авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 16 |

«6 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола Предисловие Мы рады представить вашему вниманию сборник материалов, подготовлен ...»

-- [ Страница 6 ] --

Раздел 1. Граждане и современная милиция Президентом Российской Федерации представлен в Государственную думу для обсуждения и принятия новый федеральный закон «Об органах охраны обще ственного порядка в Российской федерации», предусматривающий систему орга нов общественного порядка, включающую федеральную полицию, федеральную службу расследования, национальную гвардию и муниципальную милицию, под чиненную органам местного самоуправления. На новом витке развития муници пальных органов общественного порядка воссоздаются и общественные структу ры, которые в соответствие с пунктом 15 статьи 24 будут привлекать граждан к участию в охране общественного порядка.

В Российской Федерации был опыт создания своей службы общественных помощников милиции (шерифов по американскому образцу) – Московской го родской народной дружины, не только помощников милиции, но и помощников муниципальной власти при пожарах и других бедствиях, работавших с трудными подростками, наводивших порядок во дворах, проверявших подвалы и чердаки, оказывавшие помощь ФСБ на массовых мероприятиях, охране границы, органи зации спасения на водах, поддержания порядка на дорогах и подчинявшихся му ниципальной власти. При дальнейшем совершенствовании этой деятельности можно предусмотреть привлечение населения к охране правопорядка и противо действию террористическим угрозам.

Необходимо ускорить принятие федерального закона «Об общих началах уча стия населения в охране правопорядка и столкновении с террористической опас ностью», а в регионах и крупных городах разработать «Единую систему обеспече ния безопасности».

www.kreml.org 18.08. Умар Джабраилов, член Совета Федерации, заместитель председателя коми тета по международным делам.

В рамках новой системы органов местного самоуправления целесообразно обеспечить формирование муниципальной милиции из числа дееспособных и лояльных местных жителей. Можно, например, рассмотреть идею введения вы борной должности «уполномоченного по обеспечению общественного порядка»

в составе органа местного самоуправления. В дальнейшем избранный общиной уполномоченный может выступать в качестве начальника опорного пункта мили ции соответствующего муниципального образования. Такой подход позволит зна чительно укрепить доверие между населением и правоохранительными органами.

Убежден, что в условиях Северного Кавказа (а в Чеченской Республике – одно значно) это наиболее доступный и эффективный способ восстановления взаим ного доверия власти и общества в деле обеспечения общественной безопасности.

http://smi.kuban.info/article/17804/ 26.08. Губернатор Ставропольского края Александр Черногоров выступает за наделение муниципальных образований полномочиями в обеспечении общественного порядка.

«... как регион, реализующий с начала года положения 131 го закона о местном самоуправлении, край хотел бы решить проблему скорейшего наде ления муниципальных образований полномочиями в обеспечении обществен 138 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола ного порядка. Губернатор Ставропольского края отмечает, что фактически они прописаны в законе, но на деле реализовать их не представляется воз можным, поскольку до сих пор не принят закон «О муниципальной мили ции», а непосредственного влияния на подразделения милиции обществен ной безопасности органы местной власти не имеют. Вместе с тем многие воп росы, связанные с безопасностью общества и превентивной реакцией на ан тиконституционные действия, возможно решать прежде всего на местах: в селах, поселках, хуторах».

http://kavkaz.memo.ru О перспективах реформирования МВД 21.04. Единственное, с чем соглашаются собеседники «Независимой газеты» [из МВД], так это с созданием подразделений муниципальной милиции, которая будет содержаться за счет средств местных бюджетов: «Подобный опыт уже имел ся – в первой половине 90 х в Москве появилось элитное подразделение «муни ципалов», состоящее исключительно из офицеров».

www.ng.ru 10.11. 18 июля этого года [2004] Владимир Путин подписал указ о реформе МВД.

Предполагалось, что ведомство будет перестроено под трехзвенную систему федеральных органов исполнительной власти, заложенную административной реформой. Как и президент Ельцин, нынешний глава государства дал указа ние руководству ведомства подготовить предложения по реформе в течение трех месяцев. И вновь последовал немой ответ. Можно, конечно, сделать скид ку на кровавые события в Беслане, отодвинувшие выполнение президентских указаний на более поздний срок, если бы не заявления самих силовиков о нецелесообразности кардинальной реформы МВД. Напомним, глава комите та Госдумы по безопасности, бывший статс секретарь МВД Владимир Василь ев заявил, что «МВД надо спасать себя за счет целевых программ, и они дадут реальный результат». Тем самым он поставил под сомнение необходимость и возможность реформы милиции, не уточнив даже, о каких целевых программах идет речь.

www.newizv.ru 12.11. Александр Шаравин, директор Института политического и военного анализа:

Лояльное сверх меры отношение к старым, советским кадрам вылилось в го нения на новых людей, лишенных прежних стереотипов. И ростки новой государ ственности оказались затоптаны. Справедливости ради надо сказать, что какие то новые, нужные нашему государству учреждения создаются и сейчас, – скажем, Федеральная служба по незаконному обороту наркотиков или Служба финансо вой разведки. Но я совершенно уверен, что и эти островки будут затоплены волна ми реставрации, как это случилось с той же налоговой полицией и муниципаль ной милицией.

www.ng.ru Раздел 1. Граждане и современная милиция 01.03. Николай Петров, Фонд Карнеги, Руководитель Центра политико географи ческих исследований «Раньше речь шла о превращении внутренних войск в национальную гвардию и разделении МВД на бюро расследований и муниципальную милицию, – отме чает Николай Петров. – Такого рода планы были объявлены, но все сроки по ним уже прошли. Пока мы таких реформ не видим, но какие то шаги в этом направле нии могут быть сделаны». Однако подобные преобразования в МВД – скорее дело будущего. Сейчас же наибольшую важность имеют те изменения, которые завер шились нынешними кадровыми перестановками. «В регионах введена система горизонтальной ротации генералов, – говорит г н Петров. – МВД стало жестче контролироваться центром и оказалось независимым от региональных полити ческих элит».

www.stringer news.ru 03.05. На 1 млн 600 тыс. рублей по решению администрации и Думы Ангарска уве личены расходы на муниципальную программу личной и общественной безопас ности граждан. Об этом сообщает пресс служба администрации Ангарского му ниципального образования.

Напомним, Управление внутренних дел содержится за счет федеральных и областных средств. Однако их недостаточно, чтоб обеспечить городу необходи мое число сотрудников патрульно постовой службы, милиции общественной бе зопасности, участковых инспекторов. Поэтому два года назад было решено со здать на местном уровне подразделение муниципальной милиции из 40 человек.

Увеличение финансирования позволит усилить штат еще на 6 сотрудников. По инициативе мэра из числа дополнительных единиц будет сформирована мобиль ная группа по охране общественного порядка на территории садоводств. Но глав ная задача созданной роты – патрулирование улиц. К ее исполнению новое под разделение приступит 1 мая.

Кроме того, в апреле достигнута договоренность с УВД о том, что впредь все кадровые назначения и перемещения в отношении отделения муниципальной милиции будут согласовываться с мэром. Ранее, хотя финансирование осуществ лялось из местного бюджета, но подразделение подчинялось только Управлению внутренних дел. Теперь на кадровую политику будет влиять и глава города.

http://news.riccom.ru 17.05. Анатолий Цыганок, кандидат военных наук, профессор, член корреспондент Академии военных наук, руководитель центра военного прогнозирования Инсти тута политического и военного анализа:

«Видение проблемы не в том, чтобы разогнать имеющие формирования, а в том, чтобы планомерно создавать принципиально новые структуры, постепенно заменяющие старые. Именно таким путем проходила замена стрелецкого войска, или царской армии Красной Армией. Если говорить о новейшей истории России, то такие попытки уже были. Заменить старые спецслужбы могла бы Служба безо пасности президента образца 96 года. Старый МВД могли бы заменить недолго 140 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола просуществовавшие подразделения муниципальной милиции, все сотрудники которой имели специальное образование, проходили психологические тесты на коммуникабельность, и где шел жесткий отбор. К сожалению, в первом случае сыграл человеческий фактор, во втором бешеное сопротивление МВД сломило конкурента».

www.kreml.org 22.07. Не исключено даже, что в будущем это министерство [МВД] и вовсе исчезнет, а его функции будут переданы различным ведомствам и самостоятельным служ бам. Именно к этому призывали либералы, предлагавшие расчленить МВД на муниципальную милицию, федеральную полицию, внутренние войска и службу расследований. Однако радикальность этого проекта напугала власть – цена про вала в условиях сложной криминогенной обстановки была бы слишком высока.

www.strana.ru Раздел 1. Граждане и современная милиция Материал 3: Реформирование полиции в Великобритании Юлия Чистякова (Справочный аналитический обзор о процессе и содержании реформирования полиции в Великобритании) Структура полиции Англии и Уэльса Полиция Англии и Уэльса не является единой организацией. Она состоит из 43 самостоятельных полицейских служб. Кроме этих формирований существует еще 8 Региональных полицейских служб Шотландии и Полицейская служба Се верной Ирландии. В данной статье рассматривается как устроены Полицейские службы Англии и Уэльса.

