной палаты нового состава очевидно, что выполнить свои задачи палата сможет, только если будет услышана. Это утверждение спра ведливо, на наш взгляд, не только для отношений Общественной палаты с органа ми публичной власти, но и с гражданами. В настоящее время проблема заключается в том, что, несмотря на активную деятельность Общественной палаты и ее органов, информации о ее деятельности либо недостаточно, либо большая ее часть проходит мимо рядового гражданина, не вовлеченного в деятельность некоммерческих орга низаций. О мероприятиях, проводимых Общественной палатой, сообщают в прес се, подробная информация о ее деятельности размещена на сайте Общественной палаты в сети Интернет, однако этого явно недостаточно для пробуждения интере са к деятельности этого органа и, главное, для стимулирования граждан к повыше нию их гражданской активности. Представляется, что члены Общественной пала ты должны отработать новые механизмы обратной связи с населением, пропаганды своей деятельности, не сводя диалог с ними лишь к общению по информацион но коммуникационным сетям, доступным далеко не всем гражданам Российской Федерации по разным причинам.

Решать эти задачи предстоит Общественной палате второго состава, сформи рованной 24 декабря 2007 года. 23 января 2008 года было проведено первое пле нарное заседание, решены организационные вопросы, в том числе сформировано 17 комиссий. При этом по изменению состава комиссий и их наименований можно проследить за тем, как меняются приоритеты представителей гражданского обще ства. Так, в числе комиссий появились совершенно новые: Комиссия по делам ве теранов, военнослужащих и членов их семей, по трудовым отношениям и демогра фической политике, по трудовым отношениям и пенсионному обеспечению;

само стоятельной стала Комиссия по региональному развитию;

практически все изменили название, а такие комиссии, как Комиссия по вопросам глобализма и на циональной стратегии развития или Комиссия по вопросам развития интеллекту ального потенциала нации, не были воссозданы при новом составе Общественной палаты. Кроме комиссий, было создано четыре рабочие группы — по подготовке ежегодного доклада о состоянии гражданского общества в Российской Федера ции, по организации экспертной деятельности Общественной палаты, по междуна родной деятельности Общественной палаты, по этике, регламенту и организации работы Общественной палаты. Задачи, проблемы, вопросы деятельности этих групп были обсуждены в рамках пленарного заседания Общественной палаты 21—22 марта 2008 года во время работы соответствующих профильных секций.

Так, работа секции по проблематике организации экспертной деятельности пока зала, что у членов Общественной палаты есть понимание того, что экспертная дея тельность не должна сводиться к формальному написанию заключений и направле нию их в соответствующие органы;

необходимо более энергично и настойчиво тре бовать от органов власти ознакомления с заключениями палаты и реагирования на них;

необходимо повышать активность по этому направлению деятельности и ис кать новые формы взаимодействия с органами власти и воздействия на них.

Важным мероприятием для Общественной палаты нового состава стала состо явшаяся 19 марта 2008 года встреча членов Совета Общественной палаты с из бранным Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым, где обсужда лись вопросы борьбы с коррупцией, повышения правовой культуры общества, на лаживания более эффективной связи Общественной палаты с гражданами Российской Федерации и органами государственной власти.

Выступая с Посланием Федеральному Собранию 5 ноября 2008 года, Прези дент Российской Федерации вновь обратился к этой теме и указал на необходи мость предусмотреть "дополнительные меры для привлечения к законотворческо му процессу представителей неправительственных организаций, Общественной палаты". При этом Президент Российской Федерации отметил, что "было бы по лезным их обязательное участие в рассмотрении законопроектов, затрагивающих важнейшие для каждого человека вопросы — свободы человека, вопросы здоро вья и вопросы собственности". Президент Российской Федерации предложил вне сти соответствующие изменения в регламенты Государственной Думы и Совета Федерации.

В декабре 2008 года Государственной Думой был принят, а Советом Федера ции одобрен Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об Общественной палате Российской Федерации", который предусматривает внесение в базовый федеральный закон целого ряда изменений, касающихся самых различных вопросов деятельности Общественной палаты. Однако следует отме тить, что закон практически не решает задач, определенных в Послании Прези дента Российской Федерации;

при этом целый ряд изменений не следует из опыта деятельности Общественной палаты и вряд ли будет способствовать оптимизации ее работы в будущем.

