авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 12 |

«Федеральное агентство по образованию Владивостокский государственный университет экономики и сервиса С.Г. ВЕРЕЩАГИН ...»

-- [ Страница 8 ] --

Начиная с 1960 года поступления от социалистического хо зяйства, включавшие налог с оборота, платежи из прибыли, средства государственного социального страхования, подоходный налог с кооперации, колхозов и предприятий общественных организаций, давали свыше 91% доходов государственного бюджета.

В 1970–1982-е гг. основная часть государственных доходов в СССР концентрировалась в государственном бюджете. Платежи от социалистического хозяйства (налог с оборота, платежи из прибыли и другие отчисления государственных предприятий) составляли 91% общих доходов государственного бюджета СССР, причем их удельный вес оставался стабилен на протяже нии ряда десятилетий. Налог с оборота и платежи из прибыли в бюджет были главными методами мобилизации доходов.

Апогеем в демонстрации «преимуществ» сталинской модели экономики стал период брежневского правления, или застоя (1964– 1982 гг.), когда заложенные в этой модели принципы и администра тивные механизмы стали давать те реальные результаты, которые рано или поздно они и должны были дать. Это отторжение всех по пыток реальных рыночных реформ и перехода к интенсификации производства. Это превращение власти как в центре, так и на местах в узкие группы «единомышленников», защищающих нетленные «социалистические ценности». Это непрестанное снижение эффек тивности производства, темпов его роста, нарастание социального недовольства и зависимости от помощи Запада.

А. Черняев, бывший помощник Л. Брежнева, вспоминает 80-е годы: «Экономика страны производила совершенно безнадеж ное впечатление. С продовольствием становилось все хуже и хуже.

Особенно ощутимо это было после «олимпийского изобилия». Оче реди удлинились. Но не было ни сыра, ни муки, ни капусты, ни моркови, ни свеклы, ни картошки. И это в сентябре! Колбасу, как только она появлялась на прилавках, растаскивали иногородние...

Что наш «реальный социализм» погряз в тяжелейшем морально экономическом кризисе, свидетельствовало такое, казалось, немыс лимое с 20-х годов явление, как забастовки»1.

Скука, унылость и серость были характерными чертами внут риполитической ситуации в обществе. Делать вид, что работаешь, а Черняев А. Моя жизнь и мое время. – М., 1995. – С. 417.

также делать вид, что платишь за труд, было обычной практикой на производстве. Разбазаривание ресурсов и нарастающая неэффек тивность стали нормой повседневной жизни. Почти треть урожая уже постоянно и ежегодно уходила в потери, четвертая часть заня той рабочей силы представляла собой скрытую безработицу, так как практически не работала, хотя и получала зарплату, размеры тене вой экономики достигали 25% ВНП. Приписки выпуска продукции получили широкое распространение и в ряде случаев (например в Узбекистане) достигали непомерных масштабов. До 25% всего объ ема производства составляли товары, вообще не пользующиеся спросом1.

Примерно половина рабочих в промышленности была занята ручным трудом. Объем незавершенного строительства достигал величины годовых капвложений. Размах коррупции и иных зло употреблений (например валютных) достигал огромных разме ров. Целые заводы и даже отрасли были планово-убыточными и сидели на дотациях. Общественные фонды потребления могли существовать только за счет недоплаты труда. Государственные финансы находились в катастрофическом положении.

Вот, что пишет по этому поводу бывший министр экономики РФ Я. Уринсон: «Предприятия не умели работать на платежеспособный спрос. Долгие десятилетия они производили товары только по плану, причем часть этих товаров по плану же и реализовывалась, а другая или шла на склад, или просто уничтожалась. Я долгое время работал в ГВЦ Госплана СССР и до сих пор помню, как в конце каждого года создава лись комиссии, которые делали сводку товаров, подлежащих уничтоже нию. Цифры достигали фантастических размеров – например по обуви, по мужским пальто с меховыми воротниками и т.д. Нереализованные запасы свозились в одно место, создавались специальные комиссии из представителей Госплана, ЦСУ, министерств, местных партийных орга нов, и сжигалось, разбивалось, уничтожалось огромное количество раз ных продуктов. Также всем хорошо известны и имевшие тогда место потери – в первую очередь сельхозпродукции. По дороге от поля до стола потребителя терялось около трети урожая. Таким образом, значи тельная часть товарной массы, как оказывалось, входила в совокупный общественный продукт, учитывалась в его объемах, но по сути товар ной массой не являлась, не имела реальной рыночной цены». См.: Куд ров В.М. Мировая экономика: учебник. – М.: Дело, 2004. – С. 284.

Но ситуация все ухудшалась. В 1982 г. производительность труда в народном хозяйстве уже была на треть ниже, чем в 1966– 1976 гг., с конца 70-х годов реально началось снижение объемов ВНП, которое продолжалось практически 20 лет без перерыва;

эффективность производства (факторная производительность) в 1981–1985 гг. уже составляла 50% уровня 1975–1980 гг. и также продолжала снижаться1.

Казалось, страна совсем утратила силы и способности к раз витию. Но советская экономическая наука и особенно партийная пропаганда по-прежнему взахлеб выявляли «успехи» и «преиму щества» социализма как общественной системы и как экономиче ской модели.

К налогам, взимавшимся с населения в этот период времени, относились: подоходный налог с населения, налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан СССР, сельскохозяйственный налог, земельный налог, налог с владельцев транспортных средств.

Главное место среди доходов, поступающих в бюджет от налогов с населения, занимали подоходный налог с рабочих и служащих, а также сельскохозяйственный налог.

К началу реформ середины 80-х годов более 90% Государст венного бюджета Советского Союза, как и его отдельных рес публик, формировалось за счет поступлений от народного хозяй ства. Налоги с населения (прямые) имели незначительный удель ный вес и составляли примерно 7–8% всех поступлений бюджета.

Эпоха перестройки и постепенного перехода на новые усло вия хозяйствования с середины 80-х годов объективно вызвала возрождение отечественного налогообложения. Уже в конце 80-х годов предпринимается серьезная попытка повысить налоговые ставки на прибыль кооперативов.

14 июля 1990 года был принят Закон СССР «О налогах с предприятий, объединений и организаций» – первый унифициро ванный нормативный акт, регулировавший многие налоговые правоотношения в стране.

В этот же период налоги становятся инструментом полити ческой борьбы. В результате конфликта между Президентом СССР М.С. Горбачевым и Председателем Верховного Совета Кудров В.М. Мировая экономика: учебник. – М.: Дело, 2004. – С. 284.

РСФСР Б.Н. Ельциным на территории России вводится особый «суверенный» режим налогообложения – Верховный Совет РСФСР принимает Закон «О порядке применения Закона СССР «О налогах с предприятий, объединений и организаций», соглас но которому для предприятий, находящихся под российской, а не союзной, юрисдикцией, устанавливался более благоприятный налоговый режим в виде снижения налоговых ставок и опреде ленных налоговых льгот. Данное положение стимулировало кам панию по «переподчинению» предприятий и направление всех налоговых потоков в российский, а не в союзный бюджет.

Августовские события 1991 года ускорили процесс распада СССР и становления России как политически самостоятельного государства. Молодому Российскому государству необходимо было срочно создать свою систему формирования доходной час ти бюджета. Именно в этот период была осуществлена широко масштабная комплексная налоговая реформа, подготовлены и приняты основополагающие налоговые законы: Закон Россий ской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О налоге на прибыль предприятий и орга низаций», Закон Российской Федерации от 6 декабря 1991 г. «О налоге на добавленную стоимость», Закон Российской Федерации от 7 декабря 1991 г. «О подоходном налоге с физических лиц» В декабре 1991 года налоговая система России в основном была сформирована.

Выводы. XX век был трагическим для России: две револю ции, множество больших и малых войн, массовый террор, хозяй ственный развал, нравственный упадок, дезорганизация всех форм жизни – все это угрожало существованию самих основ со циокультурной жизни.

В начале ХХ века политика налогов была направлена на сбор косвенных налогов. К примеру, акцизы в начале XX в. обеспечивали свыше 60% всех государственных доходов.

Формирование такой политики в сфере налогообложения объясняется тем, что в начале века резко начался процесс моно полизации промышленности, который привел к сосредоточению Налоги и налоговое право: учеб. пособие / под ред. А.В. Брызга лина. – М.: «Аналитика-Пресс», 1997. – С. 29–31.

в руках небольшой части населения огромных богатств, и люди, ими обладавшие, ни в коей мере не допускали мысли, что они могут быть подвергнуты прямому подоходному обложению (и тем более прогрессивному подоходному налогообложению).

