авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |

«А.А. Акмалова МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ А.А. Акмалова МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Москва ...»

-- [ Страница 2 ] --

Перечень общих принципов организации местного самоуправ ления стал обязательным элементом рассмотрения статуса местно го самоуправления в научной и учебной литературе. Широко варь ировался не только перечень формулируемых принципов, но и сам подход к их разработке. В частности, К.Ф.Шеремет и И.И.Овчинников попытались обосновать необходимость выделе ния групп общих принципов организации местного самоуправле ния, предложив достаточно объемное их наполнение. Здесь же К.Ф.Шеремет сформулировал тот подход к проблеме, с которым трудно не согласиться: «Задача состоит не в том, чтобы опреде лить точное их (т.е. общих принципов организации местного са моуправления — А.А.) число. Перечень принципов, акценты в формулировках могут несколько варьироваться в зависимости от целей исследования, критериев приоритета и т.п. Главное — в сте пени обобщенности выраженных в принципах идей и, соответст венно, в возможных вариантах правовых механизмов, установлен ных для их реализации законодателем на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации»1. Позднее И.И.Овчинников, анали зируя взгляды разных авторов на общие принципы организации местного самоуправления, дополнил этот каталог2. Свое понима ние общих принципов предложили и другие исследователи3.

Анализ представленных позиций позволяет сформулировать как основные характеристики общего принципа организации ме стного самоуправления, так и уточнить их перечень. Очевидно, что, говоря об общих принципах, следует помнить, что это доста точно высокая степень обобщения. Если с этой точки зрения гово рить об общих принципах организации местного самоуправления, См.: Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. С. 47-54.

Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. С. 158 164.

Среди них и судья Конституционного Суда РФ Э.М.Аметистов, который сфор мулировал их в особом мнении к Постановлению Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. (СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2811).

то к ним можно было бы отнести следующие: местная автономия (это, прежде всего, самостоятельное решение населением вопро сов местного значения и организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государст вом);

открытый и публичный характер деятельности органов ме стного самоуправления;

учет исторических и иных местных тра диций в организации местного самоуправления;

право муници пальных образований на создание ассоциаций (союзов);

государ ственные гарантии местного самоуправления;

законность.

Понятие общего принципа всегда имеет относительный харак тер, так как здесь можно говорить о нескольких уровнях конкрети зации (абстракции), причем каждый, более высокий уровень, вы ступает как общий по отношению к более низкому и наоборот.

Например, использование муниципальной собственности по целе вому назначению в интересах населения муниципального образо вания — это соблюдение принципа законности, ибо вытекает из определения сущности местного самоуправления, которое должно осуществляться в интересах населения. Этот же общий принцип законности конкретизируется и в таких частных принципах, как:

соответствие фактического порядка принятия решений требовани ям закона и Устава;

соответствие решения местного самоуправле ния законодательству и Уставу.

Весьма проблематичным представляется характер правового регулирования общих принципов организации местного само управления в региональном законодательстве и актах местного самоуправления. Признание вопроса об установлении общих принципов организации местного самоуправления предметом со вместного ведения Федерации и субъектов Федерации (ст. 72 Кон ституции РФ) допускает такое регулирование в региональном за конодательстве, в частности, в Конституциях (Уставах) субъектов Федерации и законах о местном самоуправлении. Однако, в этой части региональное законодательство не должно входить в проти воречие с федеральным, в том числе и в тех субъектах Федерации, в которых вопрос об установлении общих принципов организации местного самоуправления, в соответствии с договорами о разгра ничении полномочий, был передан в ведение субъектов РФ.

Как показывает анализ регионального законодательства по во просам местного самоуправления, субъекты Федерации, закрепляя достаточно широкий и разнообразный перечень таких общих принципов, подчас не упоминают в нем наиболее фундаменталь ных положений. Конечно, региональные законодатели могли бы сослаться на то, что другие общие принципы регламентированы в федеральном законодательстве, даже в Конституции РФ, однако, отсутствие соответствующих ссылок и закрытый характер таких статей, не может не настораживать. Если же говорить об актах ме стного самоуправления, то, как правило, такие принципы упоми наются в уставах муниципальных образований. Их перечень плохо согласуется не только с подходом, принятым в федеральном зако нодательстве, но подчас не отражает и содержания законов субъ екта РФ.

Таким образом, будучи выражением абстракции среднего уровня, муниципальная система выступает как единство общего (реализованного местного самоуправления) и особенного (общих принципов его организации, отражающих конституционно правовой статус местного самоуправления именно в РФ). Вместе с тем, по отношению к абстракции низшего уровня муниципальная система также может быть представлена как сочетание общего (в качестве такового здесь уже выступают общие принципы органи зации местного самоуправления в РФ) и особенного (совокупность особенностей реализации общих принципов организации местного самоуправления на конкретных территориях, обусловленных спе цификой регионов и муниципальных образований).

Другими словами, российская муниципальная система объек тивируется в многообразии моделей местного самоуправления.

Для этого в субъектах РФ и муниципальных образованиях сущест вуют самые благоприятные условия: колоссальное разнообразие естественно-антропологических, политических, экономических и социокультурных факторов;

исторические и иные местные обычаи и традиции;

специфика геополитического положения;

кадровый потенциал;

особенности теоретических представлений о местном самоуправлении и осуществляемой региональной и местной поли тики;

характер взаимоотношений с органами государственной вла сти субъекта Федерации и РФ и др. Все это обуславливает прояв ление особенностей отдельных муниципальных образований, ко торые, постепенно концентрируясь, формируют разнообразные модели местного самоуправления.

Однако формирование таких моделей способно породить и весьма серьезные проблемы. Прежде всего, с соблюдением равных прав и свобод человека и гражданина. Обосновывая и закрепляя в правовых актах особенности местного самоуправления, государст во создает разные условия для осуществления населением не толь ко права на местное самоуправление, но и для реализации других прав и свобод. И если уже начальные, стартовые условия не толь ко в отдельных субъектах Федерации, но порой и в соседних му ниципальных образованиях значительно различались, за прошед шие годы многие из них приобрели характер колоссального раз рыва. А это значит, что муниципальные образования предостав ляют своему населению весьма разные возможности для решения жилищной проблемы, содержания детей в системе дошкольного воспитания, получения образования и медицинских услуг, отдыха, трудоустройства, участия в управлении и т.д. В таких муници пальных образованиях довольно резко различаются как по своему количеству, так и по качеству меры социальной поддержки, ока зываемые многодетным семьям и инвалидам, ветеранам войны и труда, пенсионерам. О конфликтогенности местного самоуправле ния серьезно говорят специалисты в области политической и со циальной конфликтологии1.

Проблема усугубляется противоречивым характером развития российского законодательства. Региональное и муниципальное нормотворчество подчас «плодит» такие особенности (формы) ме стного самоуправления, которые не «укладываются» в регламен тированное в нашей стране федеральное политико-правовое про странство. С другой стороны, правовое регулирование на уровне субъектов Федерации подчас не дает проявиться самобытным ло кальным особенностям, унифицируя местное самоуправление и См.: Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. С. 127 128.

предусматривая одни и те же формы, например, и для небольшого сельского поселения, и для крупного промышленного города. И это несмотря на то, что та же муниципальная практика подтвер ждает необходимость единства общего и особенного. Одной из наиболее важных причин такой ситуации является то, что научное моделирование в данной сфере ещё остается скорее исключением, чем правилом.

Таким образом, сформулированные методологические подхо ды к рассмотрению общего и особенного создали необходимую основу для характеристики соотношения таких основных понятий, как «местное самоуправление», «муниципальная система», «мо дель местного самоуправления», не только отражающих три уров ня осмысления проблемы, но, прежде всего, воплощающих взаи модействие общего и особенного.