Так, в статью 18 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" вносится изменение, согласно которому в Общественную палату бу дут направляться все внесенные в Государственную Думу законопроекты со всеми прилагаемыми к ним документами и материалами. При этом статья 18 называется "Общественная экспертиза" и регулирует отношения, связанные с проведением Общественной палатой названной экспертизы, однако указанная новелла не связа на напрямую с вопросами проведения Общественной палатой общественной экс пертизы. Таким образом, решая чисто технические задачи, изменение не в полной мере согласуется с предметом регулирования статьи 18 и не влечет правовых по следствий в плане расширения круга законопроектов, по которым такая экспертиза проводится.

Та же статья 18 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" дополняется частью 5, согласно которой при проведении экспертизы указанных в данной части законопроектов Общественная палата вправе направить в государственные органы, государственные и иные организации и (или) их долж ностным лицам в соответствии с их компетенцией запрос о предоставлении ей заключения на соответствующий проект закона. Отметим, что, во первых, возло жение на негосударственные организации обязанности представлять заключения возможно в том случае, если такая деятельность соответствует целям, определен ным в их учредительных документах;

во вторых, полагаем, что в соответствии со статусом, целями и задачами она призвана самостоятельно реализовывать право на проведение экспертизы, которая охарактеризована законом как "общественная" и в основу которой не могут быть положены заключения государственных органов и организаций, которые, например, могут являться непосредственными разработ чиками указанных законопроектов или выражают узковедомственные интересы.

Кроме того, указанный федеральный закон содержит и иные недостатки пра вового и юридико технического характера. В то же время реализации идей, выска занных в Послании Президента Российской Федерации, может, на наш взгляд, способствовать ряд мер законодательного и нормативного характера;

среди этих мер важны прежде всего:

1) внесение поправок в Федеральный закон "Об Общественной палате Рос сийской Федерации", в числе которых: дополнение пункта 5 части 3 статьи 16 по ложением о праве Общественной палаты направлять членов Общественной пала ты для участия в работе пленарных заседаний Совета Федерации и Государствен ной Думы;

дополнение части 2 статьи 18 новым подпунктом, относящим к перечню тех законопроектов, экспертизу которых Общественная палата проводит по реше нию совета Общественной палаты, законопроектов по вопросам свободы человека, здоровья и собственности;

внесение изменений в подпункт 3 части 3 статьи 18, ре гулирующих направление представителей Общественной палаты для участия в пленарных заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении законов, проекты которых являлись объектами экспертизы;

допол нение части 2 статьи 19 положением о том, что заключения Общественной палаты рассматриваются на пленарных заседаниях палат, в которых в соответствии с рег ламентами палат Федерального Собрания принимают участие представители Об щественной палаты;

2) внесение поправок в Регламент Совета Федерации, основанных на измене ниях, внесенных в указанный федеральный закон и согласованных с поправками в Регламент Государственной Думы.

Поскольку действующая редакция Регламента Совета Федерации предусмат ривает ряд правомочий членов Общественной палаты, уполномоченных Советом палаты (право принимать участие в заседаниях комитета, комиссии Совета Феде рации, Совета Федерации и так далее), представляется, что этими поправками не обходимо конкретизировать и расширить данные полномочия в целях решения сле дующих конкретных вопросов: закрепление обязательности указания на позицию, выраженную в заключении Общественной палаты, в заключении комитета (комис сии) Совета Федерации;

закрепление положения о предоставлении слова для вы ступления представителю Общественной палаты на заседании комитета (комис сии) по законам, по проектам которых Общественной палатой были представлены заключения, и обязательности оглашения заключений Общественной палаты на заседании комитета (комиссии) в том случае, если по каким либо причинам невоз можно выступление ее представителя;

закрепление положения о предоставлении слова для выступления представителю Общественной палаты на пленарном засе дании Совета Федерации по законам, по проектам которых Общественной пала той были представлены заключения, и обязательности оглашения на пленарном за седании Совета Федерации заключений Общественной палаты в том случае, если по каким либо причинам невозможно выступления ее представителя. Указанные изменения могут быть внесены в часть 5 статьи 53, статьи 105, 107, 124, 125, 131, 132 Регламента Совета Федерации.

Полагаем, что реализация предложений, содержащихся в Послании Прези дента Российской Федерации, будет способствовать эффективному продолжению государственно общественного диалога, одной из сторон которого является Обще ственная палата Российской Федерации.

