авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 16 |

«6 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола Предисловие Мы рады представить вашему вниманию сборник материалов, подготовлен ...»

-- [ Страница 4 ] --

Может быть, по причине политической устойчивости и продуманности реше ния о передачи УИС в Минюст и благодаря уровню поддержки, которую оказали власти своему же решению, мы можем наблюдать позитивные изменения в пени тенциарной системе. В остальном же реформирование правоохранительных орга нов производит впечатление отрывистых, конъюнктурных шагов, многие из кото рых являются результатом конкуренции внутри властных элит силового блока.

Иллюстрацией может послужить ситуация вокруг Федеральной миграцион ной службы (ФМС). Сначала эта служба была отдельным гражданским ведом ством, не входящим в структуру МВД. Расформировав службу в 2000 г., ее включи ли в правоохранительный блок, мотивировав это решение необходимостью повы сить эффективность фильтрации миграционного потока. В. Рушайло, на тот мо мент глава Совета безопасности России, прямо сказал, что «борьба с незаконной миграцией должна стать частью антитеррористической операции»193. В качестве структурного подразделения МВД ФМС просуществовала до 2004 г. В 2004 г. ФМС получила статус самостоятельной Федеральной службы в составе МВД. Заметим, Чернега Ю. Незаконных мигрантов приравняют к террористам // Коммерсант. 2001.

№ 196.

Раздел 1. Граждане и современная милиция что оценить эффективность этих структурных изменений сложно, а если отталки ваться от часто озвучиваемых цифр о росте объема нелегальной иммиграции, то ответ будет отрицательный.

Ситуация, когда одно и то же ведомство «кочует» между отдельными структу рами МВД или министерствами, составляет основу того процесса, которое в офи циальных кругах называют перераспределением функций между министерствами и ведомствами силового блока. Это перераспределение остается пока наиболее заметным проявлением реорганизации правоохранительных органов. В основ ном же, начавшись, реформа продолжается беспрерывно, но ее результаты не оче видны для общественности и граждан.

Напротив, фактически не оспаривается мнение, что дееспособность право охранительных органов находится на низком уровне. Результаты опросов населе ния, в том числе и опроса Центра «Демос», настойчиво говорят о том, что гражда не не чувствуют себя защищенными от преступности и терроризма, и большин ство поддерживают идею реформирования правоохранительных органов. Напри мер, опрос Центра «Демос» зафиксировал, что уровень поддержки реформы со ставляет 66%. Это в очередной раз доказывает тезис, что проводимые на протяже нии нескольких лет реформы правоохранительных органов не привели к сколько нибудь очевидному и положительному результату для российского общества. Ско рее наоборот, эффективность работы милиции ставится под серьезное сомнение.

Работа милиции не только не изменилась и не стала лучше, а ухудшилась настоль ко, что часто милиция неэффективна, некомпетентна и оказывается неспособной учесть интересы граждан.

Одной из причин дисфункциональности современной милиции является тот факт, что в рамках реформ, предпринятых ранее, милиция была фактически про игнорирована. Все предпринимавшиеся ранее меры касались милиции незначи тельно и находились в русле уже упоминавшегося перераспределения функций внутри силового блока.

Например, полномочия по антинаркотической деятельности были переда ны специально созданному профильному ведомству – Госнаркоконтролю, кото рый впоследствии был переименован в Федеральную службу по контролю за обо ротом наркотиков. Это ведомство должно было взять на себя весь объем работы по противодействию незаконной наркотической деятельности. Предполагалось, что это разгрузит милицейскую службу.

Но, как правило, сокращение объема полномочий сопряжено с сокращением кадров. Говоря иначе, перераспределение полномочий сопровождается оттоком профессиональных кадров в то ведомство, куда эти полномочия передаются, и объем работы, который остается у милиции, обеспечен тем же числом сотрудни ков, что и до сокращения функций. Насколько в связи с этим можно судить о разгрузке милиции – остается спорным вопросом. Известно, что районные отде ления Госнаркоконтроля формировались из сотрудников отдела по борьбе с неза конным оборотом наркотиков МВД, а также были укомплектованы бывшими со трудниками расформированной к тому времени налоговой полиции. Более того, с созданием Госнаркоконтроля милицейские отделы по борьбе с незаконным обо ротом наркотиков так и не были упразднены. В результате всех этих преобразова ний возникло соперничество между двумя параллельными правоохранительны ми службами, и объем работы милиции существенно не сократился.

84 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола С одной стороны, разделение функций, создание профильных правоохрани тельных ведомств знаменуют собой процесс демонополизации правоохранитель ной политики. Нарушается монополия МВД, например, в том же противодей ствии наркоторговле. За счет создания ФСКН делается ставка на позитивную кон куренцию между правоохранительными органами, которая должна привести к повышению эффективности работы. С другой стороны, по меткому замечанию одного из опрошенных экспертов, складывается ситуация, когда «каждое ведом ство старается набрать плюсы себе, а не отдать соседу. Раньше, когда была единая система органов, не было такой «палочно галочной» оценки деятельности орга нов милиции. Все работали на один результат. Раньше было реальное взаимодей ствие между службами, а теперь формальное. Главная беда – разобщенность служб правоохранительных органов»194.

Возврат к жестко централизованной системе МВД, аккумулирующей все фун кции и направления правоохранительной работы, вряд ли приведет к росту эф фективности и не решит проблему конкуренции между службами и подразделе ниями правоохранительного блока.

В основе существующей негативной конкуренции – как внутри МВД, так и между отдельными ведомствами силового блока – лежит действующая система отчетности, по которой оценка эффективности ведомства и результативности работы сотрудников находится в зависимости от наращивания показателей. «От четность не имеет ничего общего с реальной ситуацией» – таково мнение боль шинства работников правоохранительной системы. Как бы ни складывалась кри миногенная обстановка, отчитаться необходимо о росте, например, пресечен ных правонарушений или задержанных в нетрезвом виде. Помимо прогрессиру ющей динамики, отчетность основана на количественных показателях, за кото рыми не видно реального вклада в противодействие преступности. Например, работник отдела по экономическим преступлениям должен отчитаться по заре гистрированным экономическим преступлениям и их передаче в суд. Он может отчитаться по раскрытой крупной афере – одна галочка, а может – по числу задержанных кондукторов общественного транспорта, не выдающих билет за оплаченный проезд. Проще отловить 10 кондукторов – 10 галочек, чем раскрыть банковскую аферу.

Количественные показатели работы, которые должны возрастать в каждом последующем отчетном периоде, провоцируют нездоровое соперничество между правоохранительными органами и, в конечном счете, приводят к имитации пра воохранительной работы. Дело доходит до анекдотических случаев, когда часть раскрытых преступлений придерживают на следующий отчетный период или, как в случае взаимоотношений милиции и ФСКН, отделы по борьбе с наркотика ми «дарят» часть раскрытых дел ФСКН, заметим, ведомству, не входящему в сис тему МВД.

Для преодоления разобщенности и негативной конкуренции между правоох ранительными ведомствами, а также в целях повышения эффективности реаль ной работы по противодействию преступности, необходимо отказаться от прогрес сирующей динамики в отчетности как нормативном требовании и разработать меха низмы оперативного взаимодействия и совокупной ответственности различных пра Интервью с участковым уполномоченным. Тверская область.

Раздел 1. Граждане и современная милиция воохранительных органов, работающих на один общий для общества и государства результат.

Эти меры должны быть реализованы в рамках реформирования правоохрани тельных органов, в первую очередь, милиции. Но пока ситуация такова, что пол ноценная реформа милиции возможна в контексте других реформ. В первую оче редь, реформы местного самоуправления, которая должна повысить статус муни ципалитетов и предоставить им серьезные полномочия по внутреннему управле нию. Но поскольку муниципальная реформа отложена, а точнее, привязана к гу бернаторской оценке готовности муниципалитетов становиться политически и финансово самостоятельными, то требуется уже сейчас продумать меры реформи рования, реализуемые в современных переходных условиях. Необходимость этого очевидна и власти, о чем свидетельствует Указ президента «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом», в котором предписывает ся «внести предложения, направленные на выработку принципиально новых под ходов к организации деятельности правоохранительных органов с учетом прове дения мероприятий в рамках административной реформы».

На примере двух ведомств – Госнаркоконтроля и ФМС – видно, что каких либо мер, прицельно направленных на усовершенствование правоохранительной деятельности, и в особенности милиции, не предпринималось, а если они и пред принимались, то не достигли желаемой цели. Фактически милиция существует в соответствии с теми же принципами, которые сформировались в советское время.

Учитывая, что общественные отношения – социальная среда – сильно измени лись и продолжают динамично меняться, нереформированная милиция все в боль шей степени перестает соответствовать запросам российского общества. Говоря о гражданском интересе или требованиях к правоохранительной деятельности го сударства, вопрос об эффективности милиции встает неизбежно.

