авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 16 |
-- [ Страница 1 ] --

6 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола

Предисловие

Мы рады представить вашему вниманию сборник материалов, подготовлен

ных по результатам исследования «Произвол правоохранительных органов: прак

тики и причины».

Это первое масштабное исследование, проведенное Центром «Демос», экс

пертной правозащитной организацией, созданной Московской Хельсинкской

группой и активистами третьего сектора в 2004 г.

Исследование было частью проекта «Создание экспертной сети региональ ных НПО» для проведения комплексных исследований по ключевым проблемам в области прав человека, а также разработки и продвижения рекомендаций по изменению ситуации с точки зрения гражданского интереса.

Реализация проекта осуществлялась с января 2004 г. по сентябрь 2005 г. со вместно Центром «Демос» и Московской Хельсинкской группой при финансовой поддержке Фонда Форда и Фонда NED. Работа над сборником и его публикация финансировались Фондом Форда.

В качестве первого шага в сетевой экспертной работе была выбрана одна из наиболее актуальных, острых и стратегически важных тем – произвол в деятель ности правоохранительных органов.

В работе проекта участвовали 13 региональных правозащитных организаций, предоставивших свой экспертный и активистский ресурс: Алтайская краевая пра возащитная общественная организация «Бастион» (Алтайский край), Краснояр ский краевой общественный комитет по защите прав человека (Красноярский край), Нижегородское общество прав человека и Комитет против пыток (Нижего родская область), Общественная организация «Сутяжник» (Свердловская область), Комиссия по защите прав человека «Мемориал» (Республика Коми), Правоза щитный Центр города Казани (Республика Татарстан), Пермский региональный правозащитный центр и Пермская Гражданская палата (Пермская область), Твер ское отделение общества «Мемориал» (Тверская область), Фонд «За экологичес кую и социальную справедливость» и Молодежное правозащитное движение (Во ронежская область), Южнороссийский независимый институт социальных ис следований (Республика Адыгея).

Региональные партнеры проекта участвовали в исследовательской и публич ной деятельности в пределах своего региона, принимали участие в анализе ин формации, полученной в ходе проекта.

Целью исследовательской работы было комплексное изучение практик по вседневной деятельности органов правопорядка, а также причин, влияющих на существование этих практик. Мы были уверены, что только кропотливое изучение современного состояния правоохранительных органов и их деятель ности позволит повысить уровень взаимоотношений гражданских организа ций и органов правопорядка и разработать рекомендации для снижения прак тик произвола.

Результаты исследования представлены в настоящем сборнике. В сборник включены аналитические статьи, в которых излагаются полученные данные о си туации в российской милиции и в правоохранительной сфере в целом, а также о взаимоотношениях органов правопорядка и общества. Кроме того, вниманию Предисловие читателей предлагаются обзоры о работе правоохранительных органов в отдель ных регионах страны, подготовленные членами экспертной сети проекта. В сбор ник включены были те региональные обзоры, которые представляют несомнен ный интерес.

Принимая во внимание важность публичной дискуссии о реформировании правоохранительных органов в России, мы сочли необходимым поместить в сбор ник материалы мониторинга публикаций СМИ по этой теме. В качестве допол нительной информации о проблемах, с которыми может столкнуться государство при осуществлении реформы правоохранительной сферы, в сборник помещен обзор реформы полиции в Великобритании.

Для того, чтобы читатели имели возможность сделать самостоятельные выво ды о положении в современной милиции, мы решили опубликовать в сборнике часть материалов, полученных в ходе полевой стадии исследования: экспертные интервью и материалы case studу. Эти материалы являются исходными и не про шли аналитической обработки.

Осуществление исследования и выпуск настоящего сборника не были бы воз можны без прекрасной, вдумчивой работы наших ключевых региональных экс пертов: Андрея Блема (Барнаул), Натальи Ермиловой (Екатеринбург), Анастасии Лукьяненко (Красноярск), Елены Першаковой (Пермь), Игоря Сажина (Сыктыв кар), Валентины Шариповой (Тверь) и Олега Цветкова (Майкоп). Мы пользуемся случаем, чтобы еще раз выразить им свою признательность и надежду на дальней шее тесное сотрудничество.

Мы также благодарим за экспертное содействие и консультации Якова Ги линского (криминолог, социолог, руководитель Центра девиантологии Социоло гического института РАН), Владимира Римского (заведующий отделом социоло гии Фонда «Индем»), Александра Горелика (профессор, заведующий кафедрой уголовного права Красноярского государственного университета), Игоря Каляпи на (председатель НРОО «Комитет против пыток), Леонида Косалса (экономист, социолог, профессор кафедры экономической социологии Высшей школы эконо мики), Алексея Титкова (старший эксперт Института региональной политики).

Мы благодарны за внимание к нашему проекту и информационную поддерж ку Информационно политическому интернет каналу «Полит.Ру» и журналу «Не прикосновенный запас», а также выражаем признательность Московскому Цент ру Карнеги, благодаря которому состоялась презентация результатов исследова ния и их обсуждение с экспертами в области права, социологии и политологии.

Большой вклад в работу проекта внес Фонд «Общественный вердикт», специ ализирующийся на юридической защите пострадавших от произвола правоохра нительных органов. Материалы, предоставленные Фондом, служили дополни тельным источником информации, и целый ряд мероприятий проекта – бри фингов, пресс конференций, семинаров – прошел совместно с Фондом.

8 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола Реформа правоохранительных органов: преодоление произвола Залогом нормального существования и развития любого государства являются обеспечение безопасности, защита прав граждан и правопорядка. В то же время рос сийские правоохранительные органы с начала девяностых годов подвергаются посто янной и оправданной критике за неэффективность в решении этих задач. Несмотря на усилия государства в области проведения прогрессивной правовой реформы, пра воохранительные органы продолжают не справляться со своими функциями.

Предпринятые государством в последние годы меры по реформированию клю чевого звена правоохранительной системы, оказывающего существенное влияние на повседневную жизнь граждан – органов внутренних дел, – не привели к суще ственным изменениям в устройстве и порядке работы этого института. Перераспре деление полномочий внутри МВД;

передача отдельных направлений работы дру гим структурам, например ФСКН;

попытки создать орган внутреннего контроля в виде УСБ – не дали результатов с точки зрения более эффективного обеспечения прав граждан. Цели, методы и практики работы милиции не изменились и сейчас явно не соответствуют потребностям общества в устойчивых гарантиях безопаснос ти личности и имущества. Современная ситуация такова, что устаревшая милиция не соответствует запросу общества и государства на динамичное развитие.

Отсутствие заметных успехов в модернизации российской правоохранитель ной сферы свидетельствует об отсутствии комплексного видения проблем право охранительной системы.

Кризис общественного доверия Ярким отражением несоответствия деятельности милиции современным по требностям общества является катастрофически низкий уровень доверия населе ния к этому институту. Согласно массовому опросу, проведенному Центром «Де мос» и партнерскими организациями в 8 городах РФ1, 48% населения оценивают работу милиции строго негативно, а еще 12% хотя и отмечают, что неэффектив ность деятельности милиции обусловлена рядом объективных причин, тоже дают ее работе негативную оценку.2 Отказ в доверии, в сущности, говорит о нелегитим ности нынешней милиции в глазах населения.

С нашей точки зрения, причиной утери доверия общества в первую очередь является произвол, ставший неотъемлемой составляющей работы милиции. Про Далее – массовый опрос.

Аналитический центр Юрия Левады, регулярно проводящий тематические общероссийс кие опросы, также зафиксировал, что доля граждан, не доверяющих милиции, остается неизмен ной в течение 10 лет и достигает 40%. Исследования Фонда «Общественное мнение», ВЦИОМа и Центра РОМИР дают схожие показатели.

Реформа правоохранительных органов: преодоление произвола извол как таковой – это любые формы необоснованного и неправомерного огра ничения прав и свобод граждан от права на защиту жизни, физической непри косновенности, собственности и т.д. до свободы от пыток и жестокого обраще ния, вмешательства в частную жизнь и др.

Население не формулирует проблемы в столь легалистских категориях, но остро озабочено тем, что обычный человек, обратившись в милицию, часто стал кивается с бездействием, с невнимательностью к своей жалобе, а иногда и с гру бым отношением к себе. Граждане справедливо полагают, что потребности про стых людей явно не являются приоритетными в работе милиции. Правоохрани тельные органы не выполняют своей основной функции, оставляя граждан неза щищенными перед преступностью: от краж и хулиганства до террористических актов. (Отметим, что через год после захвата школы в Беслане 65% жителей Рос сии считают, что власти не способны защитить их от терактов3. А рост преступно сти занимает пятое место в перечне проблем, вызывающих наибольшую обеспо коенность россиян4.) При этом сами сотрудники милиции также на поверку оказываются невысо кого мнения об эффективности своей работы. Как выразился начальник одного из РОВД, принявший участие в экспертном опросе, проведенном партнерской се тью Центра «Демос»5: милиция сейчас не более чем «дешевенькое пугало» для преступников.