А.В. Ростовцев К ВОПРОСУ О НЕКОТОРЫХ ПОНЯТИЯХ И МОДЕЛЯХ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СВЯЗИ С ПОДГОТОВКОЙ МОДЕЛЬНОГО ЗАКОНА, ОПРЕДЕЛЯЮЩЕГО ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОСУДАРСТВАХ — УЧАСТНИКАХ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ Организация публичной власти, в том числе и власти местного самоуправления, имеет свои территориальные пределы. Вопрос о территориях, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, следует рассматривать прежде всего как вопрос о пространственных границах решения вопросов местного значения, отне сенных к ведению муниципальных образований. Определение территории, на ко торой осуществляется местное самоуправление, является главным условием его эф фективного функционирования. Ведь от того, каковы состав и размер территории муниципального образования, зависит и то, насколько приближены к населению органы местного самоуправления, а местная власть, как неоднократно отмечал В.В. Путин, должна стать такой, чтобы до нее можно было дотянуться рукой.

Поэтому правильное определение границ муниципальных образований являет ся важной гарантией прав граждан на осуществление местного самоуправления и обоснованием соответствующего способа организации местных территориальных единиц, в пределах которых население непосредственно или органы местного само управления решают большинство повседневных проблем и вопросов местного зна чения.

В связи с этим рассмотрение вопросов и проблем, связанных с территориаль ной организацией местного самоуправления, представляется весьма актуальным как для законодательной практики в области местного самоуправлении конкретно го демократического государства, так и для обобщения данных вопросов в целях выработки практических рекомендаций, обоснования единых и общих правил и принципов территориальной организации местной власти, необходимых для мо дельного законотворчества в сфере территориальной организации местного само управления в государствах — участниках Содружества Независимых Государств.

Несмотря на то что в самом общем виде территориальные принципы (основы) организации местного самоуправления уже определены в статьях 13, 14 Модельно го закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", принято го на 10 м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (постановление № 10 17 от 6 декабря 1997 года), их дальнейшее исследование в целях разработки и принятия отдельного модельного закона о тер риториальной организации местного самоуправления имеет важное практическое значение.

Для характеристики моделей территориальной организации местного само управления следует рассмотреть соотношение таких основополагающих понятий, как "территориальные основы местного самоуправления" и "территориальная орга низация местного самоуправления".


Содержание понятия территориальной организации местного самоуправления отчасти охватывается понятием территориальных основ местного самоуправления и используется для обозначения сложившейся системы муниципальных образова ний и существующих между ними взаимосвязей. Содержание понятия территори альной основы местного самоуправления включает в себя не только территориаль ную организацию местного самоуправления, но и существующие правила ее опре деления.

Таким образом, территориальная основа местного самоуправления как право вой институт представляет собой совокупность муниципально правовых норм, ре гулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К таким вопросам относятся прежде всего вопросы создания муниципального обра зования, состав территории муниципального образования, границы муниципально го образования, изменение состава территории муниципального образования, уп разднение муниципального образования.

В то же время территориальная организация подразумевает не только уже имеющуюся систему муниципальных образований с их определенными взаимосвя зями, но и процесс создания новых муниципальных образований, изменения их границ и преобразования. Этот процесс, его стадии и сопровождающие их проце дуры обязательно должны быть прописаны в законе, поскольку непосредственно влияют на определение территориальной организации местного самоуправления, затрагивают права местного населения. В целях обобщения имеющейся практики организации территориальных единиц, в пределах которых осуществляется мест ное самоуправление, обоснованным представляется использование понятия терри ториальной организации местного самоуправления.

В большинстве стран мира (в том числе во всех европейских странах) система публичной власти строится на едином административно территориальном принци пе. Как правило, территориальная система организации уровней публичной власти, ее принципы устанавливаются конституцией государства и конкретизируются в законе. При этом на каждом уровне власти могут быть образованы администра тивно территориальные единицы для реализации специально определенных пол номочий.

Можно выделить несколько моделей территориальной организации местного самоуправления, существующих в современном мире, каждая из которых предо пределяется рядом факторов и зависит прежде всего от самой модели (системы) организации местного самоуправления в конкретном государстве, принципов, по ложенных в основу территориальной организации местного самоуправления, тер риториального устройства государства в целом и административно территориаль ного устройства его регионов или административно территориальных единиц. Ка ждый из перечисленных факторов можно рассматривать в качестве основания классификации моделей территориальной организации местного самоуправления.

Как известно, модели организации местного самоуправления во многом соот ветствуют основным правовым системам современности, поэтому можно выделить англосаксонскую, романо германскую (континентальную) модели организации местного самоуправления, различные варианты их сочетания, образующие другие модели, которые в каждом конкретном государстве отражаются на территориаль ной организации местного самоуправления и предопределяют построение соответ ствующих территориальных единиц.