Долгая дискуссия по вопросу о введении подоходного обложе ния, которое было призвано изменить всю фискальную систему, сделать ее более гибкой и дать ей более прочное основание, весьма наглядно продемонстрировала неготовность высших сло ев общества к какому-либо компромиссу, если он затрагивал их имущественные интересы. Даже накануне краха Российской им перии владельцы миллионных состояний не желали поступиться даже небольшой частью своих доходов. В этом с ними были со лидарны представители предпринимательских кругов, которые решительно выступили против обложения военных прибылей, несмотря на то, что эти прибыли давало им выполнение казенных заказов за счет государственного бюджета.

Важнейшей реформой начала ХХ века был закон, подготов ленный и проведенный председателем Совета министров Петром Столыпиным в 1906 г. Закон давал каждому крестьянину (главе каждой семьи) право закреплять в собственность приходящуюся на его долю часть общинной земли. Можно сказать, что после 1906 г. началась гонка между реформой и революцией.

Участие России в мировой войне 1914–1917 гг. отразилось самым тяжелым образом на экономике страны, что, в свою оче редь, обострило социальные отношения и привело к политиче скому кризису 1917 года.

Век этот прошел под знаком борьбы за революцию, а затем общество пыталось утвердить ее грандиозную утопию. Попытка миллионов людей отдаться под власть большевизма, согласие маршировать в соответствии с утопической идеологией имели катастрофические для страны последствия. Временами могло ка заться, что новой власти, апеллирующей к ценностям сакральной необходимости, удавалось достигнуть успехов. Но их результаты оказывались эфемерными, победы в конечном итоге превраща лись в поражения, циклопические стройки разрушались, легко доступные ресурсы истощались, общество погружалось в усугуб ляющуюся дезорганизацию и т.д. При этом не развивалась спо собность решать сложные проблемы в соответствии с усложне нием мира.

Итог власти большевизма заключался в том, что важнейшие проблемы, которые предшествовали большевистскому переворо ту, по сути, вновь встали перед страной в менее благоприятных условиях. Большевизм советского периода как будто старался реализовать известное высказывание Чаадаева, что Россия дает миру урок, как не следует жить. А известный немецкий полито лог Петер Штайнбах назвал уходящее столетие «веком колючей проволоки»1.

История политики налогов в СССР показывает, что главной задачей партии в этой сфере было удержание частного капитала в установленных пределах и создание условий для полного обоб ществления экономики.

Советский период становления и развития налогов, особенно в период нэпа, подтверждает, что использование налоговых инст рументов в экономической политике страны является одним из самых действенных способов, которые могут изменить ситуацию в экономике в целом. Умелое использование в налогообложении принципов преференций и льгот, снижение облагаемых ставок и упрощение систем учета позволяли оказать большую поддержку отечественной экономике.

В постсоветский период (с 1990 г.) – началось восстановле ние налоговой системы: в апреле 1990 г. принят закон «О подо ходном налоге с граждан СССР, иностранных граждан и лиц без гражданства», в июне 1990 г. – закон «О налогах с предприятий, объединений и организаций», а 21 ноября 1991 г. – Указом Пре зидента Российской Федерации №218 образована Государствен ная налоговая служба Российской Федерации (ранее она входила в состав Министерства финансов).

27 декабря 1991 году был принят базовый Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», который сыграл важную роль в формировании российской налоговой системы.

В 1998 году начался завершающий этап формирования нало говой системы в Российской Федерации, так как 31 июля 1998 г. была принята первая часть Налогового кодекса Россий ской Федерации (введен в действие с 1 января 1999 г.), а в Steinbach P. Diktaturerfahrung und Widerstand und Opposition ir der DDR. Hrsg.von K.-D. Henke, P. Steinbach, J.Tuchel. Koeln. – Weimar, 1998. – S. 57.

году вступила в действие вторая часть Налогового кодекса Рос сийской Федерации. Принятие Налогового кодекса позволило систематизировать действующие нормы и положения, регули рующие процесс налогообложения, привело в упорядоченную, единую, логически цельную и согласованную систему, устранило такие недостатки существующей налоговой системы, как отсут ствие единой законодательной и нормативной базы налогообло жения, многочисленность и противоречивость нормативных до кументов, и отсутствие достаточных правовых гарантий для уча стников налоговых отношений.

Таким образом, действующая в настоящее время налоговая система России была создана в 1992 году, по своей структуре и принципам построения она в основном отражает общераспрост раненные в мировой практике налоговые системы. В основу фе деральных доходов был положен налог на добавленную стои мость, а также акцизы. К федеральным доходам отнесены налог на прибыль предприятий, подоходный налог, таможенные по шлины, экологические налоги, сбор за использование государст венной символики и ряд других.

Но данная налоговая система оказалась крайне несовершен ной в силу множества причин, и прежде всего отсутствия единой законодательной базы налогообложения, а именно: многочислен ности нормативных документов и частого несоответствия зако нов и подзаконных актов, регулирующих налоговые отношения, законам других отраслей права.

Глава 4. НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В ПОЛИТИЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ РОССИИ 4.1. Налогово-бюджетные отношения в практике политического процесса на современном этапе В повседневной жизни все настолько взаимосвязано и пере плетено, что, взявшись изучить какое-либо одно явление, мы не пременно столкнемся с проблемой его системной зависимости от целого ряда других явлений или процессов. На поверхности су ществующей действительности все формы, в которых выступает та или иная категория, в большей или меньшей степени поли тизированы. Это создает еще большие проблемы при изучении социально-экономических процессов и понимании категорий, их опосредующих.

При изучении понятия «налог», беря за исходное начало са мые ранние суждения о нем, мы видим характеристики тех или иных форм, в которых на поверхности социально-экономической действительности реализуется только часть его глубинной сущно сти. Эти формы, особенно в условиях переходных экономик, под вержены влиянию множества субъективных (неэкономических) факторов, а в тоталитарных режимах полностью определяются ими.

Важно понять, почему в основном налоги используются всеми ры ночными государствами как метод прямого управления бюджетны ми отношениями и опосредованного (через льготы и санкции) воз действия на производителей товаров (работ, услуг). Через налоги государство достигает относительного равновесия между общест венными потребностями и ресурсами по их удовлетворению, через налоги государство обеспечивает рациональное использование при родных богатств, вводя штрафы и другие ограничения на распро странение экологически вредных производств, через налоги госу дарство решает различные социальные и множество других общест венных проблем.

Роль налогов высока не только в пополнении государствен ного бюджета, но и в регулировании общественных отношений.

Они способствуют сокращению или росту производства, увели чивая тем самым число рабочих мест или создавая безработицу, содействуют или препятствуют инвестиционной деятельности, искореняют или стимулируют теневую экономику и т.д. В связи с этим налоги и налоговые отношения напрямую взаимосвязаны с политикой, основной целью которой является искусство посред ничества между людьми и/или между организованными группа ми людей.

Политика имеет множество измерений и характеристик, свойств и проявлений. Богат ее субъектный состав. Она изменчи ва, динамична, всеохватна и вездесуща. Политическое простран ство сегодня настолько расширилось, что стало фактически адек ватным общечеловеческому пространству. Политика органически вплетена во всю общественную жизнь. Никто не может укрыться от политического воздействия, избежать влияния политических страстей, волны которых докатываются до самых отдаленных уголков страны и мира. Каждый является вольным или неволь ным субъектом политики, носителем политического сознания1.

Исходя из выделенных выше свойств политики, ее опреде ляют как объективно обусловленное и целенаправленное участие больших масс людей, организованных социальных групп в делах государства, в решении проблем, относящихся к жизни общества в целом, с помощью использования властных механизмов2.

Любой элемент политики, так или иначе связан с властью, предполагающей в качестве своего важнейшего компонента силу, принуждение.

Вышеуказанное непосредственно относится к исследуемой проблеме: политизации налогов. Дело в том, что одним из суще Подр. см.: Рыбаков О.Ю. Человек в политике. – Саратов, 1995.

Демидов А.И. Политика: понятие и природа // Российская правовая политика: курс лекций / под ред. д-ра юрид. наук, проф. Н.И. Матузова и д-ра юрид. наук, проф. А.В. Малько. – М.: Изд-во НОРМА, 2003. – С. 4.

ственных признаков отношений, регулируемых нормами финан сового права (налоговое право является подотраслью финансово го), всегда являлся признак властности этих отношений.

В советское время признак властности отношений, связанных с налогообложением, был заложен в самой системе господства государственной формы собственности. Фактически перемеще ние имущества происходило в рамках одного собственника – го сударства. Поэтому признак властности отношений, составляю щих предмет налогового права, являлся доминантой в характери стике его сущности. Неслучайно даже Налоговый кодекс РФ, принятый уже в 1998 г., установил, что «законодательство о на логах и сборах регулирует властные отношения...».