Категория «общего» для анализа местного самоуправления может применяться на различных уровнях: если общее в муници пальной теории будет представлено понятием местного само управления, то в отношении муниципальной системы, общих принципов ее организации в России можно говорить уже как об особенностях. Однако, конституционно-правовой статус местного самоуправления и общие принципы его организации в России, как следует из характера формирования ее правовой системы, необхо димо рассматривать с помощью также категории общего и только их реализация в различных субъектах РФ и муниципальных обра зованиях позволяет использовать для их анализа категорию осо бенного. Совокупность таких особенностей приобретает характер общего уже для конкретной модели местного самоуправления, ко торая, в свою очередь, будет включать наряду с общими и особен ными также единичные (уникальные) признаки, которые присущи только одной территории, одному муниципальному образованию (например, правовой статус столицы) и не могут быть проанали зированы без помощи категории единичного.

Особенность и уникальность вносят в понятие общих принци пов организации местного самоуправления то содержание, кото рое связывает их с жизнью различных мест, не отменяя при этом до конца проявление универсального, типичного, повторяющего ся. Общие принципы требуют в наиболее полной мере, чтобы ор ганизации местного самоуправления был присущ определенный набор свойств (признаков).

Такие свойства характеризуют также муниципальную систему и модель местного самоуправления. К ним можно отнести: объек тивность — соответствие решений и действий субъективным ин тересам и потребностям местного сообщества;

состоятельность (самодостаточность) — наличие ресурсов, необходимых для фор мирования и функционирования местного самоуправления;

сис темность — включенность муниципального образования в более широкий контекст;

а также устойчивость, демократизм, закон ность и способность обеспечить реализацию особенностей мест ного самоуправления, не разрушая единство правового простран ства в государстве.

Проведенное исследование позволяет также выделить основ ные тенденции в формировании общего и особенного в местном самоуправлении (в становлении российской муниципальной сис темы и основных моделей местного самоуправления) в рамках тенденций общеправового развития, которые характеризуют ди намику муниципального права в целом. (1) Поддержание устойчи вых универсальных тенденций развития местного самоуправления, их осмысление через призму общепризнанных правовых ценно стей и закрепление в федеральном законодательстве через абст рактное понятие «местное самоуправление», что обеспечивает от крытость конституционно-правовой и муниципальной практики в России для ценного зарубежного опыта и отечественных новаций.

(2) Интеграция общего в законодательстве для закрепления кон ституционно-правового статуса российской муниципальной сис темы и общих принципов организации местного самоуправления в России, что можно характеризовать как типизацию, в рамках ко торой возможно моделирование. (3) Сохранение возможностей спонтанного развития уникальных начал территории, а также фор мирование устойчивых особенностей (самобытности) и их синтез в моделях местного самоуправления. Данные локальные тенден ции формируют различия, которые либо имеют временный (воз можно, экспериментальный) характер и могут стираться, либо усиливаются по объективным и иным причинам и приобретают устойчивую форму, включаясь в конкретную модель местного са моуправления.

1.3. Модель местного самоуправления как единство общего и особенного Модель местного самоуправления, если рассматривать ее с учетом требований системного подхода1, это не только часть до вольно сложной системы, включающей такие абстракции как ме стное самоуправление и муниципальная система, но и феномен, в котором, в свою очередь, воплощена весьма содержательная соци альная система. Модель местного самоуправления наряду с осо бенностями локального характера несет в себе (проявляет) и об щие (сущностные, атрибутивные) признаки российской муници пальной системы и местного самоуправления.

Причем, такая система, тем не менее, должна рассматриваться, во-первых, как целостность в единстве совокупности правовых институтов и процесса, разворачивающегося во времени и в про странстве. Модель — это всегда совокупность правового статуса и конкретной реальности муниципального образования. Правовой статус обуславливает обязательные атрибутивные признаки сис темы (организационная обособленность органов местного само управления от органов государственной власти, наличие выборно го органа и др.), а конкретные реалии формируют экономические, политические, географические, социокультурные и иные особен ности местного самоуправления.

Системную целостность в праве разрабатывали еще Аристотель, Цицерон, Ак винат через систематизацию справедливости и установление иерархии законов.

Системную целостность как характерную черту городского права отмечает в на ше время Г.Дж.Берман, анализируя формирование западной традиции права. Го родское право основывалось на таких взаимосвязанных источниках как обычаи, статуты и законы, каждый из которых занимал определенное место в регулирова нии местного самоуправления. В случае возникновения конфликта между источ никами права обычай уступал место статуту, а тот — закону (См.: Берман Г Дж.

Западная традиция права: эпоха формирования. Пер. с англ. М., 1994. С. 372).

Во-вторых, модель местного самоуправления как система фор мируется как субъект, т.е. самоопределяется и соответственно: (1) приобретает собственный интерес (определяет собственную ком петенцию — вопросы местного значения);

(2) формирует меха низм выявления (формирования) этого интереса;

(3) создает меха низм отстаивания этого интереса.

В-третьих, любая модель — это всегда деятельностная систе ма, которую можно представить в виде следующей совокупности взаимодействий: субъект управляющее воздействие объект1.

Здесь выявляется определенная сфера общественных отношений, в системе которых действуют субъекты муниципального права.

Исходя из такого понимания, модель местного самоуправления можно представить в виде шара, роль ядра в котором выполняет конституционно-правовой статус местного самоуправления в РФ.

Оставшееся пространство заполняют функциональные и организа ционно-структурные особенности местного самоуправления, кото рые возникают в процессе реализации конституционно-правового статуса местного самоуправления, общих принципов его органи зации.

Модель существует и функционирует в определенной внешней среде, которая определяет и развивает ее;

детерминирует направ ленность ее функционирования;

в силу своеобразия и динамики создает непредвиденные ситуации, в том числе тупиковые, кото рые могут привести к изменению и модели. Внешняя среда может измениться в силу действия определенной модели или под влия нием деятельности этой модели (обратная связь). Под влиянием внешней среды модель, таким образом, реализуется как совокуп ность функциональных и организационно-структурных особенно стей.

Как показывает теория и практика местного самоуправления, особенности реализации основных муниципальных систем в каче стве моделей детерминируются не только реальными условиями (внешней средой), но и правовыми, территориальными и финансо См.: Логунцев Е. Конструирование власти на местном уровне // Городское само управление. 2001. № 2. С. 24-27.

во-экономическими основами местного самоуправления. Если вернуться к изображению модели местного самоуправления в виде шара и образно представить функциональные и организационно структурные элементы как своеобразные «песчинки», националь ную муниципальную систему — как «опалубку», то на долю пра вовой, территориальной и финансово-экономической основ выпа дает роль своеобразного «цементирующего» средства, которое и придает песчинкам в их совокупности определенную политико правовую конфигурацию (возникает модель), не выходящую за рамки «опалубки».

Следует подчеркнуть особую роль правовой основы местного самоуправления. Федеральное и региональное законодательство является весьма существенным фактором для моделирования в местном самоуправлении. Нормативное и оценочное знание, дей ствующие нормы права, формируя муниципальную модель, не только ограничивают, но в то же время и стимулируют моделиро вание, и сами являются важным элементом моделирования. Норма выступает как определенный образец поведения, проект нормы — как поиск образца поведения. В то же время своеобразной моде лью является и закон, а моделированием — нормотворчество. Дея тельность органов, контролирующих и корректирующих нормо творчество, например, органов конституционного судопроизвод ства, также стимулирует процесс формирования моделей местного самоуправления.

