авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 |

«СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРАВОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ АППАРАТА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ЮРИДИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК № 3—4 ...»

-- [ Страница 2 ] --

Безусловно, богатства нашего Арктического шельфа станут достоянием не только России, но и других стран, заинтересованных в обеспечении своей энерге тической безопасности. Несмотря на неоднократные обвинения России в энерге тическом шантаже, наша страна не собирается применять этот инкриминируемый нам Западом способ общения с энергозависимыми странами, тем более быть "со бакой на сене". Но освоение природных ресурсов шельфа должно осуществляться в соответствии с нашей Энергетической стратегией, с использованием танкеров и специализированных судов под российским флагом, при обеспечении процесса до бычи и транспортировки углеводородов российскими ледоколами.

Международный контроль над российской Арктикой, о котором мечтают гене ралы в Пентагоне, говорят и пишут чиновники из администрации США, остановят не сибирские морозы, а решительный поворот государства к Арктике и ее нуждам.

И атомные ледоколы, несмотря на их высокую стоимость и немалые эксплуатаци онные расходы, в обозримом будущем могут и должны сыграть в этом одну из ве дущих ролей.

С августа 2007 года, когда российская глубоководная экспедиция во главе с де путатами Государственной Думы Российской Федерации установила флаг нашей страны на дне Северного Ледовитого океана, Арктика оказалась в центре всеоб щего внимания.

"Северный морской путь, атомные ледоколы и будущее России неразрывно связаны между собой", — такую запись В.В. Путин сделал в книге почетных посе тителей атомного ледокола "Россия" в апреле 2000 года. Данный подход взят за основу при подготовке данной статьи.

На протяжении десятилетий, как минимум с 30 х годов прошлого века, россий ское присутствие преобладало в Арктике. При этом роль, которая отводилась Арктическому региону в обеспечении стратегической безопасности страны, могла варьироваться в зависимости от внешнеполитического контекста. Арктика рас сматривалась с точки зрения:

коммуникаций, связывавших СССР с союзниками по антигитлеровской коа лиции;

добычи стратегических видов сырья (апатиты, титан, никель, медь, кобальт) для нужд военно промышленного комплекса;

полигонов, на которых ядерная сверхдержава испытывала свое новейшее ору жие (Новая Земля, Плесецк, Нёнокса);

"передовой линии" в предполагаемой глобальной ядерной войне с США;

ведь именно через Северный полюс ожидали подлета американских стратегических бомбардировщиков и баллистических ракет.

На современном этапе и в ближайшем будущем государственные федеральные и региональные органы власти, большинство проживающего на Севере России на селения связывают социально экономическое развитие территорий, улучшение ка чества своей жизни с расширением промышленного освоения природных ресурсов не только на суше, но и на шельфе арктических морей. Для того чтобы не повторять ошибки, освоение планируется осуществить в рамках Концепции устойчивого раз вития Российской Федерации и международных обязательств по оказанию содей ствия и обеспечению устойчивого развития стран и защиты жизни и имущества на селения Земли, на основе актов современного природоресурсного и природоохран ного законодательства.

Вековой опыт изучения Россией арктических пространств в условиях изменив шейся современной международно правовой ситуации указывает на необходи мость пересмотра на законодательном уровне, в том числе и международном, пра вового режима морских пространств и делимитации границ Арктики. Это мнение основывается еще и на том факте, что с учетом научно исследовательских и поис ковых работ последних лет арктические пространства приобретают статус не толь ко важнейшей транспортной артерии, но и богатейшего района по объемам ресур сов углеводородного сырья.

Со второй половины XX века государства все более активно стали осваивать ресурсы Мирового океана. Наибольший интерес в связи с этим представляла раз работка богатств континентального шельфа, проблемы эксплуатации и делимита ции которого не могли быть успешно решены без разработки соответствующих ме ждународно правовых норм, национального законодательства, проведения мор ских научных исследований. Основы теории и практики разграничения морских территорий в международном праве отражены прежде всего в основополагающих документах — Женевской конвенции ООН 1958 года, Конвенции ООН по мор скому праву 1982 года и решениях Международного суда ООН. Как показывает мировой опыт, в практике международного морского права вопросы исследования юридической природы разграничения морской территории, особенностей разреше ния возникающих разногласий, усложняющих процесс правового регулирования проблемы, остаются еще не до конца решенными. Несмотря на то что в результате развития теории и практики решения споров между государствами о делимитации морских пространств и по территориальным вопросам сформировались междуна родная система и механизмы решения, сам процесс разрешения таких споров имеет сложный характер, так как затрагивает апробированные сферы деятельности госу дарств.

Зарубежная и российская юридическая наука располагает обширным материа лом, способствующим расширению знаний в данной области исследования. Инте рес представляют работы, раскрывающие геополитические и политические аспек * ты проблемы. Для решения стоящих перед Россией задач необходима координа ция результатов всех научных исследований, имеющих теоретическое и практическое значение в плане освоения Северных регионов. Планирование и раз вертывание коммуникационных, энергетических и транспортных элементов ин фраструктуры должно отвечать перспективным требованиям научно технического ** прогресса и международным нормам.

Геополитические интересы России в Арктике объясняются ее особым геогра фическим положением и пересечением в этом регионе интересов многих стран. С учетом нарастающего давления на российскую Арктику проблемы ее освоения и использования выделены в связи с особыми национальными интересами Россий ской Федерации (экономическими, оборонными, геополитическими, научными) в этом регионе и его спецификой. При этом экономические интересы России в Арк тике обусловлены тем, что здесь сосредоточены месторождения ряда важнейших полезных ископаемых, являющихся определяющими для развития экономики всей страны в настоящее время и в большей степени — в ближайшей перспективе. Обо ронные интересы связаны с базированием в Арктике основных российских мор ских стратегических ядерных сил, а также с необходимостью защиты протяженной государственной границы в Северном Ледовитом океане.

Основу национальной морской политики на данном направлении составляет создание условий для деятельности российского флота в Баренцевом, Белом и дру гих арктических морях, на трассе Северного морского пути, а также в северной части Атлантики. Главными задачами политики в Арктике, определенными Кон цепцией национальной безопасности России, являются: обеспечение надежного функционирования группировки морских стратегических ядерных сил Воен но Морского Флота для реализации задачи сдерживания угрозы ядерной агрессии против Российской Федерации и ее союзников;

обеспечение надежного контроля государственной границы Российской Федерации и арктических морских про странств в целях защиты национальных интересов Российской Федерации в Арк тике. Главные задачи политики в области международного сотрудничества в Арктике: поддержание в этом регионе мира и стабильности;

обеспечение благопри ятных внешних условий для социально экономического развития арктических рай онов, решения природоохранных, научных и других задач в Арктической зоне Рос сийской Федерации;

создание необходимых условий для защиты национальных интересов России в Арктике.

Приоритетные задачи России в Арктике и нормативно правовая база их реа лизации определяются Концепцией национальной безопасности страны и совокуп ностью правовых документов и программ. Среди них — Концепция перехода Рос сийской Федерации к устойчивому развитию;

Концепция государственной под Барциц И.Н. Российский арктический сектор: правовой статус // Экономика и жизнь. 2001. № 4;

* Болтенкова Л.Ф. Учение о федерализме и его реализация в развитии государств. М., 2006;

Болтенко ва Л.Ф. Российский федерализм: правовые основы приграничного сотрудничества. М., 2004.

Русский Север в системе геополитических интересов России. М., 2002.

** держки экономического и социального развития районов Севера;

Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике. Правительство Российской Федерации утвердило также порядок работ на континентальном шельфе. Положения, регламентирующие деятельность России в Арктике, содер жатся в федеральных законах "О континентальном шельфе Российской Федера ции" и "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации". На ос новании положений Конституции Российской Федерации и норм международного права разработаны федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регу лирующие отношения природопользования на континентальном шельфе: "О не драх", "О соглашениях о разделе продукции", "Положение о порядке лицензиро вания пользования недрами", а также указы Президента Российской Федерации об охране природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны Российской Федерации;

о неотложных мерах по освоению новых крупных газовых месторождений на полуострове Ямал, в Баренцевом море и на шельфе острова Сахалин;

о мерах по ускорению работ по освоению нефтегазо вых месторождений континентального шельфа Российской Федерации.