Так, в США в рамках англосаксонской модели местное самоуправление дейст вует в пределах административно территориальных единиц, определение которых относится к исключительному ведению штатов и характеризуется большим разно образием. Выделяются такие местные территориальные структуры, как графства, существующие, как правило, во всех штатах, которые в свою очередь делятся на более мелкие территории ("виллиджи, тауны"), в каждой из которых образуются органы местного самоуправления, статус которых определяется законами штатов.

Особенность территориального управления на местном уровне в США состоит в том, что управление значительной частью дел осуществляется через систему специальных округов, в которых формируются управленческие структуры. Суще ствует порядка 19 типов специальных округов, по которым осуществляется управ ление школьным делом, здравоохранением, водо и энергоснабжением и другими сферами.

Другой вариант функционирования англосаксонской модели территориальной организации местного самоуправления можно проиллюстрировать на примере крупных городов. В Лондоне, территория которого включает 32 района и лондон ский Сити, районные советы образуют основное звено городского самоуправления, город представляет собой совокупность самостоятельных районов. Такая террито риальная организация местного самоуправления сложилась в рамках историческо го процесса, когда для образования и поддержания системы инженерной инфра структуры население города в начале XVIII века стало создавать местные органы власти для сбора налогов, ремонта и расширения инженерных сетей и так далее.

Впоследствии в результате проведения реформ территориальной организации города районы путем объединения образовывали совет Большого Лондона, кото рый координировал деятельность районных советов;

в результате реформы 1984—1985 годов совет Большого Лондона был распущен, а его функции были * распределены между районными советами.

Во Франции (пример континентальной модели местного самоуправления), ко торая всегда характеризовалась как унитарное государство с высокой степенью Н.Л. Пешин. К вопросу о наделении территории статусом муниципального образования // Госу * дарство и право. 2007. № 8.

централизации, в ходе развития местного самоуправления в 90 е годы ХХ века процессы деконцентрации и децентрализации власти привели к становлению ин ститута территориального коллектива как управленческой системы, сочетающей функции местного самоуправления и государственного управления на местах и по зволяющей решать общегосударственные задачи с учетом интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Территориальная организация местного самоуправления взаимосвязана с административно территориальным устройством государства, включающим административно территориальные еди ницы 5 уровней: регион, департамент, округ, кантон и коммуна, где местное само управление в полном объеме осуществляется на уровне коммун и департаментов.

Территориальная организация местного самоуправления в крупных городах в рамках континентальной модели существенно не отличается от англосаксонской модели территориальной организации местного самоуправления в крупных горо дах. Так, Париж в результате реформ 1982 года был разделен на районы, в кото рых образуются районные советы. В состав районных советов в зависимости от численности населения района могут входить от 10 до 40 депутатов. Париж как крупный город имеет двойной статус. Это территориальный коллектив с особым статусом, то есть обладающий компетенцией в сфере решения собственно вопросов местного значения (как в коммунах и департаментах), к тому же он наделен полно мочиями в сфере государственного управления.

В Германии в рамках континентальной (романо германской) модели террито риальная организация местного самоуправления осуществляется в соответствую щих административно территориальных единицах, которые в различных субъек тах германской федерации отличаются большим многообразием. Здесь выделяют ся земли с трехзвенной и двухзвенной системой территориального устройства.

Особое место занимают так называемые города государства, которые по своему статусу являются одновременно и землей (субъектом федерации), и городом;

в их деятельности сочетается решение как государственных задач, так и задач местного самоуправления. При трехзвенной системе земли делятся на округа, которые в свою очередь разделяются на районы, а районы — на общины. Земли с двухзвен ной системой деления имеют в своем составе уезды, разделенные на общины. Горо да, как правило, выделены из округов, уездов и общин и обладают самостоятель ным статусом.

При рассмотрении территориальной организации местного самоуправления на примере крупных городов (Лондон, Париж) важно отметить следующую тенден цию их территориального развития. Из за размеров территории и численности на селения крупные города не могут управляться как самостоятельные одноуровневые территориальные единицы — муниципальные образования, поскольку для эффек тивного осуществления местного самоуправления органы местного самоуправления должны быть максимально приближены к населению, что практически неосущест вимо в крупных городах.

Другим основанием классификации моделей территориальной организации местного самоуправления являются принципы, которые могут быть положены в ос нову характеристики той или иной модели территориальной организации местного самоуправления. Представляется, что принципы территориальной организации местного самоуправления являются основным критерием классификации моделей территориальной организации местного самоуправления.