В теории и практике местного самоуправления, как и в госу дарствоведении в целом, моделирование в познавательном (гно сеологическом) и методическом планах выступает в качестве: а) познавательной имитации, упрощающей сочетание общего и осо бенного;

б) типологизации — сведения к определенным общим признакам своеобразия различных форм;

в) выделения на фоне типичного не поддающихся типологизации особенностей. Если же говорить об этапах моделирования местного самоуправления, то их можно представить следующим образом: на 1-ом этапе форми руется общее теоретическое представление об объекте, превра щающееся в концептуализацию, включающую в себя и собственно типологизацию;

на 2-ом — происходит перевод концептуальной модели в нормативную плоскость с учетом конкретного опыта и выработки организационных форм реализации модели в объекте образце;

3-ий этап — это собственно этап экспериментирования с образцом, который затем приводит к объективации модели на практике. Эти этапы взаимодействуют и часто накладываются друг на друга.

В таком понимании моделирование за счет упрощения связей объекта способно ускорять решение и теоретических, и чисто практических задач, что очень актуально в условиях запаздываю щего становления современной российской муниципальной тео рии, многообразия проявлений муниципальной системы, которое, в противовес федеральному законодательству, возникает в нашей стране в силу своеобразия решаемых в них задач регионального и местного значения. Возможности такого моделирования заключе ны и в том, что, упрощая объект исследования, оно создает более благоприятные предпосылки для сравнения, заимствования, экс периментирования, построения и модернизации систем. В частно сти, это помогает использовать исторический и современный за рубежный опыт. Выделение и различение моделей обусловлено в этом случае такой особенностью каждой территории как самобыт ное отношение к опыту нововведений со стороны его жителей, других физических и юридических лиц.

Применительно к местному самоуправлению в реальном нор мотворчестве и администрировании моделирование представляет собой определенное упрощение взаимодействия общих принципов и реального многообразия форм организации (норм, институтов волеизъявления, учреждений, органов власти и местного само управления). Именно таким образом, в частности, как показывает анализ региональных программ государственной поддержки мест ного самоуправления, субъекты Федерации для себя формулируют задачу выработки наиболее оптимальной модели местного само управления1. Однако, как представляется, использование понятия модели и формулирование данной задачи все-таки носит непроду Основные положения государственной политики в сфере развития местного самоуправления в Вологодской области, утвержденные постановлением Губерна тора Вологодской области 4 июля 2000 г. № 558.

манный до конца характер. Например, в Вологодской области му ниципальные образования представлены 2-мя городами и 26 рай онами, а в областной программе предлагается формирование еди ной модели, что выглядит весьма проблематично и вряд ли обос новано. Сами авторы данного документа противоречат себе, пре дусматривая в качестве одной из задач «совершенствование орга низационных структур органов местного самоуправления в зави симости от типов муниципальных образований»1. Реализация дан ной задачи уже с учетом только типов муниципальных образова ний должна привести к формированию различных моделей. Одна ко, на территории Вологодской области находятся муниципальные образования, которые различаются, например, и по характеру со циально-экономического развития, и по своей роли как админист ративно-территориальные центры.

Существует тесная связь между моделями и социальными, по литическими, духовными и иными факторами развития террито рии, хотя эта связь и не является жесткой и прямой. Например, в моделировании следует учитывать взаимодействие и взаимообу словленность между конституционно-правовым статусом субъекта РФ и местным самоуправлением. В общетеоретическом и полити ко-практическом значении моделирование позволяет уяснить раз витие данного явления и влияние факторов, обуславливающих та кое развитие. Их сопоставление позволяет лучше понять и расши рить представление об общем в местном самоуправлении.

Моделирование тесно связано со сравнительным анализом, по скольку сравнение моделей позволяет предвидеть и особенности развития местного самоуправления, прогнозировать формирова ние и изменение таких моделей в связи с изменением условий их существования и функционирования. Для применения сравни тельного метода важно учесть, что в процессе моделирования, как было отмечено выше, создаются необходимые условия для систе матизации и обобщения теоретического и фактического материа ла. Все это позволяет решать и конкретные проблемы муници пальной практики, с учетом особенностей территории. Современ Городское управление. 2001. № 3. С. 26-33.

ные тенденции в обществе, несмотря на глобализацию, характери зуют в то же время переход социальных процессов от универсаль ности к локальности, от столиц — к провинции (и на уровне по знания, и на объективном уровне). В этом плане плодотворным по своему обобщению является тезис о том, что «ценность, глубина, подлинность вечности сейчас удостоверяются не в опоре на от страненные универсалии «Бог», «Истина», «Справедливость», а ситуационно. (...) Абсолютам пришел конец»1. Исследования в различных сферах подтверждают такой вывод2.

Чрезвычайно интересно для моделирования в местном само управлении также пространственное представление о социальном (особенно французская школа «Анналов»). Сами понятия «местное самоуправление», «муниципальная система» отталкиваются, пре жде всего, от «локуса», «топоса» — Места, в котором сплавляются физическое (географическое) существование субъектов и их дея тельность как агентов, получающих определенный социальный статус (например, различение физического и социального про странства у П.Бурдье3). Причем большинство населения, несмотря на глобализацию, миграции, потрясения, связанные с войнами и другими конфликтами, является «укорененным», т.е. привязано к довольно устойчивому локальному существованию. «Место» («ме стное») предстает в теории местного самоуправления, таким обра зом, как переплетение физического пространства жителей («уко ренение и естественное жизнеобеспечение, «малая родина») и со циального пространства активных агентов. Такое переплетение, с Ильин В.В., Панарин А.С., Бадовский Д.В. Политическая антропология. М., 1995. С. 35.

См.: Бродель Ф. Структуры повседневности. М., 1986;

Он же. Игры обмена. М., 1988. Ученые начинают преломлять через региональный и местный аспекты про блемы, имевшие, как казалось, только национально-государственный, или даже глобальный характер. Например, проблема национальной безопасности становит ся в значительной мере зависима от деятельности региональных и муниципаль ных органов (См.: Алехнович С.О. Региональная безопасность и федерализм. М., 2000). Аналогичное значение приобретает муниципальный уровень власти и при решении проблем «горячих точек», территориальной целостности государства, укрепления суверенитета.

Бурдье П. Социология политики. М., 1993. С. 39-40.

одной стороны, воплощается в понятии населения муниципально го образования, а, с другой — обуславливает особое значение тер риториального фактора в моделировании местного самоуправле ния.

Важное значение в связи со сказанным имело утверждение в муниципальном праве понятий «финансовая основа», «организа ционная основа», «территориальная основа» местного самоуправ ления и др. В методологическом плане понятие «основа», приме нительно к местному самоуправлению, дает возможность характе ризовать проявления, порождаемые объемом и содержанием поня тия «место» («земля», «почва», «род», «родина», «проживание», «рента», «местный ресурс», «местный статус», «местное сообще ство» и т.д.). С понятием «основа» органически сочетается поня тие «территориальное» как физическое пространство. Причем, не только этимологически, но и субстанционально, «по жизни», так как население муниципального образования живет всегда на зем ле, на определенной территории (terra — лат. земля, обустроенная территория) как малой родине, связаны с местом, с местным со обществом как с источником жизни. Земля, территория приобре тает здесь особый смысл. С другой стороны, возникает и основа, порождаемая социальным пространством агентов, например, «фи нансовая основа местного самоуправления», «правовая основа» и т.д. С этой точки зрения, единство физического и социального пространств в том или ином сочетании (взаимодействии), порож дая местные особенности, одновременно воспроизводит условия для вхождения муниципального образования в общее социальное пространство региона и государства, т.е. включения в пространст во, описываемое понятиями «местное самоуправление» и «муни ципальная система» и регулируемое соответствующими источни ками права.

