авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

А.А. Акмалова

МОДЕЛИ

МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

А.А. Акмалова

МОДЕЛИ

МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

Москва

2001

ББК 66.3(2Рос)12

А 38

Рецензент:

кандидат юридических наук, доцент

Шпанагель Ф.Ф.

Научная редакция:

доктор политических наук,

профессор кафедры государственного

и муниципального управления МГУС

Капицын В.М.

Акмалова А.А.

Модели местного самоуправления. — М.: Прометей, 2001. — 168 с.

ISBN 5-7043-1179-4 В монографии анализируются сущность моделей местного самоуправления и их реализация на отдельных территориях. Особое внимание уделено рассмотре нию организационно-структурных и функциональных особенностей местного самоуправления, обусловленных влиянием его правовых, территориальных, фи нансово-экономических основ.

Монография может быть использована для более глубокого изучения муни ципального права России учеными, преподавателями и студентами юридических вузов, специалистами-практиками, а также всеми, кто интересуется проблемами развития местного самоуправления и муниципального права.

ББК 66.3(2Рос) ББК 66.3(2Рос) © А.А. Акмалова, 2001 г.

ПРЕДИСЛОВИЕ Принятие новой Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос сийской Федерации», вступление России в Совет Европы и подпи сание Европейской Хартии местного самоуправления ознаменова ли новый этап формирования одного из наиболее демократичных институтов правового государства и гражданского общества. лет — это тот срок, в течение которого, по оценке Конгресса ме стных и региональных властей Совета Европы, Россия должна в основном завершить процесс формирования местного самоуправ ления. Реализация данной цели станет залогом того, что Россия больше не будет ни авторитарным, ни тоталитарным государст вом1. Многообразие местного самоуправления, его особенности, отличающие каждый регион, отдельное муниципальное образова ние, противостоят усилению унификации, за которым, как прави ло, следует восстановление жесткой централизации государствен ной власти.

Особенности местного самоуправления, как правило, обуслов лены разнообразием геополитических характеристик, природно климатических условий, спецификой социального и экономиче ского развития, менталитета населения и его духовно культурными запросами, кадровым потенциалом, политическими и другими факторами. Их исследование представляет не только несомненный научно-теоретический интерес, но и имеет полити ческое значение, связанное с необходимостью формирования раз нообразных моделей местного самоуправления, соответствующих условиям территории и отвечающих интересам региона и государ ства в целом. Практический аспект состоит в совершенствовании правового регулирования особенностей местного самоуправления Российская газета. 1997. 1 авг.

и разработке рекомендаций по оптимизации его научного модели рования. Как представляется, решение задач теоретического и по литико-практического характера требует, во-первых, рассмотре ния модели местного самоуправления одновременно как теорети ческой проблемы, правового института, закрепленного в россий ском законодательстве, и политико-правового явления, реализо ванного в отдельных муниципальных образованиях (такой подход обусловил структуру исследования);

во-вторых, системного изу чения модели местного самоуправления — как единства общего и особенного (данный методологический принцип определил со держание исследования).

Глава I. ПРОБЛЕМА МОДЕЛИРОВАНИЯ В ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 1.1. Изучение моделей местного самоуправления в юридической науке Понятие модели в государствоведении и теории местного са моуправления из всех обобщающих категорий и понятий является, пожалуй, наименее изученным. Хотя в методологии решения этой проблемы, как и многих других в юридической науке, исследова тели могут опереться на теоретическую базу, созданную еще мыс лителями прошлого.

В античной философии особое внимание было уделено анали зу полиса. Античный полис, образовавшийся на относительно не большом пространстве, где население насчитывало в среднем 40 50 тыс. человек, имманентно служил органичной основой жизне деятельности местного сообщества. Современные исследователи в таком полисе часто находят прообраз и реальное воплощение ор ганизационных принципов местного самоуправления.

Одновременно с этим, античными философами разрабатыва лись методологические подходы, которые легли в основу изучения категорий общего и особенного в государствоведении. Гераклит, рассуждая о диалектике в своем труде «О природе», так сформу лировал свое отношение к общему и особенному: «Кто намерен говорить [изрекать свой логос] с умом, те должны крепко опи раться на общее для всех, как граждане полиса — на закон и даже гораздо крепче. Ибо все человеческие законы зависят от одного — божественного: он простирает свою власть так далеко, как только пожелает и всему довлеет, и [все] превосходит. Поэтому должно следовать общему, но хотя разум (логос) — общ, большинство людей живет так, как если бы у них был особенный рассудок»1.

Продуктивен оказался в этом плане классический спор Плато на и Аристотеля об идеях и идеальном государстве. Идеи в пони мании Платона – это абстрагирование от отличий, выражение об щего в подобии реальных предметов, которое становится подлин ной сущностью, бытием, определяющим развитие мира. Идеи как выражение общего довлеют над особенным и единичным. Аристо тель, изучив более 100 политических образований, наоборот, именно в реальности пытался найти контуры идеального государ ства. В своей «Никомаховой этике», противопоставляя божествен ное и человеческое право, Аристотель напишет: «Отдельные права и законоположения относятся между собой, как целое относится к частному, ибо действий много, правило же, касающееся их, одно;

оно общее. (...) Всякий закон — общее положение, а относительно некоторых частностей нельзя дать верных общих определений. В тех случаях, в которых должно дать общее положение и нельзя это сделать вполне верно, закон держится случающегося чаще всего, причем недостаточность закона сознается. Тем не менее, закон верен, ибо ошибочность заключается не в самом законе или зако нодателе, а в природе объекта закона»2.

Аристотель вводит в науку критерий, позволяющий типологи зировать государства: степень полезности государственного уст ройства для общества. Проблема критерия в государствоведении становится особенно актуальной, когда начинается классификация признаков общего и особенного. Знаменательно, наконец, и то, что если Платон в своих представлениях об идеальном государстве предлагал опираться на замкнутые (корпоративные) сословия и мало внимания уделял организации управления на местах, то Ари стотель приходит к идее правильной формы государства как ре зультату объединения семей, а затем селений, т.е. территориально организованных групп. Идеальное государство, по его мнению, создается на основе определенного местного сообщества, терри Фрагменты древнегреческих философов. М., 1989. С. 197-198.

Этика Аристотеля. СПб., 1908. С. 100.

ториальных объединений граждан, стремящихся к общему благу, к справедливому управлению.

Благодаря античной философии в науку также были введены понятия рода и вида, целого и части, которые имеют важное зна чение для анализа общего и особенного. Род, по определению Ци церона, «есть то, что заключает в себе два вида или более, сходные между собой в известном общем признаке и различные по призна кам видовым. Вид есть подразделение рода, к которому он отно сится»1. Исследователи обратили внимание еще на один аспект проблемы общего и особенного. В римском праве, один из соста вителей «Дигест» Публий Цельс сформулировал положение, кото рое в той или иной форме достаточно часто будет звучать в рабо тах других юристов: «Знать законы – значит держаться не их слов, но их общего смысла»2.

В целом, античная наука дала пример постановки проблемы общего и особенного, обозначила кардинальные аспекты ее изуче ния и наметила основные подходы к ее разрешению. В греческой философии и римской юриспруденции впервые были сформули рованы положения о диалектике общего и особенного. В трактов ке проблемы постепенно выявились два противоположных на правления, которые найдут развитие в дальнейшем.

Средневековье познавательно, прежде всего, в плане изучения аргументации сторонников крайних позиций в понимании общего и особенного. Это стало возможным в значительной степени бла годаря тому, что, как это часто бывает в процессе познания, рас ширение и углубление знаний о природе общего и особенного привело к формированию двух антагонистических подходов, каж дый из которых акцентировал внимание только на одной стороне объекта изучения. Наиболее ярко такие подходы проявились в хо де дискуссии об универсалиях. В этом споре номиналистов и реа листов первые (nomen – лат. «имя») утверждали, что общее — это лишь сумма отдельного, оно не имеет реального онтологического содержания и существует лишь «после вещей» (post res). Реалисты Цицерон М. Три трактата об ораторском искусстве. М., 1972. С. 115.

Антология мировой правовой мысли. М., 1999. Т. 1. С. 309.

(realis – лат. реальный, действительный), наоборот, реальное со держание вещей искали только в общем. Причем, если крайние реалисты считали, что общее – это идеи, которые существуют «до единичных вещей» (ante res), то сторонники умеренного реализма полагали, что общее существует «в вещах» (in rebus).