Номенклатура правоохранительных органов насчитывает около 30 единиц195, но милиция является наиболее досягаемым и «социально близким» для общества правоохранительным институтом из всех существующих. Именно в силу того, что милиция чаще и интенсивнее других правоохранительных служб контактирует с гражданами, реформа милиции должна быть в числе приоритетов реформирова ния правоохранительной сферы. По этой причине все последующее изложение будет посвящено преимущественно милиции.

Реформа милицейской службы представляет собой сложную задачу. Для ее положительного решения требуется одновременно учесть все многообразие про блем современной милиции. Основные причины, приводящие к неэффективнос Правоохранительные органы и правоохранительная деятельность считаются относитель но молодыми понятиями в правовых науках. Эти два термина остаются дискуссионными вопро сами между юристами, правоведами и чиновниками. Большинство споров возникает по поводу того, относить ли суды к системе правоохранительных органов. Ряд экспертов считает, что суд выполняет функцию охраны права, и потому он относится к правоохранительным органам. Дру гая группа экспертов настаивает на том, что судебная власть является самостоятельной и незави симой ветвью власти и потому не может входить элементом в систему органов исполнительной власти, к которым относится милиция, таможня, пограничная служба и пр. Что касается правоох ранительной деятельности, то мы придерживаемся следующего определения: «правоохранитель ная деятельность – государственная деятельность, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка».

86 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола ти правоохранительных органов, взаимосвязаны, и устранение одной из них не приведет к желаемому результату. Взаимосвязанные причины дисфункциональ ности правоохранительных органов требуют взаимосвязанных действий по их ус транению. Отдельные меры могут привести только к незначительным изменени ям, не влияющим на устройство и принципы работы милиции по существу. Ре зультаты окажутся временными, не повышающими общего уровня безопасности граждан, общества и государства. Системность и комплексность реформирования являются залогом его успеха.

Например, решив вопрос с материальным обеспечением районных отделов милиции, но, не повысив при этом зарплату и не предоставив рядовым сотрудни кам устойчивых гарантий соблюдения их прав, не удастся добиться улучшения качества работы, которое в свою очередь в значительной степени связано с моти вацией рядовых сотрудников к профессиональному выполнению своих задач. В отсутствии мотивации неоткуда взяться и профессионализму. Профессиональ ные навыки могут быть забыты, могут быть не востребованы и, в конечном итоге, потеряны. Непрофессиональный сотрудник правоохранительных органов – не желательный факт как с точки зрения государственных интересов, так с точки зрения общества. Немалая часть нарушений прав граждан со стороны милиции происходит из за банальной безграмотности и непрофессионализма сотрудни ков милиции.

Требуется найти оптимальную модель реформирования, которая учитывала бы государственный интерес, пожелания действующих сотрудников милиции, а также ожидания граждан. С точки зрения государственного интереса, правоох ранительные органы и, в том числе, милиция должны быть способны оператив но и грамотно решать поставленные перед ними государственные задачи. С по зиции сотрудников правоохранительных органов, реформа должна привести к демаргинализации правоохранительной работы и статуса милиции, в частно сти. С позиции граждан, милиция должна стать службой, ставящей во главу угла обеспечение безопасности общества и конкретного человека, а также полноцен ную работу по защите прав граждан. Таким образом, одной из основных целей реформирования становится поиск сбалансированной модели правоохранитель ных органов, в которой в максимально возможной степени учтены интересы власти, правоохранителей и граждан.

Существующий проект законов, направленный на реформирование правоох ранительной сферы, приближается к этой цели. Эти законопроекты были разрабо таны группой под руководством Д. Козака196. Они не получили широкой огласки, весь пакет реформы так и не был опубликован. Единственным наиболее полным источником информации о содержании планов по реформированию является ин тервью Д. Козака газете «Известия», данное в 2002 г. В остальном же заинтересован ная общественность довольствуется отрывистыми сведениями, не позволяющими составить ясную картину. При этом будет неверным утверждать, что тема реформы правоохранительных органов находится под запретом, но каких либо действий по информированию граждан и обсуждению планов реформы не проводится. В связи Проекты законов разрабатывались в бытность Д. Козака руководителем Администрации президента РФ. Сейчас Д. Козак занимает пост Полномочного представителя президента в Юж ном федеральном округе.

Раздел 1. Граждане и современная милиция с этим уверенно говорить о позиции государства и анализировать государственные намерения в отношении реформы представляется сложным.

Действующие сотрудники милиции, прокуратуры и судов, которые были про интервьюированы в рамках экспертного опроса, о реформе говорят с трудом, пред почитая переводить разговор с темы реформирования на обсуждение необходи мости срочных мер по увеличению финансирования. Проблема скудного финан сирования представляется ими как основной источник всех бед милиции. Безус ловно, дефицит ресурсов для нормальной профессиональной работы не может не быть причиной низкой эффективности современных правоохранительных орга нов. Без системной реформы дополнительное финансирование будет с большой вероятностью использовано неэффективно.

Пассивность государства в отношении реформирования органов внутренних дел воспринимается как подтверждение их эффектности. «Не мы эту систему при думывали и создавали. Не нам ее и менять. Раз государство ничего не меняет, значит, система работает правильно» – примерно к такой формуле можно свести позицию многих сотрудников правоохранительных органов. Как уже было отме чено выше, с их точки зрения, улучшить ситуацию можно, увеличив финансиро вание и обеспечение службы.

Простое преумножение расходов на содержание правоохранительных орга нов – недостаточная мера для улучшения материального состояния органов внут ренних дел. Не менее чем объем финансирования, важны схема его распределе ния и порядок использования. Очевидно, что средства должны поступать в пер вую очередь на восполнение тех ресурсов, недостаток которых ощущается наибо лее остро. При этом в разных регионах и муниципалитетах «список непокрытых расходов» у милиции может отличаться очень сильно. В связи с этим власти и структуры органов внутренних дел на региональном и муниципальном уровнях должны получить определенной уровень самостоятельности при расходовании средств, поступающих из федерального центра. При этом порядок контроля за расходованием средств должен быть соответственно пересмотрен.

Таким образом, введение элементов децентрализации в схему финансирования органов правопорядка должно стать одним из направлений реформирования. Но ре шения одних только вопросов финансирования недостаточно для того, чтобы ори ентировать правоохранительные органы на обеспечение интересов граждан и об щества и, в целом, решить проблему маргинализации милиции.

Сотрудников милиции, которые говорят о необходимости системных реформ правоохранительной сферы – меньшинство. Осознав актуальность и срочную не обходимость реформы, они ограничиваются предложениями по чистке кадров и отмене действующей системы отчетности. Понимая важность и необходимость на званных мер, заметим, что репрессивные меры (чистка кадров) и ликвидацион ные (отмена отчетности) не подкрепляются предложениями по восполнению кад рового состава и организации другой отчетности, которая неизбежно придет на смену гипотетически отмененной. В целом, каких либо взаимосвязанных пред ложений по реформированию милиции со стороны сотрудников правоохрани тельных органов предложено не было.

Итак, социально политический контекст, в котором разворачивается разго вор о реформировании правоохранительных органов, и в первую очередь мили ции, можно свести к трем основным характеристикам. Во первых, официальные 88 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола власти не выводят тему реформирования правоохранительных органов на уровень открытого и серьезного обсуждения. Во вторых, многие правоохранители избега ют сложного разговора о реформе, полагая, что реформирование может только ухудшить и без того уязвимое положение милиции. В третьих, граждане катего ричны в своих оценках современной милиции, и большинство поддерживают идею ее реформирования.

В результате реализованной реформы граждане хотели бы получить совре менную, эффективно работающую милицию, ориентированную на помощь конк ретному гражданину в его проблемной ситуации. В такой милиции проблемы граждан должны стать приоритетными. Фактически, пожелания граждан мили ции можно интерпретировать в духе развития милиции как сервиса по оказанию гражданам услуг по безопасности. Сотрудники милиции должны обладать высо кими коммуникативными навыками и быть проводниками законности. Сочув ствие в беде, отзывчивость и своего рода профессиональная эмпатия являются такими же по важности компонентами профессионального милиционера, как высокая квалификация, навыки работы и правовая грамотность. Таков идеал ми лиции в представлениях и ожиданиях граждан197.

Возникает вопрос, почему ожидания граждан постулируются как основные ориентиры для реформирования, насколько следование общественному интересу является оправданным и целесообразным в деле реформирования правоохрани тельных органов? Ведь вполне может оказаться, что граждане заблуждаются в сво их представлениях о том, что такое эффективно работающая милиция. На наш взгляд, ситуация такова, что требует максимального учета общественного мне ния. Это совершенно не означает, что высказанные гражданами пожелания долж ны быть именно в такой форме реализованы в рамках реформы. Разобравшись в том, что скрывается за обывательски сформулированными требованиями, можно разработать принципы реформирования, которые с большой долей вероятности получат социальную поддержку.