Сотрудничество в рамках Совета Баренцева и Евро Арктического региона (СБЕР) развивается в контексте реализации главных целей и задач интеграцион ных процессов в масштабах конкретного региона, создающих атмосферу добросо седства, доверия, содействия экономическому, культурному, гуманитарному и другим видам сотрудничества. Главные задачи совета включают поощрение эконо мического сотрудничества, защиту окружающей среды, научное и технологическое сотрудничество, развитие инфраструктуры в Баренцевом и Евро арктическом ре гионе. При этом имеется в виду, что Совет не будет дублировать или подменять уже ведущуюся на двусторонней или многосторонней основе работу между страна ми членами, но будет способствовать развитию именно регионального сотрудниче ства. Участники СБЕР сознают, что особое геополитическое положение, огром ный ресурсный потенциал и планетарное экологическое значение Арктики делают ее регионом особых стратегических интересов ведущих арктических и неарктиче ских стран мира.

Многосторонние отношения в регионе осуществляются в рамках Арктического Совета (АС), учрежденного в 1996 году в Оттаве (Канада). В него входят Дания, Исландия, Канада, Норвегия, США, Финляндия, Швеция и Россия. Эта органи зация создана как межправительственный форум высокого уровня. Перед Сове том стоят вопросы природоохранный деятельности, проблемы малых северных на родов и устойчивого развития Арктической зоны.

Международный Полярный год, начиная с первого Международного Поляр ного года (1882/83), второго Международного Полярного года (1992/93), третьего Международного Полярного года (2007/08), является формой сотруд ничества, объединяющей на определенный период международные и националь ные программы и проекты, реализуемые в Арктике и Антарктике в ходе проведе ния научных исследований.

Правовые вопросы делимитации континентального шельфа и понятие "конти нентальный шельф" закреплены в Конвенции ООН по морскому праву 1982 года.

В пределах своих границ государство устанавливает правовой режим территории на основе национального законодательства и международных договоров, которые оно заключает с заинтересованными иностранными государствами. Определение, содержащееся в пункте 1 статьи 76 Конвенции ООН по морскому праву, не рас пространяется на вопросы делимитации континентального шельфа между государ ствами с противолежащими или смежными побережьями (пункт 10 статьи 76 Кон венции). В последнем случае делимитация должна осуществляться путем соглаше ния в соответствии со справедливыми принципами и с учетом всех относящихся к делу обстоятельств таким образом, чтобы оставить каждой стороне, по возможно сти, все те части континентального шельфа, которые составляют естественное про должение его сухопутной территории в море и под морем, не вторгаясь в естествен ное продолжение сухопутной территории другой стороны.

Основное правовое определение делимитации континентального шельфа меж ду государствами содержится в пунктах 1—4 статьи 88 указанной Конвенции;

со гласно ему делимитация континентального шельфа с противолежащими или смеж ными побережьями осуществляется путем соглашения на основе международного права, как это указано в статье 38 Статута Международного Суда, в целях дости жения справедливого решения, и, как предусматривается пунктом 1, до заключения соглашения заинтересованные государства в духе взаимопонимания и сотрудниче ства предпринимают усилия, чтобы достигнуть временной договоренности практи ческого характера и в течение этого переходного периода не ставить под угрозу достижение окончательного соглашения или не препятствовать его достижению.

Такая договоренность не должна наносить ущерба окончательной делимитации.

Учет особых обстоятельств и их состав является одной из важнейших и слож ных проблем при рассмотрении споров о делимитации морских пространств и тер риториальных вопросов. В качестве примера такого особого обстоятельства, как "безопасность государства", в деле о разграничении между Англией и Францией представители последней указывали, что предложенный английской стороной ва риант разграничения влияет на жизненно важные интересы Франции в области безопасности и обороны. При этом Международный Суд подтвердил, что сообра жения безопасности государств могут учитываться при делимитации морских про странств, хотя и отказался признать их решающую роль в данном конкретном слу чае (в первую очередь это было связано с положением Ла Манша как междуна родного водного пути). Последнее положение вполне можно применить и в отношении архипелага Шпицберген как к территории с международным режимом.

Анализ некоторых аспектов делимитации показывает, что эта область должна развиваться путем дальнейшей разработки концепции справедливости в рамках статей 74, 83 Конвенции ООН по морскому праву с учетом статьи 6 Женевской конвенции 1958 года, практики государств и соответствующих решений Междуна родного Суда ООН.

Поскольку международное морское право содержит ряд механизмов, которые позволят России доказать право на ее исторически сложившуюся Арктическую зону, то, как представляется, при разграничении морских территорий в Арктике Россия должна исходить из принципа секторального разделения, включив его в нормативно правовые акты. Закрепление российского суверенитета над полярным сектором в границах 1926 года должно происходить не только в рамках националь ного законодательства, но и на международном уровне.

Необходимо отстаивать российскую заявку по континентальному шельфу в Арктике, способствуя обеспечению интересов России в рамках Международного Органа по морскому дну и Комиссии по границам континентального шельфа.

17 сентября 2008 года состоялось первое под руководством Президента Рос сийской Федерации, Председателя Совета Безопасности Российской Федерации Д.А. Медведева заседание Совета Безопасности Российской Федерации. В нем приняли участие вице премьер С. Нарышкин, секретарь Совета Безопасности Н. Патрушев, министры А. Сердюков, Д. Козак, Р. Нургалиев, И. Левитин, ру ководитель ФПС В. Проничев, директор ФСБ А. Бортников, руководитель СВР М. Фрадков.

Параллельно на другом конце Арктики — на острове Врангеля — флагман на шего полярного флота "Академик Федоров" высадил ученых и строителей, кото рые готовят условия для сооружения в 2009 году новой полярной станции "Уша ковская". На месте заброшенного поселка Ушаковский, откуда жители съехали еще в 1994 году, вырастет международная станция. Ее задача — изучение гло бальных изменений климата, координация работы СМП и наблюдение за всту пающими в эксплуатацию плавучими АЭС (2009—2010 годы).

В рамках подготовки заседания Совета Безопасности проведена большая работа по изучению и анализу сложившейся ситуации и разработан ряд документов по важ нейшему для России вопросу — защите ее национальных интересов в Арктике.

Ближайшая приоритетная задача — модернизация транспортной инфраструк туры Севера. "Отсутствие дорог, местного авиасообщения, изношенность флота, в том числе и ледокольного, — это ощутимое препятствие в реализации богатого ин вестиционного потенциала Арктики", — сказал Президент России Д.А. Медве дев. Он также поставил задачу сформировать прочную нормативно правовую ба зу, регулирующую деятельность России в Арктике, и закрепить внешние границы российского континентального шельфа. "Это наша обязанность и наш прямой долг перед потомками, мы должны надежно и на долгосрочную перспективу обеспечить национальные интересы России в Арктике", — сказал Президент. По оценкам экспертов, континентальный шельф Арктики может содержать около четверти всех шельфовых запасов углеводородов в мире, и использование этих ресурсов — залог энергобезопасности России. Президент также призвал развивать транскон тинентальную систему "Северный морской путь" — кратчайший морской путь ме жду Дальним Востоком и европейской частью России. Длина Северного морского пути от Карских Ворот до бухты Провидения около 5,6 тыс. километров. Дмитрий Медведев назвал его "базовым элементом арктической транспортной системы", который должен обеспечить и северный завоз. Еще одна проблема — северные территории по прежнему намного хуже развиты, чем другие регионы России.

"Здесь, как нигде, необходимо гармоничное сочетание ресурсов государства, биз неса", — считает Президент.

Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации Н. Патрушев отме тил ключевую роль Северного морского пути, который является кратчайшей трас сой между европейскими и дальневосточными морскими портами, а также речными портами Сибири в развитии единой трансконтинентальной транспортной системы.

Поддержаны представленные Советом Безопасности предложения по совер шенствованию государственной политики в Арктике, а также ключевые направле ния обеспечения национальных интересов и безопасности России в этом регионе.

Приоритетами Российской Федерации в Арктике являются активное освоение природных ресурсов региона, развитие транспортной и пограничной инфраструк туры, а также информационно телекоммуникационной среды.

Арктика должна стать основной стратегической ресурсной базой страны. Для этого необходимо обеспечить защиту национальных интересов на континенталь ном шельфе, сократить диспропорции в уровне развития арктических территорий по сравнению с другими регионами России, учитывая при этом интересы коренных народов Севера и требования экологической безопасности.