Работа полиции носит децентрализованный, региональный характер. Каж дую из Служб возглавляет Главный констебль, который отвечает за ее управление и деятельность, подготовку регионального плана работы, выполнение местных и общенациональных задач службы и распределение средств. Главный констебль отчитывается перед Полицейским управлением, которое обычно состоит из 3 ма гистратов, 9 членов местного совета и 5 независимых представителей. Они отве чают за поддержание результативности и эффективности полицейских служб ре гиона, определение местных приоритетов и механизмов связи с общественнос тью, а также за назначение и отставку Главного констебля (которые затем утверж даются Министром). Министерство внутренних дел Великобритании является центральным правительственным учреждением, отвечающим за деятельность по лиции в Англии и Уэльсе. Министр внутренних дел обладает рядом ключевых полномочий. Он определяет общенациональные задачи полиции, составляет еже годный план работы и представляет его Парламенту, координирует формулировку целевых нормативов результативности Полицейскими управлениями, издает ин струкции и нормативные акты, регулирующие деятельность Полицейских управ лений и высших чинов полиции, определяет размеры финансирования Полицей ских управлений и утверждает назначение Главных констеблей. Такая система уп равления (Министерство – Управление – Главный констебль) известна как «трех звенная структура».

В каждой из Полицейских служб существуют внутренние органы управления.

Они обычно включают в себя штаб, в котором расположены стратегические управ ления и вспомогательные отделы, и несколько базовых подразделений (BCU), которые осуществляют службу на данной территории. Верхний эшелон управле ния службы, или «управленческая команда» (Главный констебль и его замести тель, а также помощники Главного констебля) осуществляет стратегическое уп равление. Каждое BCU имеет собственный штаб, управленческую команду, вспо могательные службы и оперативные отделы, например – Отдел уголовного розыс ка (CID). Командир подразделения (Главный суперинтендант) контролирует не сение службы местными полицейскими частями (LPU). Это меньшие по разме рам районы, обслуживаемые небольшими группами полицейских под командова нием инспекторов. На этом низовом уровне работают рядовые полицейские в 142 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола униформе, которые могут лично отвечать за охрану порядка, разрешение проблем и поддержание связей с населением на своем участке.

На процессы управления полицией оказывают влияние различные организа ции и группы. К числу наиболее влиятельных относятся Ассоциация старших офицеров полиции (ACPO);

Ассоциация суперинтендантов (PSA);

Полицейская федерация;

Ассоциация полицейских управлений (APA);

Аудиторская комиссия и Королевская инспекция полиции (HIMC). ACPO представляет всех офицеров полиции в чине Помощника главного констебля и выше. Она действует от имени служащих полиции и имеет статус частной компании. Она приобретает все боль шее влияние как сторонник идеи «единой полиции»204. PSA – это объединение служащих полиции в чине суперинтенданта и главного суперинтенданта. В пос ледние несколько лет эта организация играет все более важную политическую роль, представляя интересы среднего звена управления полиции. Полицейская федерация представляет служащих полиции в чинах ниже суперинтенданта.

Каж дая из региональных служб полиции имеет свое представительство в Федерации, защищающей интересы служащих в вопросах социального обеспечения, дисцип лины и продвижения по службе. Это «влиятельная инициативная группа и орга низованный лоббист»205. APA – это ассоциация, представляющая Полицейские управления. По мнению некоторых исследователей, APA содействует всестороне му и активному участию Полицейских управлений в «трехзвенной системе управ ления»206, однако для оценки меры влияния этой организации требуются даль нейшие исследования. Аудиторская комиссия – это неправительственная обще ственная организация, основанная в 80 х годах ХХ века для повышения эконо мичности, производительности и эффективности работы государственных учреж дений. За последние годы влияние этой организации в сфере уголовного правосу дия значительно выросло. HMIC уполномочена оценивать и повышять эффек тивность работы полиции Англии и Уэльса посредством инспектирования поли цейских организаций и их деятельности.

Описание реформ За прошедшие два десятилетия были проведены многочисленные исследова ния, целью которых было изучение и преобразование работы полиции. Неоднок ратно проводились реформы, был издан ряд законов. К числу основных тенденций в реформировании полиции в этот период следует отнести: 1) преобразования, зат рагивающие взаимоотношения полиции и населения;

ядром этих преобразований являлись попытки увеличить подотчетность и ответственность полиции перед ме стными сообществами;

2) реформы методов руководства полицией. Последние вклю чали в себя введение «новых методов государственного управления», увеличиваю щийся акцент на профилактику преступности и на ответственность личности и местных сообществ за сдерживание преступности и общественный порядок;

а так Wall D. The Chief Constables of England and Wales: The Socio legal History of a Criminal Justice Elite. Aldershot: Dartmouth. 1998. P.316.

Mawby R.C. and Wright A. The Police Organisation, in: T. Newburn (ed.) Handbook of Policing, Collumpton: Willan Publishing, 2003. P. 187.

Savage S., Charman S. and Cope S. () The Policy Making Context: Who Shapes Policing Policy?

in F. Leishman et al. (eds.) Core Issues in Policing. Harlow: Longman, 2000. P. 30 51.

Раздел 1. Граждане и современная милиция же принятие законодательства о стратегическом партнерстве между полицией, ме стными властями, организациями и населением с целью снижения преступности.

В дальнейшем мы кратко рассмотрим каждый из этих процессов.

В 70 х и начале 80 х годов в обществе стало расти недовольство работой поли ции. Ее репутация «неподкупной» службы была подорвана несколькими коррупци онными скандалами, в которых оказались замешаны офицеры лондонской поли ции, а также обвинениями в причастности к тяжким преступлениям207. Примене ние полицией силы во время городских волнений и беспорядков в начале 80 х годов и во время забастовок шахтеров также изменили прежние представления об охране порядка. Кроме того, становилась все более очевидной неспособность полиции справиться с проблемами многонационального общества. В результате прежняя удовлетворенность населения работой полиции стала снижаться. В ответ на расту щее недовольство полиция предприняла попытку изменить свой имидж посред ством программы реформ, названной Программа Плюс. Ассоциация старших офи церов полиции (ACPO) опубликовала также Документ о стратегии. Целью данных мер было представить полицию как организацию обслуживания, а не как силовое ведомство208. Кроме того, в 80 е–90 е годы были опубликованы несколько докумен тов, сыгравших значительную роль в изменении отношений между полицией и национальными меньшинствами. Одним из этих документов был доклад Скармана 1981 г., другим – доклад Макферсона 1999 г. Доклад Скармана, посвященный рабо те полиции в «проблемных» городских сообществах, содержал рекомендации, под готовленные в результате расследования, возглавляемого Лордом Скарманом, про веденного по следам городских волнений в Брикстоне в 1981 г. В этом документе серьезной критике были подвергнуты «интенсивные» методы работы полиции, пред шествовавшие беспорядкам. В отчете утверждалось, что основные проблемы поли ции заключаются в их конфликтных отношениях с городскими «проблемными со обществами». Рекомендации отчета включали в себя привлечение к службе в поли ции представителей национальных меньшинств, более активный обмен мнениями с местными общинами (при помощи учреждения официальных комитетов по свя зям), создание института непрофессиональных инспекторов и независимого рас смотрения жалоб на полицию209. Подобные консультативные группы с участием полиции и общественности были организованы в 1984 г.

Доклад Макферсона был итогом расследования, возглавляемого Сэром Виль ямом Макферсоном, убийства Стивена Лоуренса, совершенного на юго востоке Лондона в апреле 1993 г. В докладе было сделано 70 рекомендаций, которые вклю чали в себя мониторинг и оценку полицейской деятельности, сообщение о реги страции инцидентов и преступлений расистского характера, расследование и пре следование в уголовном порядке преступлений на почве расизма, помощь семьям потерпевших, обращение с жертвами и свидетелями и другие. Результатом этого стала «самая крупномасштабная программа реформ в истории взаимоотношений полиции и национальных меньшинств»210. Наиболее важным был вывод доклада о Newburn T. Policing Since 1945, in: Newburn, T. (ed.) Handbook of Policing, Collumpton:

Willan Publishing, 2003. P. 86.

Stephen M. and Becker S. The matrix of care and control, in M. Stephens and S. Becker (eds) Police Force, Police Service: Care and Control in Britain. Basingstoke: Macmillan. 1994.

Scarman Lord The Scarman Report. Harmondsworth: Penguin Books. 1982.

Bowling B. and Philips C. Racism, Crime and Justice. Harlow: Longman. 2002.

144 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола том, что провалы в работе полиции стали результатом недостаточной подотчетно сти. Было рекомендовано введение новых механизмов отчетности: непрофессио нального надзора и полностью независимой системы подачи жалоб. В результате данного расследования лондонская полиция учредила независимый совещатель ный орган для консультирования Оперативной группы по расистским и насиль ственным преступлениям (Racial and Violent Crime Task Force). Ощутимый успех этих мер побудил к созданию других независимых консультативных групп.