Заостряя этот тезис, будет правильным сказать, что вторым залогом успеха реформы является ориентация на гражданский запрос. Если первый принцип – ком плексность и системность – служит обеспечению сбалансированности реформы, то второй принцип – ее легитимизации.

Проводить непопулярные реформы тяжело в любой стране, а в России такая задача может превратиться не просто в сложную, но и опасную. Недавний нега тивный опыт власти, столкнувшейся с массовыми протестными выступлениями граждан, вызванными монетизацией льгот, заставляет сомневаться в готовности власти проводить какие либо еще реформы без поддержки и одобрения общества.

Надежда на то, что высокий уровень доверия к президенту и устойчивость его политических позиций компенсируют несогласие граждан с реформой, может оказаться иллюзорной. Рисковать тем более опасно в преддверии выборов.

Если поддержка реформы достаточно велика, то тогда проводить реформу милиции становится верным из одних только соображений политической целе сообразности. Другое дело, что дальнейшая поддержка действий власти зависит Подробнее об отношении граждан к работе современной милиции и об их представлениях об эффективной милицейской службе изложено в разделе «Общество и милиция. В ожидании перемен» настоящего сборника.

Раздел 1. Граждане и современная милиция от направлений реформ, их содержания и ощутимого для граждан результата. Как уже было сказано выше, результаты всех ранее реализованных мер неочевидны для граждан. Реформа как бы прошла автономно от общества.

В связи с этим легитимность реформаторской политики власти в отношении милиции неосмотрительно сводить исключительно к социальной поддержке са мой идеи. Очевидно, что если пользующееся кредитом доверия намерение госу дарства реформировать милицию не будет подкрепляться ясными и результатив ными мерами, а напротив, будет проводиться вразрез с ожиданиями граждан, то легитимность реформы будет потеряна. Возобладают оценки из серии «то, что было, хоть как то работало, а сейчас все разрушено окончательно». На этом кре дит доверия общества, предоставленный власти для реформирования милиции, будет исчерпан.

Современная российская ситуация такова, что легитимизация политики вла сти осуществляется через механизм признания у граждан. Граждане судят об эф фективности на своем уровне – уровне взаимодействия с милицией. От работы милиции, в конечном счете, зависит доверие населения к выбранной политике власти. Между тем правоохранительная политика реализуется силами рядового состава, который и вступает в контакт с гражданами. Любая благая цель власти может быть извращена практикой ее исполнения на низовом уровне. Во многом именно от практики исполнения зависит, насколько действия властей будут иметь поддержку у граждан.

Для обеспечения продолжительной и устойчивой поддержки реформы ми лиции необходимо каждое реформаторское решение подкреплять механизмом его реализации. Иначе даже продуманные, необходимые и верные политические ре шения в области реформы могут навредить. Механизм реализации решений в первую очередь должен касаться рядового состава милиции. Помимо того, что не обходимо разработать и утвердить регламентирующий каждую реформаторскую меру корпус нормативных и инструктивных документов, усилия и ресурсы власти должны быть направлены на воспитательную, образовательную и просветительс кую работу с рядовым составом милиции. Коммуникативные навыки становятся важным и незаменимым компонентом профессионализации рядового состава.

Современная милиция делает ставку на репрессию как на основной элемент своей работы. Репрессия уместна в деле пресечения преступных актов и работы с правонарушителями. Но активность милиции нормативно включает в себя объем работы, связанный с профилактикой и предупреждением преступности. Без уча стия граждан проводить эту работу становится фактически невозможно.

Обязать граждан информировать милицию и добиваться этого – задача уто пическая, но с помощью выстроенной и продуманной коммуникации с обще ством преодолеть недоверие и рассчитывать на помощь граждан становится воз можным, хотя эта задача и является труднореализуемой. Опрос Центра «Демос»

зафиксировал, что декларированная готовность граждан помогать работе мили ции находится на уровне 61%. Очевидно, что задекларированный уровень на прак тике окажется меньше, но для того, чтобы продемонстрированный потенциал поддержки милиции в ее работе по противодействию преступности был хотя бы в какой то степени актуализирован, – необходимо предложить обществу модели вза имодействия. Неоднократно в рамках опроса граждане сопровождали свои ответы комментариями из серии «знали бы как помочь, помогли бы».

90 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола Согласно результатам проекта, эта модель должна отвечать, как минимум, следующим двум параметрам: во первых, она не должна быть обременительной для граждан, во вторых, она не должна приводить к каким либо правовым обяза тельствам. Это должна быть «дружественная» модель взаимодействия, использу ющая факт осознания гражданами необходимости противодействия преступно сти, а также опирающаяся на развитые коммуникативные навыки работников милиции.

Еще одним необходимым условием успеха будущей модели взаимодействия является ее гибкость, способность учесть многообразие общества. На практике это должно отразиться во взвешенном и дифференцированном подходе к различ ным социальным группам российского общества. Одним можно предложить ана лог «народных дружин» или похожие разновидности коллективных форм участия граждан, другим – индивидуальные формы помощи. И те, и другие способы вов лечения граждан в реальную помощь милиции должны быть основаны на идее, которая в упрощенном варианте звучит, как «не помогаешь милиции, значит, по могаешь преступникам». Это тот род позитивной пропаганды, который востребо ван обществом и который связан с просвещением граждан. Наиболее точно этот тезис можно проиллюстрировать цитатой из интервью одного из опрощенный экспертов: «Граждане не понимают, что когда они не сообщают о совершенном преступлении, свидетелями которого они были, они сами помогают преступни кам скрыться и ставят себя в уязвимое положение. Преступник совершит еще одно преступление, и пострадать уже могут они сами».

Таким образом, одним из направлений реформы является разработка модели взаимодействия с гражданами, которая должна учитывать социальную стратифи кацию российского общества, не приводить к правовым или иным жестким обяза тельствам для граждан и не нарушать их размеренного порядка жизни. Основны ми участниками такой будущей модели взаимодействия становятся районные от деления милиции и жители муниципалитетов. То есть будущая модель касается взаимодействия граждан и милиции на локальном уровне. Собственно, это соот ветствует логике уже упоминавшегося Указа Президента «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом», в котором в п. 2, пп. «в» пред писывается в месячный срок «совместно с Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации создать ус ловия, способствующие участию граждан и их объединений в обеспечении безо пасности, предупреждении и пресечении террористических проявлений».

Разработку таких моделей необходимо увязывать с усовершенствованием политики информирования граждан о деятельности милиции и о службах, под держивающих постоянный контакт с населением. Закономерно, что сейчас в России одним из наиболее распространенных инструментов информирования граждан о деятельности милиции остаются СМИ. СМИ лидируют в рейтинге источников информации о милиции. По замечаниям многих опрошенных в рам ках проекта сотрудников правоохранительных органов, СМИ вносят основной вклад в поддержание негативного мнения о современной милиции среди насе ления. Не стремясь оценивать размер этого вклада, заметим, что СМИ работают на том материале, который им доступен и интересен. В связи с этим кажется верным не только критиковать работу существующих СМИ, ставя им в вину од Раздел 1. Граждане и современная милиция носторонность в освещении работы милиции, но и исправлять положение, раз вивая собственные пресс службы на принципах открытости и оперативности работы с общественностью. Помимо налаживания постоянного информационного сопровождения деятельности милиции, необходимо предложить и наладить альтер нативные способы информирования.

Общество привыкло получать информацию из доступных источников. С уче том того, что информирование становится компонентом будущей локальной мо дели взаимодействия милиции и граждан, содержательная часть такого информи рования должна касаться работы милиции в районах. Рассчитывать на то, что городская или федеральная газета, городской или центральный телевизионный канал станет полноценным источником информации о локальной ситуации, оз начает заведомый отказ от идеи усовершенствования информационного обеспе чения граждан. Альтернативные варианты могут быть разными, от периодическо го бесплатного издания, распространяемого среди жителей района, до лекцион ных циклов на базе дирекций единого заказчика. Главное, чтобы для граждан не составляло труда получить информацию о работе районной милиции по возникнове нию такой потребности.

Сочетание полноценного информирования локального общества с разработ кой моделей взаимодействия граждан и милиции подчинено одной и той же цели – созданию работающего механизма обратной связи между милицией и гражда нами. Создание такого механизма является ключевым условием для преодоления отчуждения граждан и милиции. Существенным компонентом этого механизма становится институт участкового уполномоченного.

Результаты проекта свидетельствуют, что институт участкового уполномочен ного деградировал, а его значение в самой правоохранительной среде невысокое.

Опрошенные милиционеры давали невысокую оценку участковой службе и гово рили о том, что желающих стать участковым немного, даже несмотря на то, что «участок кормит». Работы очень много, полномочий мало, а зарплата мизерная. В результате часто складывается ситуация, когда участковым становится выпускник школы милиции, молодой юноша, не имеющий ни жизненного опыта, ни авто ритета в глазах граждан, проживающих на вверенном ему участке.