Одна из первостепенных задач — обоснованное закрепление и международ но правовое оформление внешней границы континентального шельфа Российской Федерации в Арктике. При продвижении российских инициатив по углублению арктического сотрудничества по обеспечению сохранности природной среды, ус тойчивого развития и стратегической стабильности особое значение приобретает расширение многостороннего и двустороннего межгосударственного сотрудниче ства в Арктическом регионе, которое отвечало бы национальным интересам Рос сии. Необходимо сконцентрироваться на тех перспективных направлениях, кото рые смогут обеспечить ощутимую экономическую и социальную отдачу, укрепить национальную безопасность.

Советом Безопасности с участием практически всех министерств и ведомств, аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в фе деральных округах, Российской академии наук подготовлен План мероприятий по реализации Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу. Вся работа велась на основе принципов стратегического планирования, согласно которым задачи в области на циональной безопасности призваны обеспечить реализацию приоритетов развития страны. Это дало возможность системно рассмотреть проблемы Арктики.

Государственная политика в этой сфере будет опираться на серьезные финан совые ресурсы государственной программы освоения региона, в рамках которой будут координироваться уже действующие федеральные целевые программы.

На заседании Совета Безопасности утверждены Основы государственной по литики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, а также принят План мероприятий по их реализации.

ОСНОВНЫЕ ФЕДЕРАЛЬНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ ПО ВОПРОСАМ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЛЕДОКОЛЬНОГО ФЛОТА, ПРАВОВЫМ АСПЕКТАМ ОРГАНИЗАЦИИ ОКАЗАНИЯ ЛЕДОКОЛЬНЫХ УСЛУГ ПРИ ПРОВОДКЕ СУДОВ В АРКТИЧЕСКОМ РЕГИОНЕ Федеральные законы Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 де кабря 2001 года № 195 ФЗ (с послед. изм. и доп.) Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63 ФЗ (УК РФ) (с изменениями и дополнениями) Международные правовые акты Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (Монте го Бей, 10 декабря 1982 г.) Декларация Совета Баренцева / Евроарктического региона (Москва, 9 ноября 2007 года) Декларация об учреждении Арктического совета (Оттава, 19 сентября 1996 года) Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Канады о сотрудничестве в Арктике и на Севере (Оттава, 19 июня 1992 года) Подзаконные нормативные правовые акты Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу Приказ Госатомнадзора Российской Федерации от 3 ноября 1997 года № "Об утверждении Положения о порядке выдачи разрешений на право ведения работ в области использования атомной энергии работникам предприятий судо строительной промышленности, осуществляющих строительство и ремонт судов с ядерными энергетическими установками гражданского назначения (РД 06 15 97)" Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 29 декабря 2007 года № 922 "Об утверждении и введении в дейст вие Инструкции о порядке осуществления надзора и контроля за соблюдением требований промышленной безопасности при изготовлении технических уст ройств и их применении на взрывопожароопасных, специальных и химически опасных производствах и объектах" Приказ Минприроды России от 22 июля 1994 года № 229 "Об организации ра бот по выполнению решений Рованиемской (1991 год) и Нуукской (1993 год) конференций по защите окружающей среды Арктики" (Приложение "Положе ние о Межведомственном Совете по координации работ, связанных с выполне нием решений международных конференций по защите окружающей среды Арктики и реализацией "Стратегии охраны окружающей среды Арктики") Письмо Роскомнедр от 25 марта 1993 года № ВЩ 61/712 "Об усилении контро ля за состоянием окружающей природной среды при пользовании недрами Арк тического региона" Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 765 "О созда нии промышленно производственной базы по освоению углеводородных место рождений на континентальном шельфе Арктики" (с послед. изм. и доп.) Распоряжение Президента Российской Федерации от 7 октября 1996 года № 493 рп "О подписании Декларации о создании Арктического совета" Постановление Правительства Российской Федерации от 11 декабря 1994 года № 1363 "О заключении Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки о сотрудничест ве в предотвращении загрязнения окружающей среды в Арктике" Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 мая 2007 года № 673 р "О распределении между федеральными органами исполнительной власти обязанностей, связанных с основными направлениями деятельности Арктического совета и его рабочих групп" Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 года № 1855 р "О разрешении захода в 2007 — 2008 годах грузовых судов под иностранным флагом в арктические порты и пункты" Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июня 1997 года № 801 р "О проекте Альтской декларации о Стратегии защиты окружающей среды Арктики" Распоряжение Правительства Российской Федерации от 18 июля 1994 года № 1124 р "Об обеспечении пограничного и таможенного контроля иностранных танкеров, принимающих участие в перевозках топлива для арктических рай онов" Распоряжение Правительства Российской Федерации от 7 сентября 1992 года № 1663 р "Об участии Российской Федерации в Арктическом совете" Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 июля 1992 года № 1291 р "Об утверждении перечня арктических портов и пунктов для захода танкерных судов Латвийской Республики в навигацию 1992 года" (с послед.

изм. и доп.) Приказ Минтранса России от 18 июня 1998 года № 73 "О нормативных актах по вопросам Северного морского пути и Арктики" Приказ Минтопэнерго России от 10 февраля 1997 года № 43 "О федеральной целевой программе создания высокотехнологичных установок, машин и обору дования для морской добычи нефти, газа и освоения углеводородных месторож дений на континентальном шельфе Арктики "Шельф" Приказ Минприроды России от 14 марта 1994 года № 68 "Об обеспечении выполнения программы "Охрана арктической флоры и фауны" Постановление Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 года № 137 "О создании Российского государственного музея Арктики и Антаркти ки" (с послед. изм. и доп.) Постановление Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 11 мая 1993 года № 431 "О создании государственного природного заповедника "Большой Арктический" Министерства охраны окружающей среды и природ ных ресурсов Российской Федерации" Распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 апреля 1997 года № 431 р "О заключении Соглашения между Министерством науки и техноло гий Российской Федерации и Норвежским исследовательским советом о науч но техническом сотрудничестве в области изучения Арктики и Севера" Постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2006 года № 746 "Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении морских и речных судов, судов смешанного (река—море) плавания, судов, осу ществляющих ледокольную проводку, гидрографическую, научно исследова тельскую деятельность, паромных переправ, плавучих и сухих доков" Постановление Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2007 года № 810 "О порядке и условиях управления судами атомного ледокольного флота и судами атомного технологического обслуживания" Приказ Минэкономразвития России от 28 февраля 2003 года № 66 "О призна нии утратившими силу писем Минэкономики России и приказов Минэконом развития России в сфере регулирования ледокольного флота" Приказ Федеральной службы по тарифам от 26 июля 2005 года № 322 т "Об ус тановлении тарифов на услуги ледокольного флота на трассах Северного мор ского пути" (с послед. изм. и доп.) Письмо Департамента налоговой политики Минфина России от 30 декабря 1997 года № 04 05 19/26 "О формировании резерва предстоящих расходов и платежей на покрытие затрат по ледокольному обеспечению безопасности судоходства" Судебная практика Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 года № 14 "О практике применения судами законодательства об ответст венности за экологические правонарушения" (с послед. изм. и доп.) Постановление Пленума Верховного Суда РСФСР от 23 апреля 1991 года № "О судебной практике по делам о нарушениях правил охраны труда и безопасно сти при ведении горных, строительных или иных работ" (в ред. от 21 декабря 1993 года) (с послед. изм. и доп.) Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 сентяб ря 2007 года № 11573/07 (Поскольку факт бункеровки ледокола некачествен ным топливом не подтвержден надлежащими доказательствами, суды трех ин станций пришли к выводу об отказе в удовлетворении иска о взыскании причи ненных убытков) Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 июля 2007 года № 8806/07 (В удовлетворении иска о взыскании задолженности по оплате портовых сборов и пеней за несвоевременную их оплату отказано, так как заявитель неправомерно начислил ледокольный сбор, используя ставку, установленную для другого юридического лица;

оснований для передачи дела в надзорную инстанцию нет) Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 6 марта 2006 года № КГ А40/872 06 (Суд удовлетворил иск о взыскании компенса ции расходов на содержание ледоколов, поскольку обязанность по компенсации спорных расходов возложена на правопреемника Минтранса России, осуществ ляющего полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения функций в установленной сфере деятельности, а также осуществляющего функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на реализацию возложенных на него функций [извлечение]) Постановление Федерального арбитражного суда Северо Западного округа от 12 декабря 2005 года № А42 2004/04 26 (Иск ОАО о признании недействи тельными решения и требования ИФНС о доначислении НДС не удовлетво рен, так как ледокольный потонный сбор взимается ОАО с грузоотправителя не в связи с транспортировкой экспортируемых грузов, а за осуществление ком плекса мероприятий, направленных на обеспечение навигации, то есть за оказа ние услуг по обеспечению безопасности мореплавания при следовании россий ских судов, следовательно, услуги (работы) по ледокольной проводке не могут быть отнесены к услугам по сопровождению, транспортировке, погрузке и пере грузке экспортируемых за пределы территории Российской Федерации това ров, которые подлежат обложению НДС по ставке 0%) Постановление Федерального арбитражного суда Северо Западного округа от 26 мая 2005 года № А42 1315/04 22 (Иск ОАО о признании недействитель ным решения ИМНС об отказе в возмещении из бюджета НДС не удовлетво рен, поскольку услуги (работы) по ледокольной проводке не являются услугами по сопровождению, транспортировке, погрузке и перегрузке экспортируемых за пределы территории Российской Федерации товаров, которые в соответствии с НК РФ подлежат обложению НДС по ставке 0%;