Как отмечается в специальной литературе, принципы территориальной органи зации местного самоуправления представляют собой законодательно установлен ные положения и требования, в соответствии с которыми определяются порядок образования и преобразования муниципальных образований, состав территории муниципальных образований, а также порядок установления и изменения их границ*.

В соответствии с определением понятия принципов территориальной организа ции местного самоуправления можно выделить следующие принципы, определяю щие: порядок образования и преобразования муниципальных образований;

поря док установления и изменения границ муниципальных образований;

состав терри тории муниципальных образований.

Применительно к моделям территориальной организации местного самоуправ ления важно рассмотреть первую группу принципов, определяющих порядок обра зования и преобразования муниципальных образований. К таким принципам отно сятся поселенческий, территориальный, а также различные варианты их сочетания.


В зависимости от данной группы принципов выделяются соответственно отличаю щиеся друг от друга поселенческая и территориальная модели территориальной ор ганизации местного самоуправления, каждая из которых имеет свои особенности, достоинства и недостатки, а в сочетании они могут образовывать другие разнооб разные модели территориальной организации местного самоуправления.

Так, территориальная модель местного самоуправления, в основу которой по ложен территориальный принцип, характеризует такую территориальную органи зацию местного самоуправления, при которой могут существовать районные муни ципальные образования, в том числе в рамках административно территориального деления регионов государства, а также городские муниципальные образования (например, города областного значения);

при этом территории данных муници пальных образований не содержат в своих границах иных муниципальных образо ваний. Поэтому данную модель называют одноуровневой моделью (системой) территориальной организации местного самоуправления.

Поселенческая модель местного самоуправления, в основу которой положен поселенческий принцип, характеризуется тем, что в границах территории муници пальных районов и городских муниципальных образований существуют и другие муниципальные образования — городские и сельские поселения (города районно го значения, поселки, сельсоветы и так далее). Такую модель территориальной ор ганизации местного самоуправления называют двухуровневой моделью (системой) О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 302.

* территориальной организации местного самоуправления, поскольку местное само управление осуществляется на двух уровнях — на уровне муниципального района и на уровне поселений, входящих в состав территории муниципального района;

при этом не должны допускаться подчинение и подотчетность одного муниципального образования другому.

Кроме того, вполне допустима и такая модель территориальной организации местного самоуправления, при которой сочетаются начала двух вышеназванных моделей — поселенческой и территориальной, что в определенных условиях спо собствует эффективному осуществлению местного самоуправления, в том числе приближению органов местной власти к населению. Так, сочетание поселенческой и территориальной моделей организации местного самоуправления является одним из принципов территориальной организации местного самоуправления в Россий ской Федерации на основе Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос сийской Федерации".

Как видно, существует множество моделей территориальной организации ме стного самоуправления, выделение и обоснование которых предопределено, как правило, политико территориальной организацией власти конкретного государст ва или региона, его историческими и национальными традициями, а также принци пами, положенными в основу построения самих моделей местного самоуправления.

Статус, объем прав и полномочий каждой конкретной территориальной единицы, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, может зависеть от чис ленности населения, особенностей состава и размера территории.

К критериям территориального устройства местной власти также относятся:

общность интересов, связанных с местом проживания;

пространственная доступ ность общественных бюджетных услуг и, самое главное, — наличие материаль но финансовых ресурсов органов местного самоуправления для решения вопросов местного значения.

При этом вопрос о критериях, лежащих в основе формирования территорий му ниципальных образований и определения их статуса, как и вопросы государствен но территориального устройства и административно территориального деления регионов государства, являются одними из самых сложных, так как при их решении следует учитывать взаимозависимость компетенции и территориальной организа ции местного самоуправления.

Всякое полномочие по предмету ведения муниципальных образований осуще ствляется не в абстрактном пространстве местного самоуправления, а в конкретном муниципальном образовании, особенности которого определяют все основные па раметры реализации компетенции. В статусе муниципального образования отра жаются его полномочия, определяющие те вопросы местного значения, которые призваны решать соответствующие органы. Определяя тип, границы, состав зе мель муниципального образования, следует руководствоваться характером и объе мом его полномочий по решению вопросов местного значения, а также спецификой муниципальной деятельности.

В числе требований, предъявляемых к формированию территорий муниципаль ных образований, можно выделить два аспекта: во первых, социально политиче ские требования, учитывающие доступность органов местного самоуправления для населения, рациональность организации исполнения полномочий местной властью;

во вторых, требования к рациональной инфраструктурной организации террито рии, учитывающей возможность эффективной реализации полномочий местной властью по обеспечению каждым из типов муниципальных образований развития подведомственной территории и предоставления услуг населению. Одним из осно вополагающих факторов при определении территорий муниципальных образова ний может стать оценка их финансово экономических, ресурсных возможностей реализации установленной компетенции. Тогда численность населения и иные кри терии будут играть достаточно важную, но все таки факультативную роль.