Принятие законов о налогах всегда было результатом ком промисса противоборствующих политических сил. Еще извест ный российский ученый И.Х. Озеров отмечал: «...без момента борьбы мы не поймем финансового права»1.

Социально-политическая стабильность общества зависит от многих обстоятельств, но наибольшего накала она достигает в переломные периоды, когда происходит ломка коренных устоев жизни – смена социального строя, типов власти, форм собствен ности, характера производственных отношений. Именно такой этап и переживает сейчас Россия. Все политические субъекты развили невиданную ранее активность, особенно в экономиче ской сфере.

Вацлав Клаус, премьер-министр Чешской Республики (эконо мист по образованию), утверждает, что «в преобразовании общества и его экономики ведущая роль принадлежит не экономистам, а по литикам». Жизненно важно, чтобы реформам была обеспечена ши рокая народная поддержка, подчеркивает Клаус, а «это значит, что налицо должны быть политики, которым верят». «В демократиче ском государстве такое доверие, – продолжает Клаус, – наступает с одобрением гражданами провозглашаемой политическими деятеля ми политики»2.

Озеров И.Х. Основы финансовой науки. – М., 1908. Вып. 1. – С. 22.

См.: Нельсон Л.Д., Кузес И.Ю. Группы интересов и политический срез российских экономических реформ (Критическая версия) // Поли тические исследования. – 1995. – № 6.

Исследовать сущность налога и его политическую природу, на наш взгляд, возможно через политическую практику, которая явля ется важнейшей частью политического процесса.

Политический процесс – одна из центральных и вместе с тем весьма специфическая категория политической науки. Правда, неко торые ученые отождествляют ее с понятием политики в целом (Р.

Доуз). Другие же, напротив, видят специфику политических процес сов либо в результатах функционирования политической системы (Т. Парсонс), либо в динамике борьбы и соперничества групп за ста тусы и ресурсы власти (Р. Дарендорф), либо в поведенческих аспек тах реализации субъектами своих интересов и целей (Ч. Мэрриам).

В рамках этих различных подходов политический процесс обнажает свои важнейшие источники, состояния, элементы. В то же время при всех различиях теоретической интерпретации поли тического процесса считается общепризнанным, что он отобра жает реальное взаимодействие субъектов политики, сложившееся не в соответствии с намерениями лидеров или программами пар тий, а в результате действия самых разнообразных внешних и внутренних факторов. Иначе говоря, политический процесс пока зывает, как индивиды, группы, институты власти со всеми свои ми стереотипами, целями, предрассудками взаимодействуют друг с другом и государством, реализуя свои специфические роли и функции. А так как ситуации, стимулы и мотивы человеческого поведения постоянно изменяются, политический процесс исклю чает какую-либо заданность или предопределенность в развитии событий и явлений.

Раскрывая содержание политики через сложившиеся формы исполнения субъектами своих ролей и функций, политический процесс демонстрирует, как их осуществление воспроизводит одни элементы политической системы, разрушает другие, разви вает и творит третьи. Тем самым политический процесс раскры вает как поверхностные, так и глубинные изменения политиче ской системы, характеризует ее переход от одного состояния к другому. При этом важнейшим значением для политического процесса обладает продолжительность или краткосрочность вре менных периодов данных изменений в формах отправления вла сти, соотношения сил, способах принятия решений и т.д.

Как уже указывалось выше, налоговая система – крайне сложное политическое и экономико-правовое явление. Эта слож ность предопределена не только природой, внутренним предна значением входящих в эту систему распределительных и пере распределительных отношений. На практике эта система в боль шей или меньшей степени является зеркальным отражением су ществующего политического устройства государства, несет на себе печать политических установок верховной власти, испыты вает (в одних случаях сильное, а в других – менее сильное) влия ние со стороны политизированной части общества (политических партий, профсоюзов, лоббистских группировок в парламентах и т.д.).

Таким образом, мы подошли к исследованию центральной проблемы политического процесса – политической практики. По литические отношения суть необходимые условия и предпосылки производства смысловым образом организованных политических практик. Будучи в одно и то же время силовыми и смысловыми отношениями, они действуют «за спиной агентов», не только ог раничивая, но и создавая возможность для практик1. Вместе с тем необходимой и неотъемлемой частью политических отношений служат практические схемы, которыми наделены агенты.

Где наиболее ярко в налоговой сфере можно проследить поли тические практики, содержанием которых являются отношения ме жду индивидуальными и коллективными агентами и институтами, и эти отношения, как правило, весьма активны, так как это свойствен но политике. Другими словами, это отношения сотрудничества и борьбы, протеста и поддержки, силового конфликта и переговоров, агитации и политической рекламы, политических коммуникаций.

Если рассматривать политическую активность агентов в налоговой сфере, то она, в первую очередь, проявляет себя в борьбе агентов за налоговые льготы, преференции и иные специфические выгоды: при этом агенты, занимающие доминирующие позиции, обладают воз можностями принудить поле политики функционировать в свою пользу. Но это поле можно характеризовать так же как и простран ство власти, пространство политических позиций и практик, поли тическое производство и т.п. Подр. см.: Качанов Ю.Л. Политическая топология: структуриро вание политической действительности. – М.: Ad Marginem, 1995.

Качанов Ю.Л. Производство политического поля в современной России // Социологические исследования. – 1997. – № 11. – С. 3–12.

По нашему мнению, наиболее ярко политические практики в налоговой сфере формируются как акты политической борьбы политических агентов в континиуме политического процесса при принятии налоговых законов, подзаконных нормативно-правовых актов и бюджета Российской Федерации как основного финансо вого закона страны (с 2007 года бюджет страны принимается Го сударственной Думой РФ в форме федерального закона и дейст вует в течение 3-х календарных лет).

Взаимосвязь политики и права исследовалась юридической наукой еще в советское время. В последние годы такого рода ис следования дают обширный материал для размышлений на эту тему1.

Рассматривая политику как «… объективно обусловленное и целенаправленное участие больших масс людей, организованных социальных групп в делах государства, в решении проблем, отно сящихся к жизни общества в целом, с помощью использования властных механизмов», в современной России трудно найти пример принятия того или иного законодательного акта без активного уча стия, а то и противоборства в политическом процессе различных политических сил. Аполитичных отраслей права с точки зрения формирования правовых норм и реализации существующей поли тики нет. В условиях существования демократического государства, коим является Россия сегодня, все правовые решения принимаются в политическом процессе, т.е. различные партии, депутатские фрак ции, ветви власти и другие субъекты политического общения в той или иной форме участвуют в их принятии. Однако современная по Мальцев Г.В. Идеология, политика и право (Некоторые вопросы их взаимоотношений) // Советское государство и право. – 1977. – № 2. – С. 14–22;

Керимов Д.А. Конституция СССР и развитие политико правовой теории. – М., 1979;

Агешин Ю.А. Политика, право, мораль. – М., 1982;

Мушинский В.О. Соотношение политики и права в регулиро вании социальных интересов // Советское государство и право. – 1988. – № 2. – С. 3–13;

Козлихин И.Ю. Право и политика. – СПб., 1996;

Хеффе О. Политика. Право. Справедливость. – М., 1994;

Матузов Н.И. Право и политика: антиподы или союзники? // Правовая политика и правовая жизнь. – 2001. – № 1;

Российская правовая политика: курс лекций / под ред. д-ра юрид. наук, проф. Н.И. Матузова и д-ра юрид. наук, проф.

А.В. Малько. – М.: Издательство НОРМА, 2003. – С. 2. и др.

литическая практика в России демонстрирует, что наиболее напря женно политический процесс в России развивается всякий раз по поводу и в ходе принятия финансово-правовых актов.

Считаем, что политические практики, складывающиеся в хо де политического процесса в налогово-бюджетной сфере, должны базироваться на нормах права и продуманных, проверенных ис торией, экономических концепциях. Особенно это важно в усло виях слабого государства и экономической нестабильности. Эко номическая нестабильность, отсутствие «жестких» экономи ческих программ в государствах, переживающих переходный этап от административно-командной к рыночной экономике, все гда порождали политическую нестабильность, в том числе в фи нансовой сфере. Институт экономических проблем переходного периода под руководством Е. Гайдара, исследовав экономиче скую политику России в период с 1991 по 1997 г., пришел к вы воду, что «отличительной особенностью посткоммунистического развития вообще, и в России особенно, является высокая зависи мость экономических процессов от политических1.