В действительности, сложно оценить, что серьезнее подрывает авторитет института участковых уполномоченных: недостаточный уровень материально тех нического обеспечения, большой объем работы при недостатке нужных ресурсов и полномочий или низкий реальный престиж работы участковым в самой мили ции. Так или иначе, но текучесть кадров в службе участковых очень высокая, люди не задерживаются на этой позиции. Как результат, многие граждане не осведомле ны о том, кто является их участковым. По данным опроса Центра «Демос», только 24% граждан знают своего участкового. При этом именно среди тех, кто знаком с участковым, наиболее высока доля позитивных оценок работы современной ми лиции. В связи с этим развитие института участковых уполномоченных становится насущной задачей для «гармонизации» отношений между милицией и гражданами.

Реформирование института участковых уполномоченных является самостоя тельной и обязательной задачей реформы милиции в русле обозначенного направ ления по созданию механизма обратной связи между милицией и гражданами.

«Нерепрессивные» контакты с гражданами, жителями участка, делают участкового доверительной фигурой – представителем власти, на месте разбирающегося с воз 92 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола никающими проблемами района. Поддерживая постоянный контакт с граждана ми, участковый становится одним из наиболее осведомленных представителей ми лиции о состоянии дел. В случае, если между участковым и гражданами будут нала жены «партнерские взаимодействия», именно участковый способен оперативно найти нужное решение, в особенности, в деле профилактики преступности. Поэто му вложения значительных средств в участковую службу необходимы.

Но этого недостаточно. Участковая служба должна стать в достаточной степени самостоятельной в выборе не только задач, но и приоритетных направлений работы.

Для того, чтобы контакты участкового с гражданами достигли нужной интенсив ности, следует также рассмотреть возможность изменения нормативов по числен ности участка и увеличить количество участковых.

Создание механизмов разработки приоритетов на местах, на локальном уровне – актуальное направление реформирования, касающееся не только службы участко вых уполномоченных, но и органов внутренних дел в целом. Сейчас управление правоохранительными органами и режим постановки задач централизованы в фе деральном МВД. С одной стороны, этого требуют соображения государственной безопасности, с другой стороны, в минимальной степени учитываются местные условия и потребности. По всей видимости, постановки задач общих (государствен ный уровень) и местных (муниципальный уровень) должны быть разделены не только содержательно, но и функционально. Собственно говоря, такое разделение присут ствует в пакете по реформе Д. Козака: муниципальные органы внутренних дел отве чают за локальный уровень и являются самостоятельной единицей, а созданная по проекту реформы федеральная полиция – за федеральный уровень.

Судьба проекта реформы группы Козака неизвестна, а ее возможная реализа ция зависит от реформирования в других областях госуправления. Но уже сейчас необходимо рассмотреть возможность разработать в русле существующих право вых отношений механизм взаимодействия органов внутренних дел с местными орга нами власти и создать рамочные условия, регламентирующие разработку приори тетов в области правоохранительной политики на местном уровне.

Самостоятельность в разработке приоритетов на локальном уровне в сочета нии с эффективно работающей моделью взаимодействия милиции и граждан при ведут к ситуации, когда милиция на местах станет работать с чувством ответствен ности перед обществом. Говоря иначе, появятся основания для возникновения режима подотчетности милиции перед гражданами. Институционализация такого режима является одним из главных условий улучшения работы милиции. Сохра нение исключительно бюрократической ориентации – подотчетности органов правопорядка государству в лице бюрократического аппарата не может стимули ровать милицию к повышению своей эффективности. Им достаточно соблюдать требования отчетности, о нереалистичности которой сказано выше198.

Плотные контакты граждан с милицией, установление «рабочих отношений»

позволят усилить роль милиции и снизить уровень репрессивности правоохрани тельной политики на местах. Медиация конфликтов вместо применения репрессии выглядит как плодотворное направление работы в рамках поддержания обществен ного порядка. В действующем Законе «О милиции» милиция призвана защищать Подробнее о действующей в милиции системе отчетности см. также в разделе «Основные проблемы современной милиции».

Раздел 1. Граждане и современная милиция те только интересы граждан, но и интересы общества (ст. 1). В интересах общества находится снижение применения санкций, так как репрессивность нарушает то, что ведущие криминологи мира называют социальной гармонией199.

Правовые основы для медиации конфликтов милицией имеются в современ ной России. Но такая практика является скорее исключением. Существующая система отчетности и оценки работы милиции делает невыгодным урегулирова ние конфликтов на доинституциональной стадии. Зачем отказываться от заведо мо простого случая, когда он наверняка позволит с легкостью обеспечивать пока затели. Проще заниматься незначительными правонарушениями, которые легки в доказывании и разбирательстве. На наш взгляд, это дополнительно объясняет, почему с каждым годом увеличивается статистика правонарушений, совершен ных несовершеннолетними, а высказывания некоторых официальных лиц по это му поводу доходят до нелепостей. Так, один официальный представитель заявил, что критичность ситуации с преступностью среди несовершеннолетних такова, что уже шестилетние дети совершают преступления200. Такой аргумент противо речит обычному здравому смыслу. Шестилетний ребенок не может понимать сво их действий и той ответственности, которую он несет, их совершая. Фактически, заявление этого официального лица отменяет понятие деликтоспособности.

Социально ориентированные правоохранительные органы, в том числе и милиция, должны основывать свою деятельность на других параметрах оценки, таких, которые операциональны для учета качества их работы, а не только количе ства. Речь идет о разработке качественных показателей оценки. И такие попытки уже предпринимались, но не были доведены до конца. Генеральный прокурор заявлял о необходимости включения общественного мнения в параметры оцен ки, но, видимо, не удалось разработать систему объективного замера. Сложности использования оценок общественного мнения связаны с природой социологи ческий данных. Для того чтобы преодолеть научные и научно прикладные слож ности, следует сформировать межведомственную группу, состоящую из различ ных специалистов, в том числе и гражданских социологов, для разработки инстру ментария таких замеров и утвердить его в качестве официального бланка.

Надо признать, что общественное мнение – очень подвижный и изменчи вый по своему характеру феномен. На его изменение могут влиять целый ряд фак торов, от политической конъюнктуры, высказывания политиков, до повышения цен на хлеб в отдельно взятом регионе и плохой погоды. Понятно, что грамотно выстроенная стратегия получения оценок общества и анализа погрешностей дан ных минимизирует влияние всех этих многочисленных факторов. Тем не менее, социологические опросы не должны исчерпывать способы получения качествен ных оценок. Гражданский (общественный) контроль – тот вид коллективного учас тия граждан или, пользуясь терминологией президентского указа, общественных объединений, который может позволить получать оценки качества работы милиции большей надежности. Если с помощью опросов можно получить только мнение граждан о работе милиции, то с помощью института гражданского контроля – документированную информацию.

В частности, см. работы Дэвида Гарленда, Рональда Дворкина и Рене Давида.

МВД РФ: в России преступления совершают даже шестилетние дети //www.newsru.com.

2005. 14 сентября.

94 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола Достоверность информации обеспечена спецификой гражданского контро ля: во первых, это упорядоченная система внешнего наблюдения, во вторых, граж данский контроль предполагает непосредственное взаимодействие граждан с офи циальными лицами. Таким образом, граждане получают доступ в закрытые от общества сферы государственного управления, к которым относятся правоохра нительные органы, и подвергают гражданской экспертизе их деятельность. Ре зультаты такой экспертизы восполняют официальную картину и учитываются вла стями при принятии решений, касающихся усовершенствования своей работы.

Представляется, что разработка порядка гражданского контроля за деятельнос тью правоохранительных органов и, в частности милиции, должна стать приоритет ной задачей в рамках направления реформы по преобразованию системы оценки рабо ты милиции.

Анализ официальной позиции властей относительно реформы201 не позволя ет сколько нибудь определено говорить об их будущих намерениях относительно продолжения реформирования. Но поскольку периодически МВД информирует общественность о разрабатываемых планах, есть основания предполагать, что ре форма будет продолжаться. Другой вопрос, будет ли реформа направлена на усо вершенствование уже существующей системы или в планах руководства – преоб разование системы и ее коренное изменение.

Поскольку уверенно говорить о позиции властей сложно, постольку большее значение приобретает позиция сотрудников правоохранительных органов и граж дан. Они решительнее в своих оценках. Проведя аналитическое обобщение ре зультатов проекта – информации, полученной от работников правоохранитель ной системы и простых граждан, – мы сформулировали принципы и направления реформирования. В результате такого реформирования необходимо получить пра воохранительную систему, которая умеет находить баланс между соблюдением требований государственной безопасности и правами человека, при приоритете защиты интересов и прав граждан.