Крайности данных двух течений пытался в своих трудах пре одолеть П.Абеляр, по мнению которого, универсалии существуют в вещах (universalia sunt in rebus) и нельзя недооценивать общее в единичном, хотя существенны и единичные различия. Общее, имея значение для познания большого количества индивидуально го, в то же время позволяет расширить познание и отдельного (единичного). Общее существует лишь в мышлении. Еще раньше к этим же выводам приходят мыслители Востока. Основатель кон цепции идеального общественного устройства («Добродетельного города») Абу-Наср аль-Фараби видел основу добродетельной вла сти в единстве двух начал: силы универсальных законов и силы, которая приобретается человеком в результате длительной прак тики в гражданских делах, благодаря, с одной стороны, опыту управления нравами и людьми в подчиненных ему городах, а, с другой стороны — навыку, достигнутому на основании длитель ного опыта и наблюдения. Поэтому, писал аль-Фараби, в науку добродетельной власти входят теоретические (общее) и практиче ские (особенное) науки1. Такая же попытка синтеза общего и осо бенного отличала и взгляды арабского философа Авиценны, кото рый считал, что общее (универсалии) существует: (1) до единич ных вещей в божественном разуме (ante res);

(2) в реальных вещах как их воплощенная сущность (in rebus);

(3) после вещей как их отражение в головах людей в форме образованных ими понятий (post res).

Дискуссия об универсалиях позволила сформироваться извест ной дихотомии «номинализм – реализм», которая и сегодня сохра няет свою актуальность. Благодаря Средневековью начала скла дываться также рационалистическая методика, ставшая позднее Абу-Наср аль-Фараби. Слово о классификации наук // Философские трактаты.

Алма-Ата, 1970. С. 176-185.

достоянием и юридической науки. Но в целом, в этот период до минировали сторонники универсального, что отражало господство монотеистической религии, утверждавшей единое начало — Бога и веру в него в качестве всеобщего (единого). Исходя из этого, вы страивалась, например, система законов у Ф.Аквинского, который считал, что универсальное существует в единичных вещах как их сущностная форма;

образуется в человеческом разуме при абстра гировании от единичного;

существует «до вещей» как идеальный предобраз индивидуальных предметов и явлений в божественном разуме.

Трактовки представителей богословия вызывали достаточно жесткую критику со стороны атеистов, деистов, язычников, ерети ков и сторонников других религиозных и политико-правовых те чений, которые, так или иначе, исходили из возможности призна ния особенностей восприятия мироздания, разнообразия взглядов и представлений о мире. Таким образом, развитие понятий общего и особенного в Средневековье часто исходило из их противопос тавления как двух антагонистических начал развития и познания.

В утверждении идеи о том, что реально только единичное, конкретное важную роль сыграли работы номиналиста У.Оккама и его последователей. Считая, что общее — это лишь копии еди ничных реальных вещей, они видели задачу познания в объясне нии только такого единичного1. Монополия одной крайней пози ции сменилась, как это часто бывает в науке, доминированием сторонников противоположных взглядов. В условиях Ренессанса Н.Макиавелли противопоставил теологическому и формально абстрактному подходу к государству конкретно-историческое по нимание его происхождения, предназначения и функций. При этом он широко использовал сравнительный метод, в основе кото рого лежит признание особенного2.

Все эти научные поиски подготавливали условия для преодо ления противопоставления общего и особенного и формирования См.: Ефремова Н.В. Философия, теология и политика в творчестве У. Оккама // История политической мысли и современность. М., 1988. С. 91-99.

См.: Макиавелли Н. Рассуждения о первой декаде Тита Ливия // Избранные со чинения. М., 1982. С. 383-442.

новых подходов в трактовке права, государства, местного само управления. Быстрое развитие естественнонаучного знания и об щественный прогресс в целом, вызвав пересмотр методов и кате гориально-понятийного аппарата исследования, позволили вер нуться уже на новом уровне к вопросу о преодолении односторон ности реализма и номинализма. Одним из первых эти проблемы сформулировал Ф.Бэкон: «Никоим образом не может случиться, чтобы общие утверждения, выводимые аргументацией, помогали открытию новых тел, ибо тонкость природы во многом превышает тонкость аргументации. Однако, общие утверждения, выведенные с помощью абстракции внимательно и правильно из единичных фактов, во многом указывают и определяют путь ко многим еди ничным явлениям и ведут, таким образом, к действенной науке» 1.

Акцент Ф.Бэкона на единичном и особенном при признании общего получил свое развитие в учении о «номинальных» и «ре альных» сущностях Дж.Локка. Исходя из того, что реально суще ствует только индивидуальное, он указывал, что общее возникает только потому, что между единичными вещами наблюдается сход ство и это позволяет исследователю обобщать их и классифициро вать2. Таким образом, в этот период отмечается попытка, с одной стороны, целостного видения общего и особенного в развитии го сударства и общества, а, с другой – все более детального, диффе ренцированного к ним подхода.

Утверждение эмпиризма было связано со значительным разви тием механики. Но в сформировавшейся в XVIII в. на основе дос тижений классической механики лапласовской картине мира за тушевывается разнообразие и широкая палитра красок, звуков и образов природы. Мир был представлен как гигантский механиче ский цех, повинующийся заранее заданной ритмике. Достаточно быстро эмпиризм обнаружил свои внутренние слабости и проти воречия, в том числе связанные с недооценкой роли общих кате горий и понятий в познании политико-правовых феноменов. Для См.: Бэкон Ф. О достоинстве и приумножении наук // Сочинения. В 2 т. М., 1971. Т. 1. С. 507-530.

См.: Локк Дж. Два трактата о правлении // Сочинения в трех томах. Т. 3. М., 1988. С. 140-398.

их изучения, как стало очевидно, недостаточно только опытного знания, необходимо широкое использование форм абстрактного мышления.

К концу XIX в., в условиях формирования более современной картины мира, исследователи предложили категории общего и особенного как детерминант развития и познания соотносить с парными категориями типичного и уникального, универсального и специфического, монистического и плюралистического, а в опре деленных случаях и с такими как «целое и часть», «система и эле менты», «условие и обусловленное», «основа и обоснованное».

Однако, освоение данного категориального ряда, в частности в юридической науке, затянулось до настоящего времени.

Перехода к новым методам исследования потребовало и разви тие (начиная со второй половины XIX в.) такого научного направ ления как сравнительное правоведение. Продолжилась на новой основе разработка категорий общего и особенного. Значительные успехи на этом направлении были достигнуты в российском пра воведении, в том числе применительно к анализу местного само управления. Это диктовалось необходимостью накануне земской и городской реформ выявить возможности использования историче ского опыта как собственного народа в области самоуправления, так и достижений зарубежного муниципализма.

В частности, сравнительно-исторический и сравнительно правовой методы для изучения общего и особенного в российской государственности использовал А.Д.Градовский. Сопоставляя ис торию французского и российского самоуправления, он обратил внимание на то, что французский муниципализм был тесно связан с идеей личной свободы. Но личная свобода, по его мнению, не может быть ни средством, ни препятствием для решения вопроса о местном самоуправлении. Выявляя факторы, которые приводят государство к признанию местного самоуправления, Градовский в качестве одного из основных обстоятельств называет необходи мость организовать неправительственные (местные) интересы, сохранить существование специфических общественных организ мов. Он достаточно полно сумел сформулировать также общие принципы, которые должны лежать в основе организации и дея тельности местного самоуправления.

Вклад в разработку проблемы общего и особенного с исполь зованием сравнительного метода внес М.М.Ковалевский. Выявляя причины формирования общего в государственных учреждениях разных народов, он пришел к выводу о том, что его источник ле жит не в повторяемости одних и тех же событий на расстоянии веков и тысячелетий, а в прохождении разными народами одина ковых стадий общественного развития. Причем, не изучив предва рительно того, в чем заключается это общее, нельзя перейти к рас смотрению особенностей государственных учреждений и причин, обусловивших отклонения в общественном развитии народа1.