Рассматривая вопросы территориальной организации местного самоуправле ния применительно к государствам — участникам СНГ, следует отметить, что для Содружества может быть полезна практика функционирования различных моде лей территориальной организации местного самоуправления, что необходимо для обобщения и унификации опыта построения и регулирования территориальной ор ганизации местного самоуправления в целях выработки и обоснования единых и общих принципов, правил и процедур территориальной организации на местном уровне осуществления публичной власти, которые можно использовать для разра ботки модельной законодательной базы, регламентирующей территориальную ор ганизацию местного самоуправления в СНГ. Для этого важно учитывать опыт как современных зарубежных стран, так и исторический опыт.

Можно также предложить учитывать следующее:

при определении критериев территориальной организации местного само управления необходимо исходить из взаимозависимости компетенции муници пального образования и его социально экономического потенциала;

следует определить терминологию, употребляемую в отношении различных ти пов муниципальных образований, с учетом различной территориальной организа ции местного самоуправления в государствах — участниках СНГ, а также четкий перечень критериев наделения территории статусом муниципального образования.

Кроме того, в модельном акте нужно по возможности определить универсаль ную модель территориальной организации местного самоуправления в целях ее ис пользования в государствах — участниках СНГ и систему принципов, положен ных в основу такой модели. Думается, что можно использовать прежде всего те принципы территориальной организации местного самоуправления, которые уже определены в статьях 13, 14 Модельного закона "Об общих принципах организа ции местного самоуправления", принятого на 10 м пленарном заседании Межпар ламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (постановление № 10— от 6 декабря 1997 года).

И.Н. Ерофеев, Д.Н. Петровский ОБ УСЛОВИЯХ, СОСТОЯНИИ И ВОЗМОЖНЫХ НАПРАВЛЕНИЯХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЛЕДОКОЛЬНОГО ФЛОТА И РОССИЙСКОГО ПРИСУТСТВИЯ В АРКТИКЕ В ЦЕЛОМ* Атомные ледоколы — суда, построенные специально для использования в во дах, круглогодично покрытых льдом. Ядерные ледоколы намного мощнее дизель ных. Они были сконструированы в нашей стране для обеспечения судоходства в холодных водах Арктики. Толщина льда в Северном Ледовитом океане зимой в некоторых местах достигает 2,5 метра. Атомные ледоколы способны плавать в водах, покрытых таким льдом, со скоростью 11 узлов (20 км/ч), а в свободных от льда — до 25 узлов (45 км/ч).

Северный полюс в 1977 году первым покорил атомный ледокол "Арктика", ко торый за 30 лет службы (с 1975 по 2005 год) прошел 1 млн. миль.

Атомные ледоколы типа "Арктика" используются для провождения грузовых и других судов по Северному морскому пути. Основные порты на этом пути — Диксон, Тикси и Певек.

Сейчас у России 9 атомных ледоколов — "Ленин" (1959), "Арктика" (1975), "Сибирь" (1977), "Россия" (1985), "Таймыр" (1988), "Советский Союз" (1990), "Вайгач" (1990), "Ямал" (1992, прежнее название "Октябрьская революция"), "50 лет Победы" (2007, хотя в первый раз был спущен на воду в 1993 году), атом ный лихтеровоз "Севморпуть" и 5 судов атомного технологического обеспечения.

В течение 2 последних десятилетий государство не уделяло должного внимания развитию северных территорий, хотя именно здесь производится около 20 процен тов валового внутреннего общероссийского экспорта. В арктических районах с 30 х годов прошлого века ведется добыча промышленным способом редких и дра гоценных металлов. Здесь расположены крупнейшие Западно Сибирская, Тима но Печорская и Восточно Сибирская нефтегазовые провинции. По прогнозам, на континентальном шельфе Арктики содержится до четверти всех запасов углеводо родов мирового шельфа.

Ключ к воротам Арктики — кладовой несметных богатств, — атомный ледо кольный флот. Обладание ледоколами дает возможность диктовать условия и гру зоперевозчикам, и грузоотправителям, и тем, кто вплотную займется разведкой и добычей углеводородного сырья на шельфе и в прибрежной зоне арктических При подготовке справки использованы действующие международные и российские нормативные * правовые акты, материалы диссертационного исследования А.Г. Тарасова "Правовые и политические ас пекты разграничения морской территории в Западной Арктике" (2007 г.), материалы средств массовой информации.