Причем, в отличие от стран с устойчивой рыночной эконо микой, где политические изменения приводят к изменениям эко номических параметров на проценты или их доли, выбор (или изменение вероятности выбора) одной из существующих в Рос сии экономико-политических альтернатив нередко ведет к изме нению макроэкономических индикаторов в разы2.

С учетом сказанного можно утверждать, что для экономичес кой и правовой науки, социологии и политологии существует не кое общее проблемное политическое поле, политическая практи ка, которая определяет внеэкономические параметры экономиче ской деятельности, в том числе уровень налогообложения.

Многими исследователями установлено, что политические и экономические институты в совокупности могут, с одной стороны, направлять, а, с другой стороны, ограничивать поведение раз нородных субъектов экономических и политических отношений.

Источник: Интернет – http://www.iet.ru/ May В., Синельников С., Трофимов Г. Взаимосвязь макроэкономиче ской стабилизации и политических процессов. Год выборов Президента России // Экономика переходного периода. Очерки экономической полити ки посткоммунистической России 1991–1997 гг. – М., 1998. – С. 279.

Как справедливо отмечали Дж. Альт и А. Алезина, «немаловажное значение имеют политические условия, в которых развиваются и осуществляются рыночные процессы. В то же время для реализации политических процессов не менее важное значение имеют состоя ние и условия функционирования рынка. Поэтому при изучении таких коллективных действий, как производство, размещение ре сурсов и социальная политика государства нельзя обойтись без уче та экономики и политики как частей единой социальной системы»1.

Таким образом, если попытаться выявить в налогово бюджетной сфере современной России самое активное политиче ское поле, где наиболее интенсивно проходят политические про цессы и складываются политические практики, то на наш взгляд, таким полем является механизм ежегодной подготовки феде рального бюджета страны и последующее (после его принятия) перераспределение материальных ресурсов между получателями бюджетных средств.

Бюджетная система является важнейшим финансовым инст рументом политики любого государства. С научной точки зрения бюджет Российской Федерации представляет собой экономиче скую форму образования и использования основного централизо ванного фонда денежных средств государства2.

Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как форму обра зования и расходования фонда денежных средств, предназначен ных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Важнейшим признаком бюджетных отношений является их властность. Поэтому некоторые ученые определяют бюджет как систему императивных денежных отно шений, в процессе которых образуется и используется денежный фонд.

Именно на фоне бюджетных правоотношений (большая часть бюджета РФ формируется за счет налогов) наиболее зримо мож Альт Дж., Алезина А. Политическая экономия. Общие пробле мы // Политическая наука. Новые направления. – М., 1999. – С. 627.

Подробнее см.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский фе дерализм / под ред. проф. Н.И. Химичевой. – М.: Норма, 2001;

Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / под ред. Г.В. Петровой. – СПб.: Юрид. центр-Пресс, 2003.

но видеть политическое участие на политическом поле конкрет ных политических субъектов, отстаивающих свои интересы.

Взаимосвязь налогов с бюджетом не вызывает сомнений, по скольку налоги рассматриваются как обязательный трансферт (денежный платеж) в целях обеспечения бюджетом государст венных услуг. С этой точки зрения исследуются эффективность налогового законодательства, стоимость в применении, гибкость (степень реагирования на меняющиеся экономические условия) и некоторые другие аспекты1. «Налоги в данном случае понимают ся широко. Они включают все виды доходов, аккумулируемых государством на регулярной основе с помощью принадлежащего ему права принуждения. Изучение специфики налоговых поступ лений, их видов и способов формирования, влияния налогов на хозяйство и путей оптимизации налоговой системы относится к числу важнейших задач экономики общественного сектора», – отмечает Л.И. Якобсон2.

К примеру, в период с 1993 и вплоть до 1997 г. принятие ежегодного федерального закона о федеральном бюджете про исходило в условиях жесткого социально-политического кон фликта между исполнительной и законодательной властями, а также между политическими партиями и группировками в Вер ховном Совете3. По нашему мнению, данный конфликт можно рассматривать не только как политический, но и как социально политический, в связи с тем, что депутаты Верховного Совета РФ отстаивали социально-экономические интересы больших групп населения, т.е. своих избирателей.

Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора / пер. с англ.;

под ред. Г.М. Куманина. – М., 1997. – С. 364–386.

Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории го сударственных финансов.– М., 1996. – С. 119;

См. также: Лыкова Л.И. На логи и налогообложение в России.– М., 2001.

К примеру Чувашова Н.И. определяет социально-политический конфликт как противоборство социальных и политических субъектов по поводу овладения политической властью как целью и как средством реализации жизненно важных интересов и потребностей больших соци альных групп и достижения субъектами конфликта определенного со циального и политического статуса. См.: Чувашова Н.И. Структура и динамика социально-политических конфликтов : автореф. дис. … д-ра.

полит. наук. – М., 2007.

В ряде случаев именно по этой причине федеральные законы о федеральном бюджете своевременно не принимались. Так, За кон о республиканском бюджете на 1993 г. был принят только 14 мая 1993 г. из-за политического противоборства между Прези дентом и Верховным Советом РФ. Из-за политической конфрон тации был принят только 15 марта 1995 г. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1995 год»1.

Можно с уверенностью говорить, что принятие большинства налогово-бюджетных нормативно-правовых актов связано с на хождением компромисса между различными противоборствую щими политическими силами.

Такая высокая степень зависимости (от политики – от автора) проявляется, во-первых, в том, что принятие данных актов вводит в орбиту политического процесса самый широкий круг различ ных политических сил;

во-вторых, в том, что их принятие почти всегда имеет место в условиях политического процесса, доведен ного до противоборства, конфликтности различных политиче ских сил2.

Основной причиной политизации налогово-бюджетных от ношений является их специфичность, так как эти отношения свя заны с изъятием у лиц собственности в пользу государства и дальнейшее ее распределение между структурами государства для выполнения ими своих функций.

Иначе говоря, государство, благодаря финансовым нормам, обеспеченным государственным принуждением, гарантирует собственное существование, выделяя ассигнования на функцио нирование законодательной, исполнительной и судебной властей.

Политизация налогово-бюджетных отношений проявляется не только на стадии сбора налогов в бюджеты всех уровней, но и в период распределения собранных денежных средств между большим количеством политических агентов: субъектами РФ, муниципальными образованиями, министерствами и другими получателями бюджетных средств.

Поэтому политические агенты в той или иной форме стано вятся участниками политического процесса по поводу формиро СЗ РФ. – 1995. – № 14.

Подробнее см.: Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право Рос сии (политический аспект). – М.: Юристъ, 2003. – С. 27.

вания государственных решений в области финансов. Например, субъекты РФ отстаивают свои экономико-политические интересы через Совет Федерации, налогоплательщики и получатели бюд жетных ссуд – через своих представителей в Государственной Думе, через поддержку наиболее влиятельных политических фракций, через лоббирование своих интересов в Государственной Думе, а также в представительных органах регионов и местных ор ганах власти и т.д. Кроме того, в последние годы налогоплательщи ки все чаще объединяются в политические группировки для участия в пикетах, митингах, акциях протеста в связи с неудовлетворенно стью фискальной политикой государства. К примеру, принятие час ти второй Налогового кодекса РФ в части предложенного Прави тельством РФ установления единого социального налога сопровож далось в мае–июне 2000 г. массовыми оппозиционными выступле ниями профсоюзов1. В феврале, а также в июне 2000 г. прошли за бастовки предпринимателей в Уссурийске, Воронеже, Туле, Астра хани и других городах России в связи с решением региональных властей увеличить налоговую базу по налогу на вмененный доход2.

С учетом сказанного, можно утверждать, что политический процесс в налогово-бюджетной сфере характеризуется масштаб ностью и предельно широкой включенностью в него различных политических сил. И здесь наиболее выраженно проявляется по литическая роль многих экономических субъектов (особенно тех, которые обладают огромными денежными ресурсами и заинтере сованы сохранить их при любом изменении политического по рядка), которые рассматривают участие в политической деятель ности как часть своего бизнеса.

И как показывает история посткоммунистической России, денежная (олигархическая) власть и различные властные полити ческие группировки активно действуют на политическом поле нашей страны.

Необходимость формирования нового конституционно правового поля стала ясна к середине 1992 года. К этому времени уже в полной мере проявилась невозможность обеспечения ус тойчивости денежной и бюджетной политики, а также склон Коптев Д. Буря и натиск // Известия. – 2000. – 8 июня.

Когда «оживут» рынки? // Коммуна. – 2000. – 5 февр.;

Серов А.

Первые плоды реформы // Известия. – 2000. – 21 июня.

ность законодательного корпуса к постоянному перекраиванию Конституции в соответствии с сиюминутными политическими интересами.