Избранное в 1979 г. правительство «Новых консерваторов» Маргарет Тэтчер выдвинуло концепцию ограниченного вмешательства в социальное обеспечение и предприняло попытку перестроить взаимоотношения между государством и системой социального обеспечения. «Излишнее руководство» государственным сектором было расценено как одна из главных причин экономического кризиса и решение виделось в «меньшем руководстве»: правительству следует определять приоритеты в политике («рулить»), а не заниматься вопросами обслуживания на селения («грести»)211. Кроме того, новое правительство увеличило инвестиции в полицию и систему правосудия212. По словам Тили: «для Консервативной партии слова “закон и порядок” стали лозунгом»213. Казалось, что система правосудия находится в кризисе. Уровень преступности продолжал расти и «казалось, что традиционные методы работы не позволяют с этим справиться. Наказания не оказывают сдерживающего влияния, исчезла уверенность в их воздействии на пре ступников»214. Началось смещение акцентов с борьбы с преступностью в сторону ее профилактики. При этом подчеркивалось, что профилактика преступности не может осуществляться исключительно полицией, но является «задачей общества в целом»215. Правительство призывало граждан взять на себя большую ответствен ность за собственную безопасность. Таким образом правительство консерваторов стремилось «дистанцировать себя от просчетов в политике контроля над преступ ностью, сохраняя в то же время свое неприятие идеи государства всеобщего благо состояния»216.

Документом, имевшим важные последствия в дальнейшем развитии профи лактики преступности, стал отчет Моргана. В 1990 г. Комитет Моргана – исследо вательская группа, организованная постоянно действующей Конференцией по профилактике преступности – рекомендовала обязать местные власти разрабаты вать программы по профилактике преступности и безопасности сообществ на местном уровне. Эти идеи были в какой то мере воплощены в жизнь только после прихода к власти в мае 1997 Лейбористского правительства. Закон «О преступле ниях и беспорядках», принятый в 1998 г., ввел в действие эти законодательные предложения. Следует упомянуть, однако, что в отличие от отчета, который пред лагал основную ответственность за профилактику преступности возложить на ме Osborne D. and Gaebler T. Reinventing Government, Addison Wesley Publ. Co. 1992.

Downes D. and Morgan R. “Hostages to Fortune?” The Politics of Law and Order in Post War Britain, in M. Maguire R. Morgan and R. Reiner (eds.) The Oxford Handbook of Criminology. Oxford:

Oxford University Press. 1994.

Tilley N. Crime Prevention in Britain, 1975 2010: breaking out, breaking in and breaking down, in: Hughes G., McLaughlin E. and Muncie J. (eds.) Crime Prevention and Community Safety, New Directions, London: Sage, 12 36. 2002.

Ibid.

Home Office Circular 8/84: Crime Prevention. London: Home Office. 1984. P. Benyon & Edwards 1997 quoted in Edwards and Hughes, 2002:7.

Раздел 1. Граждане и современная милиция стные власти, Закон 1998 года разделил ответственность по развитию партнерских отношений с целью снижения уровня преступности между полицией и местными властями.

Недостатки в работе многих государственных институтов, включая полицию и систему правосудия, были главным мотивом внедрения в их работу в 80 х годах современного рационального управления. Это подход обычно упоминается как «новое государственное управление»217. В полицейской службе новый подход к управлению «обосновывался как метод, благодаря которому полиция станет эко номичной, эффективной и производительной»218. Составными частями нового подхода были элементы приватизации;

внедрение механизмов свободного рынка;

растущее использование показателей результативности;

растущий акцент на вы ходы и результаты;

развитие партнерских отношений;

и переименование клиен тов в «потребителей»219.

Закон 1994 года «О полиции и судах магистратов» внес ряд важных измене ний в трехзвенную структуру управления полицией. В Законе была предпринята попытка уточнить некоторые двусмысленности и пересекающиеся функции со ставляющих этой структуры220. Например, до принятия Закона, хотя Полицейс кое управление несло ответственность за поддержание «компетентных и эффек тивных» служб на своей территории, его полномочия осуществлялись только во взаимодействии с Министерством внутренних дел и/или Главным констеблем.

Согласно новому Закону, Полицейские управления стали самостоятельными орга нами власти. Состав большинства Управлений был ограничен 17 членами, вклю чая 9 членов местного совета, 3 магистратов и 5 независимых представителей. Ме стное Полицейское управление теперь несет ответственность за обнародование ежегодного «регионального плана работы полиции», включающего в себя конк ретные национальные и региональные задачи и соответствующие целевые норма тивы результативности. Главный констебль составляет план для своей террито рии, консультируясь с Полицейским управлением. Главные констебли теперь не сут ответственность за руководство и контроль за своими подразделениями. Ми нистерство внутренних дел получило ряд новых полномочий, в частности, оно формулирует ежегодные общенациональные задачи и целевые нормативы резуль тативности для служб;

имеет право издавать кодексы, регулирующие деятельность полиции и отдавать распоряжения Полицейским управлениям, деятельность ко торых оценивается как неудовлетворительная. Министр также может устанавли вать минимальный бюджет для полицейской службы и требовать от Полицейско го управления выполнения обязанностей в рамках этого бюджета. Министру так же были предоставлены более широкие полномочия для объединения полицейс ких служб221.

Clarke J. and Newman J. The Managerial State: Power, Politics and Ideology in the Remaking of Social Welfare. London: Sage. 1997.

Wright, A. Managing the Future: an Academic View, in: F. Leishman et al. (eds.) Core Issues in Policing (2nd edn). Harlow: Pearson, 2000. P. 291.

McLaughlin E. et al. The Permanent Revolution: New Labour, New Public Management and the Modernisation of Criminal Justice, Criminal Justice, 1(3):301 18. 2001.

Jones T. ‘The Governance and Accountability of Policing, in: T. Newburn (ed.) Handbook of Policing, Collumpton: Willan Publishing, 2003. P. 603 627.

Ibid.

146 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола Одним из ключевых законодательных актов в сфере правоохранительной деятельности в годы правления лейбористского правительства стал Закон «О преступлениях и беспорядках» от 1998 года. Он возложил на местные власти ответственность за снижение уровня преступности и обязал их (совместно с полицией) создавать Партнерства на местном уровне (куда должны входить органы местного самоуправления, службы по надзору за условно осужденны ми, медицинские, образовательные и социальные службы, местный бизнес и широкие слои населения). Например, в деятельности по профилактике моло дежной преступности должны участвовать школы, службы местных советов и население, которым следует прилагать усилия к решению более широких про блем молодежи и обеспечению им возможностей, предусмотренных законом.

Вместо того, чтобы просто бороться с преступлениями, связанными с нарко тиками, полиции предписывалось работать со здравоохранительными органи зациями и службами по надзору за условно осужденными через создание Ко манд противодействия наркомании (Drug Action Teams). Целью такой работы должно было быть снижение уровня зависимости от наркотиков и тем самым искоренение склонности к совершению преступлений для покупки наркоти ков. Ответственность за налаживание Партнерств на местном уровне возлага лась одновременно на полицию и местные власти. Согласно Закону, такое Парт нерство должно выявить структуру и уровень преступности в районе;

консуль тируясь с населением, определить местные приоритеты работы полиции;

и затем на этой основе разработать, внедрить и отслеживать исполнение мест ных стратегий работы полиции.

На втором сроке правления лейбористского правительства, после выборов 2001 г., началась реализация радикальной программы реформирования полиции.

Программа включала в себя учреждение Подразделения стандартов работы поли ции (PSU), принятие Закона «О реформе полиции» 2002 г. и издание первого Национального плана работы полиции222. Законопроектом 2001 г. были намече ны основные положения реформы, такие как:

• правовые рамки, мотивирующие службы к достижению высоких стандартов в работе. Для выполнения этого пункта в июле 2001 г. было учреждено Подразде ление стандартов работы полиции (PSU). Деятельность PSU состоит в измерении и сравнении результатов деятельности базовых подразделений полиции (BCU) и местных партнерств;

выявлении причин, лежащих в основе различий в эффектив ности их работы;

нахождении и распространении положительных примеров и поддержке нуждающихся в помощи.

• совершенствование подготовки, качества руководства и профессионализма на всех уровнях полицейской службы;

• новые правовые рамки, определяющие заработную плату полицейских и статус их службы;

• наиболее эффективное научное, технологическое и информационное обес печение;

• улучшение использования времени и навыков растущего числа служащих полиции;

• усиление роли обслуживающего персонала полиции;

www.policereform.co.uk Раздел 1. Граждане и современная милиция • более эффективные партнерские отношения с другими организациями и ведомствами.

В свою очередь, Закон «О реформе полиции 2002 г. включал в себя следую щие положения:

• ввести ежегодный План работы ролиции, содержащий правительственные приоритеты в области охраны порядка на следующий год, и обязать Полицейские управления разрабатывать трехлетний стратегический план, согласующийся с Национальным планом (первый Национальный план работы полиции для Анг лии и Уэльса на 2003 2006 годы был опубликован 20 ноября 2002 г.);

• предоставить полномочия Министру для обеспечения последовательного при менения положительных примеров работы по всей стране, посредством нормативных кодексов и права издавать положения, регламентирующие деятельность полиции;

• предоставить полномочия Министру требовать от полицейской службы принятия мер по улучшению работы (согласно плану действий, представляемому Министру Полицейским управлением) в тех случаях, когда Королевская инспек ция полиции (HMIC) признала работу данной службы непроизводительной или неэффективной;

• уполномочить Полицейские управления в общественных интересах требовать досрочного смещения или приостановления полномочий Главного констебля;

• создать новые независимые структуры для расследования жалоб на поли цию и учредить Независимую комиссию по жалобам на полицию (IPCC).