морей. Канада уже заявила о программе строительства атомных ледоколов, и США — "на подходе". Сырьевой кризис делает ресурсы Арктики все заманчи вее, а глобальное потепление облегчает доступ к ним.

Сегодня основной статьей дохода атомного ледокольного флота являются ледо кольные проводки коммерческих рейсов, тайм чартер (когда суда работают на сто роннюю организацию, например "катают" туристов на полюс), а также утилизация ядерных отходов атомных подводных лодок, благо у атомного флота есть необхо димая инфраструктура для работы с отработавшим ядерным топливом. В будущем доходы ледокольного флота должны складываться из трех составляющих: госза каз, то есть фиксированная оплата за решение государственных задач с помощью ледоколов;

плата за мощность (вроде дорожного налога;

ее вносят все грузопере возчики, работающие в этом регионе, за то, что могут воспользоваться ледоколом, когда это необходимо);

утилизация военных ядерных отходов;

оплата конкретных ледокольных проводок (так называемый потонный сбор). Тарифы на потонный сбор устанавливает государство, сбор рассчитывается в зависимости от типа груза:

металлы стоят до 2 тыс. рублей за 1 тонну, насыпные грузы — 707 рублей. Вокруг суммы этого сбора споры идут не первый год. С одной стороны, деньги на содер жание флота нужны сегодня, а значит, выгоден высокий тариф, с другой — высо кие ставки отпугивают клиентов.

В разные исторические эпохи в состав военно морского флота всех ведущих морских держав при необходимости включались гражданские суда, использовав шиеся либо по прямому назначению, либо в качестве военных транспортов, либо превращавшиеся после вооружения в боевые корабли. Советский Союз, а затем Россия не были в этом отношении исключением.

В целом можно сказать, что Советский Союз создал солидный мобилизацион ный резерв (причем действующий!) своего военного флота, укомплектованный вы сококвалифицированными кадрами моряков и являющийся важнейшим компонен том морской мощи государства. Увы, сегодня ВМФ России, который так и не пре одолел продолжающийся вот уже более 15 лет кризис, наличием такого резерва похвастаться не может. Составлявший когда то национальную гордость страны гражданский флот после 1991 года был развален, растащен по "национальным квартирам" и многочисленным судовладельцам (в том числе предпочитающим де шевый иностранный флаг российскому), а сама работа по обеспечению мобильной готовности того, что осталось у России, не может не натыкаться на многочислен ные правовые "рифы", что связано с различными формами собственности, и так далее.

Что нужно сделать Российскому государству, чтобы у него появился мощный флот под национальным флагом? Прежде всего необходимо объединить усилия, направленные на то, чтобы добиться в стране соблюдения интересов отечествен ных судовладельцев, создать для них благоприятные условия для работы под на циональным флагом, построить новый флот — те принципы, о которых так много говорят и для реализации которых мало что делается.

Сегодня, по мнению многих судовладельцев, интересам национального флота противостоит пустившая глубие корни система излишних государственных струк тур в морской транспортной отрасли, например, Росморпорт, организованный в соответствии с, казалось бы, экономически правильной, но практически призрач ной идеей эффективного управления государственной собственностью, в том числе портами, портовыми сооружениями и всем, что не подлежит приватизации. А чем на самом деле занимается эта организация, за счет чего существует? За счет порто вых сборов, которые должны пойти на такие статьи расходов, как развитие порто вой деятельности, строительство ледокольного флота, ремонт причалов. На самом же деле до половины портовых сборов идет на зарплату чиновникам Росморпорта.

Схема работы этой государственной структуры не нова. Она имеет несколько клю чевых этапов — приватизация менеджмента, назначение своих людей на ведущие должности, а затем — контроль финансовых потоков взамен грамотного управле ния государственной собственностью и создание фондов под разными благовидны ми предлогами. Следующий этап — приватизация этой структуры все за те же на копленные в фондах государственные средства или трансформация в некое акцио нерное общество. Итог — еще один монополист в российской экономике, работающий на узкий круг чиновников.

Однако до завершения формирования правового поля транспортно дорожного комплекса страны еще далеко. Только в Комитете Государственной Думы по транспорту ныне лежат унаследованные от прошлых созывов около 2 десятков законопроектов самого разного плана, а также требований профессионального со общества.