Научное моделирование важно также для проведения сравни тельного анализа с акцентом на опыт предков и опыт современни ков, достижений местного самоуправления за рубежом1. В зару Еще в российской дореволюционной юридической литературе достаточно часто можно было встретить положения о моделях и моделировании в местном само управлении. А.И.Васильчиков, признавая, что местное самоуправление — это бежных странах выработаны именно благодаря моделированию разнообразные механизмы учета и использования исторических и региональных факторов. Среди них, прежде всего, предоставление особого статуса территории, органам местного самоуправления.

Особый статус предполагает больший объем полномочий, допол нительные источники финансирования тех или иных муниципаль ных программ, связанных с особенностями развития территории, структурные особенности местного самоуправления и особые от ношения с органами государственной власти. Часто особый статус территории обусловливает отличия в избирательной системе, осо бенности в реализации избирательного права отдельными соци альными (этническими) группами. Выбор того или иного меха низма определяется с учетом мнения местного населения и в ко нечном итоге призван обеспечить их право на реализацию как об щегосударственных, так и региональных (локальных) интересов и потребностей. Учет исторических и региональных особенностей в организации местного самоуправления повышает эффективность его работы, способствует стабилизации политической обстановки в стране. Это соответствует духу Европейской Хартии местного самоуправления, в соответствии с которой, местное самоуправле ние должно отвечать местным потребностям, а органы местного самоуправления должны обладать необходимой свободой приспо сабливать выполнение полномочий к местным условиям.

всегда единство трех начал: образования, народного представительства и само стоятельных судебных органов, классифицировал его на модели в зависимости от уровня осуществления, формы и характера. На распространение традиционных форм самоуправления, считал он, повлияло то, что городское сословие даже к середине ХIХ в. не имело общих территориальных интересов. Он предложил дифференцировать самоуправление, выделив столичные, губернские и уездные города, посады, местечки с населением более 2,5 тыс. душ мужского пола и ос тальные городские поселения. При выборе модели местного самоуправления в нашей стране, подчеркивал Васильчиков, необходим учет особенностей также российского государства, в котором самодеятельность населения традиционно проявлялась через земство — явление территориальное, поземельное, представ ляющее интересы «земли, отечества», а не народа, человека, а также чрезмерное, всепоглощающее преобладание крестьянского элемента в лице сельской общины (Васильчиков А. Указ. соч. С. ХIХ, ХХVI -ХХХVI).

Использование исторических и иных местных традиций явля ется одним из наиболее важных конституционных принципов в организации местного самоуправления и в России. Его закрепле ние было обусловлено богатым историческим прошлым и разно образием представленных в России народов и культур. Реализация данного принципа позволяет создать многообразие моделей мест ного самоуправления, каждая из которых была бы адекватна исто рическим и региональным особенностям данного муниципального образования.

Таким образом, именно на низшем уровне такой системной аб стракции как модель местного самоуправления происходит при сущее для любой системы взаимодействие ее частей под воздейст вием внешней среды (а подчас и изменяющихся правовых, терри ториальных и финансово-экономических основ). В результате это го формируется новое качество — иная совокупность функцио нальных и организационно-структурных особенностей, под влия нием которой изменяется в целом и модель. Как любая система модель обладает имманентно присущими ей свойствами: целост ностью, структурой и функциями.

Такой подход позволяет также представить модель как систе му, в которой именно внешняя среда (объективные — природные, социальные, политические, экономические, духовные, а также субъективные — государство, субъекты РФ, иные муниципальные образования и др. факторы) обуславливает, в результате обратной связи, не только конституционно-правовой статус местного само управления и особенности его реализации в силу определенных правовых, территориальных и финансово-экономических основ, но и синтез общего и особенного. Данная модель позволяет вы явить, каким образом проявляются общие принципы организации местного самоуправления в РФ в специфических условиях кон кретного субъекта РФ и муниципального образования с учетом территориальных и финансово-экономических основ.

Модель, следовательно, выступает как целостность организа ционно-структурных и функциональных признаков местного са моуправления, характеризующаяся совокупностью органичных основных черт, свойственных муниципальной системе России и выражающих своеобразие их проявления в отличие от местного самоуправления в зарубежных странах. Вместе с тем, модель ме стного самоуправления может реализоваться только как совокуп ность особенностей в отдельных субъектах РФ, муниципальных образованиях в контексте муниципальной системы России, закре пленной в конституционно-правовом статусе местного самоуправ ления.

Следовательно, особенность местного самоуправления являет ся также его обязательным, атрибутивным признаком. И как им манентный признак — признак и целостности, и специфики может пониматься достаточно широко, но отвечать обязательно требова ниям объективности и органичности, так как особенности отра жают реальную муниципальную практику на уровне отдельных территорий, отвечающую интересам местного сообщества, мента литету жителей, традициям их нормотворчества. Именно, в мас штабе отдельных регионов складывается совокупность естествен ных социально-политических, экономических, этнокультурных и других относительно устойчивых связей, необходимых для их функционирования. Представляется целесообразным рассматри вать регион с различных позиций: социально-политических, эко номических, геополитических с учетом реальных факторов, влияющих на формирование и функционирование региональных пространств — комплекса природно-ресурсных, географических, исторических, этнических, демографических, политико-правовых особенностей, с учетом роли и места в пространстве России.

Влияние региона на искомую модель должно преимущественно осуществляться через механизмы правового регулирования.

Однако на отдельных территориях совокупность проявлений атрибутивных признаков местного самоуправления может значи тельно различаться, ибо регионы обладают различным набором признаков и свойств: начиная от правовых и заканчивая структур но-функциональными. Такое понимание, с точки зрения сочетания структуры и функций, позволяет решить проблему «разделения властей», как весьма неточно она была сформулирована, для му ниципального уровня. Идея разделения властей, приобретя колос сальную актуальность на уровне государственной власти, была неожиданно для многих экстраполирована на местный уровень.

Многих не убеждал и мировой опыт, когда на уровне местного самоуправления чаще всего реализуется не равновластие предста вительных и исполнительно-распорядительных органов, а приори тет одного из них при условии четкого разграничения компетен ций. Функциональное размежевание выступает как взаимодопол нение, взаимоконтроль и взаимосдерживание.

А значит, модель — это единство общегосударственной и ло кальной (местной, региональной) политики в области местного самоуправления. Локальная политика — это целенаправленная государственная деятельность по урегулированию политического, экономического, социального, этноконфессионального и экологи ческого развития страны в пространственном (региональном) ас пекте. Следует различать государственную местную политику, которую осуществляет государство в отношении муниципального образования и собственно местную политику отдельных террито рий применительно к решению собственных проблем. Большинст во исследователей считает, что основным механизмом региональ ной политики является политика перераспределения полномочий, ресурсов и т.д. В «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» под региональной политикой понимает ся «система целей и задач органов власти по управлению полити ческим, экономическим и социальным развитием регионов стра ны, а также механизм их реализации...»1. Однако в этом подходе реализуется только одна сторона понятия местного самоуправле ния, которая выражается в том числе и через совокупность деле гированных полномочий — систему, которая признает местное самоуправление как наиболее эффективный механизм реализации государственной власти в отдельных сферах.

Отсюда в любой модели местного самоуправления отражается также субсидиарность: проблема должна решаться на том уровне, на котором она возникает (кроме того, на том уровне, на котором такое решение оказывается наиболее эффективным, «дешевым» и Постановление Правительства РФ от 23 марта 1996 г. «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» № 327 // СЗ РФ. 1996. № 32. С.