Сравнительное правоведение, таким образом, уже тогда под ходило к обоснованию ряда положений, признаваемых и сейчас в качестве важнейших. Например, о необходимости решения трех взаимосвязанных задач: 1) выявление при сравнении в другом объ екте того, что достойно подражания;

2) изучение возможностей внедрения достойного подражания, а отсюда: 3) анализ общего и особенного, универсального и специфического в «своем» и «чу жом». Такое изучение довольно объемно и не замыкается в про стом сравнении «свое» и «другое», включая в себя также анализ в диахронной и синхронной плоскостях, выявление всех факторов и связей, влияющих на сравниваемые объекты или процессы. При чем в серьёзном анализе сравнивают не два объекта, а большее их число.

Усилиями сторонников «государственной школы» в россий ской юриспруденции постепенно намечается путь к признанию единства общего и особенного в изучении местного самоуправле ния. А.Н.Чичерин, определив самоуправление как общину, пред ставляющую собой союз местных жителей во имя реализации об щих интересов, обратил особое внимание на обоснование таких общих интересов и в то же время на анализ интересов жителей конкретной местности. Н.М.Коркунов, изучая государственное Ковалевский М.М. Историко-сравнительный метод в юриспруденции и приемы изучения истории права. М., 1880. С. 9-23.

право России, пришел к выводу о том, что местное самоуправле ние необходимо рассматривать как отражение более общего явле ния — системы подчинения и управления в рамках осуществления государственной власти. С другой стороны, он не отрицал и осо бенностей местного самоуправления, связанных с тем, что оно бо лее или менее самостоятельно представляет интересы местного общества1. Н.И.Лазаревский, В.П.Безобразов, И.Д.Беляев своими работами внесли важный вклад в понимание общего и особенного применительно к компетенции местного самоуправления.

В 20-е гг. ХХ века данный подход получил развитие в работах Л.А.Велихова, который считал, что при всех индивидуальных осо бенностях местному самоуправлению в различных странах при сущи и бесспорные общие существенные признаки, отличающие его от центральной правительственной власти. По его мнению, «муниципальное начало с самого своего зарождения отличается своеобразной и более или менее близкой к населению организаци ей, самостоятельными средствами и все более широкой компетен цией, по мере роста населения и усложнения потребностей...».

Предпосылки данного явления он видел в особенностях муници пального хозяйства как единичного хозяйства, изучение которого носит не казуально-теоретический, абстрактный, а прикладной характер2. Анализируя данную правовую позицию, необходимо учитывать реальную историческую ситуацию. Работал Велихов в таких условиях, когда о самоуправленческой природе местных Советов можно было говорить только в русле официальной идео логии, а, с другой стороны, — важно было акцентировать внима ние именно на особенном для обоснования специфики местной власти.

Таким образом, задолго до сегодняшнего дня, признав много образие форм жизнедеятельности и убедившись на примере мно гих стран, что только одна из таких форм может стать оптималь ной для конкретной территории, местного сообщества, мыслители пытались найти идеальные «рецепты» оптимальных форм – моде См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Пособие к лекциям. Т. 1.

Введение и общая часть. СПб., 1892. С. 14-26.

Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999. С. 49, 51, 64.

лей. Работы мыслителей раскрывают также методологическую суть моделирования, так как при оценке общего и особенного вы деляют оценочное знание, образцы, нормативное и эксперимен тальное знание. Они показывают и различный уровень понимания проблемы, поскольку включают в понятие моделирования разные уровни абстракции и их иерархию. Одновременно с этим, они рас сматривают различные условия и уровни функционирования об щества и государства в целом, а не только местного самоуправле ния.

В советский период разработка проблемы общего и особенно го была продолжена преимущественно в рамках наук, изучающих теоретические проблемы государствоведения. Данная проблема изучалась одним из наиболее авторитетных ученых в сфере мето дологии политико-правовых исследований Д.А.Керимовым. По его мнению, общее свойственно всем конкретным проявлениям политико-правового явления. «Но общее отнюдь не является ре зультатом выделения одинакового признака, характерного для всех конкретных явлений, и исключением всех остальных «необ щих» их признаков. Одинаковыми могут быть и несущественные признаки явлений. Поэтому образование политических и правовых абстракций осуществляется путем отвлечения от несущественных признаков политических и правовых явлений, хотя бы даже и оди наковых для всех них, и трансформируются лишь те общие при знаки данных явлений, которые составляют их сущность».

И здесь же Керимов подчеркивает еще один важный для нас момент: в понятии общего для конкретного явления должны найти отражение не только его общие признаки, но и те существенные признаки, которые характеризуют специфическую определенность того или иного феномена. И чем сложнее и многограннее явление, тем большее количество абстракций возможно на высшем, сред нем и низшем уровнях1. Таким образом, по мнению Керимова, общее – это существенные признаки, которые (1) свойственны всем конкретным проявлениям политико-правового феномена, (2) Керимов Д.А. Философские основания политико-правовых исследований. М., 1986. С. 101-102.

придают ему специфическую определенность и (3) отражены в абстракциях высшего, среднего и низшего уровней.

Отдельные проблемы общего и особенного разрабатывались специалистами в сфере методологии науки, теории государства, государственного управления и права1, государственного права и советского строительства2, сравнительного правоведения3, исто рии местного управления и самоуправления4. Был накоплен опыт типологизации в правоведении и государствоведении5. Изучалась также проблема моделирования в социально-правовых исследова ниях6. В юридической литературе можно было встретить упоми нания о буржуазной и советской моделях государства, о сталин ской и современной моделях Советского государства и др. В период возрождения местного самоуправления, в 90-е гг. ХХ века отдельные аспекты исследуемой проблемы разрабатывались в рамках (1) анализа теоретических проблем местного самоуправле ния8, опыта досоветского государства и преемственности местного См.: Керимов Д.А. Философские основания политико-правовых исследований.

М., 1986;

Мамут Л.С. Проблемы теории государства в современной идеологиче ской борьбе (против буржуазной критики взглядов К.Маркса на государство). М., 1976;

Нерсесянц В.С. Право и закон. М., 1984 и др.

См.: Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. Конституци онные основы, теория, практика. М., 1980;

Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Совет ское строительство. М., 1988;

Лукьянов А.И. Развитие законодательства о совет ских представительных органах власти (Некоторые вопросы истории, практики).

М., 1978 и др.

См.: Сравнительное правоведение /Под ред. В.А.Туманова. М., 1978;

Тилле А.А., Швеков Г.В. Сравнительный метод в юридических дисциплинах. М., 1978 и др.

См.: Андреев А.М. Местные Советы и органы буржуазной власти (1917 г.). М., 1983;

Носов Н.Е. Становление сословно-представительных учреждений в России.

Изыскания о земской реформе Ивана Грозного. Л., 1969;

Пирумова Н.М. Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала ХХ века. М., 1977 и др.

См.: Общая теория государства и права. Т. 1. М., 1998. С. 113-124.

Можно сослаться на работу В.А.Леванского «Моделирование в социально правовых исследованиях». М., 1986.

См., например: Деев Н.Н., Четвернин В.А. Советское государство и перестройка (проблемы теории). М., 1990. С. 30-31.

См.: Гладышев А.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, прак тика. М., 1999;

Крузе Ю.Л. Проблемы теории муниципального права. Автореф....

канд. юрид. наук. М., 1997 и др.

самоуправления1, социалистической парадигмы самоуправления2, а также основных предпосылок формирования и развития местно го самоуправления в России3;

(2) рассмотрения конституционно правового статуса местного самоуправления, его правовой приро ды, общих принципов организации4;

(3) изучения правового регу лирования местного самоуправления5;

(4) обобщения и системати зации опыта становления местного самоуправления на отдельных территориях6.

Особо отметим достаточно продуктивные для понимания об щего и особенного исследования Г.В.Атаманчука. Он считает, что «типичное означает не унификацию, не шаблонирование, а выде ление наиболее общего, определяющего, характерного, того, что отражает явление, процесс в главном и «схватывает» в нем самое существенное. Типичное — это общее качество множества эле См.: Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993;

Она же. Региональ ное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998;

Кули ков В.В. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина XIX - начало XX в.). М., 2001;

Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местное само управление в России: теория и практика. Ярославль, 1996.

См.: Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. М., 1987;

Со циалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития. М., 1986.

См.: Местное самоуправление: российский путь. Саратов, 1999.

Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд.

М., 2000;

Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие.

М., 2000;

Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999;

Замотаев А.А. Мест ное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999;

Кутафин О.Е., Фа деев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2001;

Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999;

Шугрина Е.С.

Муниципальное право. М., 2000 и др.