Принципы и основные направления реформирования:

• разработка сбалансированной модели реформы, учитывающей как государ ственный, так и гражданский и профессиональный («правоохранительный») ин терес;

• разработка механизма взаимодействия местных органов власти с местными правоохранительными органами, с учетом действующих правовых отношений и их изменения в русле административной реформы;

• утверждение рамочных условий и правил для разработки приоритетов пра воохранительной работы милицейской службой на местном уровне;

• преобразование отчетности, отказ от динамики как показателя эффектив ности и введение качественных показателей оценки;

• разработка и кодификация гражданского контроля за деятельностью право охранительных органов;

• разработка механизма обратной связи между милицией и гражданами, ос нованной на модели «партнерского взаимодействия»;

• развитие участковой службы и повышение ее реального статуса;

См.: Материал 1: «Планы по реформированию правоохранительных органов в России:

факты, мнения, позиции» в настоящем сборнике.

Раздел 1. Граждане и современная милиция • воспитательная, образовательная и просветительская работа с личным со ставом милиции, нацеленная на развитие коммуникативных навыков и повыше ние правовой грамотности;

• полноценное информирование граждан о работе милиции на местах, разра ботка и использование альтернативных источников информирования;

• ориентация на снижение репрессивности в работе милиции на локальном уровне.

Приложение 1. Вспомогательные материалы по реформе правоохранительных органов Материал 1: Планы по реформированию правоохранительных органов в России:

факты, мнения, позиции Наталья Цветкова (Материал подготовлен на основе мониторинга средств массовой информации за 2001 – 2005 годы.) Структура мониторинга:

• Хронологический порядок принятия законодательных актов • Судьба отдельных частей реформы:

– Федеральная служба расследований – Муниципальная милиция – Судебная реформа – Передача функций между министерствами и ведомствами – Реформирование структуры МВД • Комментарии по реформе в целом • Список наиболее интересных публикаций по данной теме Исходно задачей этого мониторингового исследования был сбор только офи циальных комментариев, в том числе от первых лиц государства, глав соответству ющих ведомств, глав комитетов Государственной думы, по вопросам реформиро вания правоохранительной системы. Однако оказалось, что многие важные в со держательном смысле слова были сказаны людьми, не занимающими высокие посты, а иногда – не желающими, чтобы их цитировали с указанием имен. Судя по высказываниям, эти люди действительно имели доступ к важным, но не опуб ликованным документам, касающимся реформы.

Специфика реформы правоохранительной сферы состоит в том, что разгово ров и обсуждений было значительно больше, чем собственно действий (принятых 96 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола законов, изданных указов и т.д.). И объясняется это не только тем, что любое существенное действие порождает шлейф публикаций. Особенностью данной реформы является существование значительной части сюжетов только на уровне комментариев, причем по большей части неофициальных. Можно было бы ска зать «на уровне слухов», но эти комментарии, очевидно, не являются пустыми спекуляциями на тему, их авторы (часто анонимные) явно опираются на реально существующие документы.

Как следует из комментариев, далеко не все связанные с планируемой рефор мой проекты законов, даже относительно тщательно проработанные, оказались в Государственной думе. Ряд важных законопроектов, скорее всего, был предостав лен членам соответствующих думских комитетов, но официально не был внесен на рассмотрение Думы. Складывается впечатление, что некоторые документы были сначала подготовлены, потом предъявлены специалистам, а еще через некоторое время «положены под сукно», причем причина такой их судьбы, исходя из мате риалов в открытом доступе, непонятна. Официального объяснения, чем плохи эти законопроекты, или высказываний высокопоставленных чиновников против них, не было. Законопроекты как будто исчезали.

Возможной причиной такого явления могла послужить некая борьба внут ри силового блока (Генпрокуратура, МВД, ФСБ, Минобороны). Наиболее пока зательна в этом смысле история попыток создания единого следственного ко митета, к которому, как предполагалось, перейдут все функции расследования, распределенные сейчас между МВД, ФСБ, Генеральной и военной прокуратурами.

О противоречащих друг другу интересах ведомств говорилось много, но сами их главы на эту тему публично не высказывались.

Еще один интересный момент, указывающий на то, что реформирование пра воохранительных органов сопровождается упорной, хотя и проходящей вне пуб личного поля борьбой, – это две реплики Владимира Путина с временным интер валом менее года.

29 июля 2003 года президент объявил о завершении реформы силового бло ка: «Хочу особо подчеркнуть: реорганизация структуры “силового блока” заверше на, и никаких дополнительных изменений здесь не требуется. Нужно прекратить всякие разговоры на эту тему. Требуется только одно – наладить эффективную работу. Я убежден: вы хорошо понимаете всю важность и значимость задач, сто ящих перед каждым из вас» (www.kremlin.ru).

Однако уже в апреле 2004 года Путин сделал заявление о начале реформы силовых структур: «Сегодня начнем работать с руководителями силового блока по соответствующим изменениям в этих министерствах, чтобы это соответствовало духу и принципу тех изменений, которые сегодня происходят в сфере административ ной деятельности». (news.izvestia.ru).

В содержательном плане стержнем реформы правоохранительных органов был так называемый «пакет Козака» – комплекс законодательных актов, подготовлен ный группой под руководством Дмитрия Козака. Тексты законопроектов не пуб ликовались, но наиболее активно обсуждались следующие основные направле ния:

• судебная реформа как таковая (была осуществлена);

• создание единого следственного комитета в рамках судебной реформы (не было осуществлено);

Раздел 1. Граждане и современная милиция • создание муниципальной милиции в рамках реформы местного самоуправ ления (не было осуществлено, как и сама муниципальная реформа);

• перераспределение функций между министерствами и ведомствами сило вого блока (было осуществлено).

Комментарии, относящиеся к этим направлениям, выделены в соответству ющие разделы исследования.

Для ориентации в последовательности событий приведен «Хронологический порядок принятия законодательных актов».

Хронологический порядок принятия законодательных актов Перед тем как мы перейдем к официальным заявлениям и экспертным ком ментариям, относящимся к реформе правоохранительной сферы, представляется целесообразным дать краткий перечень основных событий, связанных с рефор мой. Эти события отображают историю попыток реформирования правоохрани тельной системы в 2001 2005 годах. В последующих разделах более подробно рассмотрены отдельные направления реформы.

Итак, основные даты в истории путинской реформы правоохранительной сферы.

25.05. Президент официально внес в Думу четыре закона о судебной реформе: «О ста тусе судей», «О внесении дополнения и изменений в статьи 13 и 14 закона «О судеб ной системе»», «О внесении изменений и дополнений в закон «О Конституцион ном суде» и «Об адвокатской деятельности и адвокатуре»».

РИА «Новости»

22.11. Пакет законов о судебной реформе был принят Госдумой во втором чтении.

Под давлением неожиданно сильного «прокурорского лобби» в Охотном Ряду Козаку пришлось отказаться от намерения сузить надзорные полномочия орга нов прокуратуры, передав часть их судам. Кремль вынужден был пойти на компро мисс и в вопросе об уголовной ответственности судей.

www.grani.ru 28.11. На заседании Государственной думы депутаты в третьем чтении одобрили пакет законопроектов по судебно правовой реформе, концепция которой готови лась администрацией президента. В частности, одобрены поправки и дополне ния в законы «О статусе судей в Российской Федерации», «О судебной системе», «О Конституционном суде».

Согласно поправкам в закон «О судебной системе», предельный возраст су дей устанавливается в 65 лет, после чего он должен уйти на пенсию. Администра ция президента ожидала, что именно этот пункт дополнений вызовет несогласие большинства депутатов. Однако уже в первом чтении за принятие документа про голосовали 399 парламентариев.

Практически единогласно депутаты поддержали и внесение поправок в дру гой законопроект из президентского пакета – «О Конституционном суде». В этот 98 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола закон была добавлена поправка депутата Б. Надеждина о немедленном вступле нии в силу решений Конституционного суда. Кроме того, в Законе прописан пре дельный возраст для судей КС – 70 лет с отсрочкой до 2005 года.

Также были одобрены изменения в закон «О статусе судей», в котором были сохранены полномочия Совета судей, решающие внутренние вопросы судейского сообщества. Кроме того, внесли поправку, позволяющую учитывать при исчисле нии судейского стажа годы работы по «смежным» специальностям – в МВД, Ми нюсте и адвокатуре. Закон был принят в первом чтении подавляющим большин ством голосов.


www.soc.ru 19.07. Путин подписал Указы «Вопросы Министерства внутренних дел РФ» и «Воп росы Федеральной миграционной службы».

Первым указом была изменена структура МВД, при этом полномочия мини стерства остались без изменений. Вторым указом была образована Федеральная миграционная служба (ФМС). Ей переданы функции паспортно визовой службы и подразделения по делам миграции МВД. Фактически ФМС была создана путем выделения из МВД.

www.rg.ru 01.02. Во исполнение Указа «Вопросы Министерства внутренних дел РФ» и Указа от 5 ноября 2004 года «Об утверждении перечня должностей высшего начальству ющего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной пре ступностью и иными опасными видами преступлений на территории Содруже ства Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий» 1 февраля 2005 года были произведены кадровые изменения в МВД.