Неудовлетворенность работой правоохранительных органов по обеспечению правопорядка усиливает раздражение граждан от других форм произвола – кор рупции, насилия и прочих нарушений, допускаемых милицией в ходе своей рабо ты. Вместо того чтобы быть проводником законопослушания, как этого хотели бы граждане, милиция не брезгует поборами. Вместо того чтобы служить источни ком безопасности, милиция стала источником угрозы физической неприкосно венности личности. Масштабные акты насилия, такие как «зачистка» в башкирс ком городе Благовещенске,6 случаются не столь уж часто, тогда как случаи инди видуального насилия широко распространены. Неудивительно, что половина граж дан считает, что правоохранительные органы, включая милицию, коррумпирова ны7, и почти столько же опасаются насилия со стороны милиции8.

Дисфункциональность милиции: причины произвола Правозащитники фиксируют в качестве устоявшихся практик применение пыток и жестокого обращения, фальсификацию уголовных дел и другие грубые www.wciom.ru www.levada.ru Экспертный опрос проводился в 10 регионах РФ среди действующих сотрудников право охранительных органов (милиция, прокуратура, управление собственной безопасности МВД – как среди представителей руководства, так и рядового состава), исследователей преподавателей учебных заведений МВД, судей, бывших сотрудников правоохранительных органов, а также со трудников, осужденных за преступления, совершенные в ходе профессиональной деятельности.

Далее – экспертный опрос.

Детальный анализ событий в Благовещенске см. на сайте Московской Хельсинкской груп пы //www.mhg.ru http://bd.fom.ru http://bd.fom.ru 10 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола формы нарушений прав человека. Общественное мнение в первую очередь озабо чено неэффективностью работы милиции, но также обеспокоено угрозой необос нованного насилия со стороны сотрудников органов внутренних дел. Обе группы проблем (неэффективность и крайние формы нарушений прав человека) подпа дают под общее определение произвола, приведенное выше. На практике причи на всех этих явлений коренится в современной ситуации, сложившейся в настоя щее время в российской милиции, в базовой «дисфункциональности» этого госу дарственного института.

Очевидно, что «дисфункциональность» милиции не может быть объяснена только недобросовестностью, просчетами или нарушениями закона со стороны отдельных сотрудников. Устойчивость и распространенность практик произво ла – от отказа принять у гражданина заявление о краже сотового телефона до не избирательного применения насилия при проведении спецопераций – свидетель ствуют о наличии системных проблем в этой сфере.

Проблемы правоохранительных органов носят комплексный характер. Обоб щенно их можно свести к трем основным взаимосвязанным группам: недостаток ресурсов, кадровые проблемы и не соответствующая современным реалиям систе ма управления.

Ресурсы и материально техническое обеспечение Дефицит материальных и финансовых ресурсов – первое, что называют в ряду своих проблем сотрудники милиции, и с ними нельзя не согласиться. Наиболее тяжелым финансовое положение этой службы было в первой половине и в середи не 1990 х годов. С тех пор ситуация улучшилась, однако районные отделения милиции – основное звено, обеспечивающее реализацию поставленных перед милицией задач, – в большинстве своем продолжают испытывать острый недо статок самых базовых ресурсов. В ходе экспертного опроса сотрудники милиции сообщали о нехватке канцелярских принадлежностей и бумаги, оргтехники, ме бели, бензина и запчастей для патрульных машин. Такая ситуация в равной степе ни может быть обусловлена недостаточным количеством бюджетных средств и/ или неравномерным распределением получаемого финансирования. Некоторые из опрошенных сотрудников милиции даже высказывали предположение о том, что выделяемые фонды разворовываются, не доходя до низовых подразделений.

Независимо от причин создавшегося положения, его последствия крайне нега тивно сказываются на работе милиции «на земле».

Вместо того чтобы сконцентрировать все усилия на своих прямых обязанно стях, начальники отделов, а следом за ними и рядовые сотрудники тратят время на ресурсное обеспечение собственной работы. Например, у рядовых сотрудни ков милиции стало обычной практикой «скидываться» на покупку мебели или техники. «Компьютера у нас не было, вот только купили, скинулись в отделе. От руководства ждать бесполезно»9. «Вот, сегодня скинулись в отделе. Купим ме бель»10.

Разумеется, что при таком уровне материально технического обеспечения отделения милиции оказываются не в состоянии эффективно выполнять свои Интервью с оперуполномоченным. Алтайский край.

Интервью с оперуполномоченным. Республика Татарстан.

Реформа правоохранительных органов: преодоление произвола обязанности, например, по противодействию и профилактике преступности. А формируя неформальные фонды для компенсации скудного материально техни ческого обеспечения отделений милиции, сотрудники делают это за счет соб ственной зарплаты, и без того невысокой.

В условиях отсутствия минимума, необходимого для работы, начальники подразделений и рядовые сотрудники милиции изыскивают недостающие ресур сы всеми доступными способами, в том числе и теми, которые подрывают пре стиж и независимость милиции. Например, один сотрудник патрульно постовой службы из г. Твери рассказал в интервью, как он с коллегами «бывает, в наглую подъезжаем к заправке и просим заправить патрульную машину»11. Начальник одного из районных отделений милиции в Республике Коми пояснил, что в целях обеспечения жизнедеятельности своего отдела он вынужден постоянно обращать ся к руководителям различных предприятий: «Кто то из них – нормальные руко водители, а кто то – нет, а я вынужден со всеми ними общаться. С тем же жилком хозом, которому должен 60 тысяч. Я хожу, прошу с протянутой рукой, а мне кру гом говорят, что я с мафиози поддерживаю отношения. А как мне жить? Тогда вы меня нормально профинансируйте, чтобы я ничего не просил. С одной стороны, я поставлен в рамки, что отдел должен функционировать нормально, с другой – я ничего не получаю и вынужден идти на контакт»12.

Такая ситуация создает вокруг деятельности милиции коррупционную ат мосферу и сама по себе провоцирует произвол.

Кадры и профессиональное образование Второй ключевой для функционирования правоохранительных органов про блемой является компетентность и мотивированность кадров. Непривлекательная зарплата не отставляет кадровым службам милиции возможностей для набора пер сонала, обладающего необходимыми знаниями и требуемыми качествами. Зарпла та милиционеров, хотя и сравнима со средней оплатой труда в других сферах, тем не менее не компенсирует интенсивный труд и опасный характер работы. Более того, материальная ситуация милиционеров недавно ухудшилась в результате отмены льгот13 (введенные компенсации по объему не соответствуют утерянным благам).

Опрошенный в ходе исследования начальник районного отделения мили ции из Республики Коми описал кадровую проблему следующим образом: «У нас под боком ЛПК14. Они могут устроиться туда на низкую категорию и получать большие деньги. Дело доходило до маразма, писали объявление, что в ОВД требу ются сотрудники, и если человек не больной, он запросто проходил комиссию.

Требуется лишь среднее образование. Под это дело попадали люди, которым да леко не место в милиции. Опять же дело в зарплате. Мы вынуждены заниматься подбором кадров, а не их отбором»15.

Квалифицированные выпускники профильных вузов не спешат на работу в милицию. По данным экспертного опроса, в основном трудоустройство в мили Интервью с сотрудником патрульно постовой службы. Тверская область.

Интервью с начальником районного отдела. Республика Коми.

Федеральный закон № 122.

Лесопромышленный комплекс.

Интервью с начальником отделения милиции. Республика Коми.

12 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола цию вызвано легкостью поступления в ее ряды, невозможностью найти другую, более престижную работу, или семейной преемственностью. До недавнего време ни – до изменения правил предоставления отсрочек от армии – распространен ной причиной для поступления на работу в милицию было желание избежать службы в армии. В любом случае, тех, кто сознательно хотел работать в милиции и целенаправленно готовился к этой службе – меньшинство.

В результате, в рядах сотрудников милиции оказывается значительное число случайных людей, не осознающих в полной мере свою общественную миссию и не имеющих сильной личной мотивации к службе. Необходимость работать в усло виях отсутствия необходимых ресурсов и за низкую заработную плату, которую, согласно результатам экспертного опроса, многие из них рассматривают как «уни зительную», никак не может сформировать у таких сотрудников ответственного и профессионального подхода к своей работе.

В связи с этим многие отделения милиции существуют в режиме крайне вы сокой текучки кадров. Даже изначально мотивированные сотрудники зачастую уходят из милиции, предпочитая более размеренный график, лучшую зарплату, профессиональную самостоятельность и более высокий социальный статус. Оп рошенные сотрудники милиции утверждали, что персональный состав низовых подразделений меняется практически каждые два года. При этом те, кто остают ся, считают нецелесообразным «жилы рвать» на работе, которая должным обра зом государством и обществом не оценивается.