кроме того, ледоколы не яв ляются транспортными судами и, соответственно, не осуществляют перевозку экспортируемых грузов) Постановление Федерального арбитражного суда Северо Западного округа от 25 мая 2005 года № А42 505/04 16 (Иск ОАО о признании недействитель ным решения ИФНС об отказе в возмещении НДС по экспортным операциям не удовлетворен, так как услуги (работы) по ледокольной проводке не являются услугами по сопровождению, транспортировке, погрузке и перегрузке экспор тируемых за пределы территории Российской Федерации товаров, которые в соответствии с НК РФ подлежат обложению НДС по ставке 0%) Постановление Федерального арбитражного суда Северо Западного округа от 5 мая 2005 года № А42 1316/04 23 (Иск ОАО о признании недействитель ным решения ИФНС об отказе в возмещении НДС по экспортным операциям не удовлетворен, так как услуги по ледокольной проводке судов не являются ус лугами по сопровождению, транспортировке, погрузке и перегрузке экспорти руемых за пределы территории Российской Федерации товаров, а следователь но, не облагаются по льготной ставке 0%) Постановление Федерального арбитражного суда Северо Западного округа от 5 мая 2005 года № А42 5799/03 15 (Иск ОАО о признании недействитель ными решения ИФНС о привлечении к налоговой ответственности за неполную уплату НДС, а также требований об уплате налога и пеней не удовлетворен, так как услуги по ледокольной проводке судов не являются услугами по сопровож дению, транспортировке, погрузке и перегрузке экспортируемых за пределы территории Российской Федерации товаров, а следовательно, не облагаются по льготной ставке 0%) Постановление Федерального арбитражного суда Северо Западного округа от 29 апреля 2005 года № А42 5455/03 20 (Заявление ОАО о признании недействительным решения ИМНС и требования об уплате НДС не удовле творено, так как ледокольный потонный сбор взимается ОАО с грузоотправи теля не в связи с транспортировкой экспортируемых грузов, а за осуществление комплекса мероприятий, направленных на обеспечение навигации, то есть за оказание услуг по обеспечению безопасности мореплавания при следовании рос сийских судов, в том числе и принадлежащих ОАО, по трассе Северного мор ского пути) Постановление Федерального арбитражного суда Северо Западного округа от 26 апреля 2005 года № А42 7399/03 22 (Иск ОАО о признании недействи тельными решения и требований ИФНС об отказе в праве на применение став ки НДС 0% не удовлетворен, так как услуги по ледокольной проводке не явля ются услугами по сопровождению, транспортировке и обслуживанию экспорти руемых грузов или иными подобными услугами, которые освобождаются от обложения НДС в соответствии с положениями НК РФ) Решение Верховного Суда Российской Федерации от 4 мая 2000 года № ГКПИ00 210 "О рассмотрении дела о признании незаконным раздела 3. "Основные положения по применению ставок сборов за работу ледоколов" Прейскуранта 11 01 (утв. постановлением Госкомцен СССР от 27 марта года № 274) Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федера ции от 8 декабря 1998 года № 3011/98 (Требуя уплаты ледокольного сбора, истец должен доказать, что оказывал услуги ответчику, поскольку ледокольный потонный сбор взимается за осуществление комплекса мероприятий, направлен ных на обеспечение навигации, то есть за оказание услуг) Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федера ции от 24 марта 1998 года № 4109/97 (При рассмотрении дела о взыскании ледокольного потонного сбора суд не учел, что перевозка груза осуществлялась судами Северного морского пароходства, не исследовал характер сложившихся правоотношений между истцом и ответчиком, а также не уточнил, включался ли ледокольный сбор в состав платежей, подлежащих оплате грузоотправителем.

Дело направлено на новое рассмотрение) Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 30 сен тября 2004 года № КГ А40/8940 04 (Суд, удовлетворяя иск о взыскании де нежных средств, указал на недопустимость отказа от обязанности компенсиро вать расходы по содержанию ледоколов [извлечение]) Постановление Федерального арбитражного суда Северо Западного округа от 15 июня 2004 года № А42 5778/03 23 (Иск ОАО о признании недействи тельными решения ИМНС о привлечении к налоговой ответственности и требо вания об уплате НДС по эпизоду, связанному с ледокольной проводкой россий ских судов, не удовлетворен, поскольку ОАО не производило в проверяемом периоде ледокольную проводку иностранных судов, а ледокольная проводка су дов под российским флагом не включена в перечень экспортируемых услуг (ра бот);

кроме того, оказанные истцом услуги (работы) не являются услугами по сопровождению, транспортировке и обслуживанию экспортируемых грузов или иными подобными услугами, которые освобождаются от обложения НДС) Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 25 мая 2004 года № КГ А40/4923 04 (Постановлением Правительства Российской Федерации предусмотрена полная компенсация расходов, образовавшихся при содержании и использовании ледоколов, не покрытых доходами от их эксплуа тации, следовательно, суд сделал правильный вывод о праве истца требовать компенсации убытков, образовавшихся в результате неполучения доходов, ко торые он должен был получить [извлечение]) Постановление Федерального арбитражного суда Северо Западного округа от 24 марта 2004 года № А42 6346/03 5 (Иск пароходства о признании недей ствительными решения и требования ИМНС об уплате НДС не удовлетворен, так как истец необоснованно применил налоговую ставку 0%, поскольку услуги по ледокольной проводке по трассе Северного морского пути не являются экс портируемыми услугами, и, следовательно, пароходство не имеет права пред ставлять налоговую декларацию по названной ставке и применять налоговые вычеты) Постановление Федерального арбитражного суда Северо Западного округа от 12 августа 2002 года № А42 6370/01 20 52/02 (Иск ОАО о признании не действительным решения ИМНС об уменьшении налоговых вычетов по экс портному НДС удовлетворен, поскольку ОАО представлен необходимый па кет документов, подтверждающих оказание экспортных услуг;

так как истец осуществлял специфические услуги по ледокольной проводке морских судов, пе ревозящих экспортные товары, в связи с чем обязанность по представлению ГТД в данном случае не могла быть им исполнена, налогоплательщик вправе до казывать оказание услуг, связанных с перевозкой экспортируемых грузов, дру гими документами) Постановление Федерального арбитражного суда Северо Западного округа от 16 июля 2002 года № А42 6364/01 25 62/02 (Иск ОАО о признании не действительным решения ИМНС в части уменьшения налоговых вычетов по НДС не удовлетворен, поскольку истец оказывал лишь услуги по ледокольной проводке судов, а вопрос о ледовых оплатах решался непосредственно между грузоотправителем и пароходством в соответствии с тарифом (потонный сбор), который взимается за осуществление комплекса мероприятий, направленных на обеспечение навигации, а данные услуги не являются услугами по сопровожде нию, транспортировке и обслуживанию экспортируемых грузов) Постановление Федерального арбитражного суда Северо Западного округа от 17 июля 2001 года № А42 5729/00 3 635/01 (о признании недействитель ным решения налоговой инспекции о доначислении НДС с оборотов от реализа ции услуг по ледокольной проводке судов) Н.И. Шиян, Ю.М. Ланцевич КОРРУПЦИЯ: ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА СОВРЕМЕННОСТИ Важнейшим шагом на пути к созданию правовой базы в сфере противодействия коррупции стало подписание Россией в 1999 году Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, в 2003 году — Конвенции ООН против коррупции, которые в 2006 году были ратифицированы Российской Феде рацией.

В том же году Россия присоединилась к Инициативе по борьбе с коррупцией среди высших должностных лиц и официально вступила в Группу государств про тив коррупции (ГРЕКО).