16.

т.д.). С этой точки зрения, местное самоуправление как политико правовой феномен часто решает те проблемы, которые имеют об щий характер1, но будучи разрешаемыми на локальном уровне в силу названных причин, неизбежно будут рассматриваться с по мощью понятий общего и особенного.

Важным направлением изучения моделей является их класси фикация, а для этого — выявление критериев, в соответствии с которыми классифицируются модели местного самоуправления. С учетом предмета исследования можно сформулировать такие тре бования к критериям как: объективность;

учет единства общего и особенного, конституционно-правового статуса местного само управления и особенностей его проявления в отдельных субъектах РФ, муниципальных образованиях;

всестороннее и адекватное от ражение реальности в единстве его статики и динамики;

аккуму лирование наиболее важных и существенных признаков и черт местного самоуправления и муниципального права;

максимальная степень отражения экономических, политических, социальных и иных условий, в которых существует и функционирует местное самоуправление.

Таким критериям классификации отвечает понимание сущно сти модели местного самоуправления как совокупности организа ционно-структурных элементов и функций. Функции учитывают особенности объекта управляющего воздействия, своеобразие тех общественных отношений, в которых местное самоуправление осуществляется. Исходя из того, что именно особенности органи зационной структуры и функций порождают многообразие мест ного самоуправления, совокупность моделей формируется комби нацией тех форм, которые являются результатом осуществления таких особенностей.

С этой точки зрения можно говорить о важной роли местного самоуправлении в формировании демократии. Еще в 1994 г. в рекомендациях Всероссийской науч но-практической конференции «Формирование основ региональной политики Российской Федерации» среди основных направлений перехода от администра тивно-командной системы к правовому федерализму (децентрализации власти) было намечено сокращение перечня полномочий и предметов ведения, традици онно относящихся к исключительной компетенции органов государственной вла сти.

Таким образом, модель — это единство общего и особенного, объективного и субъективного, абстрактного и конкретного, орга низационно-структурного и функционального;

это динамичная структура, соединяющая властные полномочия местного само управления и гражданскую самодеятельность населения. Наиболее важными требованиями к модели являются ее действенность, ра циональность и эффективность, устойчивость и динамизм, много образие.

Но в любом случае модель — это всего лишь формализованная логическая схема, абстракция. Непродуманное применение поня тия модели местного самоуправления к анализу действительности чревато упрощением и искажением реальности. Модель всегда относительна1 и логическое всегда должно корректироваться реа лиями, отражающими разнообразие местного самоуправления.

Модель как логический метод изучения отражает сущность политико-правового феномена в статике, и чтобы отразить его в динамике надо говорить о реализации особенностей местного са моуправления на отдельных территориях. Анализ модели местно го самоуправления предусматривает также выявление возможно сти гармонизации моделей местного самоуправления и системы государства, их адекватности особенностям государственного строительства в каждом субъекте РФ.

Хотя только абстракция позволяет выявить сущностные признаки, «новые каче ства», связи, отношения и внутренние противоречия.

Глава II. ПОНЯТИЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 2.1. Организационная структура как статическая составляющая модели местного самоуправления Местное самоуправление как определенный уровень организа ции власти и деятельность населения по осуществлению вопросов местного значения имеет две основные стороны — статическую и динамическую. Такой подход к анализу системы, функционирую щей в двух режимах — статике и динамике, имеет особое значе ние с позиции теории управления и самоуправления. Управление в каждом из этих режимов имеет свою специфику. Это касается и правового регулирования, механизм которого включает в себя та кие противоположности как норма и процесс. Статичность мест ного самоуправления обеспечивается его структурной характери стикой, отражающей необходимую устойчивость, формально юридическую определенность, последовательность и преемствен ность в развитии муниципального права. Динамическая сторона отражает функциональность, эффективность, восприимчивость к инновациям, модернизации, раскрывает взаимодействие субъектов муниципального права, подвижность и изменения в структуре от ношений между ними.

Обе стороны взаимообусловлены: только структурированное, т.е. организованное местное сообщество, местная администрация или, например, муниципальное предприятие или учреждение мо гут эффективно функционировать, т.е. осуществлять деятельность и активно представлять их интересы. И такое функционирование, отраженное в конкретных результатах деятельности, свидетельст вует о наличии структуры — организованности местного сообще ства и его активности. Таким образом, местное самоуправление всегда имеет организационно-структурный компонент, а также функциональную характеристику, которые реализуются в каждой модели как конкретная совокупность его организационно структурных и функциональных особенностей.

Анализ организационно-структурных особенностей местного самоуправления необходимо начать с уточнения понятия структу ры, а также соотношения понятий структуры и системы. По мне нию Е.В.Мирошниченко, понятие структуры имеет узкий и широ кий смыслы. В узком смысле под структурой органов местного самоуправления надо понимать «систему имеющих самостоятель ный статус органов, образующих определенную организационную модель самоуправления, через которую на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправле ния». В широком смысле такая структура также определяет и внутренние подразделения этих органов1. Таким образом, иссле дователь обращает внимание, говоря о структуре, на совокупность элементов такой структуры, самостоятельность и степень их дета лизации.

Известно, что понятие самостоятельности местного само управления неоднократно уже подвергалось серьезной критике в юридической литературе. Не повторяя известных аргументов, за метим, что в данном случае следует, исходя из конституционно правового статуса местного самоуправления, говорить о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов го сударственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Европейская Хар тия местного самоуправления, утверждая принцип широкой авто номии как основу существования местных органов самоуправле ния, рассматривает его конкретно в отношении компетенции, по рядка осуществления полномочий и наличия необходимых для этого средств.

См.: Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. С. 81.

Из определений, принятых Мирошниченко, также не совсем ясно, во-первых, учитываются ли при анализе такой структуры многообразные связи (отношения и т.д.), которые неизбежно воз никают между такими элементами. Вместе с тем, именно характер таких связей, их направленность во многом определяют специфи ку организационной структуры местного самоуправления, органи зационно-структурные особенности. Если же трактовать структуру только как совокупность органов местного самоуправления, то они достаточно полно регулируются федеральным и региональ ным законодательством и местными актами.

Во-вторых, как с очевидностью следует из приведенных суж дений, говоря только о структуре местного самоуправления, ис следователи размышляют об органах местного самоуправления.

Тогда как местное самоуправление включает также формы непо средственного участия населения муниципального образования в местном самоуправлении — местные референдумы, муниципаль ные выборы, территориальное общественное самоуправление, сходы (собрания) граждан и др. Таким образом, о местном само управлении необходимо говорить как о структуре и о системе. В пользу такой трактовки говорит и пункт «н» ч. 1 ст. 72 Конститу ции РФ, в котором к совместному ведению РФ и субъектов РФ относится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Не зависимо от того, относится ли в данном случае понятие системы только к органам государственной власти или и к органам госу дарственной власти и к местному самоуправлению, последнее по нятие («местное самоуправление») в контексте данной статьи сле дует рассматривать как систему. Данный подход обусловил соот ветственно и характер принятого Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подтвердив, что местное самоуправление с точки зрения законодателя регулируется как система, а не только как структура определенных органов.

Почему требуется такое уточнение? Оно необходимо для того, чтобы еще раз уточнить соотношение «общего» и «особенного».