Одни увольняются, другие стремятся компенсировать тяготы службы исполь зованием в личных целях имеющихся у них властных полномочий. Взяточниче ство и коррупция являются системной характеристикой функционирования пра воохранительных органов. Для граждан это один из аргументов отказа в доверии, для рядовых милиционеров – вынужденная норма профессионального существо вания. Фактически, сотрудники милиции постоянно работают с «поправкой на коррупцию».

Проблема кадров усугубляется тем, что существующая в настоящее время си стема обучения и профессиональной подготовки не в состоянии не только при вить будущим сотрудникам милиции стремление к работе по высоким стандар там, но и снабдить их необходимыми знаниями.

Опрошенные сотрудники правоохранительных органов свидетельствовали, что система обучения устаревшая и формальная, что она не дает должного объема правовых знаний и практических навыков. Как сказала одна из опрошенных: «Могу оценить систему обучения на «троечку». Я работала в учебном центре, в рамках которого осуществлялась подготовка милиционеров рядового состава. Так вот, между человеком с улицы и милиционером, то есть лицом, облеченным властью, призванным стоять на защите наших с вами прав и интересов, стоит только три месяца обучения, половина этого времени отведена строевой и огневой подготов ке. Это нелепость»16.

Попадая на работу в отдел милиции, «молодой» сотрудник компенсирует отсутствующие знания и навыки через «наставничество» старших по званию и выслуге лет. Наставничество – всегда субъективная схема обучения, воспитания и контроля.

Интервью с недавно уволившимся из органов сотрудником ОВД. Свердловская область.

Реформа правоохранительных органов: преодоление произвола По словам работников правоохранительных органов, начавших службу еще в советской системе, поддержка и опыт старших коллег только давали им необходи мые знания и повышали стремление к профессиональному росту. Но сегодня на ставничество обеспечивает воспроизводство примитивных шаблонов работы, слу жит укоренению не всегда законных навыков выживания в тяжелых условиях службы и способствует закреплению и воспроизведению произвольных практик, в том числе коррупции и насилия.

Низкий профессиональный уровень сотрудников милиции не единственная проблема в этой области. Сотрудники МВД, прокуроры и судьи единодушно при знают, что рядовые милиционеры постоянно перегружены работой. При этом сами сотрудники милиции отмечают, что им часто приходится работать в режиме усиления или сверх предусмотренных нормативов. Милиционеры также сообща ют, что сложная и бюрократизированная система документооборота существенно отягчает их работу. Бремя, ложащееся на сотрудников милиции, усугубляется от сутствием вспомогательного технического персонала и скудным обеспечением. В итоге «люди, на которых возложена задача по противодействию преступности, работают на пределе своих возможностей»17.

При этом известно, что личный состав подразделений МВД практически полностью укомплектован18. Официальные данные о числе служащих в МВД, к сожалению, для общего сведения не публикуются. По оценкам некоторых экспер тов, численность сотрудников МВД составляет около 1,5 миллиона и должна не увеличиваться, а напротив, сокращаться19. Одним из объяснений этого парадокса может быть то, что штатные расписания раздуты за счет административных еди ниц и не предусматривают при этом достаточного числа должностей, связанных с непосредственной работой с населением: следователей, сотрудников патрульно постовой службы и других. При этом некомплект сотрудников может затрагивать в большей степени именно низовой состав, поскольку эти должности наименее привлекательны.

Система управления и отчетности Третьим ключевым блоком в комплексе проблем правоохранительной сферы является система управления. В первую очередь, это сложившаяся в МВД система постановки задач, отчетности об их выполнении и оценки деятельности отдель ных подразделений и сотрудников.

В Законе «О милиции»20 в статье 1 сказано, что милиция в Российской Феде рации – это система государственных органов, призванных защищать жизнь, здо ровье, права и свободы граждан, их собственность, интересы общества и государ ства от преступных и иных противоправных посягательств. Однако эта цель теря ется уже на стадии определения задач тех или иных милицейских подразделений, в частности из за чрезмерной для такого большого федеративного государства, как Россия, степени централизации управления правоохранительными органа Интервью с оперуполномоченным. Тверская область.

См.: интервью заместителя Министра внутренних дел России генерал полковника мили ции Е. Соловьева газете «Щит и меч» //www.mvdinform.ru Член думского комитета по безопасности, подполковник ФСБ в отставке Геннадий Гудков // www.polit.ru ФЗ № 10 26 1 от 18 апреля 1991 г.

14 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола ми. Общая задача борьбы с преступностью и правонарушениями конкретизиру ется высшим руководством и директивно доносится до исполнителей по всей стране. Сотрудники милиции так описывают этот процесс: «Все спускают сверху, как снежный ком. То есть в министерстве, в Москве, сказали – вниз по нисходя щей спускают. Задачи устанавливают, показатели...»21.

Такая централизованная система постановки задач, при отсутствии механиз ма их согласования с регионами и соответствующей корректировки, в принципе не позволяет дифференцированно подходить к планированию работы региональ ных и районных подразделений милиции и ставить перед ними приоритеты, ис ходя из местной специфики. В итоге силы отдельного районного или региональ ного подразделения тратятся не на решение актуальных проблем района или ре гиона, а например, на участие в очередной всероссийской кампании, для данной территории не актуальной. В результате участковый уполномоченный из г. Тверь вместо выполнения своих прямых обязанностей дежурит у шлагбаума КПП Цен трального РОВД г. Твери для «обеспечения прикрытия» в ходе общероссийской операции «Вихрь Антитеррор»22.

Высокая степень централизации управления милицейской службой также не позволяет гибко подходить к определению эффективности деятельности от дельных подразделений и сотрудников и не дает возможности использовать ка чественные параметры оценки. В результате показатели, образующие систему оценки успешности работы конкретных подразделений милиции, предельно формализованы.

Пагубное влияние так называемого «процента раскрываемости» на работу милиции, казалось бы, было принято во внимание руководством МВД, и в 2002 году приказ МВД РФ № 115023 установил новую систему оценки деятельности мили ции, а именно: зафиксировал отказ от планового принципа и стремления к сто процентной раскрываемости, ввел много новых параметров оценки и системный подход к определению эффективности работы подразделений милиции. Однако введение новых принципов оценки не привело к искоренению порочной практи ки борьбы за показатели.

Дело в том, что новая система оценки, как и все прежние, включает в себя преимущественно количественные параметры. Попытка ввести качественный па раметр в виде «общественного мнения» оказалась безрезультатной, поскольку не были разработаны единые процедуры и методы замера мнения населения. Вместо «процента раскрываемости» был введен принцип оценки по «динамике показате лей». То есть, успешность работы оценивается исходя из уменьшения или увели чения показателей за отчетный период по сравнению с предыдущим. Например, подразделения милиции по работе с несовершеннолетними должны в каждый отчетный период направлять в суд больше дел по лишению родительских прав, помещать больше подростков в приемники распределители. Участковые должны составлять больше протоколов об административных правонарушениях. Службы по борьбе с организованной преступностью должны выявлять большее число тер Интервью с бывшим сотрудником милиции. Республика Адыгея.

Интервью с оперуполномоченным. Тверская область.

Приказ МВД РФ № 1150 «О введении в действие систем оценки деятельности органов внутренних дел, отдельных подразделений криминальной милиции и милиции общественной безопасности, органов расследования» от 23 ноября 2002 года.

Реформа правоохранительных органов: преодоление произвола рористических преступлений. Отделы по борьбе с оборотом наркотиков – рас крывать больше преступлений, связанных с оборотом наркотиков, и изымать боль шее количество наркотических средств.

Необходимость выдавать «на гора» хорошие показатели довлеет над каждым сотрудником от начальника до рядового. От показателей зависят продвижение по службе, распределение премиальных и иных поощрительных выплат и пр. От четность является центральным событием в жизни сотрудника милиции. В ре зультате погоня за «положительной динамикой» ничем не отличается от битвы за «процент раскрываемости». Недавно уволившийся сотрудник милиции описал это процесс так: «Ну, например, минус 005 процентов – уже шкурку снимают. Все равно эти минуса правдами неправдами хоть на сотую часть процента, но все рав но вытягивают. На плюсовые показатели»24.

В реальности низовые подразделения милиции просто не в состоянии без подтасовок достигнуть таких показателей, которых от них требуют. Во первых, система оценки не учитывает реальную динамику преступлений и правонаруше ний и в принципе не предполагает, что успешная деятельность милиции должна приводить к снижению противоправной активности, а значит, и к снижению со ответствующих показателей. Напротив, хорошо поработав, например, по профи лактике мелких правонарушений в один отчетный период, милиционер рискует получить наказание за снижение числа протоколов о привлечении к администра тивной ответственности в следующем отчетном периоде.