Рыночная экономика имманентно склонна к коррупции, поскольку происходит смещение от идеологии государственного обслуживания к идеологии максимиза ции частного (собственного) интереса. Это особенно характерно для российского общества. Отказ от идеологических убеждений потребовал активной опоры на личный интерес. "Быть и владеть — иначе в этом мире не быть", — главный ло зунг класса собственников.

Понятие "коррупция" — новое для отечественной правовой системы и не впол не определенное. Однако наличие нормативного определения коррупции вовсе не так необходимо для квалификации деяний в качестве коррупционных. Важно определение составов коррупционных правонарушений.

Врачи не стремились дать определение понятий "болезнь", "здоровье", а с древнейших времен выявляли конкретные заболевания и лечили их. Научные опре деления приведенных понятий были даны Всемирной организацией здравоохране ния лишь в конце 50 х годов XX века.

В нашей научной литературе представлены два подхода к определению понятия "коррупция". Так, в широком смысле данное понятие охватывает явление, пора зившее публичный аппарат управления и выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, сво его служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыст ных целях для личного обогащения или в групповых интересах. Отличительные признаки этого явления:

ресурс, доступ к которому является целью участвующих в коррупционном сговоре;

интерес, являющийся движущей силой и мотивом деятельности участников коррупционных действий;

ущерб, нанесенный общественным интересам коррупционным поведением.

В Федеральном законе "О противодействии коррупции" детализирован под ход к определению коррупции путем перечисления противоправных деяний, яв ляющихся наиболее рельефным проявлением коррупции, и указания на сущност ный признак коррупции — незаконное использование лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими лицами.

Как видно, в детализированном определении понятия "коррупции" сделана по пытка раскрыть ее основной, сущностный признак — использование должност ным лицом своего служебного положения в целях получения выгоды либо предос тавление выгоды должностному лицу, сопровождаемое нарушением законности.

Во многих государствах (Австрии, Великобритании, Дании, Индии, Китае, США, Швейцарии, Финляндии и других) законодательного определения понятия "коррупция" не существует. Наказание осуществляется за конкретные правонару шения на основе определений соответствующих составов — "взятка", "подкуп", "злоупотребление властью" и так далее. В других странах в нормативных правовых актах термин "коррупция" определен, но нельзя сказать, что эти определения отли чаются четкостью и логичностью.

В ФРГ под коррупцией понимается злоупотребление служебным положением как на государственной службе, так и в частном секторе или по собственной ини циативе с целью получения преимуществ для себя или третьего лица с возможным причинением вреда или ущерба обществу (при исполнении государственной или политической функции) либо предприятию (при деятельности в частном секторе).

В Японии коррупция определяется как противоправное деяние, выражающееся в умышленном использовании должностными лицами своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и пре имуществ, а равно и подкуп этих лиц.

В Греции под определение коррупции подпадают получение денежных средств, подарков, обещаний, а также любые другие косвенные выгоды за совер шение служащими действий, выходящих за рамки их служебных обязанностей, а также действий (бездействия) в рамках их компетенции.

В Венесуэле под коррупцией понимается незаконное обогащение государст венных служащих за счет использования служебного положения. При этом кор рупция подразделяется на три вида: прямая (непосредственное злоупотребление властью, незаконное обогащение, вымогательство, фаворитизм, непотизм), опо средованная (использование влияния, взятка, политический подкуп, подлог при определении результатов голосования), использование недостатков системы управления (умышленное неправомерное использование государственного имуще ства или денежных средств в целях личного обогащения, неправомерное использо вание или сокрытие информации).

В соответствии с сингапурским законом о предотвращении коррупции термин "коррупция" определятся как явление, при котором "одно лицо самостоятельно или во взаимодействии с другим лицом просило, или получило, или согласилось полу чить для себя или для другого лица, или дало, обещало дать другому лицу, в адрес этого или другого лица любое вознаграждение в качестве побуждения или возна граждения за действия или бездействие другого лица в отношении любого действи тельного или предполагаемого вопроса, а также за действия любого другого чинов ника или служащего государственного учреждения...". Такого рода определение коррупции применимо ко всем сферам деятельности, включая сферу предпринима тельства.

Конкретика этого опасного социального явления варьируется в огромных пре делах. Каждый день порождает новые и все более изощренные формы коррупции.

Однако для борьбы с коррупцией необходимо определить ту грань, которую нельзя перейти. Чтобы правильно решать вопросы в этой сфере, нужно доскональ но изучать коррупционный опыт и осуществлять анализ коррупциогенности нор мативных правовых актов.

Хотя коррупция процветает в сфере государственного управления, роль зако нодательства о государственной службе в реальном сдерживании коррупции не стоит преувеличивать (как и преуменьшать). Законодательство в области государ ственной службы бесспорно имеет сдерживающее влияние.

Антикоррупционная кампания развернулась под лозунгом выполнения поло жений международно правовых актов, направленных на борьбу с коррупцией, ко торые ратифицированы Россией. Но действующее законодательство о государст венной службе содержит практически весь комплекс правовых средств для борьбы с коррупцией, в нем четко определены права, обязанности и ответственность госу дарственных служащих, оно содержит все необходимые запреты и правоограниче ния, связанные с государственной службой, установлены требования к служебному поведению государственного служащего и порядок урегулирования конфликта ин тересов на государственной службе, а также нравственные стандарты для государ ственного служащего с учетом существующих в нашем обществе представлений о морали.

На наш взгляд, в целом законодательство о государственной службе практиче ски полностью соответствует положениям международно правовых антикорруп ционных документов. В нем нет фундаментально ошибочных положений, что соз дало бы условия для коррупции и поощряло ее.

Международная рейтинговая организация Transparency International, отводя России весьма "почетное" место снизу среди стран, пораженных коррупцией, и на зывая ее причины и условия, не указывает на то, что наше законодательство о госу дарственной службе несовершенно. Наши законы о системе государственной службы и о гражданской службе соответствуют Конвенции ООН против корруп ции, однако имеются резервы для уточнения требований к государственным слу жащим в рамках реализации ратифицированных Российской Федерацией между народных конвенций в сфере борьбы с коррупцией.

Вызывающим анахронизмом является сохранение ситуации, когда наиболее значимая по объему своих властных полномочий часть должностных лиц в государ стве (а именно лиц, замещающих государственные должности) фактически выве дена из под действия антикоррупционных положений законодательства о государ ственной службе. Между тем особый статус лиц, замещающих конституционные и другие государственные должности, требует установления для них более жестких, чем для государственных служащих, правоограничений, так как общество практи чески не в состоянии их контролировать.

В отдельных случаях отсутствует четкая грань между бизнесом и государствен ной службой, что размывает границы между частным и государственным интере сом. Государственным служащим запрещено замещать должности в органах управления коммерческих организаций, за исключением ситуаций, когда занятие такой должности предусмотрено федеральным законодательством. В результате сотни лиц, замещающих должности государственной службы различного уровня, входят в советы директоров акционерных обществ и компаний, что создает широ кие возможности для коррупционных деяний. Государственные служащие высоко го ранга "срастаются" с предпринимателями, создавая новые изощренные закон спирированные коррупционные технологии.

В штатное расписание государственных органов включаются должности, не от носящиеся к должностям государственной службы;

на лиц, их замещающих, не распространяются антикоррупционные ограничения. Лица, замещающие должно сти, не включенные в Реестр должностей федеральной государственной граждан ской службы, не являются государственными служащими и, таким образом, могут участвовать в коррупционных схемах.

В законодательстве о государственной службе необходимо предусмотреть как меру предосторожности против коррупции ротацию государственных служащих.

Принцип ротации законодательно закреплен, однако отсутствует перечень должностей по видам государственной службы, по которым должны предусматри ваться ротация государственных служащих и порядок ее проведения. Очевидно, ротация — предмет специального указа Президента Российской Федерации.

Желательно создание гибкой системы ротации кадров органов исполнительной власти, в чьи функции входят прямые контакты с лицами и структурами предпри нимательской деятельности.

Финансовый контроль за доходами и имуществом государственных служащих и членов их семей существует во всем мире. В нашей стране распространена прак тика регистрации коррупционерами имущества на своих близких. Поэтому законо дательно закреплено требование о предоставлении сведений об имущественном по ложении не только государственных служащих, но и членов их семей.

Государственные служащие пользуются правом на проведение служебного расследования для опровержения сведений, порочащих их честь и достоинство.

Физические и юридические лица, чьи права и законные интересы нарушены кор рупционным поведением государственного служащего, должны пользоваться таким же правом. Думаем, что они вправе быть инициаторами служебного рассле дования, знакомиться с материалами служебного расследования, представлять доказательства;

они должны быть проинформированы о принятом решении и иметь право обжаловать его в административном и судебном порядке.