Введение Национального плана работы полиции и некоторые другие меры, предусмотренные Законом «О реформе полиции» 2002 года рассматриваются не которыми комментаторами как смещение властных полномочий в сфере правоох ранительной деятельности в сторону центра223.

Высказывалось также мнение, что самое радикальное положение Закона зак лючалось в предложении ввести должность «Полицейских от общественности»

(CSOs)224. Закон предложил уполномочить Главных констеблей привлекать вспо могательных сотрудников для обеспечения видимого присутствия полиции среди населения, пресечения мелких беспорядков и правонарушений и укрепления уве ренности населения в способности полиции их защитить. Целью такого нововве дения являлось высвобождение всесторонне подготовленных работников от за дач, которые не требуют их уровня профессионализма. Эти служащие могут наде ляться правом производить задержание и правом применять разумные силовые меры для принудительного осуществления такого задержания. Среди полицейс ких было немало недовольных введением должности CSOs225. По их мнению, под введением CSOs скрывалось намерение правительства получить «полицейских по дешевке», тогда как они бы предпочли запланированным 25 000 CSOs меньшее число дополнительных профессиональных полицейских226.

Mawby R.C. and Wright A. The Police Organisation, in: T. Newburn (ed.) Handbook of Policing, Collumpton: Willan Publishing, 2003. P. 184.

Newburn T. The Future of Policing, in: T. Newburn (ed.) Handbook of Policing, Collumpton:

Willan Publishing, 2003.

Mulraney S. Thumbs Down, Police Review, 26 April: 26 7. 2002;

Gilbertson D. Plastic Policemen, Police Review, 21 February: 28 9. 2003.

Chatterton M. Community Support Officers: Report on Focus Group Discussions and Statistical Data, Police Federation of England and Wales, Retrieved on 15 August 2005.

148 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола В 2004 году был опубликован новый правительственный документ (“Белый документ 2004 года”), посвященный политике реформирования полиции. Он назывался “Создание сообществ, Победа над преступностью – Лучшая полиция в XXI веке”. Документ представляет собой следующий этап реформы и рассматри вает три главные задачи: распространение «охраны порядка в жилом квартале», предусматривающего лучшее реагирование полиции на запросы населения и луч шее качество обслуживания жителей;

дальнейшая модернизация полицейских служб;

и более активное участие граждан и сообществ в определении приоритетов работы полиции на местах. Планы предоставить местному населению авторитет ное слово в оценке работы полиции и облегчить доступ к высококачественному полицейскому сервису были поддержаны Ассоциацией полицейских управлений.

Однако этот документ подвергся критике со стороны Ассоциации суперинтен дантов полиции за недостаток ясности в структуре будущей службы. PSA высказы вает опасения, что это может стать причиной «сохраняющегося недостатка после довательности и слаженности в работе полицейских служб»227. Каково будет влия ние новых планов правительства, еще предстоит увидеть.

Оценка результативности работы полиции Начиная с 1983 г. произошел перенос внимания с «затрат» на «результаты»

деятельности организаций государственного сектора, которые теперь должны были оцениваться на основе числовых, количественных критериев. В результате, поли ция могла быть оценена в соответствии с показателями результативности228. По зднее этот новый подход был отражен в Законе «О полиции и судах магистратов»

от 1994 г. В 1990 г. в полиции была развернута национальная программа Качества обслуживания, которая ввела показатели результативности для оценки удовлет воренности потребителей. Обращение к «Качеству обслуживания» в начале 90 х представляется примечательным признаком продвижения к «новому государствен ному управлению»229.

В июне 1997 г. новое лейбористское правительство объявило о введении но вой обязанности органов местного самоуправления по достижению «наивысшей полезности» для населения. Закон «О местном самоуправлении» от 1999 г. обязал Полицейские управления обеспечивать «наивысшую полезность». Им предписы валось подготавливать план мероприятий по обеспечению «наивысшей полезно сти» каждый финансовый год. Управление должно было публиковать свой план на очередной финансовый год и представлять его на аудиторскую проверку230. С 1992 г.

всем местным властям предписывалось собирать и публиковать показатели ре зультативности, согласно списку, ежегодно составляемому Аудиторской комисси ей. В 1998 г. были введены показатели результативности органов местного самоуп равления, а в 1999 г. были приняты общенациональные показатели работы с наи высшей полезностью (BVPIs). В 2004 г. BVPIs были переименованы в Норматив www.politics.co.uk. Tuesday, 09 November 2004.

Long M. Leadership and Performance Management, in: T. Newburn (ed.) Handbook of Policing, Collumpton: Willan Publishing, 2003. P. 628 654.

Ibid.

Ibid.

Раздел 1. Граждане и современная милиция ные показатели результативности (SPI). Как упоминалось ранее, были организо ваны Подразделения стандартов работы полиции (PSU) в составе Министерства внутренних дел для оценки деятельности служб и базовых подразделений поли ции (BCU). Был разработан целый комплекс мер и методов оценки результатов работы полиции на национальном уровне, получивший название «Система оцен ки работы полиции» (PPAF). Эту инициативу возглавили PSU Министерства внут ренних дел при поддержке Ассоциации старших офицеров полиции и Ассоциа ции полицейских управлений. Окончательное решение о выборе методов измере ния результативности работы полиции принимается Министром при участии руководства МВД, после совместного рассмотрения с Правлением PPAF и кон сультаций с партнерскими организациями.

Эта система все еще находится в стадии разработки, множество аспектов оцен ки результативности в настоящее время пересматриваются или нуждаются в дора ботке. Насколько хорошо будет работать PPAF на практике и насколько успеш ным станет этот механизм оценки, пока до конца неясно. Таким образом, это не «проверенная и испытанная» практика измерения и оценки, а новый и пока еще осваиваемый метод.

В настоящее время PPAF предназначена для оценки результативности рабо ты служб и базовых подразделений полиции (BCU), и в будущем, возможно, бу дет использоваться для оценки работы Партнерств по сокращению преступности и беспорядков. PPAF включает такие показатели, как эффективность оператив ной работы, удовлетворенность потребителей услуг, а также общее доверие и уве ренность в полиции;

кроме того, результативность работы оценивается с точки зрения производительности и организационных возможностей. В соответствии со стремлением правительства увеличить подотчетность полиции на местном уров не, результаты работы служб сопоставляются с общенациональными и местными приоритетами. Эти результаты также оцениваются с точки зрения удовлетворе ния потребностей населения. Ожидается, что применение системы PPAF позво лит добиться таких улучшений в работе полиции, как:

• снижение уровня преступности и беспорядков;

• повышение качества расследований;

• увеличение количества дел, переданных в суд;

• укрепление уверенности населения в защите полиции;

• снижение страха перед преступностью;

• повышение эффективности работы.

Первые 13 главных индикаторов PPAF были опубликованы 1 апреля 2004 г.

Эти индикаторы изначально были составной частью Национального плана рабо ты полиции на 2004 2007 гг., затем в скорректированном виде были представле ны в Плане на 2005 2008 гг., и будут по мере необходимости корректироваться и в дальнейшем. Действующий список индикаторов состоит из нескольких «групп», каждая из которых посвящена какой либо сфере деятельности полиции:

Группа А: ГРАЖДАНЕ В ЦЕНТРЕ ВНИМАНИЯ Данная группа показателей была разработана для оценки того, в какой степе ни полиции удалось достичь равного и справедливого обслуживания различных групп и сообществ, и как население оценивает эту работу. В группу входят:

150 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола Показатели удовлетворенности потребителей 1. В отношении:

a) установления контакта с полицией;

b) действий, предпринятых полицией;

c) информированности о развитии событий;

d) обращения с ними работников полиции;

e) качества обслуживания в целом.

Показатели оценки работы населением 2. a) Процент опрошенных, считающих, что местная полиция хорошо справ ляется с работой (по данным Британского опроса о преступности)231.

Показатели справедливости, равенства и равного доступа 3. a) удовлетворенность жертв преступлений на почве расизма обслуживани ем в целом;

b) сравнение удовлетворенности белых и представителей национальных мень шинств;

с) процент обысков, произведенных согласно Закону «О полиции и уликах»232, приведших к аресту, с разбивкой по этнической принадлежности обыскиваемого лица.

d) процент насильственных преступлений против личности, по кото рым было начато расследование, с разбивкой по этнической принадлежно сти жертвы.

e) доля новобранцев в полиции из национальных меньшинств по сравнению с долей представителей национальных меньшинств в экономически активном населении;

f) соотношение полицейских из национальных меньшинств, подающих в от ставку, к белым, подающим в отставку;

g) процент женщин полицейских по отношению к общей численности рабо тающих в полиции.