Очевидно, когда законодатель определяет систему местного само управления, он включает в его нормативную основу формы пря мого волеизъявления населения муниципального образования, вы борные и иные органы местного самоуправления. Однако, исходя из конституционно-правового статуса местного самоуправления в РФ (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ) и ч. 6 ст. 14 Федерального зако на «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», населению предоставляется право само стоятельно определять только структуру органов местного само управления. Следовательно, организационно-структурные особен ности местного самоуправления могут быть реализованы исклю чительно в отношении муниципальных органов. Вместе с тем, как показывает анализ Конституций (уставов) субъектов РФ, а также региональных законов о местном самоуправлении, отмечается стремление ограничить перечень форм прямого волеизъявления граждан и других форм осуществления местного самоуправления (другими словами, реализовать особенности местного самоуправ ления в той части, которая является «общими принципами органи зации местного самоуправления»).

Сказанное еще раз подтверждает необходимость более четкого разграничения содержания понятий «система» и «структура». Ре шение этой задачи позволяет установить предел правового регу лирования и реализации организационно-структурных особенно стей местного самоуправления. Здесь можно обратиться к Поста новлению Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г., в ко тором сделана попытка определить понятия «система» и «структу ра», применительно к федеральным органам государственной вла сти. В частности, под системой федеральных органов государст венной власти предлагается понимать «единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспе чивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противо весов». Под системой федеральных органов исполнительной вла сти как составного элемента единой системы федеральных орга нов понимается «организация и деятельность Правительства РФ», включающая в себя состав Правительства РФ, а под структурой федеральных органов исполнительной власти — «перечень кон кретных органов, входящих в систему федеральных органов ис полнительной власти и обеспечивающих реализацию Правитель ством РФ возложенных на него задач и полномочий». Конститу ционный Суд РФ также обратил внимание на то, что если право вое регулирование системы федеральных органов исполнительной власти осуществляется Конституцией РФ, федеральным законода тельством и Указами Президента РФ, структура предлагается Председателем Правительства после его назначения и утверждает ся Президентом РФ. Указом последнего могут также вноситься изменения и дополнения в структуру федеральных органов испол нительной власти.

Таким образом, при выявлении различий в трактовке двух по нятий Конституционный Суд РФ пришел к следующим выводам:

во-первых, оба понятия трактуются исходя из институционального подхода (и система, и структура включают определенную сово купность институтов);

во-вторых, если система имеет абстрактное наполнение, структура всегда имеет конкретное содержание;

в третьих, если система как более общее понятие регулируется пре имущественно законодательством, структура устанавливается под законными актами и таким образом учитывает особенности реаль ной ситуации.

Небезынтересным с этой точки зрения выглядит обращение и к словарю иностранных слов, в котором система (от греч. systema — целое, составленное из частей, соединение) трактуется как «мно жество закономерно связанных друг с другом элементов, пред ставляющее собой определенное целостное образование, единст во», а также как «форма, способ устройства, организации чего либо». Структура (от лат. structura) — как «взаиморасположение и связь составных частей чего-либо», «строение», «устройство»1.

При весьма близком значении данных понятий, очевидно, что если в понятие системы, прежде всего, вкладывается представление о ней как о совокупности элементов, представляющей единство, це лостность, то в трактовке структуры доминирует выявление свя Современный словарь иностранных слов. С. 562, 584.


зей, взаимодействий, взаимоотношений между отдельными эле ментами. Структура характеризует расположение отношений и связей в социальном пространстве государства и общества, т.е.

взаимодействий различных субъектов управления, самоуправле ния, власти, господства и подчинения, поддержки и сопротивле ния. В институциональном смысле структуры представляют собой сети нормативных взаимодействий, которые отличаются опреде ленной длительностью и постоянством, хотя и подвержены измен чивости. В правовом смысле такие структуры воспроизводятся в правосознании, нормах, правоотношениях, соединении прав и обя занностей, предметах ведения и полномочиях.

В целом, применительно к характеристике местного само управления, в том числе и с учетом устоявшихся в определенной степени в законодательстве понятий и аналогии, может быть пред ложена следующая трактовка. Под системой местного самоуправ ления следует понимать единство элементов (институтов, форм), через которые в соответствии с российским законодательством реализуется право населения на местное самоуправление. Система местного самоуправления определяется его конституционно правовым статусом и в силу этого представляет собой общее для всех муниципальных образований, осуществляющих право на ме стное самоуправление. Структура же местного самоуправления устанавливается самостоятельно населением каждого отдельного муниципального образования и закрепляется в уставе как кон кретный перечень взаимосвязанных органов (должностных лиц) и связей (взаимоотношений и др.) между ними. Такие связи уста навливаются в интересах обеспечения потребностей местного со общества и решения вопросов местного значения. При установле нии структуры местного самоуправления особое значение приоб ретает характер разграничения полномочий между отдельными муниципальными органами и должностными лицами местного самоуправления, который, в свою очередь, определяет содержание связей (взаимоотношений) между ними (контроль, подотчетность, сотрудничество и др.) и их форму (правовую и неправовую).

В соответствии с российским законодательством население самостоятельно определяет структуру органов местного само управления. На их выбор, который предопределяет как совокуп ность органов, составляющих структуру органов местного само управления, так и взаимоотношения между ними, влияют самые различные факторы, связанные с историческими и иными мест ными традициями, другими особенностями муниципальных обра зований. Население вправе при формировании структуры органов местного самоуправления как отказаться от отдельных элементов, так и создать новые, которые непосредственно не регулируются федеральным и региональным законодательством.

Важно подчеркнуть, что положение о праве населения на са мостоятельное формирование структуры органов местного само управления стало предметом рассмотрения Конституционного Су да РФ и судебной защиты. В постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. было отмечено, что законом субъек та Федерации не может устанавливаться обязательность создания в муниципальных образованиях исполнительного органа местного самоуправления. Аналогичное решение было принято в отноше нии и других органов местного самоуправления 15 января 1998 г. Предоставляя достаточно широкие возможности для определе ния населением структуры органов местного самоуправления Фе деральный закон «Об общих принципах организации местного са моуправления в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 14) предусматри вает в обязательном порядке, что такая структура должна вклю чать выборные органы местного самоуправления. Причем, как следует из постановления Конституционного Суда РФ от 26 сен тября 1996 г., под выборным органом местного самоуправления следует понимать и единоличное, и коллегиальное лицо («должно стное лицо местного самоуправления в зависимости от круга пол номочий может выступать и в качестве органа местного само управления»). Следовательно, структура органов местного само управления в обязательном порядке может включать выборный коллегиальный орган2 и (или) выборное должностное лицо.

СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532.

Российское законодательство не ограничивает, а опыт ряда стран говорит о том, что таким выборным органом может быть и орган, осуществляющий одновре Таким образом, структура органов местного самоуправления обуславливает наряду с общими характеристиками также и осо бенности отдельных муниципальных образований. Организацион ная структура местного самоуправления будет включать в каждом случае свой особенный набор элементов. Но как показывает ана лиз федерального и регионального законодательства, а также му ниципальной практики, в еще большей степени такие особенности будут отличать взаимосвязи (взаимоотношения) между отдельны ми элементами местного самоуправления. Как известно из теории управления, если, например, организация состоит из 4-х элемен тов, то в ней потенциально возникает 18 взаимосвязей, при 6-ти — 100, при 8-ми — 490, при 10-ти — 2376. И здесь, по мнению Г.В.Атаманчука, необходим такой подход, который заключается не столько в учете всего многообразия связей, возникающих в ор ганизационной структуре, сколько в анализе и построении систе матизированной типологии, фиксирующей разнокачественность связей1.

Таким образом, организационная структура местного само управления — это совокупность элементов (институтов) местного самоуправления и отношений между ними, самостоятельно опре деленных населением муниципального образования в соответст вии с требованиями российского законодательства и с учетом ис торических и иных местных традиций и особенностей. В свою очередь, каждый из элементов местного самоуправления имеет собственную сложную структуру и приобретает на уровне муни ципального образования только ему присущее содержание (набор отдельных элементов) и определенную форму (взаимоотношения данных элементов между собой).