Федеральная служба расследований (ФСР) Создание Федеральной службы расследований – пожалуй, самая революци онная часть реформы правоохранительных органов. Предполагалось, что служба объединит в себе все досудебное следствие, осуществляемое соответствующими подразделениями четырех ведомств: МВД, Генпрокуратуры, ФСБ и Федеральной службы по налогам и сборам (ФСНП). Несколько раз в период с 2001 по 2003 годы эта тема вновь возникала, соответствующие документы, по всей видимости, были подготовлены, но дело не дошло не только до подписания законопроектов, но даже до официального внесения их в Госдуму.

В мае 2001 года, когда готовилось принятие пакета законов по судебной ре форме, ожидалось, что в рамках судебной реформы будет создана и ФCР. Первым шагом должно было стать образование юридического лица. Предполагалось, что с 1 января 2002 года ФСР возьмет на себя расследование милицейских дел, а с января 2003 года – дела прокуратуры и налоговой полиции. В последнюю оче редь, с 2004 года, к ФСР должны были уйти наиболее сложные и засекреченные расследования, которые ведут ФСБ и военная прокуратура.

Раздел 1. Граждане и современная милиция 25 мая 2001 года Путин внес в Госдуму пакет законопроектов по судебной реформе, но поправки в УПК, предусматривающие создание ФCР, внесены не были. Тогда отсрочка создания ФСР официально мотивировалась необходимос тью сначала посмотреть, как будет работать новый УПК, и провести судебную реформу (напомним, что исходно сама судебная реформа увязывалась с создани ем ФСР). Неофициально же было распространено мнение, что причина того, что ФСР не создана – противодействие со стороны Генеральной прокуратуры. Кроме того, против передачи своих функций ФСР была ФСНП, аргументировалось это «ювелирной сложностью» расследуемых налоговиками дел. Комментариев Гене рального прокурора Юрия Устинова на этот счет не было.

Официально создание ФСР было отложено до 2003 года. Борис Грызлов, быв ший тогда министром внутренних дел, заявил, что о создании Федеральной служ бы расследований можно будет говорить «где то в конце 2003 года». В ноябре года был подготовлен к первому чтению законопроект «Об органах предваритель ного следствия в РФ», предусматривающий создание ФСР.

Однако весной 2003 года Борис Грызлов сказал, что создание Федеральной службы расследований возможно лишь после усовершенствования законодатель ной базы, а действующий УПК создан для слишком либерального государства.

Слухи о том, что ФСР будет вскоре создана, возникали каждый раз, когда ожидалось внесение в Думу законов, связанных с реформой правоохранительных органов. Поскольку основным инициатором создания ФСР считается Дмитрий Козак (в 2001 году он руководил группой по разработке пакетов законов по судеб ной реформе и реформе местного самоуправления), любое его карьерное переме щение сопровождалось волной слухов о ФСР.

Ниже приведены основные аргументы «за» и «против» создания ФСР, выска занные депутатами и чиновниками.

Аргументы «за» ФСР Аргументы «против» ФСР • создание этой службы будет спо • создание новой структуры требу собствовать повышению авторитета сле ет больших финансовых затрат, а лиш дователя и его независимости от орга них денег в бюджете обычно нет • создание дополнительной сило нов дознания (В. Похмелкин) • плюсом такой организации будет вой вертикали на фоне неудовлетвори отсутствие давления на следственные тельной работы уже сформированной органы со стороны кого бы то ни было системы органов – это преступление»

(Б. Грызлов) (...) если следственные управления си • выделение следствия в отдельную ловой «тройки» отойдут к ФСР, то бу службу решит множество проблем, в ча дет разрушена вся система следствия стности, это поможет борьбе с корруп (В. Илюхин) • одна из объявленных целей ре цией в «органах» (С. Иваненко) • соединение функции государ формы – повысить независимость след ственного обвинителя и следователя в ственного аппарата от оперативных руках прокуратуры является неразумным служб. Но сидя в кабинете, многие и приводит к появлению обвинительно сложные дела распутать нельзя. Форма го уклона в действиях прокуратуры лизма и волокиты станет гораздо боль (И. Артемьев) ше, толку — меньше (В. Илюхин) 100 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола Первым тему создания ФСР поднял в апреле 2001 года министр юстиции Юрий Чайка.

06.04. В России предполагается создать Федеральную службу расследований, заявил министр юстиции Юрий Чайка после встречи в столице Швеции глав правоохрани тельных ведомств России и «тройки» Европейского союза. По словам министра, предполагается, в частности, создание единого следственного комитета. При этом небольшие следственные действия будет проводить ФСБ, а вопросы, касающиеся государственных преступлений и терроризма, будет решать прокуратура.

Создание федеральной службы расследований является одним из условий реализации судебной реформы России.

В свою очередь министр внутренних дел России Борис Грызлов сказал, что решение о создании Федеральной службы расследований еще в стадии обсужде ния и окончательно не принято.

www.newsru.com 16.05. В Думе, которой предстоит узаконить создание ФСР, существуют по поводу новой структуры разные мнения. Виктор Похмелкин (СПС) сообщил газете «Время новостей», что «создание этой службы будет способствовать повышению автори тета следователя и его независимости от органов дознания». Представитель СПС уверен, что прокуратура приложит все усилия для того, чтобы «скорректировать»

судебную реформу на стадии принятия конкретных законопроектов. «Очевидно, прокуратуру поддержат представители КПРФ и аграрии, – считает г н Похмел кин. – И мы ожидаем, что сейчас противники судебной реформы активизируют ся». По мнению депутата, ведомственное подчинение ФСР возможно лишь на первом этапе становления этой службы, а в дальнейшем она должна подчиняться президенту. «Разумеется, глава государства должен осуществлять только админис тративное, а не процессуальное руководство этой службой, – считает депутат. – Полномочиями влиять на ход следствия его не следует наделять».

Как предполагается, новый орган объединит в себе все досудебное следствие, которым сейчас занимаются милиция, прокуратура, ФСБ, ФСНП. Речь о созда нии подобной структуры идет уже больше 15 лет. Тема поднималась каждый раз при очередной реформе МВД или ФСБ, но до реальных проектов дело не доходи ло. Противников этой идеи всегда хватало – ни одно ведомство не желает делиться полномочиями, к тому же создание новой структуры требует больших финансо вых затрат, а лишних денег в бюджете обычно нет. Нынешний всплеск активности вокруг старой идеи вызван начинающейся судебной реформой.

www.vremya.ru 24.05. Заместитель А.С. Волошина Дмитрий Козак, возглавляющий в администра ции рабочую группу по совершенствованию законодательства, объявил, что полу чено «принципиальное согласие» Владимира Путина на создание Федеральной службы расследований, и эта служба будет создана, как минимум, через год.

www.polit.ru Раздел 1. Граждане и современная милиция 25.05. Глава рабочей группы по судебной реформе Дмитрий Козак объявил вчера на брифинге, что во вторник на встрече с Путиным было принято решение отложить создание единого следственного комитета (ФСР) как минимум на год, чтобы по смотреть, «как будет работать следственный аппарат после принятия нового УПК».

Таким образом, в вопросе ФСР Путин пошел в итоге навстречу потомственному прокурору Устинову: против создания ФСР активно борются Генпрокуратура и налоговая полиция. МВД и ФСБ, насколько известно, в принципе не возражают.

www.polit.ru 04.06. Борис Грызлов заявил, что о создании Федеральной службы расследований можно будет говорить «где то в конце 2003 года».

Федеральная служба расследования (ФСР) будет заниматься расследованием различных преступлений и правонарушений с использованием материалов, со бранных другими ведомствами. По словам министра, данная служба должна объе динить следственные органы МВД, ФСБ, а также службу налоговой полиции.

Как отметил Борис Грызлов, плюсом такой организации будет отсутствие давления на следственные органы со стороны кого бы то ни было. По словам ми нистра, создание ФСР тесно увязано с реформированием судебной системы, ко торое займет от 2 до 3 лет.

Вместе с тем, заявил Борис Грызлов, основные решения по этому вопросу должны быть приняты в течение 2001 года.

www.kommersant.ru 04.06. Сегодня новый руководитель МВД Борис Грызлов отодвинул создание ФСР еще на год два, заявив журналистам на брифинге, что аккумулировать следствие в ФСР необходимо, но сначала следует провести судебную реформу -– повысить эффективность судов, изменить статус судей и т.д.


Известно, что резко против создания ФСР, кроме Генпрокуратуры, высту пает налоговая полиция. ФСНП ссылается на ювелирную сложность расследуе мых ею дел.

www.polit.ru/news В 2002, 2003 и 2004 годах неоднократно предпринимались попытки вернуть ся к вопросу о создании ФСР. Но разработанные законопроекты не вносились в Госдуму официально, сообщалось лишь о том, что такие проекты подготовлены, и, судя по тому, как подробно излагалось и обсуждалось их содержание, они дей ствительно были подготовлены, но что то препятствовало их дальнейшему про движению. Никто из высшего руководства силовых структур официально не выс казывался за принятие соответствующих законопроектов.