ГРУППА 1: СНИЖЕНИЕ УРОВНЯ ПРЕСТУПНОСТИ Оценка уровня преступности 4. По данным Британского опроса о преступности:

a) риск стать жертвой преступлений против личности;

b) риск стать жертвой преступлений против собственности.

5. a) квартирные кражи на 1000 домохозяйств;

b) насильственные преступления на 1000 человек населения;

c) ограбления на 1000 человек населения;

d) преступления в отношении транспортных средств на 1000 человек населения;

e) преступления, связанные с угрозой жизни и огнестрельным оружием на 1000 человек населения.

Британский опрос о преступности ежегодно проводится МВД в Англии и Уэльсе. В опросе измеряется уровень виктимизации, отношение населения к полиции, страх перед преступностью и другое.

Закон «О полиции и уликах» 1984 г. (‘Police and Criminal Evidence Act 1984’) определил права полиции в отношении задержаний и обысков (‘stop and search’).

Раздел 1. Граждане и современная милиция ГРУППА 2: РАССЛЕДОВАНИЕ ПРЕСТУПЛЕНИЙ Правонарушения, переданные на рассмотрение в суд 6. a) число правонарушений, переданных на рассмотрение в суд;

b) процент правонарушений, переданных на рассмотрение в суд.

Показатели раскрываемости 7. a) процент подлежащих регистрации правонарушений, по которым были открыты дела.

Показатели насилия в семье 8. a) процент случаев насилия в семье, когда полиция имела право ареста и по которым был произведен арест.

ГРУППА 3: ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ НАСЕЛЕНИЯ Показатели безопасности движения 9. a) (i) Количество погибших или серьезно пострадавших в дорожно транс портных происшествиях (ii) на 100 миллионов автомобиле километров.

Показатели качества жизни 10. По данным Британского опроса о преступности:

a) уровень страха перед преступностью;

b) оценки антиобщественного поведения;

c) оценки потребления/распространения наркотиков в районе проживания.

ГРУППА 4: ОКАЗАНИЕ ПОМОЩИ Показатели несения патрульной службы 11. a) процент времени работы полицейского, проведенного на патрулировании.

Группа B: ИСПОЛЬЗОВАНИЕ РЕСУРСОВ 12. a) достижение целей эффективности в денежной и неденежной формах.

13. a) среднее количество рабочих часов, пропущенных по болезни за год, на одного офицера полиции.

b) среднее количество рабочих часов, пропущенных по болезни за год, на одного гражданского работника полиции.

В настоящее время ведется работа по согласованию методов оценки результа тивности работы полиции на основе этих данных и Базовых оценок HMIC233.

Сводные методические рекомендации планируется опубликовать осенью 2005 г., что позволит Полицейским управлениям и службам воспользоваться этой мето дикой при определении местных приоритетов и показателей, которые смогут быть оценены с 2006–2007 гг.

Показатели результативности работы являются частью трехгодичного страте гического плана, разработка которого вменяется в обязанность службам и Управ лениям. Стратегический план сводит вместе стратегические приоритеты и обяза тельства по оказанию услуг (снижение уровня преступности, антиобщественного поведения и страха перед преступностью, увеличение числа дел, переданных суд).

HMIC, в дополнение к PPAF, производит собственную оценку работы полиции. Объяс нение «Базовых оценок» дается далее в тексте.

152 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола Полицейским службам и управлениям вменяется в обязанность регулярно собирать данные по показателям результативности работы и направлять их в Ми нистерство внутренних дел. По каждому показателю методика МВД разъясняет следующие детали: частота предоставления данных (ежеквартально или ежегод но);

уровень сбора данных (отчеты по BCU или Полицейской службе в целом);

источник данных (например, опросы населения силами самой полиции234;

сведе ния Британского опроса о преступности;

статистика, собранная полицией [такая как: процент зарегистрированных и раскрытых преступлений;

количество погиб ших в ДТП;

количество арестов;

процент дел, переданных в суд;

процент времени патрулирования;

данные об отработанном персоналом времени и пропусках по болезни и т.д], данные МВД, общенациональные статистические данные и т.п.);

формы предоставления отчетности;

формулы для вычисления показателей;

опре деления терминов, используемых для описания показателей;

и другая информа ция и разъяснения. Методика МВД также разъясняет, какие этнические деления населения следует использовать при сборе и обработке данных;

предоставляет необходимые статистические сведения (например, данные о годовом транспорт ном потоке и объеме перевозок для каждого района (согласно данным Отдела транспорта) и сведения о постоянном населении и домохозяйствах, разбитые по территориям служб и BCU). Другая требуемая статистическая информация по стране может быть получена службами в МВД или в других источниках, перечис ляемых в методике.

HMIC оценивает работу служб по своей собственной методике. Эти оценки позволяют сравнивать между собой результаты работы разных служб. В ходе этих исследований HMIC соотносится с данными, полученными в рамках PPAF. Струк тура базовых параметров в методике HMIC состоит из разделов, соответствующих группам PPAF (см. выше). Однако рейтинги параметров HMIC не совпадают с отдельными элементами групп PPAF. Рейтинги HMIC основаны на подробном изучении каждой из служб. Они принимают во внимание не только статистичес кие данные об эффективности работы полиции, но и качественные данные, а так же обстоятельства работы службы, с трудом поддающиеся измерению. По этой причине эти данные могут давать иное представление о том, как работает та или иная служба. Для каждой категории оценок HMIC публикует характеристики, которые позволяют отличать слабые и средние службы от хороших и отличных.

Подразделения стандартов работы полиции и HMIC совместно работают над сведением показателей PPAF и Базовых оценок в единую систему оценки. Начи ная с 2005 г. будет осуществляться полная всесторонняя оценка, объединяющая количественную статистическую информацию PPAF и неколичественные про фессиональные оценки HMIC.

Основные принципы измерений и анализа данных были утверждены Руково дящей группой PPAF и уточнены в ходе консультаций между участниками, пред принятой в апреле 2005 г. Эти принципы (подлежащие дальнейшей доработке и согласованию с МВД) состоят в следующем:

• каждый Нормативный показатель результативности работы (SPI) будет ран жироваться по 4 х бальной шкале (т.е. отлично, хорошо, средне, плохо);

Каждая служба проводит регулярные опросы населения с целью определения результа тивности своей работы.

Раздел 1. Граждане и современная милиция • кроме того, будет ранжироваться изменение показателя по каждому SPI по 3 х бальной шкале (улучшающееся, стабильное, ухудшающееся);

• оценка при помощи SPI и базовые оценки HMIC будут совместно использовать ся для выведения оценки по каждой из общенациональных групп показателей PPAF;

• рейтинги по каждой группе будут совместно использоваться для выведения общей оценки деятельности каждой из служб;

• начиная с 2006–2007 г., для оценки деятельности полиции в каждом из 43 регионов будут использованы автономные самооценки служб (при возможном экспертном контроле).

Пока еще точно не известно, каковы будут последствия для Служб и Управле ний результатов оценки их деятельности. Согласно Белому документу, службы, получившие совокупную оценку «отлично», возможно, будут получать дополни тельное финансирование и/или свободу выбора целевых нормативов.

Предполагается использовать данные PPAF для мониторинга, координации и улучшения результатов работы на местном уровне. На национальном уровне эти данные должны использоваться:

• для долгосрочного мониторинга деятельности служб и BCU;

• для оценки вероятности достижения целей, по которым производится из мерение результативности работы;

• для сравнения и оценки деятельности сходных служб и BCU.

В тех случаях, когда результаты работы службы оцениваются как «плохие», будут предприняты меры для выяснения причин такого положения. Затем, воз можно, будут согласованы меры по улучшению результативности (при сотрудни честве с Подразделениями стандартов работы полиции (PSU)). В конечном счете, Министр внутренних дел имеет право вмешаться в том случае, когда служба в целом или частично считается неэффективной или нерезультативной. Эти пол номочия требуют, чтобы Министр рассмотрел представленные факты и предло жения по устранению недостатков от Полицейского управления и Главного кон стебля прежде, чем отдавать распоряжения Управлению. Он может предложить Управлению подготовить или внести изменения в план работы;

придерживаться определенных процедур в отношении плана;

и представить отчет об исполнении определенных функций. Если Управление оказывается неспособным достичь улуч шений, Министр может передать те или иные полномочия иному субъекту.

Управление и контроль С начала 90 х годов, в частности, после принятия Закона «О полиции и судах магистратов» от 1994 г, произошли значительные изменения в системе управле ния полицией. МВД было дано больше полномочий, например, такие как: еже годная постановка общенациональных задач, право отдавать распоряжения По лицейским управлениям, издавать кодексы, регулирующие деятельность поли ции, устанавливать минимальный уровень бюджетного финансирования служ бам. Главные констебли также были наделены новыми полномочиями, в частно сти, была расширена сфера их ответственности в управлении кадрами и финанса ми подчиненных им служб235. Параллельно с этим, за последние два десятилетия Jones T. ‘The Governance and Accountability of Policing’, in: T. Newburn (ed.) Handbook of Policing, Collumpton: Willan Publishing, 2003. P. 603 627.