Представители морских портов добиваются государственной поддержки ледо кольного флота и содержания подходных каналов. Ледокольная проводка и ка нальный сбор составляют порядка 60—65 % портовых сборов, и их размер суще ственно влияет на конкурентоспособность наших портов.

Российские ученые, исследователи и специалисты судоходных компаний, чьи суда постоянно работают в Арктике, на недавно прошедшей в Мурманске конфе ренции констатировали, что расчеты, основанные на глобальных моделях будущего климата (в частности, уменьшение ледовитости арктических морей и Арктического бассейна в летний период почти до полного исчезновения льда через 40—70 лет), не могут рассматриваться как окончательный прогноз судьбы арктических льдов.

Альтернативный прогноз с учетом двухвековой циклической вариации солнечной энергии указывает на прекращение современного потепления после 2015 года и пе реход к похолоданию климата с увеличением ледовитости арктических морей.

Сейчас Россия строит дополнительные линии поставки энергоресурсов в Евро пу, в том числе для повышения надежности энергоснабжения наших потребителей.

Наши соперники пытаются всеми способами помешать российско европейским проектам, фактически снизить российские объемы поставок в страны ЕС и замес тить их меньшими по потенциалу ресурсами Каспийского региона, поставляемыми по значительно более дорогой американской "трубе". Их волнует не энергетиче ская безопасность Европы, а обеспечение контроля над поставками энергии из России. Если говорить об Арктике, то в качестве альтернативного подходу России выдвигается "идея интернационализации". Мир с подобной практикой уже неод нократно сталкивался, такая "интернационализация" будет означать доминирова ние США с Великобританией, а другими словами — "Эксон Мобил", "Шелл" или "Бритиш Петролеум". Российский же вариант гарантирует сравнительную само стоятельность Европы в вопросах энергопоставок, и это понимают многие полити ки и бизнесмены в целом ряде европейских стран.

Перед Вооруженными Силами Российской Федерации поставлена задача осу ществления военного обеспечения экономических интересов России в Арктиче ском регионе, укрепления ВМФ, пограничных частей, развития инфраструктуры ВВС. Защиту стратегических интересов России в Арктике нужно обеспечивать всеми возможными способами, в том числе и путем повышения боеспособности флота. Нам необходимо усиливать Северный и Тихоокеанский флоты — как в их подводной, так и надводной и авиационной составляющих. Нужны новые проекты кораблей, которые могут эффективно работать в этой зоне с ее особо тяжелыми по годными условиями;

необходимо развивать разведывательно информационную инфраструктуру. Мы в этом не оригинальны — наращиванием силовых возмож ностей в Арктике занимаются сейчас все наши соседи. Арктика становится все бо лее важным для мировой экономики районом и все более важным фактором и объ ектом противоборства в мировой политике.

Американскому военно политическому натиску на Арктическую зону России могут противостоять не только усилия российского внешнеполитического ведомст ва, но и такие средства невоенного характера, как гражданские атомные ледоколы, находящиеся в настоящее время в доверительном управлении Мурманского мор ского пароходства. Почти полувековая история атомного ледокольного флота СССР, а затем и России убедительно свидетельствует о том, что деятельность именно атомных ледоколов представляет собой огромный вклад в развитие аркти ческого судоходства, изучение высоких широт и обеспечение лидирующих позиций нашей страны в Арктическом регионе.

Не отрицая вклада американских и канадских ледоколов, а также ледоколов других стран в общее дело изучения Арктики, в теорию и практику ледового плава ния, тем не менее следует признать за нашими атомными ледоколами приоритет в мощности энергетических установок, продолжительности плавания, преодолении тяжелых арктических льдов, обеспечении круглогодичной навигации на трассах Северного морского пути, не говоря уже о передовой тактике ледового плавания.

При нахождении на Северном полюсе иностранные ледоколы использовали опыт и иногда помощь наших ледоколов.

Уникальность российского атомного ледокольного флота заключается в том, что самые передовые и наукоемкие судостроительные технологии соединены с дос тижениями атомщиков, суда работают в экстремальных климатических условиях.

Ни подобного флота, ни опыта его эксплуатации, ни людей, владеющих этим редким ремеслом, в мире практически нет. Вариант "ледокольного разоружения", навязываемый нам апологетами глобального потепления, не отвечает националь ным интересам России, поскольку грозит резким усилением позиции наших конку рентов на рынке арктических транспортных услуг в преддверии масштабного ос воения Арктического шельфа. Атомные ледоколы должны сыграть особую роль в поддержании экономического присутствия России в районах освоения шельфовых месторождений.



Pages:   || 2 | 3 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.