Бялкина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении. Воронеж, 1996;

Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий /Под ред. и со вступит. статьей Б.Н.Топорнина. М., 1997;

Комментарий к Феде ральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 1997;

Местное самоуправление: современный рос сийский опыт законодательного регулирования /Под ред. К.Ф.Шеремета, И.И.Овчинникова. М., 1998 и др.

См.: Бондарь Н.С., Чернышев М. Муниципальное право и практика его реализа ции в городском самоуправлении (на примере г. Ростова-на-Дону). Ростов н/Д, 1996;

Попов А.И. Муниципальное право Москвы: Опыт моделирования систем ного законодательства крупного города. М., 1999;

Таболин В.В. Самоуправление в крупных городах. М., 1999 и др.

ментов, в каждом из которых оно может быть представлено в раз личных количественных параметрах. Типичное не должно прояв ляться в равной мере повсеместно и подчинять себе все свойства элементов. Достаточно и того, что оно обусловливает некое нача ло, служащее основанием формирования системных взаимосвя зей». И далее он делает интересное замечание о том, что практиче ски в каждой серьезной работе просматривается стремление авто ров выделить в качестве типичного то, что благоприятствует дос тижению управленческих целей и осуществлению управленческих функций. Существование же уникального, по мнению Атаманчу ка, обусловлено разнообразием реальных ситуаций, своеобразием природных, производственных, социальных и демографических условий, известной свободой и творческим подходом к государст венному управлению1.

Из данных рассуждений можно сделать ряд важных для разра ботки темы выводов: 1) общее как самое существенное представ ляет определенное качество;

2) данное качество представлено в различном количестве, но достаточном для формирования систем ных взаимосвязей;

3) не может быть общим то, что не благоприят ствует реализации сущности местного самоуправления;

4) наряду с общим и типичным существует и уникальное.

В юридической литературе все чаще обращается внимание и на изучение моделей местного самоуправления, их сущности и конкретных форм2. Для этого в настоящее время есть уже, как представляется, определенная база, включающая в себя теоретиче ский, исторический и главное – современный практический мате риал3. Кроме этого, о моделях говорится во многих нормативных правовых актах в связи с правовым регулированием взаимоотно шений субъектов РФ и муниципальных образований.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. С.100-103.

См., например: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовла стия. С. 79-82.

Как показывает история развития любой науки, моделирование возможно толь ко после того, как создана определенная база. Достаточно вспомнить пример М.Вебера, который в «Протестантской этике» испытал затруднения в объяснении своей идеальной модели (типа) без опоры на соответствующие факты.

Понятие «модель»1 в юридической литературе и нормативных правовых актах чаще всего употребляют для того, чтобы опреде лить существование разнообразия одного и того же политико правового явления. Его применяют и к устоявшимся и определив шимся явлениям с их выраженными особенностями, и к явлениям, находящимся в стадии становления. В последних случаях понятие модели применяется и в поисковом, экспериментаторском вариан те. Такая трактовка наиболее полно отражает ту ситуацию, кото рая сложилась в России в теории местного самоуправления, когда исследователи в основном находятся на стадии накопления фак тов. Но имеются и отдельные работы обобщающего характера, в которых даются различные трактовки моделей местного само управления, их классификации.

В.Н.Иванов и В.И.Патрушев, например, выделяют сущност ную, функциональную, организационно-структурную, материаль но-финансовую и правовую модели местного самоуправления2.

И.В.Выдрин и А.Н.Кокотов предлагают на современном этапе го ворить о шести моделях «организации местной жизни». Это: 1.

Модель местного самоуправления, регламентированная Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» и остававшаяся единственной до осени 1993 г., когда население избирало предста вительный орган местного самоуправления, а глава местной адми нистрации назначался на должность решением главы администра ции субъекта РФ. 2. Население избирает главу муниципального образования и представительный орган, который из своего состава формирует президиум и избирает своего председателя. 3. Населе ние избирает представительный орган местного самоуправления и главу муниципального образования, который одновременно воз главляет представительный орган и формируемую им местную Понятие модель (modulus — лат. мера, образец) имеет в науке различные интер претации, среди которых можно использовать и такие, как: тип, образец конст рукции чего-либо;

схема, изображение или описание какого-либо явления или процесса в природе и обществе, изучаемые как их аналог (См.: Современный сло варь иностранных слов. СПб., 1994. С. 388).

Иванов В.Н., Патрушев В.И. Модели развития местного самоуправления // Пра вительство - город - люди. 1996. № 14. С. 26.

администрацию. 4. Население избирает представительный орган местного самоуправления, который из своего состава избирает главу муниципального образования, возглавляющего представи тельный орган и местную администрацию. 5. Население избирает представительный орган местного самоуправления, который воз главляет избираемый из его состава глава муниципального обра зования, а руководитель местной администрации назначается на должность по трудового контракту. 6. Население избирает пред ставительный орган местного самоуправления, который из своего состава избирает главу муниципального образования и под его ру ководством осуществляет также функции местной администра ции1. Однако, такая классификация отражает только особенности организационной структуры, характеризует способы формирова ния муниципальных органов и избрания (назначения) должност ных лиц.

А.И.Черкасов считает, что характер структуры местного само управления, а отсюда и функциональная структура в зависимости от взаимоотношений государства и местного самоуправления да ют за рубежом три основные модели: (1) «модель партнерства» — государство и местное самоуправление выступают партнерами в осуществлении интересов местного сообщества (США, Швейца рия, Голландия и др.);

(2) «агентская модель» — местное само управление рассматривается как агент государства и таким обра зом признается доминирующее значение государства (как прави ло, в большинстве стран существует смешанная модель, объеди няющая признаки названных двух моделей);

(3) «модель взаимоза висимости» — отношения государства и местного самоуправления определяются в каждом случае реальным соотношением ресурсов и средствами давления (экономическими, социальными, личност ными и иными факторами)2. Однако, и в этом подходе понятие модели обусловлено только одним, хотя и существенным призна См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997. С. 112, 21.

См.: Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С. 115.

ком — характером взаимодействия местного самоуправления и государства.

Попытка преодолеть такой односторонний подход сделана Е.С.Шугриной. Опираясь на региональное законодательство, она последовательно анализирует правовые и территориальные осно вы местного самоуправления, формирование структуры местного самоуправления, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, экономические и финансовые основы местного самоуправления, гарантии местного самоуправления и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправ ления, полномочия органов местного самоуправления на отдель ных территориях1. По функциональной направленности она разли чает курортные зоны, наукограды и др. Исходя из особенностей территории — закрытые административно-территориальные обра зования, приграничные территории, общины коренных малочис ленных народов, городские и сельские поселения: небольшие и более крупные2.

Представляется, что когда речь идет о модели и моделирова нии, необходимо исходить из системного подхода, когда в сово купности рассматриваются и организационно-структурные, и функциональные особенности местного самоуправления. С этой точки зрения, можно согласиться с В.В.Таболиным, который гово рит об особенностях местного самоуправления в крупных городах применительно не только к специфике их деятельности, но и орга низационно-правовым основам формирования3.

Плодотворной выглядит позиция И.И.Овчинникова, который считает, что для более предметного исследования многообразных проявлений местного самоуправления целесообразно выделить одновременно две его характеристики — функциональную и орга низационно-структурную, а также учитывать разнообразие объек тивных и субъективных условий, в которых данные характеристи ки проявляются. Им было дано одно из первых определений моде Шугрина Е.С. Муниципальное право. С. 490.

Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. Вып. 3. М., 1998. С. 33.

Таболин В.В. Самоуправление в крупных городах.

ли как способа территориальной организации местного само управления, системы взаимоотношений государства как целого (общего) с его составной частью (особенностью), в развитии кото рой проявляются достаточно устойчивые особенности правового, функционального и организационно-структурного характера, обу словленные социально-экономическими, политическими, демо графическими, духовными и иными факторами1.

Таким образом, в настоящее время имеется определенная тео ретико-методологическая основа для разработки категорий общего и особенного в теории местного самоуправления и выработки его моделей. Мыслителями прошлого сформулированы основные под ходы к трактовке данных категорий, методы их использования для анализа конкретных политико-правовых феноменов. В научное осмысление данных проблем значительный вклад был внесен рос сийскими исследователями, в том числе правоведами.