Принципиально изменились политические акценты в феде ральном налогово-бюджетном процессе. В условиях переходной экономики (1991–1999 гг.) политическая конфронтация при при нятии федерального бюджета проявляла себя сразу, еще в ходе первого чтения по проекту бюджета, голосование в котором все гда являлось чисто политическим и жестко распределялось поф ракционно. Это свидетельствовало о принципиальной несогласо ванности политических позиций законодательной и исполни тельной властей и, естественно, затягивало принятие бюджетного закона до следующего года1.

На этапе переходной экономики финансовая политика была нестабильной. Она представляла собой не консолидированный финансовый интерес различных политических сил, а множество разрозненных интересов различных политических сил в сфере финансов. Естественно, такая политика в значительной мере дес табилизировала финансовую систему Российской Федерации и, в этом смысле, провоцировала принятие в ряде случаев деструк тивных с экономической точки зрения финансово-правовых ак тов. Экономическая деструктивность финансово-правового акта означает, что на том или ином отрезке времени он не соответст вует экономическим (финансовым) возможностям государства, дестабилизирует финансовую систему, не обеспечивает выполне ние экономической программы, принятой на себя Правительст вом Российской Федерации, и т.д. Деструктивная финансовая политика определяла развитие фи нансового законодательства на различных этапах переходной эко номики в России. Основная причина такого явления заключалась в слабости российского государства, не способного осуществлять «комплекс необходимых, но непопулярных экономических шагов», направленных на стабилизацию экономики. В то же время демокра тическое развитие общества, естественно сопровождающее либера лизацию экономики, породило «группы интересов, не желающие Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политиче ский аспект). – М.: Юристъ, 2003. – С. 57.

Там же. – С. 44–45.

нести издержки по стабилизации и ожидающие, когда обстоятельст ва позволят провести соответствующий комплекс мер с минималь ными для себя издержками»1. В связи с этим непосредственно фак торами деструктивного воздействия политики на финансовое право творчество и в этом смысле на развитие финансового законодатель ства на разных этапах являлись: а) противостояние друг другу в по литическом процессе законодательной и исполнительной власти;

б) популизм в принятии государственных решений: в) сильное влия ние лоббирующих группировок на принятие финансово-правовых решений.

Что касается противостояния законодательной и исполни тельной властей в политическом процессе, то оно имело место на различных этапах переходной экономики в России. Однако осо бенно жестким такое противостояние было в 1993 и в 1997 гг., что весьма существенно отразилось на принятии и исполнении бюджетного законодательства того времени.

Популизм как явление политической жизни известен давно.

В России он известен как весьма заметный фактор формирования финансового законодательства в 1992, 1993, а также в 1996 гг.

Причем практика показывает, что чаще всего популистские фи нансовые решения инициировались в России законодательными органами власти и лишь в 1996 г., в преддверии президентских выборов – Президентом Российской Федерации.

Помимо отмеченного законы о федеральных бюджетах 1992– 1997 гг. были экономически деструктивны, потому что совер шенно не соответствовали принципу реальности из-за политиче ского популизма, широкомасштабного лоббирования, имевших место главным образом при обсуждении в законодательном орга не власти расходной части бюджета. Так, Закон РФ «О бюджет ной системе Российской Федерации на 1 квартал 1992 год»2 фор мировался под влиянием мощного напора лоббирующих группи May В. Макроэкономическая стабилизация как социально политический процесс // Экономика переходного периода. Очерки эко номической политики посткоммунистической России 1991–1997. – М., 1998. – С. 154.

Федеральный закон от 24.01.1992 № 2246-1 «О бюджетной систе ме Российской Федерации на I квартал 1992 года // Российская газета. – 1992. – № 45. – 25 февраля.

ровок, требовавших предоставления льготных кредитов Цен трального банка РФ на пополнение оборотных средств предпри ятий и инвестиций. Фактически средства на обслуживание этих кредитов выделялись из республиканского бюджета.

Поправки в бюджет вносились «с голоса» и практически в любой момент. Был случай (в июне 1992 года), когда Верховный Совет России в течение нескольких минут проголосовал за уд воение расходов федерального бюджета. Разумеется, без какого бы то ни было указания на источники доходов для покрытия де фицита.

Налоговая система также сталкивалась с проблемами конститу ционно-правового и политического характера, особенно в части рас пределения налогов между федеральным и региональным уровнями.

Прежде всего сказывалось то, что объем налоговых отчислений в пользу федерального центра часто был индивидуализированным, субъекты Российской Федерации торговались с центром по поводу числа и объемов налогов, перечисляемых в Москву. Губернаторы использовали максимум сил и влияния для снижения доли отчисле ний налогов в федеральный бюджет, а федеральные власти были слишком слабы, чтобы противостоять этому давлению. Возникала цепная реакция, когда уступки одному региону влекли за собой «продавливание» уступок другими регионами.

Неурегулированность налоговых отношений имела и еще одно проявление, особенно опасное на фоне только что произошедшего распада СССР. Фактическое двоевластие в центре подталкивало ре гионы к принятию решений не перечислять налоги федеральному правительству. Более того, этот аргумент пыталось использовать в противостоянии президенту руководство Верховного Совета Рос сии. Так, в августе 1993 года Р. Хасбулатов открыто призвал субъек тов федерации прекратить перечисление налогов «антинародному правительству». Все это не могло не сказываться на возможностях решения проблем макроэкономической стабилизации1.

Летом 1993 года конституционный кризис достиг особой остро ты, причем каждое действие законодательной власти немедленно сказывалось негативным образом в сфере экономической. В июле Мау В. Экономическая реформа: сквозь призму конституции и политики / Библиотека Московской школы политических исследова ний. – М.: Изд-во «Ad Marginem», 1999. – С. 115.

Верховный Совет одобрил федеральный бюджет, удвоив заложен ный в нем первоначально размер дефицита, что вело к краху финан совой системы и делало невозможным получение Россией финансо вой помощи из-за рубежа. Одновременно депутатами был отменен указ президента об ускорении приватизации, а права традиционно реформистски ориентированного Госкомимущества в части управ ления государственным имуществом было предложено передать вновь возрождаемым отраслевым ведомствам. Таким образом, к се редине 1993 года необходимость формирования нового конституци онно-правового пространства стала очевидной. Вопрос о коренном изменении Конституции Российской Федерации неоднократно ста вился президентом, который предлагал провести по этому вопросу специальный референдум. Необходимость пересмотра Конституции в общем-то не вызывала возражения среди законодателей, но они настаивали на принятии Конституции Российской Федерации без референдума, то есть в редакции, поддерживаемой левопопулист ским большинством депутатского корпуса. Зашедшая в тупик си туация была взорвана открытым конфликтом между президентом и Верховным Советом 21 сентября – 4 октября 1993 года, роспуском законодательного корпуса и проведением 12 декабря новых выборов и референдума по новой Конституции Российской Федерации.

Итак, с учетом изложенного, можно утверждать, что бурное развитие налогово-бюджетного законодательства в России с пе реходной экономикой в значительной мере обязано политике. В ряде случаев политика оказывала дестабилизирующее влияние на бюджетное и налоговое правотворчество. В других случаях поли тика являлась фактором оптимизации этих процессов.

Ретроспективный анализ развития финансового правотворче ства в России переходной экономики приводит к выводу, что де структивное бюджетное законодательство, принятое под влияни ем политических устремлений, порождало обратную связь, дава ло обратный эффект. Оно, в конечном итоге, не устраивало поли тиков, а поэтому заставляло их консолидироваться в вопросах разработки и принятия более конструктивных правовых решений в налогово-бюджетной сфере.

Сегодня, в условиях политического консенсуса, сложившего ся между Государственной Думой и Правительством Российской Федерации, имеет место не конфронтация, а сближение, согласо вание интересов различных субъектов политического общения.

Свидетельством этого является то, что налогово-бюджетное за конодательство в условиях укрепления государственности стало приниматься вовремя, т.е. до начала бюджетного года. Так, в ча стности, Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2000 год» был принят 3 декабря 1999 г.;

федеральные законы о федеральных бюджетах на 2001, 2002 и 2003 гг. были приняты соответственно 14 декабря 2000 г., 14 декабря 2001 г., 11 декабря 2002 г. Во-вторых, принципиально изменились политические ак центы в федеральном бюджетном процессе. В условиях переход ной экономики политическая конфронтация в федеральном бюд жетном процессе давала себя знать сразу, еще в ходе первого чтения по проекту бюджета, голосование в котором всегда явля лось чисто политическим и жестко распределялось пофракцион но1. Это свидетельствовало о принципиальной несогласованности политических позиций законодательной и исполнительной вла стей и, естественно, затягивало принятие бюджетного закона до следующего года. Федеральные бюджетные законы 2001, 2002, 2003 гг. были приняты в условиях относительной политической консолидации. В связи с этим в первом чтении бюджеты были приняты Государственной Думой сразу. Однако весьма сложной стала процедура второго чтения по проекту бюджетов, которая не столь политизирована, сколь призвана соединить региональные, ведомственные и иные бюджетные интересы2.