25.11. Комитет по безопасности подготовил к первому чтению проект Федерально го закона «Об органах предварительного следствия в РФ», внесенный депутатами Игорем Артемьевым и Сергеем Иваненко, сообщает пресс служба Госдумы.

102 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола Законопроект предусматривает создание органов предварительного следствия как самостоятельного ведомства – Федеральной службы расследований (ФСР).

Создание Федеральной службы расследований позволит выделить предваритель ное следствие в самостоятельную отрасль государственной деятельности, не зави сящую от задач и ведомственных интересов отдельных органов государственной власти, осуществляющих предварительное следствие.

С целью разграничения функций и ответственности органов предваритель ного следствия и оперативно розыскных служб в законопроекте предлагается воз ложить на органы внутренних дел регистрацию заявлений о криминальных про исшествиях, а на органы ФСР – учет преступлений и лиц, их совершивших.

Согласно проекту закона, задачами предварительного следствия являются:

организация предварительного следствия;

меры по возмещению гражданам, орга низациям и предприятиям понесенного ущерба;

восстановление чести и досто инства и иных прав граждан, подвергнувшихся незаконному задержанию и аресту;

выявление причин и условий, способствовавших совершению преступления;

учет преступлений и лиц, их совершивших.

Законопроектом предусмотрено, что ФСР и ее органы должны осуществлять свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти.

Директор ФСР, следователи, начальники управлений и их заместители при рас следовании уголовных дел подчиняются только указаниям прокурора и постанов лениям суда.

www.finmarket.ru 05.03. В ближайшие дни в России может появиться новая силовая структура – Феде ральная служба расследований (ФСР). По данным наших источников в руководстве МВД, на столе у президента уже лежит проект указа о создании российского аналога ФБР. Основу новой службы составят Следственный комитет МВД, Главное управле ние уголовного розыска, а также подразделения сегодняшних Главных управлений по борьбе с оргпреступностью и экономическими преступлениями (ГУБОП и ГУ БЭП). В руководители новой службы прочат однокурсника Владимира Путина по юридическому факультету ЛГУ – нынешнего полпреда президента в Северо Запад ном федеральном округе 52 летнего генерала Виктора Черкесова.

www.ng.ru 12.03. Вице спикер Совета Федерации РФ Андрей Вихарев считает, что Виктор Чер кесов имеет большие шансы стать в дальнейшем руководителем Федеральной служ бы расследований, которая объединит в себе следственные органы всех российс ких силовых структур.

www.regions.ru 07.04. Сегодня глава МВД РФ Борис Грызлов, выступая на семинаре совещании руководства министерства, сделал несколько громких заявлений. По его словам, вопрос о создании единого следственного органа перед его ведомством не стоит, создание Федеральной службы расследований возможно лишь после усовершен Раздел 1. Граждане и современная милиция ствования законодательной базы, а действующий УПК создан для слишком либе рального государства.

Министр сообщил собравшимся, что в данный момент перед Следственным комитетом МВД в первую очередь стоит задача безболезненного принятия в свою структуру следователей ликвидируемого ФСНП. Позже в комитете будет создано специальное управление, специализирующееся на финансово налоговых преступ лениях.

По поводу же действующего УПК Борис Грызлов заявил, что тот создан для слишком либерального государства, так как учитывает в основном интересы подо зреваемых, а интересы пострадавших отодвигает на задний план. Однако МВД постепенно решает эту проблему – в Госдуму на рассмотрение были направлены 30 поправок. Половина из них уже принята.

main.news.izvestia.ru 14.05. Одна из объявленных целей реформы – повысить независимость следствен ного аппарата от оперативных служб. Но что сможет сделать такой аппарат без оперативного сопровождения? – сомневается член Комитета Госдумы по безо пасности Виктор Илюхин. – Сидя в кабинете, многие сложные дела распутать нельзя. Формализма и волокиты станет гораздо больше, толку — меньше.

www.aif.ru 13.11. По данным газеты «Коммерсант», Козак предлагает передать следственные функции Генпрокуратуры в МВД или специальный следственный комитет, кото рый будет подчиняться непосредственно президенту.

Козак предлагает передать надзор за соблюдением законов в Минюст, след ствие – следственному комитету МВД, а прокурорам будут оставлены только об винительные полномочия. При этом изменится положение обвиняемых: ими бу дут заниматься не одни и те же прокуроры, а независимые от них следователи и суды, в которых защита будет соревноваться с прокуратурой на равных.

Коммерсант. 2003. 13 ноября 14.11. Депутат Государственной думы РФ Игорь Артемьев поддерживает предложе ния первого заместителя главы Администрации Президента Дмитрия Козака о не обходимости передачи функции следствия из прокуратуры в Следственный ко митет МВД, а функции общего надзора за исполнением законодательства – Ми нистерству юстиции РФ.

По мнению парламентария, «эти предложения являются ключевым звеном реформы следствия в России». Артемьев доволен тем, что Дмитрий Козак заявил об этом сейчас, «когда стало очевидно, что соединение функции государственного обвинителя и следователя в руках прокуратуры является неразумным и приводит к появлению обвинительного уклона в действиях прокуратуры». Депутат считает, что для реформы следствия потребуется «несколько лет и кропотливая подгото вительная работа».

www.rosbalt.ru 104 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола 28.02. НИИ социальных систем распространил информацию о том, что в ближай шее время будет создана Федеральная служба расследований. По мнению источ ника, службу расследований возглавит нынешний глава Госкомнаркоконтроля Виктор Черкесов. Закон о создании ФСР якобы уже лежит на подписи у Прези дента РФ. Напомним, что еще год назад все ожидали создания данной структу ры.

По информации ИА REGNUM, помимо Госкомнаркоконтроля РФ, След ственного комитета МВД, Главного управления уголовного розыска, а также под разделения управлений по борьбе с оргпреступностью и экономическими пре ступлениями (ГУБОП и ГУБЭП), в аналог американского ФБР может войти и недавно созданный Комитет РФ по финансовому мониторингу (финансовая раз ведка). Скорее всего, в ближайшие дни, после назначения нового премьер мини стра и оглашения состава Правительства, решится и судьба данного объединения.

www.regnum.ru 04.03. Источник в аналитическом управлении МВД РФ рассказал корреспонденту ИА REGNUM о планах, прорабатываемых в стенах силовых министерств и ве домств по реформированию правоохранительной системы страны.

«Оптимальное решение – сделать Федеральную службу расследований от дельной спецслужбой вроде ФСБ, но сделать подотчетной не Президенту, а, ска жем, той же надзирающей за всеми Прокуратуре, – сказал источник. – Но, опять таки, это потребует изменений в Уголовно процессуальный кодекс РФ и огром ной политической воли, поскольку изымать такой влиятельный рычаг, как след ственный аппарат от МВД, ФСБ и Прокуратуры очень трудно».

www.regnum.ru 25.03. У ряда депутатов, успевших ознакомиться с проектом, возникло немало пре тензий к его содержательной части. Так, член Комитета по безопасности Госдумы Виктор Илюхин категорично заявил «Новым известиям»: «Создание дополни тельной силовой вертикали на фоне неудовлетворительной работы уже сформи рованной системы органов – это преступление». По его словам, если следствен ные управления силовой «тройки» отойдут к ФСР, то будет разрушена вся система следствия. «Получается, что следователь ФСР должен будет делать запрос в МВД, чтобы ему предоставили необходимую для расследования информацию, – рас суждает депутат. – Но если орган дознания отделен от следствия, то представите ли последнего должны будут раскрывать преступление только с ручкой и листом бумаги. Ведь следствие не может работать без оперативного сопровождения. Вы ходит, группу оперативного сопровождения придется создавать и в ФСР. Но это – нонсенс». По словам парламентария, сегодня 80% следствия (техническая база и кадры) находятся в подчинении МВД. «Если эта устоявшаяся пропорция будет нарушена, начнется раздрай», – полагает думец.

Сергей Иваненко, напротив, уверен, что выделение следствия в отдельную службу решит множество проблем, в частности, это поможет борьбе с коррупцией в «органах».

www.newizv.ru Раздел 1. Граждане и современная милиция 25.03. На следующей неделе думский комитет по безопасности рассмотрит законо проект о создании отечественного варианта ФБР. Федеральная служба расследо ваний, как предполагается, возникнет в результате слияния следственных управ лений МВД, ФСБ и Генеральной прокуратуры.

nadzor.pk.ru 30.03. Реформа органов МВД должна начаться с 1 января 2005 года. Пакет законо проектов о реструктуризации ведомства уже разработан. В соответствии с ним на основе министерства должны быть созданы федеральная полиция, федеральная гвардия, федеральная служба расследования, а также муниципальная милиция в регионах. В ближайшее время будет обнародован указ президента о реформирова нии МВД.