В первоначальном методологическом приближении общее в местном самоуправлении выражается как стремление к сохране нию единства и целостности государства. Его изучение стимули рует разработку понятия «общего», включающего в себя атрибу тивные признаки местного самоуправления;

выявление и система тизацию общих правил (норм права, обычаев) жизнедеятельности местного сообщества;

познание правовой природы местного само управления. Особенное в местном самоуправлении вытекает из реальной практики его формирования и развития, когда неизбежно проявляются исторические и иные местные традиции. При этом выделяются типичные черты. Отталкиваясь от них, при выработке понятия местного самоуправления исследователь абстрагируется от особенностей, что позволяет ему разрабатывать понятие обще го.

Общее и особенное в местном самоуправлении проявляется в институциональном и деятельностном аспектах, а также с точки зрения политического и социального характера субъекта, публич но-правовых и частноправовых отношений, через понятия «терри тория», «население», «организация», «функция» и др. Общее вы Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. С. 81, 83.

ступает в качестве категории, общих принципов, общего интереса, федерального закона или закона субъекта РФ, возвышающихся над обычаем. Особенное связано с самобытностью, обычаем, сти хийностью, что детерминировано конкретностью определенного Места (территории).

Проведенный анализ позволяет сформулировать ряд методоло гических требований к рассмотрению общего и особенного, а так же моделей в местном самоуправлении:

1. Местное самоуправление как политико-правовой феномен должно анализироваться, исходя из признания единства общего и особенного. Только их сочетание позволяет в теории рассмотреть правовую природу местного самоуправления, в законодательстве – определить конституционно-правовой статус местного самоуправ ления и общие принципы его организации, а на практике – сфор мировать разнообразные модели местного самоуправления. В по следних, наиболее последовательно реализуются его особенности как источник расширения специфики организации местного само управления и развития новых представлений об общем и особен ном. Особенности местного самоуправления по мере своего рас пространения создают необходимую основу для их обобщения и систематизации как новых предпосылок общего.

2. Общее как категориальная система обладает имманентно присущими любой системе свойствами (целостностью, структурой и функциями) и характеризует атрибутивные признаки реальных объектов, которые в интегрированном виде в зависимости от уров ня обобщения могут быть отражены либо понятием «местное са моуправление», либо понятием «муниципальная система». Данные понятия являются абстрактными, но важно учесть уровень абст ракции: «местное самоуправление» (высший уровень абстракции) применяется в данном случае как отражение всеобщих признаков;

«муниципальная система» (средний уровень абстракции) применя ется как отражение типичного для правовой семьи, группы стран или отдельной страны. «Модель» – это низший уровень абстрак ции, приближенный к анализу определенной территории, конкрет ных особенностей муниципальных образований.

3. Местное самоуправление, муниципальная система, модель – каждое понятие на своем уровне абстракции представляет опреде ленное сочетание общего и особенного. Это всегда либо различ ный набор атрибутивных признаков, либо различная степень их проявления с соблюдением обязательного условия: их количест венные характеристики должны быть достаточными для сохране ния данного качества – универсального или типового набора при знаков. Универсальность, типичность, уникальность признаков выражается с помощью соподчиненных уровней абстракции: «ме стное самоуправление» - «муниципальные системы» - «модели местного самоуправления».

4. Общее может выступать как идея (общие принципы) и толь ко через особенное приобретает качество интенционального, сущ ностного. Перспективным в этом плане представляется системный подход, который позволяет акцентировать внимание на соотноше нии общего и особенного. В российском государствоведении и теории местного самоуправления доминирование системного представления об объекте исследования обусловлено также феде ративным устройством России: с одной стороны, приоритетом общего как федерального, а, с другой – учетом особенного как ре гионального и местного. Но общее и особенное, как федеральное, региональное и местное, существуют только в тесной взаимосвязи и не могут функционировать в отрыве друг от друга.

5. Сущность общего в местном самоуправлении несводима к его отдельным составляющим, в том числе и к особенностям, хотя и предполагает их анализ с точки зрения общего. Но и изучение местного самоуправления с помощью категории общего, т.е. через совокупность общепризнанных атрибутивных признаков, не по зволяет раскрыть сущность его правовой природы в ее полноте.

Местное самоуправление на конкретной территории – это всегда локальные формы организации с особенными способами и мето дами разрешения проблем, специфическими интересами местного сообщества как конкретного субъекта и объекта права. Поэтому разработка моделей местного самоуправления актуальна не только в теоретическом, но и в практическом плане.

1.2. Восхождение от абстрактного к конкретному:

местное самоуправление – муниципальная система – модель местного самоуправления Переходя с учетом сформулированных методологических тре бований к рассмотрению сущности модели местного самоуправ ления, следует отметить, что приоритетное значение приобретает научный анализ соотношения понятия модель с абстракциями бо лее высокого уровня — «местное самоуправление» и «муници пальная система».

Изучение сущности (правовой природы) местного самоуправ ления выявляет, с одной стороны, признаки, объединяющие его с государственным, политическим (общее), а, с другой — позволяет разграничить местное самоуправление и государство (особенное).

Одновременно с этим, местное самоуправление может быть рас смотрено также как институт гражданского общества, в котором воплощается уже не столько государственное (политическое) уст ройство, сколько конкретное социальное бытие. Таким образом, формируется представление о модели местного самоуправления как об искомом единстве общего и особенного.

Проблема общего и особенного в правовой природе местного самоуправления, несмотря на богатую историческую традицию, сохраняет свою актуальность. Как в зарубежной, так и в отечест венной литературе в выявлении правовой природы местного само управления достаточно долго доминировало внимание к особен ному, как противостоящему общему, единой системе государст венного управления. Это позволяло в условиях зарождения мест ного самоуправления обосновать (не столько на научном, сколько исключительно на практическом уровне) право местного само управления на автономное существование наряду с органами го сударственной власти, право населения на самоуправление на от дельной территории, право на разнообразие местного самоуправ ления в силу различий местных интересов, обычаев и традиций.

Эта позиция воплотилась в теории свободной общины, в которой право местного сообщества на самоуправление обосновывалось через противопоставление общинного (местного, локального) го сударственному (политическому).

«Общественная» (общественно-хозяйственная) теория местно го самоуправления, сохранив традицию такого противопоставле ния, акцентировала внимание на характеристике особенностей деятельности муниципальных органов. Это позволило сформули ровать идею о негосударственной (неполитической) природе ме стного самоуправления и обосновать преимущественно хозяйст венный характер его деятельности. «Хозяйственные» теории мест ного самоуправления, в которых сущность самоуправления своди лась исключительно к занятию хозяйственными делами само управляющейся единицы, в еще большей степени сосредоточили внимание на его особенностях.

Сторонники «государственных» теорий местного самоуправ ления, попытавшись доказать, что концепция негосударственной природы местного самоуправления — это миф, утопия, тем не ме нее, свои усилия также в основном сосредоточили на обосновании того, что местное самоуправление — это государственная власть особого рода. Именно в этом направлении изучались его особен ности как одной из форм организации местного государственного управления. Разнообразие подходов к трактовке природы местно го самоуправления, а отсюда и к его организации нашло свое от ражение также в категориально-понятийном аппарате. В частно сти, если в Англии местное самоуправление сложилось как self government (собственное правительство), во Франции — centralisation administrative (административная централизация), в Германии — stndische verfassung (сословные учреждения).

В европейской науке, прежде всего, немецкой юридической школе, удалось уже в XIX в. преодолеть противопоставление го сударственного (политического, публично-правового) и социаль ного (частноправового) в местном самоуправлении. Российским правоведам в условиях традиционного противостояния сторонни ков крайних, радикальных взглядов, проделать этот путь оказалось гораздо сложнее. Определенный перелом наметился в теориях, которые получили развитие на рубеже XIX-XX вв. Стремление отказаться от односторонности в анализе правовой природы мест ного самоуправления отличало сторонников теории дуализма ме стного самоуправления, а также многочисленные дискуссии о судьбе местного самоуправления, развернувшиеся в период дея тельности Юридического совещания и Особого совещания по ре форме местного управления и самоуправления в 1917 г. Однако, дальнейшее развитие теории местного самоуправления было пре рвано историческим выбором советской организации, в том числе и на местном уровне власти.

Возрождение идеи местного самоуправления в начале 90-х гг.