Политический процесс по поводу подготовки и принятия феде рального бюджета, а также бюджетов других уровней, начинается с ежегодного Послания Президента РФ Правительству Российской Федерации «О бюджетной политике» на следующий год, в котором, по существу, предлагаются политические меры по решению самых сложных социально-экономических проблем. Например, в Посла нии Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации «О бюджетной политике в 1998 году» предлагаются следующие политические установки в бюджетно-налоговой сфере:

«Поскольку возможности наращивания доходов бюджета за счет увеличения номинального налогового бремени исчерпаны, Шкель Т. Все будет лучше. Но чуть-чуть // Российская газета. – 2001. – 18 окт.

Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политиче ский аспект). – М.: Юристъ, 2003. – С. 57.

то основной прирост доходов бюджета надо получать за счет зна чительного сокращения количества налоговых льгот и повыше ния собираемости налогов.

Главное в налоговой реформе – не только стабилизация до ходов бюджета, но и обеспечение равных и благоприятных усло вий для предпринимательской активности во всех секторах эко номики.

Налоговая реформа должна включать:

упрощение налогового законодательства, придание налого вым законам большей прозрачности;


сокращение числа налогов;

пересмотр и отмену налоговых льгот, компенсируемых в необхо димых случаях прямыми ассигнованиями из бюджета;

расшире ние базы налогообложения при обеспечении справедливого рас пределения налогового бремени между различными категориями налогоплательщиков;

установление жесткого оперативного кон троля за соблюдением налогового законодательства, пресечение теневых экономических операций, повышение ответственности граждан и организаций за уклонение от уплаты налогов и др.

Уже в текущем году Правительство должно принять ком плекс неотложных мер, направленных на сокращение недоимки по сбору налогов.

Правоохранительным и фискальным органам предстоит серьезно усилить борьбу с теневой экономикой, ужесточить кон троль за движением наличных денег, зарубежными банковскими счетами юридических и физических лиц, фирмами, оказывающи ми услуги по открытию зарубежных счетов, созданию организа ций и банков в оффшорных зонах, практикой осуществления рас четов через счета специально создаваемых структурных подраз делений, дочерних компаний и «третьих лиц».

Неотложная задача – увеличение доходов от имущества, на ходящегося в собственности государства, в частности в виде ди видендов по акциям, от сдачи в аренду объектов недвижимости и предоставления прав на эксплуатацию месторождений полезных ископаемых»1.

См: Послание Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации «О бюджетной политике в 1998 году» // Распоря жение Президента РФ от 02.06.1997 № Пр-847.

Предложенные в Послании Президента РФ политические идеи и принципы в налогово-бюджетной сфере, по существу, можно рассматривать в качестве основных политических устано вок на будущее в данной сфере правоотношений.

В силу особенностей политического и экономического разви тия России в советский и постсоветский период, в условиях кри зисных явлений политического, экономического и социального характера правосознание федеральных властей и властей субъ ектов федерации не совпадает по целому ряду позиций с ценно стями, установленными в Конституции России. Узловые вопро сы, вокруг которых возникают разногласия, связаны с разным осмыслением содержания конституционных принципов феде рализма;

с различным пониманием степени самостоятельности субъектов федерации, принципов, форм и процедур разделения и реализации государственной власти по вертикали и ответствен ности за ее осуществление.

Хронический характер приобрела тенденция дезинтеграции систем государственной власти и бюджетных отношений. Про длившийся в России всего несколько лет процесс перераспреде ления государственной власти в пользу регионов по формуле бывшего Президента РФ Б.Н. Ельцина «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить», привел к такому уровню дезинтеграции российской конституционно-правовой и бюджет ной систем, когда параллельное и зачастую взаимоисключающее правотворчество федерации и ее субъектов фактически перестало поддаваться действенному контролю и систематизации со сторо ны федеральных властей. Устойчивым стал процесс принятия конституций и уставов субъектов Российской Федерации, не со ответствующих федеральной Конституции. Несогласованно и противоречиво развивается федеральное и региональное законо дательство по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Наконец, серьезную опасность представляет начав шийся в России процесс вытеснения конституционных норм до говорным регулированием.

Разбалансированность в государственно-правовых отноше ниях породила особый фон конституционной реформы в России.

С одной стороны, с принятием в 1993 году новой Конституции РФ наметилась тенденция проведения конституционной реформы в рамках единого российского правового пространства, с дру гой – в субъектах Российской Федерации стало развиваться соб ственное конституционное (уставное) правовое пространство, порой по сути противоположное российской конституционной модели федеративного устройства.

Практика Конституционного Суда РФ последних лет сви детельствует о том, что если ранее споры носили преимущест венно политико-правовой характер, то теперь акценты все более стали смещаться в сторону разрешения споров по защите эконо мических прав федерации и ее субъектов. В 1996–1999 годах зна чительно возросло число запросов, касающихся определения бюджетно-финансовых прав регионов, порядка налогообложения на их территории, полномочий в области природопользования и иных экономических прав в регулировании сфер, приносящих доходы субъектам федерации.

Важное значение для разрешения споров в области налоговых отношений между федеральным центром и территориями имеют постановления Конституционного Суда РФ, которые дали консти туционно-доктринальное понятие налога, разъяснили его правовую природу и природу конституционной обязанности платить налоги.

Так, особое политико-правовое значение имело Постановле ние Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 года по делу о проверке конституционности положений абз. 2 п. 2 ст. 18 и ст. Закона РФ от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой сис темы в Российской Федерации»1.

Поводом к рассмотрению данного дела послужили запросы от пяти субъектов Российской Федерации – Конституционного Суда Республики Коми, Губернатора Иркутской области, Законодатель ного Собрания Алтайского края, Волгоградской областной Думы и Законодательного Собрания Владимирской области. Все заявители полагали, что федеральный закон не может устанавливать исчерпы вающий перечень видов налогов, которые вправе вводить субъекты Российской Федерации на своей территории. По их мнению, Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» из лишне детально регламентирует виды налогов, которые могут быть установлены субъектом федерации, оставляя органам власти субъ ектов РФ лишь право на определение ставки налога в параметрах, Закон РФ от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации // СЗ РФ. – 1997. – № 13. – Ст. 1602.

закрепленных в федеральном налоге, и тем самым лишая их права вводить собственные налоги и сборы.

Конституционный Суд РФ признал оспариваемые статьи рас сматриваемого по данному делу Закона РФ соответствующими Конституции РФ. Вывод Конституционного Суда РФ был доста точно категоричен – право субъектов РФ самостоятельно уста навливать виды налогов противоречит конституционным прин ципам, нарушает единство экономического пространства, равно правие субъектов РФ. Конституционный Суд РФ указал на то, что принципы налогообложения и налоговых сборов находятся в ведении Российской Федерации. К ним относятся: обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя единую нало говую политику;

единство налоговой системы;

равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании за кона. Поэтому недопустимо введение региональных налогов, кото рые могут ограничить свободу перемещения финансовых средств в пределах России или позволить формировать бюджеты одних тер риторий за счет налоговых доходов других территорий1.

Следует отметить, что данное решение Конституционного Суда РФ, определяющее, по сути, уровень экономического и на логового централизма в Российской Федерации, также носит в значительной мере политико-доктринальный характер. Подходы, выработанные Конституционным Судом при принятии данного решения, служат сегодня основой для определения мнения Суда по аналогичного рода делам.

Устойчивость любого государства (а федеративного в осо бенности) зависит от разумного соотношения финансовых инте ресов центра и территорий. История развития цивилизованного общества доказала, что сочетание финансового единства и ра зумного распределения денежных средств является одним из наиболее необходимых методов сохранения политического ком промисса в государстве2.

Умнова И.А. Конституционные основы современного российско го федерализма: учеб.-практ. пособие. – 2-е изд., испр. и доп. – М.: Де ло, 2000. – С. 265.

Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / под ред. проф. Н.И. Химичевой. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Изд-во НОРМА, 2002. – С. 9.

Одной из приоритетных задач в утверждении федеративного устройства в России является решение проблемы разделения го сударственной власти, в том числе и в налогово-бюджетной сфере, по вертикали. Особая актуальность данной проблемы заключается в том, что она вышла за чисто юридические рамки и приобрела поли тическую окраску.