154 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола отмечался постепенный рост влияния руководителей BCU и значимости этих формирований.236 В 2001 г. в докладе МВД «Правоохранительная деятельность в новом веке»237 было предложено передать значительные полномочия от вышесто ящих структур к BCU в Англии и Уэльсе. Предполагалось, что это расширит сво боду принятия решений и повысит гибкость использования ресурсов на местном уровне. Правительство сделало BCU единицей анализа при оценке результатив ности и повышении стандартов работы полиции238.

В дискуссиях об управлении полицией получила широкое распространение идея «независимости констеблей», заключающаяся в том, что несение полицейс кой службы должно быть свободно от влияния политики и что ответственность за деятельность правоохранительных органов должна целиком возлагаться на Главных констеблей. В 60 70 е годы, несмотря на то, что Главные констебли при принятии решений должны были отчитываться перед различными органами управления, по закону они не были обязаны принимать во внимание какие либо критические за мечания. Такая форма подотчетности была ориентирована скорее на «разъяснение и взаимодействие», чем на «субординацию и исполнительность»239. В 80 е годы ситуация начала меняться: руководство полиции стало более подотчетно за эффек тивное и продуктивное использование государственных средств240. Однако, по мне нию некоторых авторов, смещение акцентов в сторону консьюмеризма «ослабило важность местных демократических механизмов в работе полиции»241. Хотя, с од ной стороны, имеются свидетельства увеличения подотчетности полиции Англии и Уэльса сторонним организациям, включая как правительство, так и местных субъек тов242, с другой стороны, она становится все менее подотчетна представительным органам, и в особенности избираемым органам местной власти243.

Альтернативные структуры, выполняющие функции полиции, могут оказаться более доступными для прямого контроля со стороны обслуживаемого населения244.

В то же время «плюрализация» работы полиции (использование в некоторых райо нах Офицеров от общественности (CSO) или охрана порядка силами общественно сти) может привести к дальнейшему росту неравенств в качестве обслуживания на селения полицией на различных территориях245. С другой стороны, Партнерства по Newburn T. Policing Since 1945, in: Newburn, T. (ed.) Handbook of Policing, Collumpton:

Willan Publishing, 2003. P. 84 105.

Home Office. Policing a New Century: a Blueprint for Reform (Cm 5326). London: HMSO. 2001.

Mawby R.C. and Wright A. The Police Organisation, in: T. Newburn (ed.) Handbook of Policing, Collumpton: Willan Publishing, 2003.

Marshall G. Police Accountability Revisited, in: D. Butler and A.H. Halsey (eds) Policy and Politics. London: Macmillan, 1978. P. 51 65.

Reiner R. Police Accountability: Principles, Patterns and Practices, in: R. Reiner and S. Spencer (eds) Accountable Policing: Effectiveness, Empowerment and Equity. London: Institute for Public Policy Research, 1993. P. 1 23.

Jones T. ‘The Governance and Accountability of Policing’, in: T. Newburn (ed.) Handbook of Policing, Collumpton: Willan Publishing, 2003. P. 621.

Jones T. and Newburn T. Widening Access: Improving Relations with ‘Hard to Reach Groups’.

London: Home Office. 2001.

Ibid.

Johnston L. and Shearing C. Governing Security: Explorations in Policing and Justice. London:

Routledge. 2002.

Jones T. ‘The Governance and Accountability of Policing’, in: T. Newburn (ed.) Handbook of Policing, Collumpton: Willan Publishing, 2003. P. 603 627.

Раздел 1. Граждане и современная милиция борьбе с преступлениями и беспорядками (Crime and Disorder Partnerships) могут со временем способствовать улучшению координации работы по охране порядка и обеспечению безопасности населения на местном уровне246. В частности, консуль тации могут рассматриваться как потенциально важный способ обеспечения по дотчетности полиции на местном уровне, хотя, на данный момент, есть примеры как успехов, так и неудач подобных консультационных механизмов247.

Недавно МВД объявило о своих планах «прояснить и усилить механизмы отчет ности в ряде сфер правоохранительной деятельности – в самой полиции, в Полицей ских управлениях и в работе партнерских организаций, участвующих в обеспечении безопасности населения»248. Это должно быть достигнуто посредством разработки подхода «снизу вверх», ключевую роль в котором должны выполнять Комитеты сосе дей (состоящие из добровольцев из местного населения, специальных констеблей, представителей «Соседского присмотра», общественных дружин, представителей ас социаций жильцов и других местных добровольных организаций, участвующих в де лах охраны порядка);

работа Партнерств;

и Полицейские управления.

Непрофессиональный надзор и другие механизмы прозрачности Независимый, или непрофессиональный надзор за работой полиции начал развиваться в Великобритании после опубликования Отчета Скармана, в котором было предложено, чтобы лица, не служащие в полиции, могли посещать места временного содержания под стражей. Первоначально подобные посещения осу ществлялись произвольно, но затем были закреплены законом. После выхода Отчета Макферсона были созданы независимые консультативные группы для уве личения прозрачности процессов принятия решений и оперативной работы по лиции в критических ситуациях249. Высказывалось мнение, что хотя подобный контроль не разрешает всех проблем взаимодействия с разнообразными группа ми населения и не меняет сложившееся распределение ответственности при при нятии решений, но для отдельных офицеров полиции привлечение неполицейс ких наблюдателей может оказаться фактором, повышающим личную ответствен ность за принимаемые решения250.

Кроме непрофессионального надзора, открытости и прозрачности в работе полиции также может способствовать привлечение внимания общественности и средств массовой информации. За последние годы вырос объем доступной насе лению информации о работе полиции, а также увеличилось количество механиз мов, благодаря которым работа полиции становится более прозрачной и откры той. Большинство служб рассылают информационные бюллетени, имеют веб сай Crawford A. and Lister S. ‘Plural Policing: Policing Beyond the Police in England’. Paper presented at the Canadian Law Commission Conference, ‘In search of security’. Montreal, 20 February. 2003.

Bowling B. and Philips C. Policing Ethnic Minority Communities, in: T. Newburn (ed.) Handbook of Policing, Collumpton: Willan Publishing. 2003. P. 528 555.

Home Office Policing: Building Safer Communities Together. Retrieved on 5 January 2004.

Neyroud P. Policing and Ethics, in: Newburn, T. (ed.) Handbook of Policing, Collumpton: Willan Publishing, 2003. P. 592.

Kleinig quoted in Neyroud, ibid..

156 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола ты, содержащие информацию об организации их работы, деятельности и мероп риятиях. Все службы составляют ежегодный отчет об своей работе, который досту пен широкой публике. В то время как развитие информационных технологий и усиление подотчетности на местном уровне полиции способствуют большей про зрачности, традиционное нежелание некоторых служб делиться информацией, и неточность и недостоверность некоторых собираемых данных могут оказаться фактором, ведущим к противоположным результатам. Более того, избыток ин формации или ненадлежащая информация могут оказаться бесполезными и вво дящими общественность в заблуждение251.

Консультационные механизмы Консультации с населением не только позволяют объяснить людям, чем зани мается полиция, но могут быть использованы для получения сведений о проблемах и интересах местных жителей и для улучшения реагирования полиции на их запро сы. Консультативные комитеты полиции существуют в Великобритании уже в тече ние 20 лет. Важность развития совещательных механизмов была специально под черкнута в Отчете Скармана, который в качестве причины волнений 1981 г. называ ет неудачи в информационной и консультационной работе с населением. Консуль тативные группы по взаимодействию полиции и общественности, созданные в со ответствии с рекомендациями Скармана, были законодательно утверждены как обя зательные организации в 1984 г. Существуют разные оценки результатов деятельно сти этих механизмов252. Консультативные группы часто рассматриваются как неэф фективный метод совещания с местным населением относительно приоритетов работы полиции253. На практике, их деятельность часто сводится к разъяснению полицией своих планов, вместо выяснения мнений населения о том, чего они ожи дают от полиции. Также часто бывает, что состав участников непредставителен от носительно реальной структуры местного населения (особенно редко присутствуют представители «труднодоступных» групп населения). Такие собрания критикуются также за отсутствие возможности повлиять на принятие решений полицией и не способность внести реальный вклад в местную политику правоохранительной дея тельности254. Более свежий подход, внедренный с принятием закона «О преступле ниях и беспорядках» от 1998 г., заключается в обсуждении с общественностью Пла нов работы полиции для выработки программ работы полиции на местах. Для этого требуется взаимодействие местных властей и полиции, а также консультации с раз личными группами населения, включая замкнутые и труднодоступные. Высказы вались опасения, что в условиях роста влияния Национального плана работы поли ции значимость местных консультативных механизмов может снизиться255.

Jones T. and Newburn T. Policing after the Act: Police Governance after the Police and Magistrates’ Courts Act 1994. London: Policy Studies Institute. 1997.


Jones T., Newburn T. and Smith D. Democracy and Policing. London: PSI. 1994.