Во вторых, предъявляемые к отделениям милиции требования никак не со относятся с их реальными возможностями, поскольку, как уже было отмечено выше, они работают в условиях нехватки материально технического обеспечения, их сотрудники недостаточно профессиональны и чрезмерно перегружены. В ито ге низовые подразделения милиции оказываются вынужденными идти на раз личные манипуляции.

Чтобы предотвратить ухудшение показателей, милиция уклоняется от при ема заявлений граждан, если очевидно, что работа с заявлением мало перспектив на с точки зрения отчетности. К тому же сотрудники стремятся сократить время работы с каждым конкретным делом, заявлением и заявителем.

Для обеспечения статистических показателей сотрудники милиции вместо расследования тяжких и сложных преступлений работают по «никчемным» пра вонарушениям и даже фальсифицируют дела. В одном из интервью сотрудник отдела по борьбе с экономическими преступлениями не без самоиронии расска зывал, что он уже который месяц пытается расследовать серьезное экономическое преступление, но всякий раз к моменту приближения отчетного периода вынуж ден отвлекаться на другие дела, которые позволят наверняка поставить себе зачет и обезопасят от нареканий со стороны руководства: «Есть материал большой, сум ма ущерба большая, времени много отнимает. Но есть там признаки преступле ния. Весь прошлый месяц я им и занимался. Но в конце месяца нужна раскрыва емость, «палки». Вот и опять начинаешь заниматься всякой ерундой, типа того, что ловишь водителей автобусов, которые не всегда дают билеты. Мелочь всякая, а серьезные дела отходят на второй план»25.

Интервью с бывшим сотрудником милиции. Республика Адыгея.

Интервью с оперуполномоченным милиции. Республика Татарстан.

16 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола Для того чтобы не портить себе показатели, сотрудники милиции зачастую отказывают гражданам в приеме заявлений, а иногда идут на откровенные подта совки. Как сказал во время интервью участковый из г. Барнаула: «Бывают смеш ные случаи, когда хорошие показатели за какой то период, часть раскрытых дел переносят на следующий. Чтобы показатели снизить. Ведь с ними будут сравни ваться последующие периоды, и их снова надо будет вытягивать»26.

Подмена реальной деятельности по борьбе с преступностью и правонаруше ниями работой на показатели дополнительно девальвирует работу правоохрани тельных органов и делает профессионализм фикцией. Большинство опрошенных сотрудников правоохранительных органов согласны с тем, что наиболее ценен тот сотрудник, который обеспечивает показатели, – таков реальный запрос системы.

Такой сотрудник может рассчитывать на постоянные прибавки к зарплате, лояль ность руководства к нечистоплотности и нарушениям требований закона. Своев ременно обеспечивая отчетность, сотрудник получает покровительство руковод ства и индульгенцию на произвол и нарушения, особенно те, которые допускают ся ради достижения наилучших показателей.

Такая система является одной из фундаментальных причин распространения пыток и жестокого обращения. Причем сотрудники правоохранительных органов воспринимают применение силовых методов как часть рабочего процесса. На пример, сотрудник милиции в ходе интервью рассказал, как он получал призна ние от подозреваемого: «Я снял с него свитер, пристегнул к батарее наручниками и открыл форточку. Тогда мороз был с ветром, как раз в форточку дуло, а сам вышел. Так этот фрукт начал орать уже через полчаса: больные почки, больные почки! Ну, а после «проветривания», все рассказал с деталями»27. Другой респон дент пояснил, почему «незаконные методы дознания и следствия» так распрост ранены: «Задержанный за грабеж, кроме него, еще куча. Можно, конечно, объез дить ломбарды, по точкам проехать. А можно короче, хорошенько прессануть, получить информацию – в таком то ломбарде. Съездили и всю документацию изъяли. Такой то телефон сдал такой то. Потерпевший тут же опознал, в квитан ции фамилия этого урода с подписью. А так бы его отпустили, потом еще его искать пришлось бы»28. Многие сотрудники милиции, опрошенные в ходе иссле дования, отмечали, что выполнять свои задачи без нарушения действующего за конодательства милиция не может. В профессиональной подготовке сотрудникам милиции не прививается понимание смысла и духа закона, и они часто рассмат ривают требования законодательства как несущественную формальность, препят ствующую результативной работе.

Совершенно очевидно, что, не изменив и не переориентировав систему отчет ности, невозможно добиться улучшения работы милиции: она не будет заинтересо вана в реальном повышении эффективности своей работы, если для собственной легитимации перед государством достаточно обеспечить требуемые показатели.

Таким образом, произвол в милиции обусловлен современным состоянием этого института. Сочетание ресурсного и кадрового кризиса с неадекватной сис темой управления приводит к тому, что правоохранительные органы не действуют Интервью с участковым. Алтайский край.

Интервью с осужденным сотрудником милиции. Тверская область.

Интервью с осужденным сотрудников милиции. Республика Татарстан.

Реформа правоохранительных органов: преодоление произвола в интересах закона и общества. Они обеспечивают не столько реальную защиту прав граждан, сколько формальные показатели борьбы с преступностью, причем ради этого не гнушаются и внеправовыми средствами. Следствием этого является системный произвол в их работе.

Совокупность кадровых, ресурсных и управленческих проблем приводит к принципиальной подмене целей, ради которых должна существовать российская милиция: вместо защиты прав и свобод граждан и т.д. (см. приведенную выше ст. Закона «О милиции») органы внутренних дел преимущественно заняты своей бюрократической легитимацией (достижением показателей, необходимых для отчетности начальством на разных уровнях, вплоть до Президента), обеспечени ем интересов власти, а также отстаиванием собственных интересов.

Необходимость реформы Очевидно, что без кардинальной реформы органов внутренних дел преодоле ние системного произвола невозможно. При сохранении нынешней ситуации защищенность граждан от преступности будет оставаться иллюзорной, произ вольные практики сохранятся как неотъемлемые и объективные характеристики милицейской службы, а сама милиция все в большей степени будет существовать для целей, далеких от интересов общества.

Пока милиция не способна эффективно защищать общественные интересы, она не будет легитимной в восприятии граждан. При этом следует отметить, что несмотря на негативные оценки работы милиции населением, тех, кто считает целесообразным полностью ликвидировать милицию, – меньшинство. Граждане заинтересованы в существовании милиции как института, но требуют изменений в качестве и методах ее работы. Именно этим объясняется готовность граждан помогать работе милиции, а таких, по результатам массового опроса Центра «Де мос», около 60%. Это можно интерпретировать как значительный кредит дове рия, выданный правоохранительным органам и государству в целом.

В ситуации резкого общественного осуждения работы современной мили ции и нескрываемого недовольства сложившейся ситуацией самих сотрудников правоохранительных органов государство уже не может игнорировать этот вопрос.

Высшие государственные чины наконец признали серьезность проблем в право охранительной сфере, что прозвучало в ряде официальных заявлений. В этой свя зи обращают на себя внимание выступление Генерального прокурора РФ Влади мира Устинова на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры 21 января 2005 года29 и очередное ежегодное послание Президента РФ к Феде ральному Собранию30.

Кардинальная реформа органов внутренних дел – это не только ответ на не удовлетворенность граждан работой современной милиции, но и часть междуна родных обязательств государства. Понимание общественным мнением под про изволом прежде всего бездействие и неэффективность правоохранительных струк тур вполне соответствует тому пониманию произвола, которое вытекает из при знанных Россией международно правовых норм.

http://genproc.gov.ru http://president.kremlin.ru 18 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола Органы внутренних дел наделены достаточно широким спектром правомо чий по ограничению прав и свобод граждан. Им дано право применять силу, в том числе летальную, право лишить человека свободы и пр. Принятые в настоящее время большинством стран, включая Россию, концепции ограничения прав и сво бод человека устанавливают, что такие ограничения могут вводиться только ради достижения определенных общественно значимых целей. Европейская конвен ция прав человека и основных свобод, например, дает следующий перечень це лей, ради которых ограничение прав и свобод человека считается допустимым:

обеспечение национальной безопасности и общественного порядка, экономи ческого благосостояния страны, предотвращение беспорядков или преступлений, охрана общественного здоровья или нравственности, защита прав и свобод других лиц. Ограничения прав и свобод человека с иными целями рассматриваются как произвольные.

Таким образом, правомочия органов внутренних дел по ограничению прав и свобод граждан обусловлены их социально значимыми функциями: поддержани ем общественного порядка и защитой общества и его отдельных членов от пре ступных посягательств. Неспособность милиции эффективно справляться с эти ми функциями и работа ее в большой степени «на себя», а не на общество, в глазах граждан ставит под сомнение саму обоснованность тех ограничений, которые ми лиция накладывает на них в ходе своей деятельности.