Государственным служащим запрещено замещать должности в коммерческих организациях в течение 2 лет после увольнения с государственной службы, если осуществление функции государственного управления входило в их служебные обязанности. Нужно поставить под контроль и поступление на государственную службу бывших учредителей, руководителей или членов исполнительных органов коммерческих структур, если осуществление функции государственного управле ния, надзора или контроля за соответствующей коммерческой организацией будет входить в должностные обязанности государственного служащего.

Законодательство о государственной службе должно быть нацелено не только на наказание, но и на поощрение тех, кто проявляет рвение в честном исполнении своих служебных обязанностей, а случаи разоблачения коррупции документально подтверждены. Поэтому в обязанности государственного гражданского служаще го входит и сообщение о фактах проявления коррупции, о которых ему стало досто верно известно при выполнении служебных обязанностей.


В решении вопросов предупреждения и пресечения коррупции нельзя недооце нивать этические нормы. Государственные служащие должны подчиняться не только дисциплинарным, но и жестко контролируемым этическим нормам.

В некоторых странах приняты специальные законы, представляющие собой "этические кодексы", или "кодексы чести", например, в США это Принципы эти ческого поведения правительственных чиновников и служащих от 17 октября 1990 года, Закон об этике в правительственных учреждениях 1978 года;

в Велико британии — Общие принципы поведения государственных служащих;

в ФРГ — федеральный закон о дисциплинарном режиме государственной службы и другие.

Этими актами установлена высокая моральная ответственность для лиц, находя щихся на службе, перед страной. Поэтому этические нормы, закрепленные указом Президента России об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих, и другие нужно кодифицировать, придать им статус федерального закона.

Отметим, что во многих государствах принимаются особые меры, направлен ные против влиятельных политических лиц, уличенных в коррупционных правона рушениях. Однако в нашем законодательстве такое понятие не употребляется, за исключением писем Банка России от 17 августа 2004 года № 100 Т "Об отчете ФАТФ по типологиям отмывания доходов и финансирования терроризма за 2003 — 2004 годы" и от 7 июня 2006 года № 81 Т "О нормативном акте по борь бе с финансовыми преступлениями США (ФинСен США), устанавливающем требования к открытию и ведению финансовыми институтами США корреспон дентских счетов, счетов иностранных граждан и счетов влиятельных политических лиц".

Указанные письма Центрального банка Российской Федерации имеют инфор мационный характер и направлены на оказание методической помощи кредитным организациям по осуществлению внутреннего контроля в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансиро ванию терроризма.

В то же время механическое применение понятия "влиятельное политическое лицо", используемого в иных правовых системах, без учета российской специфики, не принесет положительного результата, поскольку не принят федеральный закон, которым был бы закреплен перечень влиятельных политических лиц. Да и в нашем законодательстве употребляется иное понятие — "лица, замещающие государст венные должности", сводный перечень которых содержится в указе Президента России. Их правовое положение регулируется фрагментарно, отдельными норма тивными актами.

Взятки, подкуп могут быть облечены в форму подарка и, как правило, имеют коррупционную составляющую. Однако подарком могут стать обед в шикарном ресторане, билет на эстрадное шоу, дорогие часы, акции, отдых за границей и мно гое другое, а могут быть цветы, сувениры, книги и так далее. Одни подарки прием лемы, другие — нет. Грань между этими понятиями пролегает там, где подарок де лает принявшего его обязанным дарителю. В разных обществах эта грань различ на, но обычно она имеет денежное выражение в определенной сумме. Если стоимость подарка выше этой суммы, то он подлежит декларированию.

Как известно, пункт 3 статьи 575 Гражданского кодекса Российской Федера ции допускает дарение государственным служащим и служащим органов муници пальных образований подарков, стоимость которых не превышает 3 тыс. рублей, в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей.

В ФРГ вопрос о подарках государственным служащим регламентируется зако нодательством земель: чиновник должен заявить о подарке стоимостью в 20 евро.

Отметим, что связи между людьми, основанные на психологических мотивах (симпатия, уважение, оказание знаков внимания и тому подобное), играют огром ную роль в общественных процессах. Сделать подарок в нашей стране — традици онный культурный принцип. Необходимо уважать культурные традиции и по воз можности следовать им. Но, бесспорно, между взяточничеством и "дарением от чистого сердца" граница должна быть.

Если "подарок выжимают", он считается взяткой независимо от его стоимости.

Подарок — чисто альтруистическое действие, без ожидания материальной выго ды. Он может обеспечивать сторонам только психологические выгоды.

Конечно, нужно регламентировать и стоимость подарка. Если индивидуальные подарки оказываются слишком ценными и сильно воздействуют на получателя, то критерии их отличия от взятки становятся более размытыми. На первый план в этом случае снова выходят причинно следственные связи. Все зависит от того, с какой целью был сделан подобный подарок и какие последствия имела реакция по лучателя лично для дарителя. Если даритель руководствуется альтруистическими устремлениями, то можно говорить о подарке, но если налицо материальная выгода или ожидание иных благ — все же стоит говорить о взятке.

Законодательство о государственной службе предусматривает ответствен ность государственного служащего только за должностной проступок в дисципли нарном порядке. Нарушение установленных запретов и правоограничений, нару шение государственным служащим возложенных на него обязанностей нередко выражается в коррупционной деятельности. Такое нарушение может носить ха рактер как уголовного, так и административного правонарушения.

"Труженики коррупционного фронта" — темные личности. Нужно решить во прос о едином понимании субъекта коррупционного правонарушения (дисципли нарного проступка, гражданско правового деликта, административного коррупци онного правонарушения и коррупционного преступления).

Актуальной теоретической задачей всех отраслевых юридических наук являет ся разработка научно методологических основ правового противодействия корруп ции. Эти основы должны включать в себя не только систему научных понятий, ка тегорий и принципов, но и приемы и методы активизации правореализации и сти мулирования правоприменительной практики по вопросам профилактики коррупции и борьбы с ней, расширение сферы антикоррупционных положений в действующем законодательстве на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, разработку системы показателей неправомерного коррупционного по ведения.

Правовые проблемы противодействия коррупции не могут быть решены ис ключительно внесением изменений в Уголовный кодекс и Кодекс Российской Фе дерации об административных правонарушениях. Особая миссия в усилении мер правового воздействия на лиц, причастных к коррупции, принадлежит наукам уго ловного и административного права. В области науки административного права ак туальными задачами в сфере противодействия коррупции являются:

исследование "коррупционных технологий" в государственном управлении;

исследование и подготовка предложений по совершенствованию антикорруп ционных положений КоАП РФ с целью разработки составов коррупционных ад министративных правонарушений;

решение вопроса о центральном (специализированном) органе по борьбе с кор рупцией, определение его компетенции, места в системе органов государственной власти;

дифференциация ответственности и усиление мер административного воздей ствия на физических и юридических лиц, причастных к совершению коррупцион ных правонарушений;

недопущение незаконного вмешательства в деятельность судей и сотрудников правоохранительных органов;

разработка системы общих для всех видов службы правоограничений и запре тов, предъявляемых к публичным должностным лицам.

Наряду с применением в антикоррупционных целях мер административного и уголовно правового воздействия целесообразно рассмотреть вопрос о более широ ком использовании гражданско правовых методов противодействия коррупции.

Некоторые страны довольно успешно применяют такую меру, как граждан ско правовая конфискация имущества. Дополнение нашего законодательства та кой нормой сыграло бы превентивную роль, заставляя коррумпированных чинов ников опасаться за свое незаконно нажитое имущество и удерживая их от корруп ционных соблазнов.

Система мер противодействия коррупции должна строиться прежде всего на использовании мер упреждения, направленных на создание в государственной службе "атмосферы невыгодности" коррупционного поведения. Такие меры вклю чают уточнение обязанностей и правил служебной деятельности государственных и муниципальных служащих. Регламентация этих вопросов относится к предмету за конодательства о государственной и муниципальной службе.

Если от имени или в интересах юридического лица совершается коррупционное правонарушение, то меры ответственности применяются в соответствии с УК РФ, КоАП РФ, ГК РФ. Полагаем, обоснованным наказанием в данном случае будут административный штраф в максимальных размерах, приостановление деятельно сти юридического лица с конфискацией передаваемых денег, ценных бумаг, иного имущества или денежных сумм, эквивалентных стоимости оказанных услуг иму щественного характера.