Morgan R. Policing by Consent: Legitimating the Doctrine, in: R Morgan and D.J. Smith (eds) Coming in Terms with Policing: Perspectives on Policy. London: Routledge. 1989.) Morgan R. Talking About Policing, in: D. Downes (ed.) Unravelling Criminal Justice.

London:Macmillan, 1992. P. 165 183.

Neyroud P. Policing and Ethics, in: Newburn, T. (ed.) Handbook of Policing, Collumpton: Willan Publishing, 2003. P. 578 602.

Раздел 1. Граждане и современная милиция Отчет Паттена (1999 г.) о полицейской службе в Северной Ирландии предложил организовать Партнерские советы, деятельность которых направлена на содействие выработке региональных стратегий работы полиции и на помощь полиции в плани ровании работы на местах256. Местные собрания офицеров полиции и Полицейских управлений также представляются продуктивным способом обеспечения подотчет ности на местном уровне и поддержания связи с местными сообществами257.

Улучшение связи с населением в некоторых случаях достигается применени ем новых информационных технологий. Например, компьютерное ведение доку ментации по уголовным делам улучшает обслуживание полицией жертв преступ лений, так как ускоряется обратная связь делопроизводства258.

Процедурные нормы рассмотрения жалоб В 1985 г. начал действовать независимый надзорный орган – Управление по рас смотрению жалоб на полицию (PCA). Однако лишь в небольшом числе случаев удалось доказать вину полиции. За 2000–2001 гг. PCA выдвинуло только 903 обвинения, что составило 9% от количества заявлений, по которым было проведено расследование, и только 3% от изначально поданных 31 034 заявлений259. Остальные 97% случаев, по которым подавались жалобы, либо были улажены в неофициальном порядке, либо PCA расценило их как не подлежащие расследованию и таким образом пренебрегло ими, либо расследование проводилось, но было приостановлено – «что часто происхо дит из за давления, оказываемого полицией»260. Сандерс и Янг предложили несколько возможных объяснений тому, что по жалобам на действия полиции редко выдвигаются официальные обвинения: большая часть жалоб необоснованна;

расследования жалоб на работу полиции пристрастны;

в большинстве случаев невозможно получить доказа тельств совершения противозаконных действий261. Расследования с большой долей вероятности являются пристрастными, поскольку все претензии рассматриваются по прежнему самой полицией. Кроме того, вину полиции трудно бывает доказать, когда речь идет о грубом обращении или злоупотреблениях при остановках и обысках граж дан. Сандерс и Янг сделали вывод, что «система рассмотрения претензий … наруша ет все принципы надлежащего правового процесса (гласность;

недопущение офици альных лиц к принятию решений, касающихся их самих;

предоставление всем сторо нам права на беспристрастное разбирательство и т.д.) и оказалась неспособна удержать полицию от нарушения законов»262. Возможно, подобную несостоятельность проще понять, если инциденты, приводящие к подаче жалоб, рассматривать как часть ежед невной полицейской практики263. В результате критики системы рассмотрения пре тензий, в 1999 г. были внесены некоторые изменения, в частности, был снижен крите Neyroud P. Public Participation in Policing. London: Institute of Public Policy Research. 2001.

Ibid.

Chan J., Brereton D., Legosz M. and Doran, S. e Policing: The Impact of Information Technology on Police Practices. Brisbane: Criminal Justice Commission. 2001.

Povey D. and Cotton J. Police Complaints and Discipline: England and Wales, 12 months to March 2001. Home Office Statistical Bulletin 21/01. London: Home Office. 2001.

Maguire and Corbett quoted in Sanders and Young, 2003: Ibid.

Ibid.

Goldsmith A. (ed.) Complaints against the Police: A Comparative Study. Oxford: Oxford University Press. 1991.

158 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола рий доказанности, необходимый для выдвижения официальных обвинений, от харак теристики «бесспорно» до «наиболее вероятно»264.

В 2000 г. МВД объявило о создании Независимой комиссии по рассмотре нию жалоб (IPCC). Высказывались надежды, что она будет исполнять «гораздо более самостоятельную и инициативную роль в построении системы, которая сможет завоевать доверие всех слоев населения, а также полиции»265. Однако до сих пор не ясно, удастся ли IPCC достигнуть этой цели и каким образом. Некото рые комментаторы утверждают, что для усовершенствования системы рассмотре ния жалоб на действия полиции важно изменить подход к работе с жалобами, сделав его более открытым для всех и восстановительным266.

Активная гражданская позиция населения С начала 90 х годов правительство и Министерство внутренних дел начали активно пропагандировать и поддерживать инициативные движения «самопомо щи», оперируя понятиями «активного гражданина» и «рационального потребите ля», заботящегося о своих интересах267. В сфере охраны правопорядка это означа ло передачу ответственности за личную и общественную безопасность к местным сообществам и отдельным гражданам. Это позволило ряду исследователей утвер ждать, что наметился сдвиг в политике правоохранительной деятельности в сто рону рассредоточения ответственности за «управление» преступностью. Прави тельство и государственные институты правоохранительной деятельности как бы попытались передать часть ответственности за контроль над преступностью не правительственным и частным организациям, местным сообществам, и, в конеч ном итоге, «наделенному ответственностью» индивиду268. Методы, которые пра вительство использовало для достижения этой цели, были названы «стратегиями наделения ответственностью». Такие стратегии, по замыслу, должны поощрять активность гражданского населения как в индивидуальных, так и в коллективных формах. На практике существует ряд возможностей участия отдельных лиц и групп граждан в правоохранительной деятельности. Например, частные лица могут пред принимать меры личной безопасности;

информировать полицию о совершенных преступлениях;

или вступать в ряды полиции в качестве волонтеров. Группы граж дан могут организовывать формы местного надзора за порядком, такие как, на пример, движение «Соседский присмотр» («Neighbourhood Watch»), патрулиро вание улиц, группы самопомощи, организованные или стихийные «комитеты бди тельности» или общественные формирования по охране порядка269. Исследова Police Conduct Regulations 1999.

Bowling B. and Philips C. Policing Ethnic Minority Communities, in: T. Newburn (ed.) Handbook of Policing, Collumpton: Willan Publishing. 2003. P. 545.

Hill R., Cooper K., Hoyle C. and Young R. Introducing Restorative Justice to the Police Complaints System: Close Encounters of the Rare Kind. Oxford: Centre for Criminological Research, University of Oxford. 2003.

Hughes G. Plotting the Rise of Community Safety: Critical Reflections on Research, Theory and Politics, in: Hughes G. & Edwards, A. (eds.) Crime Control and Community The New Politics of Public Safety, Cullompton, Devon: Willan Publishing. 2002.

Crawford A. The Pattern of Policing in the UK: Policing Beyond the Police, in: T. Newburn (ed.) Handbook of Policing, Collumpton: Willan Publishing 2003. P. 147.

Rosenbaum D.P. Community Crime prevention: a Review and Synthesis of the Literature, Justice Quarterly, 5(3):323 93. 1988.

Раздел 1. Граждане и современная милиция ния указывают, что поддержание интереса граждан к участию в охране порядка в течение длительного времени может оказаться трудным, особенно если все фор мы работы организованы исключительно ради охраны порядка. А продолжитель ность гражданского патрулирования более чем ограничена270. Тем не менее, актив ное участие гражданского населения в охране порядка признано важной составля ющей социального капитала местных сообществ несмотря на то, что оно может носить нерегулярный характер271. Кроме того, утверждается, что такое участие мо жет культивировать в людях чувство уверенности в собственной безопасности, сни зить их страх перед преступностью, и повысить эффективность работы полиции (в особенности из за увеличения потока информации, поступающей от населения).

Оно может также придать работе полиции большую прозрачность и гласность, а также вселить чувство личной ответственности за профилактику преступности272.

Общая оценка реформ Рассматривая как программы, так и результаты изменений в работе полиции за последние 20 лет, их можно охарактеризовать как неоднозначные. Можно вы делить две, по видимому, противоречивые тенденции. С одной стороны, проис ходила постепенная концентрация полномочий в управлении полицией в руках правительства. С другой – существовала тенденция к локализации и фрагмента ции правоохранительной деятельности, происходила передача ответственности на местный уровень. Усиление контроля из центра выразилось, в частности, в усилении позиций централизованного менеджериализма, попыток регулировать работу полиции с помощью количественных методик оценки273. Происходило усиление позиций МВД в планировании и регулировании деятельности отдель ных служб274.

В то же время, как указывает ряд исследователей, централизация не вылилась непосредственно в концентрацию полномочий в правительстве, наоборот – на общенациональном уровне возникли конкурирующие источники влияния, такие как: Ассоциация старших офицеров полиции (ACPO) и Ассоциация полицейс ких управлений (APA)275.

С другой стороны, ряд законов, таких как Закон «О преступлениях и беспо рядках» от 1998 г. и «О реформе полиции» от 2002 г., создали основы для плюра лизации правоохранительной деятельности и более широкого участия в ней раз личных субъектов. Тем самым они увеличили возможности местных групп и орга низаций влиять на политику охраны порядка и контроля за преступностью. В бу Neyroud P. Policing and Ethics, in: Newburn, T. (ed.) Handbook of Policing, Collumpton: Willan Publishing, 2003. P. 578 602.