Юридический характер такой организационной структуре при дает то, что ее элементы регулируются нормативными правовыми актами и имеют правовой статус, в том числе включающий сово менно функции представительного и исполнительно-распорядительного органов.

В США такая форма известна как комиссионная.

См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. С. 130-131, 143. Та кая типологизация в данном случае и осуществляется в рамках моделей местного самоуправления.

купность субъективных прав (полномочий) и юридических обя занностей.

Особенный характер организационной структуре местного са моуправления придают те объективные и субъективные условия, которые ее сформировали. С другой стороны, такие особенности отражают своей сущностью условия, совокупность которых в ка ждом отдельном муниципальном образовании имеет особый ха рактер. В результате реализации даже части из них в муниципаль ном образовании в каждом отдельном случае возникает уникаль ная организационная структура.

Среди таких факторов — территориальные основы местного самоуправления1, объем и характер правового регулирования (особенно — «жесткое» или «мягкое» регулирование в законода тельстве субъекта РФ);

федеративный характер государственного устройства;

финансово-экономическая основа местного само управления;

социокультурные особенности, исторические и иные местные традиции;

взаимоотношения главы местного самоуправ ления, представительного органа местного самоуправления и ме стной администрации;

взаимоотношения органов местного само управления и государственных органов, а также политические ин тересы и влияние организованных сил и групп в регионе либо в муниципальном образовании и др. Рассмотрим наиболее важные из них подробнее.

Характер правового регулирования, методы регламентации формируют такие разновидности организационной структуры ме стного самоуправления, которые, прежде всего, различаются до минированием либо общих, либо особенных характеристик. Мно гое здесь определяется также федеративным устройством нашего государства, а, в силу этого, региональным законодательством.

В конституционных (уставных) документах многих субъектов Федерации наряду с признанием права населения самостоятельно Территориальная организация в силу того, что речь идет о местном (локальном, территориальном) самоуправлении имеет всеобъемлющее влияние на характер, особенности реализации общих принципов организации и деятельности местного самоуправления, что обусловило особое к ней внимание и соответствующее рас смотрение в рамках отдельного параграфа.

определять структуру местного самоуправления достаточно часто проявляются попытки более жесткой регламентации организации местного самоуправления (Удмуртия, Саха - Якутия и др.). Анало гичные тенденции (подчас, по весьма незначительным вопросам) характерны и для Московской области. Так, например, в трех го родах Московской области (Дзержинский, Жуковский, Дубна) бы ли избраны главы местного самоуправления, которые в соответст вии с местными актами именовались «мэры». Вместе с тем, Закон Московской области «О местном самоуправлении в Московской области» в ч. 4 ст. 16 предусматривает, что главы муниципального образования должны именоваться «глава района (города, поселка, сельского округа)».

Большой интерес с этой точки зрения представляет комму нальное управление ФРГ, на формирование которого оказали влияние специфические условия и, прежде всего, федеративное устройство государства, при котором Конституция ФРГ представ ляет государственным органам отдельных земель достаточно ши рокие права в определении принципов организации местного са моуправления, выборе конкретных организационных форм и оп ределении компетенции местного самоуправления.

Исторические и иные местные традиции, в том числе в значи тельной степени обусловленные этническим своеобразием терри тории, также формируют организационно-структурное многообра зие местного самоуправления. Здесь можно выделить такие осо бенности организационной структуры, которые обусловлены (1) особой ролью традиционных (патриархальных, общинных) инсти тутов — советов старейшин;


(2) важным значением в жизни мест ного сообщества конфессиональных органов и соответствующих канонических норм права;

(3) деятельностью на отдельных терри ториях органов казачьего самоуправления — казачьего общества, казачьего круга, атамана, совета стариков, суда чести и др.

Это соответствует и международной практике, когда для со хранения исторических и иных особенностей, а также для защиты этнической, культурной и религиозной самобытности используют ся такие формы, как местные органы управления;

автономии на территориальной основе, избираемые на основе свободных и пе риодических выборов;

децентрализованные или местные формы правления;

самоуправление в тех вопросах, которые касаются са мобытности и др.1 Важно отметить, что после некоторого периода, когда во многих странах возобладала политика терминации — ли квидации особого статуса коренного населения с целью вхожде ния таких этнических групп в жизнь всего общества и государства, они вернулись к государственной поддержке этнической самобыт ности. Основными направлениями такой поддержки стали укреп ление общинного самоуправления и закрепление за ними прав владения землями, на которых они занимались традиционными видами хозяйствования.

Вместе с тем, например, в самом полиэтничном субъекте РФ — Республике Дагестан, где проживает более 30 автохтонных на родов, в том числе 80 % населения составляют в совокупности только 6 из них (аварцы, даргинцы, кумыки, лакцы, лезгины и рус ские), — с колоссальными усилиями удается учесть интересы только половины этнических групп. Определенным исключением остается Кемеровская область, на территории которой проживает более 117 народов, из них три коренных — шорцы, телеуты, си бирские татары (калмаки), которые находятся на грани этническо го исчезновения. Устав Кемеровской области, а также Закон Ке меровской области «О правовом статусе коренных малочисленных народов в Кемеровской области» гарантируют интересы малочис ленных народов. Причем, реализация их прав и интересов предла гается в различных организационно-правовых формах. Это — тер риториальное общественное самоуправление, национальная об щина (добровольное объединение представителей малочисленных народов, желающих вести традиционный образ жизни, развивать самостоятельное хозяйство, язык, национальные традиции и обы чаи и т.д.) и др.

Следует подчеркнуть, что исторические, в том числе социо культурные особенности достаточно ярко проявляются и на терри ториях традиционного проживания русской нации. Так, например, Статус малочисленных народов России (правовые акты и документы). М., 1994.

С. 81.

в Волгоградской области прослеживается влияние донского каза чества, татар, калмыков, немцев Поволжья. Особенности местного самоуправления на территориях казачьего самоуправления, конеч но, прежде всего, будут проявляться в функциональной структуре.

Вместе с тем, как показывает анализ уставных документов, такие особенности приобретают и структурный характер. Конфессио нальные органы, как показал опыт последних лет, играют важную роль на территории таких субъектов РФ как Чечня и Калмыкия.

Достаточно полно исторические традиции также проявляются в названиях, которые различают муниципальные образования, орга ны и должностных лиц местного самоуправления1.

Организационно-структурные особенности местного само управления также связаны с порядком формирования, численно стью и иной спецификой структуры местного самоуправления.

Это касается, прежде всего, представительных органов местного самоуправления. Хотя здесь муниципальная практика не исполь зует в настоящее время всех возможностей, которые представляет российское законодательство. Опыт зарубежных стран дает гораз до большее разнообразие как по количественному составу, срокам полномочий, так и по формам и способам деятельности предста вительного органа местного самоуправления2. В науке известен закон кубического корня Э.Бенкса, в соответствии с которым чис ленный состав представительного органа должен составлять куби ческий корень из числа жителей. Так, например, муниципальное Часто возвращаются в муниципальных образованиях к досоветской терминоло гии. Так, например, название Земского собрания носят представительные органы Арзамасского района Нижегородской области, Белёвского района Тульской об ласти и др.

Так, например, во Франции с 1982 г. состав представительного органа местного самоуправления колеблется от 9 (в коммунах с населением менее 100 жителей) до 69 человек (в коммунах, число жителей которых превышает 300 тыс. человек).

Исключение сделано для Парижа — 163, Марселя — 101, Лиона — 73 человека.