Противодействие коррупции — это деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, муниципальных самообразований, ин ститутов гражданского общества. Поэтому важно обеспечить координацию и глас ность такой деятельности, совершенствовать кадровую политику и процедуры управленческой деятельности, ответственность за совершение коррупционных правонарушений.

Анализ состояния коррупционной преступности в России свидетельствует о том, что физическими лицами (публичными должностными лицами) при реализа ции публичных функций широко используются правовые возможности юридиче ских лиц. Все гражданско правовые системы стран мира предусматривают участие в коммерческой и иной деятельности юридических лиц, виды которых определяют ся национальным законодательством. Физическое лицо в силу закона или учреди тельных документов юридического лица, а также по специальному полномочию может выступить от его имени или действовать в его интересах.


Группа государств против коррупции (ГРЕКО), осознавая опасность таких опосредованных возможностей совершения коррупционного правонарушения, ре комендует вводить в национальное законодательство нормы, позволяющие при влекать к ответственности (уголовной, гражданско правовой и административной) и юридическое лицо.

Закрепление в нашем законодательстве ответственности юридических лиц, а также возможности конфискации незаконно полученных доходов в результате совершения преступлений коррупционной направленности является принципиальной позицией России по выполнению обязательств антикоррупционных конвенций.

На наш взгляд, создание объемного дисциплинарного законодательства для государственных служащих — особая юридическая проблема в противодействии коррупционному поведению на государственной службе. Заслуживает поддержки мнение экспертов о необходимости принятия дисциплинарного кодекса, который регулировал бы отношения в сфере дисциплинарных правонарушений, принужде ния, ответственности и дисциплинарного производства.

Одна из особенностей дисциплинарной ответственности государственных слу жащих состоит в том, что за руководителем, наделенным правом привлекать к от ветственности подчиненных, сохраняются большие возможности в решении этих вопросов по своему усмотрению. В этом отношении дисциплинарная ответствен ность нередко сопровождается произволом вышестоящих руководителей и в силу этого может препятствовать эффективному противодействию коррупции.

Согласно законодательству о государственной службе дисциплинарное взы скание (а именно такой вид дисциплинарной ответственности предусматривает за конодательство о государственной службе) налагает лицо или орган, назначивший государственного служащего на должность. Никакого срока давности для корруп ционеров как для преступников быть не должно, действия коррупционеров долж ны признаваться преступными со всеми вытекающими последствиями;

поскольку ситуация с коррупцией чрезвычайная, антикоррупционной политике должен быть придан статус функции государства, она должна, по сути дела, включать все на правления, по которым сейчас осуществляется административная реформа.

Если мы признаем коррупционную стратегию чрезвычайной, то необходимо совершенствовать подготовку и обучение государственных служащих в целях про филактики коррупции:

создавать условия для слаженного взаимодействия профессионалов и добро вольцев в борьбе против коррупции;

совершенствовать правовую статистику коррупционных правонарушений;

совершенствовать работу специалистов по бухгалтерской ревизии, оценке имущества, финансовых консультантов, работающих в сфере государственного бюджета.

Реализация государственной политики в области борьбы с коррупцией должна вменяться в обязанность федеральным органам исполнительной власти.

Правительству России нужно "раскачивать маятник" — переходить от цен трализации к децентрализации и обратно в регулировании сфер государственной деятельности, подверженных коррупции (лицензирование, квотирование, регист рация, предоставление льгот, выдача разрешений, кредитов, субсидий и так далее).

Таким образом будут разрываться цепи коррупционных обменов.

Также полезны образовательные программы антикоррупционного характера, предусматривающие тренинги и иные практические занятия для государственных служащих;

мероприятия разъяснительного характера для населения (правовые семинары, повышающие юридическую грамотность в данной сфере);

курсы для журналистов с целью обучения принципам расследований по проблемам коррупции.

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах отмечается, что согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется раз в два года Всемирным бан ком и по которому оценивается эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы Прави тельства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за корруп цией, находится в нижних строках этого рейтинга. По индексу восприятия корруп ции, рассчитываемому международной организацией "Транспэренси Интер нэшнл", в 2004 году Россия среди 146 стран занимала 90 е место. Поэтому все мероприятия по противодействию коррупции должны носить системный характер как по горизонтали, так и по вертикали. Что это означает?

Под системой мер по противодействию коррупции по горизонтали следует по нимать деятельность органов государственной власти, органов местного само управления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по:

а) предупреждению коррупции, выявлению и последующему устранению при чин и условий, способствующих коррупции (профилактика коррупции);

б) выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонару шений.

В частности, необходимо непосредственно реализовывать на региональном уровне нормативно закрепленные на федеральном уровне стандарты качества госу дарственных и муниципальных услуг.

Особым направлением законодательной работы в субъектах Федерации долж на стать последовательная ревизия действующего законодательства на предмет его коррупциогенности. Она может проходить по следующим направлениям:

а) преодоление коллизий и явных противоречий, еще сохраняющихся в регио нальном законодательстве по отношению к федеральному;

б) сокращение многочисленных бланкетно отсылочных норм права;

в) пересмотр шкалы завышенных штрафов и так далее.

В субъектах Федерации постепенно складываются и должны в скором буду щем эффективно начать работать мощные антикоррупционные механизмы. В част ности, в некоторых регионах уже применяются соответствующие антикоррупцион ные программы, опыт реализации которых может быть взят на вооружение с по следующим внедрением лучших практик антикоррупционной деятельности в работу муниципальных органов власти (например, программа по борьбе с корруп цией в Тульской области на 2007—2008 гг.);

проводится оценка коррупциогенно сти функций региональных и местных органов власти, направленная на повышение эффективности их функционирования за счет снижения рисков проявления кор рупции;

внедряются в действующую практику соответствующие инновационные технологии по преодолению коррупции (например, гражданские адвокатуры, об щественная антикоррупционная экспертиза, передвижные юридические консуль тации, публичные просветительские акции);

применяются методики анализа кор рупциогенности нормативных правовых актов. Этим методическим разработкам по проведению антикоррупционных правовых экспертиз (федеральных и региональ ных, законодательных и подзаконных, общих и ведомственных) следует придать универсальность и обязательность.

На федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации предпринимаются шаги по установлению антикоррупционной юридической экспертизы, в целях про тиводействия коррупции предпринимаются попытки ввести обязательную экспер тизу законов и их проектов на коррупциогенность. Так, Минюсту России в соот ветствии с Национальным планом противодействия коррупции предписано орга низовать осуществление антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Активно решается вопрос о разработке и организации внутриведомственной экспертизы нормативных правовых актов, проводимой в целях выявления в них по ложений, способствующих созданию условий для проявлений коррупции.

Сущность антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов со стоит в выявлении коррупционных факторов, то есть дефектов норм и правовых формул, которые могут способствовать проявлению коррупции. Естественно, кор рупциогенные факторы могут быть непосредственной основой коррупционных практик либо создавать условия легитимности коррупционных деяний. К числу коррупционных факторов в нашей правотворческой практике можно отнести, на пример, множественность вариантов диспозиций правовых норм, коллизии право вых норм, определение компетенций органов по формуле "вправе", широту дискре ционных полномочий, отсутствие административных и аукционных процедур, про белы в нормативном регулировании и так далее. Такого рода нормы потенциально опасны, поскольку создают "законные" условия и предпосылки для коррупцион ных действий государственных служащих.

Важным направлением противодействия коррупции должен стать антикорруп ционный мониторинг правоприменительной сферы. Так, в Национальном плане противодействия коррупции Минюсту России совместно с Генеральной прокура турой Российской Федерации предлагается разработать и внедрить систему мони торинга правоприменения в целях своевременной корректировки законодательства Российской Федерации.

Основная цель антикоррупционного мониторинга правоприменительной сфе ры — выявление коррупционных факторов и фактов коррупционного поведения должностных лиц государственного аппарата. Коррупционными факторами могут явиться:

отсутствие нормативного правового акта (закона), закрепляющего правовой статус, виды (исчерпывающий перечень) органов исполнительной власти, класси фикацию и правила издания ими актов;

отсутствие общих правил деятельности органов исполнительной власти и орга нов местного самоуправления;

отсутствие правил рассмотрения обращений граждан и юридических лиц;

отсутствие порядка информационного взаимодействия органов исполнительной власти между собой, с другими органами власти, с гражданами и организациями;

нарушение иерархии нормативных правовых актов, в том числе устанавливаю щих правовой статус, и другое.