ХХ века показало, что в многочисленных дискуссиях о правовой природе местного самоуправления вновь возобладало противо стояние крайних позиций. В отечественном правоведении к этому времени общепризнанным считался подход, сформулированный одним из наиболее крупных исследователей местного самоуправ ления Г.В.Барабашевым. Местное самоуправление понималось им как публичная власть, существующая наряду с государственной властью1. Данный подход, с одной стороны, признавал специфи ческие особенности местного самоуправления, сформулированные в его признаках, с другой стороны, констатировал его общую пра вовую природу с государством, т.е. публичный характер. Послед нее определяло и направленность его взаимоотношений с государ ством.

В советском законодательстве этого периода местное само управление трактовалось как часть системы социалистического самоуправления народа (именно как социалистическое самоуправ ление народа понимали государство). Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.) признал, что в данном случае речь идет о системе организации деятельности граждан, сущест вующей наряду с государственным управлением. Кроме этого, он прямо указывал, что самоуправление осуществляется с учетом особенностей территории и интересов его населения.


Дальнейшее развитие этого подхода к трактовке правовой при роды местного самоуправления характеризовала подготовка новой См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. М., 1991. ;

Он же. Местное самоуправление. М., 1996. С. 292.

Конституции РФ. Однако вскоре выяснилось, что, признав мест ное самоуправление одним из основных видов самоуправления, наряду с национальным, профессиональным, самоуправлением по интересам и политическим, как основу конституционного строя и форму народовластия, а также закрепив его конституционно правовой статус, как законодатели, так и теоретики разошлись в его понимании1. Автор одного из первых учебных пособий по му ниципальному праву России В.И.Фадеев предложил трактовать местное самоуправление в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, как право граж дан, местного сообщества на самостоятельное заведование мест ными делами и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах2. Такой подход к определению мест ного самоуправления поддержали и другие исследователи3.

М.В.Баглай и Б.Н.Габричидзе, развивая этот подход, дополни ли перечень существенных признаков местного самоуправления, выделенных Фадеевым, определением местного самоуправления как системы, состоящей из совокупности демократических орга низационных форм и институтов прямой демократии, других форм прямого волеизъявления, а также указанием на то, что посредст вом выборных и других органов местного самоуправления реали зуются его цели, задачи и функции4.

Как для законодателей, так и для теоретиков и практиков, не всегда легко было однозначно определить правовой статус мест ного самоуправления, оценить первые результаты его становления и развития. Часть теоретиков и практиков муниципального движе ния, в частности М.А.Краснов, выступили против расширительно го толкования положений о «самостоятельности» местного само управления, подчеркивая, что сама формула об отделении органов Хотя здесь, конечно, были не только теоретические расхождения, но и значи тельное влияние политического фактора.

Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 34.

См., например: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. М., 1995. С. 455.

Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации.

М., 1996. С. 460, 470.

местного самоуправления от системы государственной власти тео ретически неверна, поскольку органы местного самоуправления тоже являются государственно-властными органами1.

По мнению Ю.А.Тихомирова, местное самоуправление может быть определено как «система управления общественными дела ми, построенная на основе самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования»2. Для обоснования своей позиции он предло жил новое осмысление публичности, которое не позволяет сводить его к обеспечению государственных интересов3.

Г.В.Атаманчук предложил при выявлении правовой природы местного самоуправления учитывать следующие обстоятельства:

во-1, местное самоуправление следует рассматривать как явление демократии и форму народовластия;

во-2, местное самоуправление олицетворяет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой;

в нем имеет место со членение общественных форм (в организации) и властных полно мочий (в юридической силе управленческих решений);

в-3, мест ное самоуправление относится к ряду управленческих явлений, призванных целенаправлять, организовывать и регулировать об щественную жизнедеятельность4;

в-4, местное самоуправление является средством реализации инициативы и практического осу ществления самодеятельности, воплощения творческой энергии и ответственности населения по месту жительства, а также одной из форм реализации прав и свобод человека и гражданина5.

См.: Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 10.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 121, 118.

Если столетие назад, считает Ю.А.Тихомиров, к публичному праву относили преимущественно вопросы власти, отношения граждан и администрации и т.п., то в настоящее время понимание публичного права охватывает и другие сферы, в том числе местное самоуправление. Публичный интерес выражается как суммар ный социальный интерес в экономической, социальной и других сферах (См.:

Тихомиров Ю.А. Публичное право. С. 27).

С этим положением созвучно мнение А.И.Черкасова, который считает, что по нятия местного самоуправления и местного управления соотносятся как часть и общее: местное самоуправление не следует противопоставлять местному управ лению, правомерно рассматривать его как часть местного управления (См.: Чер касов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. С. 28).

См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. С. 133.

Именно в рамках такого многоаспектного подхода, который был намечен Атаманчуком, и необходимо было исследовать пра вовую природу местного самоуправления. Важной с этой точки зрения была и позиция Конституционного Суда РФ, который в своем Постановлении от 24 января 1997 г. указал, что организация публичной власти на местах может осуществляться как органами государственной власти местного уровня, так и муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной вла сти. Позднее в Определении от 2 ноября 2000 г. он отметил, что положение о том, что местное самоуправление реализуется на ос нове сочетания государственных и общественных начал, не изме няет природу местного самоуправления и не затрагивает право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значе ния. Методологическое значение с этой точки зрения имеют и другие решения Конституционного Суда РФ1.

Как представляется, именно на этом пути признания местного самоуправления как организации публичной власти, что объеди няет его с государством, и в то же время выявления его особенно стей должны были быть найдены основные ответы в процессе раз работки и принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Анализируя ст. 2 данного Закона, следует признать, прежде всего, что был сделан шаг назад в системном представлении о местном самоуправлении. Законодатели сосредоточили внимание на функ циональной характеристике местного самоуправления, хотя оно имеет и организационно-структурную характеристику. Но наибо лее серьезные претензии к данной дефиниции можно предъявить с точки зрения реализации в нем методологического требования со В частности, Определение Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1999 г., в котором для характеристики органов государственной власти и органов местного самоуправления используются как одни и те же правовые термины, так и различ ные: в первом случае понятие «публичная власть» (подчеркивающее общность органов государственной и муниципальной власти) и понятие «государственная природа» для характеристики органов государственной власти субъектов РФ на местах, созданных, в частности, в соответствии с Законом Республики Хакасия от 18 октября 1994 г. «Об органах власти района, города республиканского значения в Республике Хакасия».

блюдения единства общего и особенного. Хотя, законодателями и указывалось, что местное самоуправление будет осуществляться исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций, что должно было создать определенный простор для реализации его особенностей.

Но, как уже вскоре показала муниципальная практика, во мно гих субъектах РФ, конкретизируя правовой статус местного само управления на своей территории, не сумели «удержаться» в пред лагаемом правовом пространстве. Указы Президента РФ и после довавшие решения Конституционного Суда РФ свидетельствовали о том, что наряду с политическими устремлениями и амбициями региональных руководителей, источником принятия актов, входя щих в противоречие с Конституцией РФ и федеральным законода тельством1, являлась и «ограниченность» правового пространства для реализации особенностей местного самоуправления. Феде ральное законодательство не позволило в полной мере учесть при формировании, а затем и реализации правовой основы местного самоуправления всей совокупности особенностей субъектов Феде рации, муниципальных образований. Последнее наиболее ярко проявилось на примере г. Москвы, таких субъектов Федерации как Башкортостан, Татарстан, Удмуртия.

Кроме этого, если рассматривать местное самоуправление как право населения, форму его самоорганизации, то такое понимание необходимо осуществлять последовательно, в частности, трактуя Отметим с связи с этим следующее. Один из крупных теоретиков в области изу чения общества в ХХ в. Т.Парсонс, анализируя правомерное поведение, сформу лировал, на первый взгляд, весьма противоречивое суждение: правомерное пове дение не обязательно должно подпадать под признаки нормы права. Оно склады вается под влиянием многих факторов и потому постоянно отклоняется от нор мы. Стандартом правомерного поведения является, таким образом, не норма пра ва, а степень допустимых отклонений от нее — до тех пределов, пока подобные отклонения не грозят нарушением доминирующих форм социального взаимодей ствия. т.е. социального равновесия, обеспечивающего стабильность обществен ной системы (См.: Американская социология. М., 1972. С. 368). Таким образом, если отойти от жесткой нормативистской позиции, степень правомерности актов, закрепляющих статус местного самоуправления в отдельных субъектах Федера ции, должна определяться тем, насколько формируемые в соответствии с ними модели местного самоуправления сохраняют свои атрибутивные признаки.