Проблема контроля Разумеется, реформа милицейской службы представляет собой сложную за дачу. Уже известны неудачные попытки справиться с некоторыми проблемами, вызывающими особое недовольство граждан. Например, как минимум с 1996 года, МВД и прокуратурой ведется борьба с отказами в принятии и регистрации обра щений граждан в милицию, а также с отсутствием активной работы по заявлени ям. Проверки и назначение дисциплинарных санкций нерадивым милиционе рам и их начальникам существенных результатов не дали. С начала 2005 года из регионов поступают сообщения, что прокуратура привлекает все больше таких сотрудников милиции к уголовной ответственности. Однако, по признанию про курорских работников, даже страх уголовного преследования не помогает перело мить сложившуюся практику. Например, в интервью, данном после очередной серии проверок, исполняющий обязанности прокурора Свердловской области Павел Кукушкин заявил: «Если в целом прокуроры отменили более двух тысяч постановлений об отказе, то за 20 дней – 800 фактов. И это только в нескольких районах. То есть, как укрывали – так и укрывают!»31. Очевидно, что сотрудники милиции и дальше будут совершать регулярно такие нарушения, потому что су ществующая система управления и отчетности, кадровая политика и уровень ма териально технического обеспечения их к этому подталкивают.

В реформировании милиции приемлем только комплексный подход, подра зумевающий одновременные и взаимодополняющие меры по усовершенствова нию системы управления и постановки приоритетов и задач, изменению кадро вой политики и укреплению финансового положения милиции.

http://www.publicverdict.org/ru/articles/news/1210805.html Реформа правоохранительных органов: преодоление произвола При этом важно принимать во внимание не только проблемы самой мили ции, но и особенности взаимодействия этой службы с другими государственными и общественными институтами. Очевидно, что милиция работает в тесном взаи модействии с прокуратурой, адвокатурой и судами. Особенности функциониро вания этих институтов часто способствуют поддержанию практики нарушений прав человека и произвола в милиции.

Проведенный в ходе исследования экспертный опрос сотрудников проку ратуры и судей показывает, что и прокуроры, и судьи прекрасно видят наруше ния, допускаемые сотрудниками милиции, но предпочитают закрывать на них глаза. Эта позиция во многом обусловлена своего рода корпоративной солидар ностью, ведь и судьи, и прокуроры, как и сотрудники милиции, видят себя в первую очередь борцами с преступностью и карающей дланью государства. По этому и судье, и прокурору гораздо легче поддержать позицию милиционера, чем позицию подозреваемого, обвиняемого или даже потерпевшего. Вместе с тем, сотрудники прокуратуры и судьи осознают крайне низкий профессиона лизм милиционеров и те тяжелые условия, в которых им приходится работать.

Это понимание позволяет игнорировать и «прощать» те нарушения, которые сотрудники милиции допускают при работе с конкретными делами, хотя бы потому, что более профессиональной работы добиться от милиции «все равно невозможно». В результате, контроль за деятельностью милиции со стороны прокуратуры и суда ослаблен.

Общество и милиция Милиция, ставящая качество своей работы в зависимость от конъюнктурных и меркантильных соображений, не может получить в глазах общества оценку про фессиональной. С точки зрения граждан, профессионализм милиционера исчер пывается не навыками и опытом, а необходимым образом предполагает следова ние кодексу чести. Без таких качеств, как чувство долга, порядочность, неподкуп ность милиционер как профессионал не сможет состояться.

Очевидно, что требования граждан к профессионализму милиционера вхо дят в безнадежное противоречие с практикой «двойного стандарта», распростра ненной в работе правоохранительных органов с точки зрения тех же граждан.

Именно по этой причине граждане высказывают мнение, что неэффективность милицейской службы иногда граничит с полной неспособностью выполнять свою основную функцию, под которой общество понимает защиту граждан и их иму щества от преступных посягательств.

Нельзя утверждать, что ответственность за системный произвол лежит ис ключительно на власти. В определенной степени в этом повинно все общество.

Российские граждане не рассматривают как части одной проблемы «произвол во вред себе» (немотивированное насилие, бездействие милиции, грубое поведение сотрудников и т.д.) и вступление в неформальные отношения с сотрудниками органов внутренних дел для улаживания личных проблем (добровольное предло жение взяток и подарков, подталкивание сотрудников милиции к совершению незаконных действий – осуществление самосуда и др.). И такое положение вещей само по себе поддерживает произвол как систему.

20 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола Но так же, как нарушения в работе рядовых милиционеров могут быть отчас ти оправданы, или, по крайней мере, объяснены тяжелыми и неадекватными ус ловиями их работы, коррупционное поведение граждан может быть оправдано тем, что они в большинстве своем в принципе не способны отстоять свои права при взаимодействии с милицией. Причина этого в крайне низкой правовой гра мотности населения, неразвитости и недоступности квалифицированной адво катской помощи и неэффективности судебной системы (последнее особенно ак туально в контексте конфликта между рядовым гражданином и представителями власти).

Фактически складывается порочный круг. Если свою нынешнюю неэффек тивность милиция склонна объяснять (в числе прочего) гражданским безразли чием и отказом со стороны общества помогать милиции, то граждане, безусловно, в последнюю очередь винят в этом себя. С их точки зрения, неэффективность современной милиции является закономерным результатом предательства с ее стороны интересов обычного человека.

Без разрешения этого противоречия эффективная правоохранительная по литика вряд ли возможна. Это признается и самими правоохранителями, приняв шими участие в экспертном опросе: не опираясь на общественную поддержку и не получая должной социальной оценки правоохранительной работы, милиция не сможет рассчитывать на эффективный результат своей деятельности. Одновре менно 40% граждан (по данным массового опроса) считают, что успех в борьбе с преступностью возможен только при объединении усилий милиции и граждан.

Отсутствие навыков и возможностей для эффективного обеспечения своих прав у самих граждан могла бы компенсировать развитая и институциализованная система гражданского контроля. В настоящее время попытки добиться создания таких механизмов предпринимают лишь правозащитные организации. Другие активные и заинтересованные общественные силы также могли бы участвовать в осуществлении гражданского контроля и в обеспечении конструктивного взаимо действия населения и милиции, если бы имелись доступные переговорные пло щадки.

Такое конструктивное взаимодействие могло бы стать залогом снижения про извола и повышения функциональности современной милиции и правоохрани тельных органов в целом. Результаты нашего исследования, в том числе данные массового опроса населения, убедительно свидетельствуют, что без своего рода «гармонизации» взаимоотношений граждан и милиции достичь позитивных ре зультатов реформирования практически не удастся. В связи с этим представляет ся, что одним из основных направлений реформирования милиции должна стать разработка мер, которые смогут усилить режим подотчетности милиции местно му населению. Установление такого режима сможет преодолеть «зону отчужде ния» между милицией и гражданами.

Задача по налаживанию взаимодействия между милицией и гражданами тре бует, в частности, развития службы участковых, которая сейчас остается на пери ферии внимания властей. Именно участковый может стать тем представителем правоохраны, который отчасти восстановит имидж «дяди Степы» (многочислен ные упоминания респондентами этого персонажа советской детской книжки в ходе массового опроса указывают на то, что именно этот образ пока еще остается Реформа правоохранительных органов: преодоление произвола наиболее устойчивым в общественном сознании позитивным и гуманистическим идеалом милиционера).

Но на сегодняшний день милиция, безусловно, воспринимается как репрес сивный институт, реализующий задачи государства. В этом смысле показательна точка зрения граждан, ставших жертвами преступности. Анализируя ответы рес пондентов, полученные в ходе массового опроса, становится ясно, что население рассматривает поимку преступника, посягнувшего на собственность граждан, не как долг милиции перед гражданином, а как долг милиции перед государством.

Необходимо отметить, что граждане совершенно правы, ведь существующая система управления милицией ориентирует милицию исключительно на госу дарство, и действующая система отчетности является основным аргументом во взаимоотношениях милиции и государства. Аргументом во взаимодействии граж дан и милиции могло бы стать «общественное мнение», и эта идея уже рассматри валась в качестве возможного параметра оценки работы милиции. Как уже было сказано выше, идея не была реализована из за неспособности существующей цен трализованной системы ввести качественные параметры оценки работы мили ции. Между тем подотчетность милиции местному населению будет стимулиро вать правоохранительную службу сотрудничать с гражданами, а «партнерские вза имоотношения» граждан и милиции, согласно данным массового опроса, зани мают одно из первых мест в перечне пожеланий респондентов к милиции, наряду с таким как «стать ближе гражданам».

Направления реформы Проведенное Центром «Демос» и региональными партнерами исследование не ставило перед собой такой амбициозной цели, как подготовка полноценного проекта комплексной реформы органов внутренних дел. Мы видели свою задачу в том, чтобы идентифицировать причины распространения произвольных практик в деятельности российской милиции, проанализировать отношение к этой про блеме как граждан, так и сотрудников МВД, и на этой основе нащупать основные направления мер, которые необходимо предпринять для обеспечения подлин ной защиты прав и свобод граждан.