Важнейшей составляющей федеративного устройства России является ее бюджетная система, которая состоит из бюджетов трех уровней и включает в себя: федеральный бюджет и бюдже ты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государст венных внебюджетных фондов, а также местные бюджеты.

Так, О.Г. Бежаев указывает на три задачи, которые лежат в основе межбюджетных отношений: выравнивание уровня обес печения социальными услугами и выплатами;

выравнивание субъектов федерации по уровню развития социальной структуры и помощь депрессивным регионам1.

Межбюджетные отношения строятся на принципе равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом. Данный принцип предполагает установле ние единых для всех субъектов нормативов отчислений от федераль ных налогов и сборов в их бюджеты, а также единого порядка упла ты федеральных налогов и сборов. Такие нормативы финансовых затрат, как затраты на предоставление государственных услуг, ми нимальная бюджетная обеспеченность, определяются на основе еди ной методики с учетом социально-экономических и иных особенно стей субъектов Российской Федерации и согласовываются с ними при принятии закона о бюджете на очередной финансовый год.


Бюджетный федерализм – принцип государственного уст ройства, который может быть охарактеризован с экономической, политической, юридической и иных точек зрения. В нашем слу чае будет сделана попытка исследовать содержание бюджетного федерализма с акцентом на его политические характеристики2.

Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения: теория и практика ре формирования. – М.: Экзамен, 2001. – С. 82.

Например, см.: Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» // Российская газета. – 2001. – 21 авг.

С этой точки зрения бюджетный федерализм может быть оп ределен как совокупность политических решений высших орга нов законодательной и исполнительной властей Российской Фе дерации по поводу бюджетно-налоговых взаимоотношений фе дерального центра и субъектов РФ, при реализации которых, по средством принятия соответствующих нормативных актов, обес печивается сочетание финансовых интересов Российской Феде рации и субъектов Российской Федерации.

Законодатель четко определяет формы финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, которые указаны в Бюджетном кодексе РФ1. Это межбюджетные трансферты;

бюджетные кредиты;

до тации2 и др.

Относительные масштабы прямого бюджетного финансиро вания и их динамика могут при определенных условиях рассмат риваться как показатели уровня перераспределительных процес сов и тенденций его изменения. Так вот, раздел «Финансовая по мощь бюджетам других уровней» до последнего времени пред ставлял собой наиболее подвижную часть структуры расходов федерального бюджета. Данное обстоятельство являлось следст вием переходности и неотработанности формализованной схемы «разруливания» межбюджетных потоков3.

В свое время, первый заместитель председателя Правитель ства РФ В. Христенко отмечал, что программа реформирования См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. Ст. 6 (последние изменения внесены ФЗ от 9 апреля 2009 г. N 58 ФЗ) // СЗ РФ. – 1998. – № 31. – 3 авг. – Ст. 3823.

См.: О распределении дотаций из Федерального фонда финансо вой поддержки субъектов РФ: Постановление Правительства РФ от 22.11.2004 № 670 // Российская газета. – 2004. – № 266. – 1 декабря;

О сверке исходных данных для проведения расчетов распределения меж бюджетных трансфертов на 2006 год: приказ Минфина России от 16.06.2005 № 149. Документ опубликован не был.

Лыкова Л.Н. Долговая политика регионов: Российская практика и мировые тенденции / Л.Н. Лыкова, Н.Б. Крылова, А.Б. Чебанова;

Ин-т экономики. – М.: Наука, 2003. – С. 17.

межбюджетных отношений стала «общим политическим манда том на проведение реформ»1.

Подвижность структуры расходов федерального бюджета в сфере межбюджетных отношений зависит от многих политических факторов, которые напрямую зависят от политической повестки дня, которую коротко можно определить как совокупность актуаль ных и своевременных вопросов и дел. «Политическая повестка дня, – отмечает Дж. Андерсон, – образуется из требований, которые по литики выбирают сами, чувствуя необходимость реагировать на них в определенное время или хотя бы демонстрировать вид их рас смотрения, притом, что это особые политические требования, от личные от рядовых запросов»2. Действительно, политики и админи страторы, контролирующие официальную повестку, всегда ограни чены некоторыми целями и приоритетами, ресурсами и временем, а также давлением различных групп интересов и воздействием обще ственного мнения в целом.

Контуры развития данной схемы были заданы Концепцией ре формирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах, утвержденной Постановлением Правительства от 30 июля 1998 г. № 862. Ее правопреемницей стала Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на пе риод до 2005 г. Данная Программа направлена на достижение целей, поставленных в Посланиях Президента Российской Федерации Фе деральному Собранию, в бюджетных посланиях Президента Рос сийской Федерации по развитию системы межбюджетных отноше ний, и реализацию соответствующих разделов стратегии развития Российской Федерации на период до 2010 года3.

В данной Программе Президент РФ указывает, что «сложив шаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий // Российская газета. – 2001. – 17 февраля.

Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. – Boston, 1994. – P. 85.

Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Про грамме развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года (с изменениями на 6 февраля 2004 г.)» // Россий ская газета. – 2001. – № 161. – 21 августа.

проведенные в 1990-х годах реформы, не отвечает основопола гающим принципам бюджетного федерализма и стратегии разви тия страны на долгосрочную перспективу.

Установленные федеральным законодательством крайне ог раниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправ ления позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр.

Все это приводит к неэффективному использованию бюд жетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, подрыву предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнению условий для проведения структурных ре форм, искажению условий равной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейше му усилению межрегиональных диспропорций, росту социальной и политической напряженности»1.

В рамках общей стратегии развития России на среднесроч ную перспективу необходимо реализовать качественно новый этап реформирования системы межбюджетных отношений.

Эта система должна обеспечивать:

политическую консолидацию – достижение общественного согласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения органами власти субъектов и местного самоуправления своих функций, содействие развитию граждан ского общества;

экономическую эффективность;

бюджетную ответствен ность;

социальную справедливость;

территориальную интегра цию.

Далее, в Бюджетном послании Президента Российской Феде рации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюд жетной политике в 2006 году указано:

«Действующее налоговое законодательство пока не в полной мере обеспечивает благоприятные условия для эффективного Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Про грамме развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года (с изменениями на 6 февраля 2004 г.)»… развития отечественного бизнеса, реализации долгосрочных ин вестиционных проектов. В налоговой системе все еще сохраня ются элементы, искажающие экономически обоснованную пред принимательскую мотивацию и препятствующие выводу хозяй ственной деятельности из тени. Налоговый учет и отчетность ос таются неоправданно усложненными, что особенно чувствитель но для малого и среднего бизнеса»1.

Воздействие политики на финансовые правоотношения на всех этапах переходной экономики в России имело место в сфере межбюджетных отношений. Однако наиболее интенсив но этот процесс проходил в 1994–1995 гг. Все новые и новые экономические проблемы дополнялись политическими про блемами, часть из них была порождена предстоящими выбора ми в законодательные и исполнительные властные структуры.

Со времени провозглашения Президентом РФ Б.Н. Ельциным лозунга, обращенного в сторону региональных властей: «Бери те суверенитета столько, сколько сможете проглотить», эконо мическая самостоятельность регионов превратилась отчасти в их политический волюнтаризм. Губернаторы утвердили около 70 собственных законодательных актов, идущих вразрез с по ложениями федеральных законов и даже противоречащих Кон ституции Российской Федерации 2.

Под влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между различными ветвями власти на феде ральном и региональных уровнях республики Татарстан, Ка бардино-Балкария, Бурятия, Саха (Якутия) практически пере стали перечислять в федеральный бюджет налоги, ограничив шись разовыми взносами на определенные цели. В этих усло виях политически слабый федеральный центр подписал с эти ми республиками индивидуальные соглашения о разграниче нии предметов ведения и полномочий, которые включали, в Послание Президента РФ от 26.05.2005 г. «Бюджетное послание Пре зидента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Фе дерации о бюджетной политике в 2006 году» // Парламентская газета. – 2005. – № 93. – 26 мая.

Юткина Т.Ф. Налоговедение: от реформы к реформе. – М.:

ИНФРА-М, 1999. – С. 187.

частности, налоговые и бюджетные вопросы 1. В результате под писания таких соглашений был нарушен один из ключевых принци пов бюджетного федерализма (межбюджетных отношений) – рав ноправие субъектов федерации. В связи с этим многие субъекты Российской Федерации также пытались улучшить свое положе ние, предъявляя ультиматумы федеральным властям, принимая решения о приостановке налоговых платежей в федеральный бюджет. Уверены, что названные соглашения можно рассматри вать как политически безответственные, посягающие на один из важнейших принципов государства – единства системы налогов Российской Федерации2.