его как институт не только политической системы, но и граждан ского общества. Именно социальный характер обуславливает его структурирование и функционирование, позволяет сформулиро вать в связи с этим определенные правила, которые закрепляются как его правовой статус. В силу сочетания политического и соци ального в местном самоуправлении по особенному реализуются публичные и частные интересы.

Социальный характер местного самоуправления проявляется в том, что оно структурирует естественный уровень самоорганиза ции жизнедеятельности, на котором реализуются основные по требности человека: в жилище, в питании, водоснабжении, отды хе, охране здоровья, благоприятной окружающей среде, образова нии. Для реализации этих естественных потребностей, в соответ ствии с действующим законодательством, органы местного само управления, приобретая статус юридического лица, оказываются достаточно активными участниками частноправовых отношений.

Для частного же права характерно установление четкого статуса физических и юридических лиц, обеспечение их равенства в от ношениях между собой, договорное регулирование, свобода эко номической и иной деятельности1. Важную роль в связи с этим играют нормы гражданского права, договор как источник права, которые придают в целом достаточно высокую степень диспози тивности нормам муниципального права, что также не позволяет однозначно трактовать эту отрасль права только с точки зрения публичности.

Однако, хотя на муниципальном уровне реализуются естест венные потребности местного сообщества, условия их удовлетво рения имеют не только частный, но и публичный характер. Такие блага и услуги как жилищно-коммунальные, противопожарная защита, полицейская служба, очистка загрязненного воздуха не могут «продаваться» только тем лицам, которые готовы за них за платить. С другой стороны, было бы неэффективно и нерацио нально передать их осуществление и на государственный уровень, Тихомиров Ю.А.. Курс сравнительного правоведения. М., 1996. С. 116.

так как в этом случае затраты на их осуществление значительно превысят выгоду от них.

Относительно небольшие территориальные характеристики муниципальных образований и по большей части непосредствен ный характер взаимодействий жителей, естественный характер проблем жизнедеятельности1 — все это в целом обусловливает социальную составляющую местного самоуправления. Достаточно полно учесть своеобразие всех условий жизнедеятельности мест ного сообщества способны только органы власти, действующие на муниципальном уровне. Их деятельность приобретает непосредст венно социальное содержание. Органы местного самоуправления показывают и более тонкое понимание социальных проблем насе ления, чем государственные органы. На этом уровне более замет ны диспропорции в расходах и доходах, ощутима реакция людей на социальные последствия такой диспропорции, а также имеются реальные возможности мобилизации местного населения на реше ние социальных проблем.

Естественному характеру формирования местного сообщества соответствует социальная природа организаций, в деятельности которых активно участвуют местные жители (кондоминиумы, га ражные кооперативы, садоводческие общества и другие, преиму щественно общественные объединения частноправового характе ра). Однако, успех их деятельности в немалой степени обусловлен политикой государства, а также их взаимодействием с органами местного самоуправления.

Природа муниципального уровня проявляется также в более реальной подотчетности муниципальной власти населению, кото рое контролирует предоставление социальных услуг, принятие мер по укреплению системы финансовой отчетности и борьбы с коррупцией. Определенная «прозрачность» муниципальной власти Следует признать, что однозначно определить характер названных проблем — как частных или публичных — далеко не всегда представляется возможным. Не которые из них, имея сугубо частный характер, в определенной ситуации (напри мер, в условиях резкого повышения смертности и снижения рождаемости на оп ределенной территории) могут приобрести публичный интерес. Другие же всегда сохраняют публичный характер.

усиливает доверие населения к ее возможностям. На уровне муни ципальных органов достигается большая гласность в принятии и осуществлении решений, а также предсказуемость результатов социальной политики. Большое значение имеет также готовность жителей морально и материально поддержать предлагаемые вла стью мероприятия и оказать содействие их проведению. Не секрет, что сильная социальная политика требует перераспределения ре сурсов местного сообщества, что неоднозначно воспринимается людьми. Но именно на этом уровне создаются более благоприят ные предпосылки для того, чтобы понять и принять необходи мость помощи тем, кто живет в соседнем доме, или в соседнем квартале, с кем местные жители встречаются в общественном транспорте, работают в одном коллективе.

Таким образом, местное самоуправление как естественная, са морегулирующаяся система, детерминирована внутренними ис точниками развития, а как искусственная система предполагает существование управленческого воздействия «субъект — объект».

Общее и особенное в местном самоуправлении, отражаясь в пони мании правовой природы местного самоуправления, детализиру ется в понятии «муниципальная система».

Данное понятие конкретизирует абстракцию «местное само управление» в зависимости, прежде всего, от взаимоотношений государства и местного самоуправления, доминирования одной из двух тенденций — централизации или децентрализации — в дан ный момент. Первая тенденция уменьшает влияние правового плюрализма, местных традиций и иных особенностей, усиливая общегосударственное воздействие. Вторая — действует в обрат ном направлении, ослабляя унифицирующее регулирование госу дарства и усиливая воздействие региональных и местных особен ностей. В результате доминирования централизации государство осуществляет значительное воздействие (как правило, методами административной опеки и т.п.) на формирование и развитие ме стного самоуправления. Децентрализация приводит к становлению местного самоуправления, обладающего более ярко выраженной автономией в системе государственного управления. Каждый из трендов, таким образом, влияет на местное самоуправление, реа лизуясь как конкретное соотношение общего и особенного в му ниципальной системе.

Понятие «муниципальная система», как абстракция среднего уровня, обозначает реальность, которая складывается как часть (подсистема) национальной правовой системы. Если общее в му ниципальной системе проявляется как совокупность атрибутивных признаков местного самоуправления (в том числе единство поли тического и общественного, публично-правового и частноправово го), то особенное — как степень реализации, полнота проявления этих признаков, обусловленных особенностями национальной пра вовой системы, историей возникновения и развития местного са моуправления в стране, детерминантами его политического, соци ально-экономического и культурного развития и другими факто рами, в том числе и субъективного характера.

На этом — среднем уровне — происходит соединение общего и особенного и их закрепление в конституционно-правовом стату се как достаточно устойчивой правовой категории, являющейся основой для формирования моделей местного самоуправления.

Для того, чтобы достаточно полно изучить муниципальную систе му, во-первых, классифицируем муниципальные системы, что по зволит выявить особенности российской системы;

во-вторых, про анализируем конституционно-правовой статус местного само управления в России как института, соединяющего общее и осо бенное в муниципальной системе1;

в-третьих, рассмотрим общие принципы организации местного самоуправления, в которых, пре жде всего, реализуется его конституционно-правовой статус.

Среди муниципальных систем традиционно выделяют два ос новных типа — англосаксонский и французский, кроме этого при знают другие разновидности, не оформившиеся в типы, в частно сти местное самоуправление в ФРГ, Италии, Испании, Японии, Индии и др.2 Англосаксонский тип распространен в Англии, Точнее нашли свое закрепление представления определенной части теоретиков и практиков о муниципальной системе России.

В рамках сравнительно-правового изучения местного управления (самоуправле ния) в различных странах А.И.Черкасов пришел к выводу, что можно говорить о трех основных моделях (системах), каждая из которых соответствует правовым США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и в других, в основном, федеративных государствах. Для него характерны: широкая авто номия, отсутствие явно выраженного соподчинения, равенство местных общностей, независимость в решении вопросов внутрен ней жизнедеятельности от центральных органов государственной власти1.

Французский, континентальный тип принят, прежде всего, во Франции, Италии, Бельгии, Голландии, Испании и в других стра нах. Ему (хотя в значительной степени уже в прошлом) была при суща развитая система контроля центральной государственной власти над местными органами, а также организация самими му ниципалитетами значительной части муниципальных услуг насе лению. Такой тип формировался в основном в унитарных государ ствах, в которых централизованному государственному управле нию всегда придавалось большое значение. О промежуточных, «смешанных» разновидностях местного самоуправления традици онно говорили в тех случаях, когда в силу значительного своеоб разия муниципальную систему трудно было отнести к какому либо определенному типу.