Johnston L. Policing Britain: Risk, Security and Governance. Harlow:Longman. 2000;

Rose N.

Government and Control, British Journal of Criminology, 40:321 39. 2000.

Crawford A. Public Participation in Criminal Justice, in: Relational Justice Bulletin, Issue 12.

2002.

Newburn T. Policing Since 1945, in: Newburn, T. (ed.) Handbook of Policing, Collumpton:

Willan Publishing, 2003. P. 94.

Jones T. ‘The Governance and Accountability of Policing’, in: T. Newburn (ed.) Handbook of Policing, Collumpton: Willan Publishing, 2003. P. 614.

Savage S., Charman S. and Cope S. () The Policy Making Context: Who Shapes Policing Policy?

in F. Leishman et al (eds) Core Issues in Policing. Harlow: Longman, 2000. P. 30 51.

160 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола дущем Партнерства по борьбе с преступлениями и беспорядками, возможно, смо гут способствовать развитию демократических механизмов координации право охранительной деятельности на местном уровне, хотя пока еще не выполняют этой функции276.

В заключение можно сказать, что хотя на сегодняшний день в работе поли ции все еще сохраняется значительный недостаток демократических механизмов отчетности, изменения последних лет несомненно способствовали большей про зрачности этой организации, лучшей отчетности и улучшению реагирования на запросы населения. Дальнейшие изменения во многом зависят от того, продол жится ли усиление позиций и влияния правительства и МВД на политику право охранительной деятельности и сумеют ли организации, группы на местном уров не и отдельные граждане воспользоваться имеющимися у них возможностями для усиления своей роли в этих процессах.

Crawford A. and Lister S. ‘Plural Policing: Policing Beyond the Police in England’. Paper presented at the Canadian Law Commission Conference, ‘In search of security’. Montreal, 20 February. 2003.

162 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола Состояние правоохранительных органов в республике Адыгея Цветков О.М., Южно российский независимый институт социальных исследований, г. Майкоп, Республика Адыгея Данный материал подготовлен на основе:

интервью, взятых у прокурора, председателя суда, двух действующих и одного бывшего сотрудников милиции (следователя, участкового, сотрудника патруль но постовой службы);

изучения четырех случаев произвола в отношении граждан, допущенного со трудниками милиции;

социологического опроса (формализованного интервью) граждан (200 чел.);

оценок и мнений участников проведенного в рамках проекта Круглого стола, представляющих общественные организации, политические партии, а также Министерство внутренних дел Республики Адыгея и Управление внутренних дел г. Майкопа.

Краткая информация о регионе Республика Адыгея располагается «внутри» Краснодарского края. Площадь территории – 7 800 км2, что составляет 0,04% от общей территории России. Насе ление – 445 тыс. человек. Здесь проживают представители более 80 национально стей. Наиболее крупные этнические группы – русские (68%) и адыгейцы (23%).

Административный центр республики – г. Майкоп.

С 1922 г. Адыгея находилась в составе Краснодарского края в качестве авто номной области. 5 октября 1990 г. областной Совет народных депутатов принял решение о повышении государственно правового статуса Адыгейской автоном ной области до статуса Республики. 28 июня 1991 г. Совет народных депутатов принял Декларацию о государственном суверенитете Республики Адыгея. 10 мар та 1995 г. принята Конституция Республики Адыгея.

В 1992 году первым президентом Республики Адыгея был избран Аслан Али евич Джаримов. В 1997 – переизбран на этот пост.

В 2002 г. президентом республики Адыгея избран Хазрет Совмен, президент ЗАО «Золотодобывающая компания “Полюс”». В годы советской власти Совмен начинал простым рабочим. В 90 е гг. XX в. стал президентом золотодобывающей компании. По данным «Russian Forbes», личное состояние Совмена превышает $400 млн.

Руководители милиции республики назначаются федеральным центром и меняются с периодичностью примерно раз в 3 4 года.

Раздел 2. Правоохранительные органы в регионах В период реализации проекта министром МВД Адыгеи был генерал майор Василий Смирнов.

Республика Адыгея входит в состав Южного федерального округа.

Образование и обучение сотрудников МВД Из числа опрошенных нами милиционеров ни у одного не было базового юридического образования при поступлении на службу, хотя имелись дипломы о высшем образовании. Один респондент получил юридическую специальность в процессе службы в милиции по заочной форме обучения.

Говоря о полученном образовании, некоторые респонденты отмечали, что наличие диплома не является гарантией того, что у человека на самом деле есть образование. Они говорили, что во множестве филиалов российских вузов, рабо тающих на юге России, качество обучения низкое.

В ходе интервью действующие и бывшие сотрудники милиции сообщали, что отсутствие базового образования не было непреодолимым препятствием для осуществления ими служебных обязанностей. Львиную долю умений и навыков они приобретали на практике, непосредственно во время службы. При этом зна чительную помощь им оказывали старшие, более опытные сотрудники.

Один из опрошенных начинал службу стажером у опытного следователя. Че рез два месяца ему стали поручать вести уголовные дела. Он ощущал нехватку знаний, однако приобретал их уже в процессе работы. Так, он обращался к специ альной юридической литературе, комментариям к различным кодексам.

Другой респондент после поступления на службу в органы внутренних дел проходил шестимесячное первоначальное обучение. Однако в процессе службы также был вынужден заниматься самоподготовкой, по его словам – ежедневной.

Он отметил: «Много сотрудников, которые работают менее года, которых надо учить. И образование тоже получено, там, не соответствующее».

В целом, респонденты оценили уровень образования сотрудников республи канского МВД как не вполне достаточный.

Однако они скептически отнеслись бы к предложению принять участие в ка ких либо специальных обучающих программах – курсах повышения квалифика ции, семинарах, лекциях. Как пояснили респонденты, «вопросов особых не воз никало», и всегда можно было обратиться за советом к более опытным сотрудни кам или к специальной литературе.

Прокурор сказал, что «не каждый сотрудник милиции знает четко свои права и обязанности. Полномочия вообще». При этом он отметил, что уровень специ альных знаний в милиции неоднороден. Так, по его словам, сотрудники ГИБДД лучше знают права и обязанности. Участковые – «в некоторых ситуациях вообще теряются». Прокурор считает, что работа в некоторых милицейских подразделе ниях очень сложна, и не все ситуации, с которыми сталкиваются сотрудники та ких подразделений, можно «на бумаге прописать».

Судья также сетовал на «неграмотность следователей». При этом он обращал внимание на то, что сотрудники отдельных подразделений имеют мало опыта.

«Вот у нас, насколько я знаю, следственный аппарат, 3 года – это процентов 70, наверное, стаж до трех лет. Молодые. Они вообще не готовы ни к чему», – сказал он.

164 Реформа правоохранительный органов: преодоление произвола Во многих низовых и средних звеньях МВД очень высока текучесть кадров, что препятствует формированию у сотрудников профессионального опыта.

Некоторые респонденты отмечали также, что в милиции есть сотрудники, которые пришли на службу только для того, чтобы избежать призыва в Вооружен ные силы. Очевидно, что мотивация таких сотрудников для профессионального роста недостаточна. В интервью бывший следователь сказал: «В нашем отделе, ну, процентов 80 сейчас – это уклонисты от армии». (В ходе работы над проектом был принят федеральный закон, который отменил отсрочки от призыва в Вооружен ные силы, полагавшиеся ранее сотрудникам милиции).

Некоторые респонденты, характеризуя уровень подготовки сотрудников ми лиции к работе, обращали внимание на то, что не у всех сотрудников хватает жиз ненного опыта.

Василий Смирнов, министр МВД республики признал в ходе интервью рес публиканскому телевидению, что на работу в МВД нередко приходится брать людей с «непрофильным образованием» и «адаптировать» его для работы в органах ми лиции (август 2005 г.).

Социологический опрос также показал, что отдельные респонденты оцени вают уровень образованности и подготовленности к исполнению должностных обязанностей сотрудников милиции как явно недостаточный. В ответ на просьбу интервьюеров назвать три четыре слова, которые наиболее точно описывают со временную милицию, они выбирали такие слова: «низкая квалификация», «про фессиональная неподготовленность в связи с загруженностью», «не всегда компе тентные», «безграмотность», «не профессионалы», «полуграмотные», «не очень образованная» и другие.

Однако такого рода негативных оценок было явно меньше, чем оценок, опи сывающих морально нравственные качества милиционеров (со знаком плюс или минус). Это может означать, что в массовом сознании актуализирован такой об раз современной милиции, в котором образованность и обученность сотрудников вытеснены на относительную периферию.

Это же подтверждается ответами на открытый вопрос «Как вы считаете, ка ким качествам должен соответствовать милиционер?». Около 60% от числа опро шенных назвали человеческие качества, и только 36% – профессиональные.

Отвечая на вопрос о том, какова должна быть цель условно вероятной рефор мы милиции, только 4% респондентов назвали повышение профессионального уровня милиционеров. (Хотя при этом еще 20% указали на необходимость тща тельного отбора кадров и их чистки, не называя критериев, по которым должны производиться эти реформаторские процедуры).



Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 16 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.