Невозможно ожидать от милиции достойного уровня работы, не решив про блемы обеспечения отделений милиции необходимыми ресурсами. Это требует не столько увеличения финансирования МВД, сколько жесткого контроля за рас ходованием средств и разработки схемы перераспределения ресурсов внутри сис темы для их более эффективного использования. И мы не сомневаемся, что такая задача может быть успешно решена властями в ближайшее время.

Одной из основных задач реформы должно стать решение кадрового вопроса.

Это предполагает: 1) полное укомплектование органов внутренних дел рядовыми сотрудниками (в особенности участковыми32) и техническим персоналом (в чис На сегодняшний день стандартный район ответственности участкового – территория проживания 5000 человек. Нередко не учитывается реальная плотность населения – т.е. участок могут составлять и несколько многоэтажных домов, и несколько деревень. Размер зоны ответ ственности участковых заметно снижает эффективность их работы, в особенности в сфере про филактики правонарушений.


22 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола ленности, необходимой для адекватного выполнения отделениями милиции сво их обязанностей, с учетом региональной специфики);

2) проведение кадровой политики, подразумевающей отсев лиц, которые по своим моральным, професси ональным и психологическим качествам не соответствуют требованиям работы в правоохранительной системе;

3) пересмотр системы профессиональной подго товки сотрудников МВД (как на уровне первичного обучения, так и в плане повы шения квалификации) с упором на развитие их правосознания и ответственности перед обществом.

Следует особо отметить, что вложения значительных средств в участковую службу необходимы, но недостаточны. Участковая служба должна стать в доста точной степени самостоятельной в выборе не только задач, но и приоритетных направлений работы. Для этого необходима децентрализация правоохранитель ной системы в целом. Иначе все попытки повысить эффективность службы оста нутся тщетными.

Ключевым моментом реформы должно явиться изменение принципа поста новки задач и системы отчетности в органах внутренних дел.

Постановка задач должна быть основана на согласовании общероссийских потребностей и интересов с региональными и местными. В этот процесс необхо димо интегрировать представителей региональной исполнительной и законода тельной власти, а также местного самоуправления.

Система отчетности должна, по меньшей мере, включать в себя качественные показатели (в том числе периодические опросы населения) и оценку деятельнос ти милиции со стороны независимых наблюдателей (представителей региональ ных и местных органов власти, гражданского контроля). Соответственно должны измениться принципы поощрения сотрудников милиции и критерии карьерного роста.

Кроме того, должен быть обеспечен определенный уровень подотчетности милиции гражданам на местном уровне. В этом смысле создание системы граж данского контроля – хотя формально и не имеет отношения к реформированию милиции – несомненно окажет принципиальное влияние на повышение эффек тивности органов внутренних дел и гармонизацию отношений милиции и обще ства.

24 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола Исследовательская стратегия Асмик Новикова Проект «Произвол правоохранительных органов: практики и причины» по лучил статус исследовательского. Главная цель проекта была сформулирована как изучение произвола – явления, встречающегося в деятельности современных пра воохранительных органов. Исследовательский статус проекта требовал системно сти в сборе информации и аргументированности в процессе построения выводов и организации результатов работы. Достичь поставленных целей было возможно, опираясь на специально разработанную исследовательскую стратегию проекта.

Сложности возникли уже на той стадии, когда необходимо было определить конкретный предмет для изучения в рамках проекта. Дело в том, что экспертам проекта требовалось превратить слово, ставшее уже избитым журналистским штам пом, в научный термин, обозначающий явление, которое поддается изучению с помощью научно обоснованных методов. Иначе исследовательский проект был бы обречен на повторение уже известных и широко озвученных проблем совре менных правоохранительных органов. Нашей же задачей было разработать мето дики, которые позволили бы выбрать наиболее адекватный научный подход для изучения такого явления, как произвол, и получить содержательную и взвешен ную информацию на выходе.

Для того чтобы сформулировать задачи исследовательской работы и наме тить научно состоятельное направление изучения, был использован метод каби нетного исследования, в рамках которого были проанализированы правовые и профильные источники, находящиеся в открытом доступе. В первую очередь были изучены позиция Рабочей группы ООН по произвольным задержаниям, а также ряд рекомендательных документов ООН, в которых раскрывалось понятие произ вола (В Приложении 3 представлен список изученных международно правовых актов). Параллельно с проведением правового анализа упомянутых источников изучались материалы интересных по своим результатам исследований социологов и криминалистов из научных учреждений системы МВД и прокуратуры.

Материалы кабинетного исследования небезынтересны и представляют со бой самостоятельный результат проекта. С ними можно ознакомиться на сайте Центра «Демос» на странице проекта33. Но помимо информативности этих мате риалов, они обладают и огромным вспомогательным значением в проекте. С их помощью удалось установить требования для построения исследовательской стра тегии проекта.

Исследовательская стратегия проекта Определение произвола, зафиксированное в международно правовых доку ментах, не исчерпывается понятием «нарушение закона». Под произволом под разумеваются не только случаи нарушения закона со стороны государственных органов, но ситуации, когда подменяется назначение легализованных практик www.demos center.ru Раздел 1. Граждане и современная милиция принуждения. Правоохранительные органы, и милиция в том числе, – это инсти тут, который уполномочен применять юридические меры воздействия и принуж дения, вплоть до тех, которые сопровождаются существенными ограничениями неотъемлемых прав и свобод человека. Поэтому произвол – это не только резуль тат изменения в целях на микроуровне – уровне конечной реализации задач в рамках правоохранительной политики, но и на макроуровне – уровне функцио нирования системы.

В связи с этим сразу стало очевидным, что основным требованием работы становится комплексный подход в изучении, а не только концентрация на конк ретных случаях нарушения предписанных норм в деятельности правоохранитель ных органов. Но проблема заключалась в том, что изучение доступных в открытых источниках материалов не предоставило экспертам проекта аргументов для пост роения упорядоченной аналитической матрицы проблем, приводящих к произ волу правоохранительных органов. Просто выделить некий перечень проблем и подвергнуть его изучению означало бы выбрать искусственный и малодоказатель ный способ облегчить себе исследовательскую задачу. Оставалось неясным, что является приоритетным и наиболее важным, что второстепенным и не системати ческим.

Безусловно, после проведения кабинетного исследования возможность по строения исследовательской гипотезы проекта существовала, но все попытки кон цептуализировать результаты внешних наработок были бы чересчур умозритель ными и схематичными. Говоря иначе, уязвимыми для критики. Вероятность того, что сконструированное определение проблемы и иерархия причин рассыпались бы при первых полевых результатах проекта, была очень велика.

Уверенности такой позиции добавляло и то, что включенные в кабинетное исследование материалы являлись результатами конкретных исследований, пре следующих свои цели, что более чем закономерно. Цели этих исследований не могли и не должны были совпадать с целями нашего проекта. Большинство иссле дований было направлено на изучение преступности в рядах правоохранительных органов и коррупции как системного явления. Сам по себе произвол не рассмат ривался и не становился самостоятельным предметом для изучения в известных исследованиях. Исключение составляют лишь опросы «Левады Центра», но они направлены на изучение и оценку общественного мнения и не дают представле ния о причинах произвола.

В связи с этим комплексный подход стал необходимым требованием иссле довательской стратегии проекта, так как только в его рамках можно было одно временно учесть и уже существующие результаты, в которых в той или иной сте пени проявлена проблема произвола, и те, которые должны были получить мы в результате своего исследования. Комплексность состоит в том, чтобы не только интегрировать существующие исследовательские наработки с результатами про екта «Произвол правоохранительных органов: практики и причины», но и сис тематизировать все многообразие проявлений произвола и разработать объяс нительную модель существования этого явления в деятельности правоохрани тельных органов.

С учетом того, что основной массив доступной информации прямо не касает ся темы произвола, стало очевидным, что вторым требованием исследовательской стратегии является приоритет прикладной работы, связанной с полевыми иссле 26 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола дованиями. Наша задача состояла в том, чтобы сформировать информационную базу проекта, на основе которой можно было бы изучать произвол, его проявле ния и причины его существования. Таким образом, значение полевой работы, нацеленной на сбор информации, многократно повысилось, а с учетом того, что мы отталкивались только от упомянутой концепции произвола, зафиксирован ной в международно правовых документах, требовалось отказаться от построения конкретных гипотез для эмпирических исследований.

Обычно исследование строится по следующей схеме: формулируются гипо тезы, и методология исследования разрабатывается так, чтобы проверить состоя тельность этих гипотез, подтвердить их или опровергнуть. Причем методология отталкивается от теории среднего уровня, принятой в качестве объяснительной модели для того или иного явления. Результатом проверки такой гипотезы стано вится получение данных, подтверждающих соответствие реальности выбранной за теоретическую основу модели. Так происходит потому, что гипотеза и методи ческие инструменты являются логическим продолжением теоретической конст рукции, а эмпирические данные, в свою очередь, являются логическим заверше нием всей конструкции. Этот способ фактически не позволяет получить новое знание об интересующем исследователя вопросе.