Газета. 2004. 30 марта 13.04. Осведомленные источники, попросившие не называть пока их имен, проро чат реорганизацию Следственного комитета при МВД, на базе которого якобы должна появиться самостоятельная Федеральная служба расследований – некий аналог американского ФБР, которая должна вобрать в себя все следственные под разделения, причем не только МВД, но и других правоохранительных структур.

www.rg.ru 09.06. Насколько серьезно намечающаяся реформа может затронуть Следственный комитет (СК) при МВД, а также о последних громких расследованиях корреспон денту газеты «Время новостей» Александру Швареву рассказал первый замести тель начальника Следственного комитета генерал лейтенант Михаил Зотов.

Что касается органов предварительного следствия, я бы поостерегся реформи ровать их в том состоянии, в котором они сейчас находятся. Между следователями различных ведомств большое неравенство в материальном, техническом плане.

Например, у милицейских следователей зарплата в два три раза ниже, чем у их коллег из Госнаркоконтроля и прокуратуры. Это несправедливо. Социальная функция у всех следователей одна, следственный аппарат МВД России делает в десятки раз больше, чем остальные.

www.uralpress.ru На этом обсуждение проекта создания Федеральной службы расследований пока завершилось.

Муниципальная милиция Вторым важным направлением реформы правоохранительных органов долж но было стать создание муниципальной милиции. Планировалось, что она будет подчинена местной администрации и заниматься охраной общественного поряд ка. Финансироваться муниципальная милиция должна из местного бюджета.

Сначала предполагалось, что муниципальная милиция будет создана Указом Пре 106 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола зидента «Вопросы Министерства внутренних дел РФ», подписанным В. Пути ным 19 июля 2004 года, но в Указе не было речи о муниципальной милиции.

Потом было принято считать, что создание муниципальной милиции явля ется частью реформы органов местного самоуправления, которая изначально раз рабатывалась под руководством Дмитрия Козака и вступает в действие с 1 января 2006 года. Однако в публикациях, посвященных этой реформе, ничего не говорит ся о муниципальной милиции.

Весной 2004 года стало известно о проекте закона «Об органах охраны право порядка в РФ», который предусматривал, в частности, создание муниципальной милиции. Однако дело закончилось небольшим обсуждением в СМИ.

20.04. Проект Федерального закона «Об органах охраны правопорядка в РФ» уже подготовлен и вскоре будет внесен Президентом в Госдуму, сообщает «Коммер сант». По данным газеты, закон должен вступить в силу уже с 1 января 2005 года. В соответствии с ним вместо МВД будут образованы полиция, Федеральные органы расследования, Национальная гвардия и муниципальная милиция.

Полиция будет представлять собой почти полный аналог нынешней мили ции. У полицейских не будет только следствия. Остальные функции – борьба с преступлениями, обеспечение безопасности дорожного движения, учет оружия и осуществление контроля за его оборотом, охрана общественного порядка, выдача документов, удостоверяющих личность, и прочее – за полицией будут сохранены.

Функцию предварительного следствия по уголовным делам будет осуществлять независимая от полиции организация – Федеральные органы расследования.

Уйдут из подчинения МВД и внутренние войска, на базе которых будет сфор мирована национальная гвардия. Как сказано в законопроекте, гвардия будет пред ставлять собой «государственную военную организацию, предназначенную для охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в ус ловиях чрезвычайных обстоятельств, охраны особо важных объектов, осуществле ния борьбы с незаконными вооруженными формированиями». Подчиняться гвар дия будет лично президенту.

Новым правоохранительным органом станет муниципальная милиция – «орган местной администрации, предназначенный для охраны общественного порядка на территории муниципальных районов и городских округов». Решение о ее создании будут принимать органы местного самоуправления. Федеральный центр оставил за собой лишь контроль за соблюдением милиционерами законности (его будет осу ществлять полиция) и определением численности подразделений муниципальной милиции. Кроме того, закон предусматривает временное приостановление дея тельности любого подразделения муниципальной милиции, если ее «действия (без действие) создают угрозу массовых нарушений прав и свобод граждан».

www.polit.ru 20.04. Законопроект «Об органах охраны правопорядка в РФ» предусматривает вре менное приостановление деятельности любого подразделения муниципальной милиции, если ее «действия (бездействие) создают угрозу массовых нарушений прав и свобод граждан». Содержаться муниципальная милиция будет за счет Раздел 1. Граждане и современная милиция средств местных бюджетов. Ее формирование пройдет с 1 января 2006 года по 1 января 2009 г. в четыре этапа, начиная с более богатых регионов.

lenta.ru/russia 21.04. Скорее всего, нынешние заместители министра внутренних дел, отвечающие за следствие и внутренние войска, будут трудоустроены в новые правоохранитель ные структуры. Заместителей же министра по федеральным округам, как сообщи ли в МВД, назначат руководителями полиций в тех же округах. И они, по сути, ничего не потеряют, кроме статуса замминистра.

www.newsru.com 27.04. На встрече с журналистами в Липецке Президент РФ Владимир Путин зая вил, что от реформы силового блока не стоит ждать революционных изменений.

Он пояснил, что изменения призваны «привести структуру этих министерств в соответствие со смыслом, который положен в основу преобразований в гражданс кой сфере».

По словам президента страны, речь идет «о ликвидации параллелизма в рабо те и уничтожении лишних звеньев, которые мешали принятию правильных, взве шенных решений и их реализации».

www.nacbez.ru Законопроект «Об органах охраны правопорядка в РФ» принят не был, и больше об этом СМИ не писали.

Летом 2004 года СМИ освещали поездки по стране заместителя министра внут ренних дел России Александра Чекалина. Так, 23 июля он прибыл в Екатеринбург, чтобы оценить работу руководства ГУВД и УВД субъектов федерации, входящих в Уральский федеральный округ. В рамках проводимой организационной реформы МВД каждый глава его территориального подразделения должен был подать рапорт об отставке и дожидаться нового назначения в преобразованную структуру.

23.07. Первый заместитель министра внутренних дел России Александр Чекалин на пресс конференции в Екатеринбурге сообщил, что реформа территориальных органов МВД будет проводиться по подобию преобразований центрального аппа рата МВД, которые в настоящее время уже заканчиваются.

www.uralpolit.ru 26.07. Реформа МВД предполагает передачу оперативно розыскной и следствен ной деятельности в территории. Об этом заявил первый замминистра внутренних дел Александр Чекалин на совещании в Екатеринбурге.

Комментарий Александра Чекалина радио «Маяк»:

«Предназначение министерства в определенной степени меняется: оно дол жно будет вырабатывать политику в области внутренних дел, заниматься исклю чительно организаторскими направлениями деятельности высокого уровня, пе 108 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола редав всю управленческую оперативно розыскную и отчасти следственную работу в территории....

Участкового надо вернуть на его участок, создать ему нормальные условия функционирования, поддержать его коллективом общественных формирований.

Скорее всего, надо подумать о введении института общественных помощников участкового инспектора».

www.radiomayak.ru Судебная реформа Пакет законов по судебной реформе был утвержден Госдумой в 2001 году.

Ниже приведены некоторые сообщения СМИ о процессе подготовки реформы.

23.11. Председатель Комитета по законодательству, экс министр юстиции Павел Крашенинников, в интервью «Полит.Ру» подтвердил, что проект об администра тивных судах должен быть исправлен в том, что касается разделения полномочий.

Среди первых необходимых шагов Крашенинников видит изменение функций прокуратуры, либеральные поправки к законодательству об уголовно исполни тельной системе и общее упрощение процедуры во всех сферах. Главное сегодня – процессуальные кодексы, считает Крашенинников.

old.polit.ru 06.04. По словам главы Минюста, судебная реформа в России будет проводиться по нескольким направлениям, в частности, намечено обеспечить равенство участни ков судебного процесса и повысить эффективность исполнения судебных реше ний и повышение ответственности судей. К настоящему времени подготовлен ряд законопроектов, которые в ближайшее время будут направлены в Госдуму, в частности, касающиеся статуса судей, судоустройства, – отметил Юрий Чайка.

www.newsru.com 16.05. Замглавы кремлевской администрации Дмитрий Козак опроверг слухи о серьез ных разногласиях по вопросу судебной реформы, якобы возникших между возглавля емой им рабочей группой, Генпрокуратурой и судами. Козак говорит, что диалог меж ду рабочей группой и всеми субъектами судебной системы позитивный. «Конкурен ция мнений оправдана, и ни о какой внутренней оппозиции и речи быть не может».

Кроме того, Козак рассказал, что в готовящемся пакете законопроектов по судебной реформе будет законопроект по программе защиты свидетелей. По сло вам Козака, это будет очень «дорогой закон» – по подсчетам МВД, на его реализа цию потребуется выделять 15 млрд рублей ежегодно. Весь пакет законопроектов может быть внесен в Думу уже к 22 мая, а сегодня Козак продолжит консультации с «Яблоком», у которого традиционно много замечаний и претензий (СПС, гово рит Козак, в целом поддерживает предлагаемые законопроекты).



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 16 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.