Классическая схема деления муниципальных систем на два ос новных типа формировалась в теории местного самоуправления постепенно и не имела абсолютного признания. Так, например, в 20-е гг. ХХ вв. Л.А.Велихов, анализируя муниципальные системы, сложившиеся в зарубежной практике, выделил три типа: англий ское самоуправление — как наиболее широкое;

германская систе ма — как амальгама из бюрократических и общественных элемен семьям: англосаксонской, континентальной и советской. А местное самоуправле ние в таких странах как Австрия, Германия, Япония имеет сходство с англосак сонской и французской системами (См.: Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. С. 25-28). Другие исследователи говорят только о 2-х основных типах и особенностях местного самоуправления в других странах (См.: Местные органы в политической системе капитализма. С. 3-4).

Такой тип связан также с неограниченной свободой частного предприниматель ства (известным принципом laissez faire) и в определенной степени обеспечивает его реализацию. Муниципалитеты представляются не как органы, оказывающие услуги, а как организаторы конкурсов, координаторы хозяйствующих субъектов, обеспечивающих оказание услуг.

тов;

французское самоуправление, всецело подчиненное государ ственно-бюрократическому началу. Местное самоуправление в дореволюционной России он оценил как нечто среднее между гер манской и французской системами1.

Однако, за последнее столетие многие принципиальные отли чия систем сгладились и вполне правомерен вопрос о том, сохра няет ли в настоящее время свое значение классическая схема де ления муниципальных систем на два основных типа, в основном сформировавшаяся в ХIХ в.? Процесс глобализации, влияющий в том числе и на местное самоуправление, вынуждены признать как его сторонники, так и противники. Как показало принятие Евро пейской Хартии местного самоуправления, достигнуто и значи тельное сближение в трактовке местного самоуправления. В то же время дифференциация государственного устройства в каждой отдельной стране постоянно формирует весьма разнообразные ти пы местного самоуправления, которые сложно «уложить» в клас сическую схему. Процедура законодательного закрепления статуса местного самоуправления придает таким формирующимся нацио нальным системам достаточно устойчивый характер.

Все это свидетельствует о том, что учение о двух типах муни ципальных систем позволяет выявить, насколько те или иные классические признаки реализуются в рамках конкретного госу дарства. Методологическое значение данной типологизации также состоит в том, чтобы, определив основные тенденции становления и развития национальной муниципальной системы, выявить ее перспективы, сформулировать конкретные задачи по развитию взаимоотношений местного самоуправления и государства, раз граничению полномочий и определению основных особенностей.

Ибо каждой из двух основных систем накоплен достаточно боль шой опыт функционирования в различных политических, соци ально-экономических и духовно-культурных условиях.

Кроме этого, существование различных муниципальных сис тем как особенных проявлений одного общего политико правового феномена (также как и различных моделей одной на Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. С. 63.

циональной системы) — это результат, в том числе и историческо го выбора при заимствовании элементов какого-либо типа други ми государствами (правовыми системами). Такой выбор всегда существует в обществе и государстве. Существуют выбор на раз личных уровнях, варьируются пути и способы сравнительного анализа на каждом уровне. Муниципальная система — это выбор на уровне общегосударственном, который закрепляется, как пра вило, в Основном законе государства. Но даже его закрепление в Конституции имеет, как показывает не только наш опыт, истори ческий характер. С учетом этого, сравнительный анализ нацио нальной системы местного самоуправления на фоне других может стать основой как нового, иного выбора, так и значительной кор ректировки уже сделанного выбора1.

Правовой статус российской муниципальной системы, в кото рой реализовались как общие представления о местном само управлении, так и его особенности с учетом совокупности объек тивных и субъективных факторов, обусловивших его возрождение и становление в нашей стране, в соответствии с содержанием Ев ропейской Хартии местного самоуправления, регулируется в Кон ституции РФ. Закрепление конституционно-правового статуса ме стного самоуправления и его конкретизация в общих принципах организации местного самоуправления проходило в условиях дис куссий, особую остроту которым придавала сложная социально экономическая и политическая обстановка.

Выбор был сделан в пользу англосаксонского типа местного самоуправления. По мнению многих исследователей, в числе ко торых был и Г.В.Барабашев, среди современных муниципальных систем именно системы англосаксонского типа (прежде всего, Англии и США) ближе всего стоят к идеалам местного само Как показывают последние реформы в сфере государственного управления Рос сии, такой поворот в судьбе местного самоуправления не является невозможным.

Однако, в этом плане трудно не согласиться с мнением В.И.Фадеева, который считает, что при всех недостатках сделанного выбора отказ от него и «новая пе рестройка местной власти нанесут непоправимый ущерб государственному строи тельству, приведут к дезорганизации власти, утрате ориентиров ее развития и демократизации» (См.: Конституционно-правовая реформа в Российской Федера ции: Сб. статей. М., 2000. С. 140).

управления. Вместе с тем, англосаксонский тип, в пользу которого был сделан выбор, слабо связан с российскими традициями, что было сразу отмечено рядом исследователей (С.А.Авакьян, А.И.Ковлер, Е.И.Колюшин и др.)1. Кроме того, что игнорировался российский, а также положительный потенциал французского и германского опыта, серьезные препятствия для внедрения англо саксонского типа таились в ментальности общества. Такая мен тальность неизбежно должна отражаться в законодательстве, ме стном нормотворчестве, а также в отношениях государственных и муниципальных органов. Она носит функциональный характер, серьезно влияет на жизнь сообщества и его отношение к другим политико-правовым явлениям.

В развитии местного самоуправления в России действовали цивилизационные факторы, слабо отраженные в реформах 90-х гг.

Возвращаясь к историческому опыту местного самоуправления в России интересно заметить, что и в рамках реформы местного са моуправления 60-70-х гг. XIX в. была создана система, которая оказалась ближе к англосаксонскому типу. Однако, достаточно быстро выяснилось, что в реальных условиях она способна суще ствовать, не входя в противоречие с интересами государства и в целом со сложившимся к этому времени государственным меха низмом, только после осуществления целого ряда серьезных изме нений в данной системе. Этот опыт в очередной раз заставляет за думаться, а не пришла ли в очередной раз Россия к тому, что ма ятник российских реформ, не устояв в оптимальном положении, оказался в крайнем, весьма неустойчивом состоянии и только из менения во всей системе управления обществом и государством позволят его стабилизировать.

Тем не менее, принятие Конституции РФ и конституционное закрепление статуса местного самоуправления показало, что в тео рии и практике государствоведения был осуществлен наиболее крупный прорыв в децентрализации государства на местном уров Следует также заметить, что для стран с романо-германской правовой системой в значительной степени характерно развитие на муниципальном уровне системы местного государственного управления. Это отличало и советскую систему вла сти и управления.

не. Таким образом, для исследования местного самоуправления на уровне общеметодологических категорий общего и особенного была создана и необходимая правовая база, благодаря чему рас ширился научный инструментарий.

Если проанализировать Конституцию РФ (ст. 12, 130-133 и др.1), с точки зрения единства общего и особенного, то следует признать, что в закреплении конституционно-правового статуса местного самоуправления в России нашли свое воплощение общие признаки местного самоуправления и его особенности. Их единст во как совокупность конституционных принципов2 — это ядро, базовое звено более обширной системы, представленной общими принципами организации местного самоуправления в РФ.

Конституционно-правовой статус местного самоуправления был конкретизирован в Федеральном законе «Об общих принци пах организации местного самоуправления в Российской Федера ции». Он, как гласит его преамбула, определил в соответствии с Конституцией РФ роль и значение местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, территориальные, эко номические, финансовые основы и государственные гарантии ме стного самоуправления и другие основные положения, которые были сформулированы как общие принципы его организации.

Одна из первых попыток проанализировать данный закон (еще на этапе его обсуждения в качестве проекта) и определить общие принципы организации местного самоуправления была предпри нята В.И.Фадеевым3. Как показал процесс дальнейшей разработки этой проблемы в юридической литературе и законодательстве, теоретики и практики местного самоуправления столкнулись здесь с одним из наиболее сложных вопросов. В значительной степени См. также ст. 3, 8-9, 15, 18, 24, 32-33, 40-41, 43, 46, 67, 72;

всего — 19 статей Конституции РФ.

Принцип (principium — лат. основа, начало) — это основное, исходное положе ние какой-либо теории, учения либо руководящая идея, основное правило дея тельности либо основа устройства, действия какого-либо механизма, системы (См.: Современный словарь иностранных слов. С. 490).

См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 33-35.

это объяснялось отсутствием в Федеральном законе конкретного перечня общих принципов.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.