Мы же приняли установку на изучение явления таким образом, будто до нас оно было совершенно неизведанно. Мы не строили гипотезы для проверки во время этапов исследования, но постепенно получали гипотезы в ходе анализа результатов завершившихся этапов. После каждого этапа приоритеты исследова ния конкретизировались и формировали основную предметную область для пос ледующих этапов проекта. Поступательность в создании информационной базы исследования, в постановке промежуточных исследовательских задач позволила использовать разнообразные методы получения информации, говоря проще, ос таваться свободным в корректировке методик, выбирая те, которые более всего соответствовали предметной области, прояснявшейся каждый раз после заверше ния очередного этапа проекта.

Если воспользоваться классической терминологией, разделяющей все спо собы познания на две большие группы – дедукцию и индукцию, то мы выбрали эвристику индукции, предполагающую движение от накопления опыта к теоре тическому обобщению. Разнообразие методов получения информации является не просто преимуществом стратегии, но и объективной необходимостью работы, так как изначально границы явления остаются не проясненными, а наоборот, уточняются на каждой из стадий исследования.

Изучая произвол, невозможно оценить это явление как вещь в себе, его при ходится изучать во взаимодействии с социальными институтами, в нашем слу чае – с социальными группами и властными структурами. Таким образом, третьей принципиальной позицией в исследовательском проекте стал отказ от изучения явления в статике. Мы сосредоточились на изучении системы правоохранитель ных органов в ее взаимодействиях внутри и вовне, с обществом и пострадавшими.

В связи с этим исследовательская стратегия проекта была ориентирована на комплексное изучение проблемы и основана на нескольких принципиальных позициях. Во первых, это ориентация на получение первичной информации. Во вторых, поступательность исследовательских стадий и отказ от постановки изна чальных гипотез. В третьих, отказ от изучения явления в статике.

Раздел 1. Граждане и современная милиция Наиболее верным обозначением стратегии такого рода является стратегия case study – монографическое исследование произвола правоохранительных органов.

В нашем случае произвол рассматривался как явление, имеющее большое разно образие проявлений в правоохранительной деятельности и причин своего суще ствования. Требовалось аккуратно изучить все проявления или типы произвола и выяснить причины, приводящие к существованию того или иного типа и явления в целом. В конечном счете, стратегия исследования была направлена на то, чтобы сформулировать определение «произвола» как явления, существующего в право охранительных органах.

Для справки: case study – это исследовательская стратегия в традициях каче ственной социологии. Цель такой стратегии – не просто зафиксировать и описать явление, но выявить и понять на первый взгляд неочевидные причинно след ственные связи, приводящие к существованию самого явления. Такая стратегия предполагает эмпирическое изучение феномена в его реально существующем кон тексте, когда границы между явлением и контекстом неочевидны34. Таким обра зом, стратегия основана на максимальном включении в исследуемые процессы и позволяет использовать множество разноплановых методов и источников инфор мации.

В основе исследования лежат три базовые исследовательские стадии или эта па проекта: изучение конкретных случаев разбирательств по делам о произволе и позиции пострадавших;

изучение оценок и отношения к произволу внутри пра воохранительной системы;

изучение оценок общественного мнения – мнения граждан о современной правоохранительной системе.

Идея состоит в том, чтобы, изучив мнение различных групп – пострадавших от произвола правоохранительных органов, действующих сотрудников правоох ранительных органов и судов, обывателей, – аналитически обобщить результаты и составить определение произвола как сложно структурированного явления, суще ствующего на разных уровнях. Этим трем группам были посвящены отдельные стадии исследования.

После обработки конкретных случаев официальных разбирательств по жало бам пострадавших (I этап исследования) мы получили максимально детально ре конструированные процессы официальных разбирательств по жалобам на дей ствия сотрудников правоохранительных органов и выявили типичные ситуации, приводящие к произволу в отношении граждан. В то же время эти модели произ вольных практик сформировали гипотезы для проверки и оценки с помощью эк спертного опроса. Для этого мы разложили ситуации произвола на составные ча сти, операционализировали их и превратили в вопросы, которые отразились в сценариях интервью для экспертного опроса (II этап исследования). В результате мы не только проверили эти модели гипотезы, но и получили дополнительные аргументы, объясняющие существование некоторых практик. Непосредственная деятельность правоохранительных органов – института исполнительной власти – разворачивается, в первую очередь, в обществе, а не во властных институтах, а само государство реализует поставленные задачи силами рядового состава. Поэтому произвол правоохранительных органов имеет, как минимум, две большие уязви Yin Robert K. Case Study Research: Desing and Method, Applied Social Research Methods Series, vol. 5, Sage Publikations, 1989.

28 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола мые группы: рядовые сотрудники органов и общество. Рядовые сотрудники стали объектом изучения в рамках проекта во время экспертного опроса. Общество ста ло объектом для завершающего этапа – массового опроса (III этап исследования), а позиция властей, официальных лиц, изучалась в рамках кабинетного исследова ния и мониторинга СМИ35.

Таким образом, исследовательская стратегия опирается на постепенное по явление гипотез и новых объектов для изучения и ориентирована на более ориги нальный и информативный результат, чем классическая. Причем эта стратегия позволяет варьировать методы и направления исследовательской работы в зави симости от результата, достигнутого на промежуточных этапах. Разнообразие ме тодов позволило сформировать информационную базу проекта, в которой статус информации варьирует от строго документированного до оценок общественного мнения.

Каждый из этапов проекта – промежуточный и вспомогательный для следую щего этапа, но в то же время – самостоятельный. Анализ каждого из этапов дает представление о том, что подразумевают под произволом различные социальные группы: жертвы, сотрудники правоохранительных органов и обыватели. При этом тщательное изучение проявлений произвола и интенсивный анализ проблем пра воохранительных органов позволяет выявить системные проблемы правоохрани тельных органов, влияющие на воспроизводство практик произвола.

В Разделе 3 подробно объяснена методология проекта, рассказано о конкрет ных этапах исследования и представлены конкретные инструменты сбора данных.

Результаты мониторинга СМИ представлены в настоящем сборнике в Приложении «Вспомогательные материалы по теме реформы правоохранительных органов». Материал 1: «Планы по реформированию правоохранительных органов в России: факты, мнения, позиции» и Матери ал 2: «Проблема охраны правопорядка на местах и реформа местного самоуправления».

Раздел 1. Граждане и современная милиция Произвол в работе милиции:

типичные практики Ольга Шепелева Словом произвол обычно описываются ситуации, когда один или несколько взаимодействующих субъектов безосновательно и самовольно отказываются от правил, регулирующих взаимоотношения между ними. То есть, произвол – это отказ от следования социальной норме в пользу себе и часто в ущерб другим.

Отказываясь от устоявшихся норм взаимодействия, призванных согласовать ин тересы всех задействованных субъектов, участник стремится получить больше, чем если бы он играл по правилам. Однако, получив выгоду, часто сиюминутную, такой субъект подрывает основу для дальнейшего конструктивного и взаимовы годного взаимодействия. Негативным последствием произвола всегда является нестабильность социальных взаимоотношений.

Произвол в его правовом аспекте означает отказ от следования духу и букве закона. Он может быть выражен в виде непосредственного нарушения правовой нормы (от служебной инструкции до конституции или международного догово ра), а также и в виде избирательного применения правовой нормы или формаль ного соблюдения нормы при фактическом искажении ее цели и смысла.

Право представляет собой лишь одну из разновидностей социальных норм.

Следовательно, произвол не исчерпывается правовыми нарушениями. Внеправо вые аспекты произвола более трудно определимы, поскольку установления мора ли и ей подобных регуляторов общественной жизни не столь четко зафиксирова ны и гораздо более многообразны по сравнению с правом. Вместе с тем, их нельзя проигнорировать при рассмотрении проблемы произвола. Дело в том, что право не всегда совпадает, а иногда даже вступает в противоречие с другими социальны ми нормами, действующими в обществе. Некоторые практики, несомненно явля ющиеся нарушением закона, обыватель в качестве произвола не рассматривает, считая их естественными и справедливыми. Некоторые противозаконные прак тики обществом и конкретными индивидами признаются плохими и неправиль ными. Но, признавая это, граждане, тем не менее, сами прибегают к ним и таким образом поддерживают их существование.

Поэтому при рассмотрении деятельности милиции как государственного и общественного института, необходимо учитывать не только правовые нормы, но и другие регулирующие общественную жизнь правила: мораль, традиции и пр. При этом нельзя не принимать во внимание и тот факт, что представления граждан о том, что является произволом, а что нет, не всегда совпадает с представлениями о произволе, разделяемыми сотрудниками милиции и другими работниками пра воохранительной сферы. Их понимание произвола, хоть и перекликается с пред ставлениями населения, частью которого они являются, тем не менее, во многом обусловлено профессиональными стереотипами. Причем профессиональные сте реотипы отнюдь не всегда совпадают с требованиями закона.