Специфическими факторами нарушений статуса органов исполнительной вла сти субъектов Федерации могут быть противоречия (намеренные или случайные) законодательства субъекта Федерации федеральным законам или иным федераль ным правовым актам. Так, противоречивость статуса может проистекать из за не правильного распределения полномочий Российской Федерации и конкретного субъекта Федерации в его конституции (уставе). Такая же ситуация может сло житься из за неправильного распределения полномочий между субъектом Феде рации и органами местного самоуправления.

Иными факторами, способствующими коррупционным нарушениям в право применительной сфере, могут явиться:

расширительное толкование компетенции государственного органа, нечеткое определение сферы его деятельности;

смешение разнокатегориальных понятий: компетенция, субъективные права, обязанности, полномочия, задачи, функции государственного органа;

отсутствие связи между предоставленными государственному органу правами и его обязанностями;

отсутствие связи между правами и обязанностями взаимосвязанных государст венных органов в ходе выполнения одной функции.

Одним из направлений противодействия коррупции признается разработка международно правовой антикоррупционной базы и международное сотрудниче ство в этой сфере.

На наш взгляд, процесс имплементации в российское законодательство между народно правовых норм антикоррупционной направленности сталкивается с рядом сложностей юридико технического и содержательного характера. Например, в Конвенции ООН против коррупции шире, чем в УК РФ, описаны составы пре ступлений, связанных со взяточничеством;

имеются расхождения в определении предмета уголовно наказуемого подкупа в публичном и частном секторе;

существу ет неясность в установлении механизма ответственности юридических лиц за дея тельность, связанную с коррупцией;

остается открытым вопрос о центральном (специализированном) органе по борьбе с коррупцией и так далее.

Одним из требований антикоррупционных конвенций ООН и Совета Европы является учреждение центрального (специализированного) органа, осуществляю щего противодействие коррупции.

В ряде стран отсутствует специализированный орган по противодействию кор рупции (Финляндия, США, ФРГ, Великобритания, Австрия, Бельгия, Дания, Индия, Португалия, Швейцария и так далее).

В Таиланде и Корее действуют специализированные независимые комиссии по борьбе с коррупцией. Так, основным антикоррупционным органом в Таиланде яв ляется Национальная комиссия по борьбе с коррупцией, избираемая парламентом и утверждаемая главой государства;

она имеет широкие полномочия: в частности, может обращаться за содействием во все государственные учреждения, истребо вать любые документы, проверять банковские счета, собирать свидетельские пока зания, проводить с санкции суда задержание и обыски.

В Латвии также создан единый орган по борьбе с коррупцией, разрабатываю щий национальную стратегию в этой области, выполняющий задачи, связанные с расследованием коррупционных правонарушений. Кандидатура руководителя данного органа утверждается парламентом Латвии.

В Сингапуре в 1952 году правительством учреждено Бюро по борьбе с корруп цией. В настоящее время Бюро основывает свою деятельность на Законе о предот вращении коррупции (Prevention of Corrupt Act) и является главным автономным антикоррупционным органом республики. В его обязанности входят защита гос службы от коррупции, регулярные проверки деятельности тех или иных госорганов и составление специальных докладов на этой основе, проведение расследований, а также обновление методики и практики борьбы с коррупцией. Бюро возглавляет директор, который напрямую подотчетен премьер министру.

В Федеральном законе "О противодействии коррупции" говорится о создании специализированного государственного органа, ответственного за противодейст вие коррупции. Его компетенцию и место в системе государственных органов еще предстоит определить. Полагаем, что это должна быть межведомственная комис сия, подчиненная непосредственно Президенту России.

В государствах, где нет специализированных государственных органов по борьбе с коррупцией, их задачи отнесены к ведению правоохранительных, налого вых, финансовых, таможенных и других органов, в рамках которых могут созда ваться специализированные подразделения. Несмотря на структурную принад лежность к указанным органам, такого рода подразделения строят свою работу на принципах самостоятельности, независимости и неподотчетности.

Давление на государственных служащих со стороны политиков, бизнеса и гра ждан возрастает, если они активно действуют в духе законности. Поэтому в ходе антикоррупционной кампании нужно избегать появления законодательных актов, посягающих на их независимость, достоинство и права.

На наш взгляд, честность, преданность государству и работа над обеспечением присущих государству ценностей намного существеннее, чем призывы к максими зации эффективности государственной службы, ибо государство основано на поня тии "честность": если ее нет, нет и государства.

Современная государственная служба — это единственная непоколебимо и постоянно растущая "индустрия" XXI века, квинтэссенция государства. Силь ная государственная служба — сильное государство. Поэтому нужно обеспечить практическую реализацию независимости государственной службы от политики, бизнеса и даже законодателя. Регуляционные документы должны учитывать опасность коррупции, не принося в жертву принципы административной свобо ды и гибкости.

Главное средство защиты государственных служащих от коррупционеров — это мощная правоприменительная практика противодействия коррупции, невзирая на лица. Правовые возможности для этого у нас имеются.

П.В. Прохоров МОНИТОРИНГ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОШИБОК:

ЮРИДИКО ТЕХНИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ Необходимым условием для повышения качества принимаемых законов, при чем как с содержательной стороны, так и с точки зрения их оформления, является мониторинг отечественного законодательства.

Действие закона зависит от совокупности различных факторов, и качественное юридико техническое оформление — одно из основополагающих условий его реа лизации.

Наблюдение, анализ и оценка качества закона с позиций юридической техники, несомненно, позволяют выявлять и в дальнейшем отслеживать недостатки, связан ные с оформлением законодательных актов, способные негативно влиять на право применительную практику.

Дефекты юридического оформления текстов законов обнаруживаются в основ ном благодаря проведению юридико технической экспертизы принятых законов.

В данном случае следует признать указанную экспертизу средством осуществле ния (ведения) мониторинга, так как в процессе текущей экспертной деятельности накопленные и обобщенные в результате проведенных экспертиз данные являются основой для формирования оценки качества не только данного закона, но и законо дательства в целом. Более того, выводы экспертизы по отдельным актам способст вуют прогнозированию неблагоприятных последствий действия тех или иных пра вовых предписаний.

Учитывая, что мониторинг законодательства является систематической, ком плексной деятельностью по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния за конодательства с целью повышения качества принимаемых законов, одной из форм этой деятельности, по нашему мнению, можно считать мониторинг законодатель ных ошибок, то есть деятельность по анализу, обобщению и оценке дефектов юри дико технического оформления законодательных актов.

Проводимый отделом систематизации законодательства Правового управле ния Аппарата Совета Федерации постоянный системный анализ юридико техни ческих недостатков оформления федеральных законов, принятых Государственной Думой, позволяет определить ряд аспектов проведения мониторинга законода тельства в целом, обратить внимание на следующие параметры государствен но правовых актов:

наименование законодательного акта — точность отражения содержания акта и предмета его правового регулирования;

соблюдение правил оформления структура законодательного акта структурных единиц и их соответствие форме акта;

формулирование нормативных предписаний — абстрактность и конкрет ность, формальная определенность;

источники официального опубликования нормативных правовых актов — соблюдение порядка их указания как необходимое условие доведения правовой ин формации до физических и юридических лиц;

ссылки на нормативные правовые акты — количество и соблюдение порядка их оформления;

предмет правового регулирования и субъекты, на которых направлено пра вовое воздействие, — точное указание и раскрытие содержания;

введение в действие акта в целом или вступление в юридическую силу его отдельных нормативных предписаний — соблюдение порядка введения в дейст вие и вступления в юридическую силу и правил их оформления.

Осуществление мониторинга законодательства по вышеуказанным юриди ко техническим параметрам способствует выявлению наиболее типичных недос татков оформления законов, одновременно устанавливается уровень качества фор мально юридической определенности в регламентации общественных отношений.

Несоответствие вносимых изменений тексту закона, неверное указание рекви зитов в используемых ссылках на нормативные правовые акты, ошибки в приве денных источниках официального опубликования, несовпадение сроков вступле ния в юридическую силу взаимозависимых актов, нечеткое формулирование регу лирующих норм, грамматические и стилистические ошибки, некорректное формулирование заголовка закона, неопределенность в предмете правового регу лирования и субъектах правового воздействия — вот неполный перечень наиболее распространенных дефектов современного законотворчества, выявленных в про цессе мониторинга и анализа результатов проведенных юридико технических экс пертиз.

Обобщенные данные мониторинга законодательных ошибок красноречиво го ворят о существующих проблемах юридико технического оформления законов.



Pages:     | 1 || 3 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.