Подписание Договора от 15 февраля 1994 г. «О разграниче нии предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» в дальнейшем привело к различным нарушениям федерального за конодательства, в том числе и в финансовой сфере. Так, в году Законом Республики Татарстан от 22 апреля 1998 года №1569 «О Свободной экономической зоне «Алабуга» для ее уча стников были установлены налоговые льготы в виде освобожде ния от налоговых платежей и сборов в бюджет Республики Та тарстан и платежей в государственные внебюджетные фонды.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ См.: Договор от 15 февраля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами госу дарственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» // Известия Татарстана. – 1994. – № 30– 31;

Договор от 1 июля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ка бардино-Балкарской республики» // Кабардино-Балкарская правда. – 1994. – № 123;

Договор от 29 июня 1995 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Рос сийской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) // Республиканские вести. – 1996. – № 48;

Договор о раз граничении предметов ведения и полномочий между органами государ ственной власти Республики Бурятия // Российская газета. – 1995. – № 220 и др.

См.: Конституция РФ. П. 3. ст. 75 и п. «б». ст. 114.

вынуждена была в 2003 году своим определением отменить ука занный закон Республики Татарстан, как не соответствующий федеральному законодательству Российской Федерации1.

Не менее политически конфликтными, в рамках политиче ского процесса, становятся финансово-правовые отношения, свя занные с межбюджетными отношениями, по распределению го сударственных финансовых ресурсов в пользу различных поли тико-экономических агентов (в нашем случае это субъекты РФ) и их несогласия с предложенной федеральным центром схемой раздела «общего пирога», т.е. бюджета РФ.

К примеру, недовольство межбюджетными отношениями привело в 1998 г. к политическому заявлению республики Кал мыкия заблокировать движение денежных потоков границами республики. Реакцией центра на финансовый сепаратизм региона было решение Совета директоров ЦБ Российской Федерации ли квидировать Национальный банк Калмыкии. Кроме того, в конце 1998 г. Калининградские власти прекратили перечисление денег в федеральный бюджет до тех пор, пока центр не рассчитается с областью по задержанным трансфертам из федерального бюдже та. Аналогичная ситуация сложилась в марте 1997 г. в Иркутской области, где губернатор Ю. Ножиков поднял что-то вроде «нало гового путча». Суть вопроса состояла в том, что в связи с крити ческой ситуацией с платежами в самой области губернатор при нял постановление, в соответствии с которым с 1 марта на месяц приостанавливалось перечисление налогов федеральному центру.

Естественно, это не могло резко обострить отношения области с Москвой. Как отмечал Р.Ф. Туровский, «одновременно была уже сточена кредитно-финансовая политика области – заморожены все расходы местного бюджета, кроме выплат зарплаты, пенсий и сти пендий, введен запрет на взаимозачеты. За счет этих жестких мер удалось снизить темпы роста задолженности». По такому пути по шли губернаторы нескольких других субъектов федерации2.

Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верхов ного Суда РФ от 21.03.2003 № 11-Г03-5 // Бюллетень Верховного Суда РФ. – 2004. – № 2. – февраль.

Туровский Р.Ф. Отношения «центр – регионы» в 1997–1998 гг.:

между конфликтом и консенсусом // Полития. – 1998. – № 1.

Считаем, что сущность бюджетного федерализма состоит в достижении финансовой стабилизации, т.е. в формулировании общенациональных целей и приоритетов на федеральном уровне и их реализация на региональном уровне. Совершенствованию системы взаимоотношений между федеральным центром, субъ ектами федерации и органами местного самоуправления может содействовать продуманная политика по регулированию процес сов перераспределения ВВП страны, в основном в пользу бедных регионов с целью обеспечения и поддержания минимальных со циальных стандартов жизни населения в них.

Политизация межбюджетных отношений при разделе феде ральных денежных фондов (первым в России был создан Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации1, затем Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расхо дов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования ре гиональных финансов) во многом связана с политическими при тязаниями субъектов на экономический раздел денежных фондов.

Например, субъекты Российской Федерации отстаивают свои по литико-экономические интересы через Совет Федерации, налого плательщики и получатели бюджетных ссуд – через своих пред ставителей в Государственной Думе Российской Федерации, че рез поддержку наиболее, влиятельных политических фракций, через лоббирование своих интересов в Государственной Думе Российской Федерации, а также в законодательных органах субъ ектов Российской Федерации.

Важным политическим решением в налогово-бюджетной сфере последних лет считаем создание Стабилизационного фонда России, объем которого на 30.01.2008 года составил 3 трлн 851,801 млрд рублей2 (прил. 4).

Стабилизационный фонд – специальный государственный фонд, создаваемый в целях сглаживания возможных проблем Указ Президента РФ от 22.12.2003 г. «О формировании республи канского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 году» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993.

№ 52. Ст. 5074.

См.: Источник: Официальный сайт Министерства финансов РФ.

URL: http://www.minfin.ru/ru/stabfund/statistics/volume/printable.php?

print=1 (дата обращения: 10.09.2008).

экономики (например, для смягчения проблем, связанных с воз можным падением цен на нефть и пиками долговых платежей). В случае возникновения неблагоприятной конъюнктуры накоплен ные в стабилизационном фонде средства разрешается использо вать для исполнения обязательств, санкционированных законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, в качестве источника покрытия дефицита федерального бюджета.

В настоящее время на основании Федерального закона РФ № 63-ФЗ от 26.04.2007 г. Стабилизационный фонд упразднен и вместо него действуют: Резервный фонд и Фонд национального состояния1.

Для чего предназначены вновь созданные фонды?

Резервный фонд является частью средств федерального бюд жета. Фонд призван обеспечивать выполнение государством сво их расходных обязательств в случае снижения поступлений неф тегазовых доходов в федеральный бюджет.

Резервный фонд способствует стабильности экономического развития страны, уменьшая инфляционное давление и снижая зависимость национальной экономики от колебаний поступлений от экспорта невозобновляемых природных ресурсов.

Резервный фонд фактически заменил собой Стабилизацион ный фонд Российской Федерации. В отличие от Стабилизацион ного фонда Российской Федерации помимо доходов федерально го бюджета от добычи и экспорта нефти источниками формиро вания Резервного фонда также являются доходы федерального бюджета от добычи и экспорта газа.

Максимальный размер Резервного фонда закреплен на уров не 10% прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема валового внутреннего продукта Российской Федерации, что является гарантией исполнения расходов федерального бюд См.: Федеральный закон РФ №63-ФЗ от 26.04.2007 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и привидении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ». Сейчас вместо него дейст вуют: Резервный фонд и Фонд национального состояния. В соответст вии с частью 15 ст.5. указанного закона средства Стабилизационного фонда Российской Федерации по состоянию на 1 января 2008 года за числены в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.

жета в течение трех лет при снижении мировых цен на энергоре сурсы. Указанный временной горизонт связан с трехлетним пе риодом бюджетного планирования и необходимостью адаптации бюджетной политики к изменяющимся внешнеэкономическим условиям.

Фонд национального благосостояния является частью средств федерального бюджета. Фонд призван стать частью ус тойчивого механизма пенсионного обеспечения граждан Россий ской Федерации на длительную перспективу. Целями Фонда на ционального благосостояния являются обеспечение софинанси рования добровольных пенсионных накоплений граждан Россий ской Федерации и обеспечение сбалансированности (покрытие дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Мировой опыт создания и функционирования стабилизаци онных фондов показывает, что к концу 90-х годов XX века стаби лизационные фонды и их аналоги действовали по крайней мере в 15 странах или отдельных регионах государств1 (прил. 5).

По нашему мнению, бюджетный процесс, а в дальнейшем меж бюджетные отношения, складывающиеся на его основе, являются наиболее политизированной сферой социальной действительности и политической практики в финансовой сфере государства.

Именно в этой сфере «скрещиваются», как было показано выше, интересы самых различных политических групп, ветвей власти и т.д., что приводит либо к политическому конфликту, либо, при умелой политике, к политическому консенсусу. В ряде случаев политика оказывала дестабилизирующее влияние на рас сматриваемые процессы, в других случаях политика являлась фактором их оптимизации.

Но на определенном политическом этапе развития россий ской государственности для многих политических агентов стало понятно, что непродуманная и рисковая политика в бюджетной сфере и межбюджетных отношениях может привести к систем ному политическому кризису.

По материалам Института экономики переходного периода. URL:

http://www.iet.ru/usaid/prestab/prestab.htm (дата обращения 14.12. 2006).



Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 12 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.