30 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола По этой причине, анализируя те или иные практики нарушения требований правовых норм в работе милиции, необходимо одновременно рассматривать, счи таются ли эти практики произволом самими сотрудниками милиции и обще ством. Такой подход позволяет оценить степень устойчивости тех или иных про тивозаконных практик.

Сотрудники милиции могут вступать во взаимоотношения с другими людь ми как представители власти и как частные лица. С точки зрения общественного интереса важным представляется поведение сотрудников милиции в их офици альном качестве, а не в частной жизни. Поэтому, изучая практики произвола в работе милиции, мы не рассматривали так называемые «бытовые» преступления и нарушения сотрудников милиции, а обращали внимание только на те, которые они совершают в связи со своей служебной деятельностью или с использованием возможностей, которыми они располагают благодаря своему официальному ста тусу.

Исследование практик произвола производилось с использованием комп лекса методов. В частности, была собрана детальная информация о 31 случае на рушений (case study), имевших место в 10 регионах России в период с 2000 по 2005 г.. Для реконструкции каждого случая изучался комплекс источников, вклю чая официальные документы (судебные решения, материалы прокурорских рас следований и проверок и др.), объяснения пострадавших, свидетелей и должнос тных лиц, публикации в средствах массовой информации. Важным источником информации о типичных случаях нарушения закона сотрудниками милиции по служил экспертный опрос сотрудников милиции разного уровня, сотрудников службы собственной безопасности МВД, работников прокуратуры, судей и адво катов. Кроме того, были проанализированы данные исследований преступности в милиции, проведенные научными учреждениями МВД. В качестве дополнитель ного источника информации использовались аналитические материалы правоза щитных организаций, занимающихся оказанием правовой помощи пострадав шим от нарушений со стороны сотрудников правоохранительных органов.

Совокупность сведений, полученных с помощью различных методик, позво ляет идентифицировать и описать наиболее типичные практики произвола. Разу меется, эти данные не могут дать точного представления о степени распростра ненности и частоте использования той или иной практики. Однако, если анало гичные нарушения были обнаружены в различных регионах страны в ходе case studies, если об этих нарушениях в ходе интервью говорят сотрудники милиции и иные лица, непосредственно соприкасающиеся с ними в ходе своей профессио нальной деятельности (прокуроры, судьи, адвокаты), если их существование под тверждается исследованиями других структур, в том числе официальных, – мож но без сомнений утверждать, что такие нарушения укоренены и практикуются более или менее регулярно.

Анализ типичных практик произвола можно производить с различных то чек зрения. Например, можно рассмотреть, какие права и свободы граждан чаще всего нарушаются и каким образом это происходит. Можно рассматривать ста дии уголовного и административного процесса и особенности нарушений, ко торые могут произойти и происходят на каждой из этих стадий. С точки зрения поиска путей преодоления практики произвола в работе милиции наиболее пер спективным представляется вычленение типичных ситуаций и внешних стиму Раздел 1. Граждане и современная милиция лов и факторов, подталкивающих сотрудников милиции к совершению тех или иных нарушений. Этот подход ни в коем случае не может рассматриваться как попытка оправдать отдельных нарушителей. Тем не менее, очевидно, что проти воправное или соответствующее закону поведение обусловлено не только волей человека, но и внешними обстоятельствами, к которым он пытается приспосо биться.

Полученные в ходе исследования данные показывают, что многие наруше ния, совершаемые сотрудниками милиции, являются способом адаптации к ус ловиям, в которых они работают. То есть, к жестким требованиям отчетности, к перегруженности, к отсутствию ресурсов, а также к особенностями профессио нальной среды, в которой бытуют принцип беспрекословного подчинения на чальству, правовой нигилизм и широко распространенное убеждение в преступ ности большинства граждан. При этом следует принимать в расчет, что к таким условиям зачастую вынужден приспосабливаться сотрудник, не обладающий ус тойчивой и развитой правовой культурой, испытывающий нехватку знаний, на выков и умений, необходимых для выполнения поставленных задач в соответ ствии с требованиями закона.

Рассматривая с этой точки зрения практики произвола можно выделить их следующие основные типы:

• нарушения, обусловленные особенностями милицейской службы и функ ционирования милиции;

• нарушения, обусловленные стремлением сотрудников к удовлетворению своих личных интересов и нужд при помощи своего служебного положения;

• нарушения, связанные с попыткой защиты и утверждения корпоративного и личного статуса.

1. Нарушения, обусловленные особенностями милицейской службы и функционирования милиции А. Нарушения, совершаемые с целью успешного выполнения служебных задач К нарушениям, непосредственно связанным с особенностями милицейской службы и функционирования милиции следует отнести, в первую очередь те, ко торые совершаются для создания видимости эффективной работы или для обес печения успешной реализации служебных заданий.

Среди таких нарушений следует назвать так называемое укрывательство пре ступлений от учета. Сотрудники прокуратуры, службы собственной безопаснос ти МВД, принявшие участие в экспертном опросе, проведенном Центром «Де мос» и его партнерами, указали, что это нарушение чаще всего встречается в работе милиции. Один из сотрудников прокуратуры объяснил, что «нарушения, связанные с сокрытием от учета, регистрации заявлений и сообщений граждан о преступлениях» производятся милицией «с целью создания видимости благо получной обстановки на своем участке работы».36 Исходя из объяснений сотруд ников милиции, принявших участие в опросе, чаще всего они уговаривают пост Интервью с прокурором, Республика Адыгея. 2004.

32 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола радавших не подавать бесперспективные заявления, объясняя, что все равно не смогут помочь.

Уговоры потерпевшего могут иметь место и тогда, когда сообщение о пре ступлении уже зарегистрировано и сотрудники милиции ищут возможности пре кратить по нему работу на «законных» основаниях. Один из участников опроса привел такой пример из практики своих коллег: «Поступил в хирургическое отде ление избитый человек. Медики сообщают в милицию. Выясняет обстоятельства избиения участковый. Допрашивает он избитого, а потом и говорит: «Зачем тебе это надо? Ты тех, кто тебя бил не знаешь, а мы их все равно не найдем. Ты скажи, что упал с крыши». Короче, поясняет участковый мужику, чтоб не создавал про блем себе и милиции. Избитый – человек с понятием – и вроде бы не против упасть с крыши». Однако граждане не всегда готовы отказаться от своих жалоб и заявлений. В таких случаях сотрудники милиции могут идти на подтасовки и фальсификацию документов, которые могли бы послужить основанием для прекращения дальней шего официального разбирательства по делу. Один из участников проведенного Центром «Демос» и его партнерами экспертного опроса привел следующий при мер подтасовки в ходе проверки заявления о преступлении: «Обратился гражда нин в ОВД с ушибами мягких тканей лица и головы. Выехавший для беседы с ним уполномоченный милиции принял письменное заявление и в нем указал, что травмы получены заявителем в состоянии сильного алкогольного опьянения при неоднократных падениях. И на основании этих данных сотрудник отказывает в возбуждении уголовного дела». Устойчивость и распространенность таких практик нашла отражение в при казах МВД. Так, в Приказе МВД РФ от 2 августа 1996 г.39 выражена обеспокоен ность тем, что в органах внутренних дел не обеспечена должная реакция на заяв ления и сообщения граждан о преступлениях и иных правонарушениях: «Не снижается количество незаконных решений об отказе в возбуждении уголовных дел, без необходимой проверки списываются материалы о серьезных правонару шениях, проявляется беспринципность к сотрудникам, фальсифицирующим све дения и допускающим давление на потерпевших». В изданном через пять лет совместном Приказе МВД и Генеральной Прокуратуры вновь констатируется:

«Вместо реальных мер по защите граждан от преступных посягательств, изобли чению виновных и привлечению их к ответственности, работники милиции не редко подыскивают подходящие основания для отказа в возбуждении уголовных дел, стремятся уговорить или заставить потерпевших не подавать заявлений». В начале 2005 г. Генеральный Прокурор РФ, оценивая состояние законности в органах внутренних дел, в очередной раз указал на чрезвычайную распростра ненность такого рода нарушений. Интервью с бывшим сотрудником милиции, Тверская область. 2004.

Интервью с сотрудником УСБ, Нижегородская область. 2004.

Приказ МВД РФ от 2 августа 1996 г. № 426 «О неотложных мерах по укреплению дисцип лины и законности в органах внутренних дел и внутренних войсках МВД России» (с изменениями от 19 апреля 1999 г., 29 января 2003 г.).

Приказ Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ от 28 ноября 2001 г. № 72/1058 «О мерах по укреплению законности в деятельности органов внутренних дел при регистрации и учете преступлений».

См.: http://genproc.gov.ru/ru/news/news_current.shtml?2005/01/619.html.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 16 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.