Также в зависимости от количества жителей состав представительного органа в Болгарии колеблется от 9 до 65 человек (с исключением для Большой Софии — 101 человек), в Бельгии — от 5 до 55 человек, в Италии — от 15 до 80, Голландии — от 7 до 45, Норвегии — от 13 до 85, в Дании — от 5 до 35 (исключение состав ляет Копенгаген — 55 членов), в Латвии — от 7 до 15 (в Риге — 60 человек).

образование с миллионным населением должно иметь представи тельный орган местного самоуправления численностью в 97 чело век. В России численный состав муниципальных органов, а также срок полномочий таких органов и должностных лиц местного са моуправления также варьируется, составляя от 4 до 30 человек и более1. Однако, можно ли считать такой подход оптимальным для нашей страны?

Гораздо больший разброс в зарубежных странах и в сроках полномочий представительного органа местного самоуправления.

Он может составлять как минимальный срок — 1 год, например, в отдельных провинциях Канады, так и 2 года — Боливия, отдель ные провинции Канады, 3 года — Швеция, Эстония, 4 года — Венгрия, Дания, Польша, Япония, 5 лет — Турция, 6 лет — Бель гия, Франция. Если проанализировать динамику правового регу лирования сроков полномочий представительных органов местно го самоуправления в РФ, очевидно, что здесь господствует тен денция по увеличению сроков полномочий с 4 до 5 лет. Причем, максимальный срок устанавливается независимо ни от типа муни ципального образования, ни от численности его населения.

Классифицировать организационно-структурное многообразие местного самоуправления возможно также в зависимости от того, как в формировании его элементов сочетаются два основных принципа — выборность и назначение. Принцип выборности му ниципальных органов и должностных лиц местного самоуправле ния наиболее полно характеризует право населения муниципаль ного образования на местное самоуправление. Наряду с этим он призван способствовать реализации самостоятельного статуса ме стного самоуправления, так как только избранные населением ор ганы местного самоуправления и его должностные лица могут Если вспомнить численность депутатского корпуса в СССР в советский период, то количество депутатов местных Советов почти в 4 раза превышало число всех выборных должностных лиц США (См.: Лукьянов А.И. Законодательство о Сове тах депутатов трудящихся и его развитие. М., 1972. С.6). В момент принятия За кона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» насчитывалось более 50 тыс. местных Советов и около 2 млн. народных депутатов.

быть независимы в проведении муниципальной политики. Право избирать своих представителей в органы местного самоуправле ния и должностных лиц местного самоуправления является одним из первых завоеваний в борьбе населения самых различных стран за осуществление местного самоуправления. За многие столетия этот принцип претерпел значительные изменения: расширялись избирательные права населения муниципальных образований, ме нялся порядок выборов и избирательные системы.

Анализ федерального и регионального избирательного законо дательства показывает, что среди особенностей реализации прин ципа выборности на отдельных территориях наиболее часто встречается расширение круга лиц, осуществляющих избиратель ное право на муниципальном уровне. 5 марта 1999 г. Федеральным законом было внесено изменение и дополнение в избирательное право, которым предусмотрено, что «в соответствии с междуна родными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Российской Фе дерации иностранные граждане, постоянно проживающие на тер ритории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправ ления на тех же условиях, что и граждане Российской Федера ции»1.

Среди других особенностей — предоставление дополнитель ных гарантий при образовании избирательных участков для ко ренных малочисленных народов. Федеральный закон «Об основ ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референ думе граждан Российской Федерации» предусматривает, что на территориях компактного проживания таких народов возможно отклонение от средней нормы представительства избирателей до 30 % (ч. 2 ст. 19). Следует отметить, что ч. 2 ст. 5 Закона Респуб лики Карелия «О правовом статусе национального района, нацио нального поселкового и сельского Советов в Республике Карелия»

предусмотрено такое отклонение до одной трети.

Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Ч. 3 ст. 1.

По мнению Лютцера В.Л., выход в региональном законода тельстве за тридцатипроцентный барьер ставит под сомнение кон ституционный принцип равенства голосов избирателей1. По мне нию же Витрука Н.В., сформулированному в особом мнении к По становлению Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г., ус тановление строго фиксируемого предела допустимого отклоне ния от средней нормы представительства избирателей в 30 % при образовании избирательных округов на территории компактного проживания коренных малочисленных народов может привести к ущемлению их прав и коренных интересов. Витрук здесь особо указывает на соответствие Конституции РФ общепринятым норма и принципам международного права.

Представляется, что установление предельного отклонения в 30 % в Федеральном законе не приведет к ущемлению прав и ин тересов коренных малочисленных народов, если в отдельных ре гионах эта норма будет пересмотрена с учетом реальной ситуации.

Региональное законодательство, увеличив такую норму с целью реализации прав коренных малочисленных народов, будет соот ветствовать и требованиям федерального законодательства, регу лирующего дополнительные гарантии для коренных малочислен ных народов, и духу международного права.

Следует отметить, что регионы с этой же целью могут исполь зовать и иные механизмы. В частности, Закон Республики Даге стан от 24 марта 1998 г. «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления» предусматривает образование национально-территориальных избирательных округов при усло вии, что число таких округов не будет равняться общему числу избирательных округов (ст. 11), а также установление квот пред ставительства коренных малочисленных народов в органах мест ного самоуправления, ограничение пассивного избирательного права, дополнительные требования при выборах главы местного самоуправления;

доминирование системы одномандатных округов и др.

Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 212.

Как известно, Федеральный закон «Об основных гарантиях из бирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос сийской Федерации» (ч. 6 ст. 4) установил, что возможный мини мальный возраст не должен превышать 21 года для лиц, избирае мых в органы местного самоуправления. Постановлением Консти туционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. было признано соответст вующим Конституции РФ, с точки зрения разграничения предме тов ведения и полномочий между органами государственной вла сти Федерации и ее субъектов, положение о возможности установ ления законами субъектов Федерации дополнительных (ограничи тельных) условий реализации гражданином РФ пассивного изби рательного права, связанных с достижением гражданином опреде ленного возраста, только в пределах, предусмотренных федераль ным законом1.

Однако, в особом мнении Н.В.Витрука было отмечено, что данное положение не получило должной конституционной оценки с позиций содержания ст. 60 Конституции РФ: «Гражданин Рос сийской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет». Кроме этого, Витрук считает, что законодательная унификация на федеральном уровне возрастных пределов в реализации пассивного избирательного права во всех субъектах Федерации не учитывает разнообразия в оценке значения возраста человека для надлежащего осуществле ния общественных и государственных функций у разных народов, населяющих Россию.

Вместе с тем, при реализации данного принципа необходимо более внимательно учитывать и другие особенности. Например, требование в отношении количественного участия избирателей в муниципальных выборах. Как правило, здесь действует норма о % явки избирателей, которая позволяет признать выборы состо явшимися. Вместе с тем, как показывает опыт г. Владивостока, эта норма приводила к тому, что с 1993 по 1999 г. в городе отсутство вал представительный орган местного самоуправления, ибо все Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 5.

раз, когда назначались и проводились соответствующие выборы, 25 % барьер преодолеть не удавалось1.

Говоря об особенностях структуры местного самоуправления следует также отметить, что исполнительно-распорядительные органы могут осуществлять свою деятельность на принципах и коллегиальности, и единоначалия. Законы о местном самоуправ лении Архангельской и Иркутской областей предусматривают, что исполнительные органы осуществляют свою деятельность на принципах коллегиальности. Однако в большинстве субъектов РФ реализуется принцип единоначалия. В 17 муниципальных образо ваниях 8 субъектов РФ глава местной администрации назначается н должность по трудовому контракту (Алтайский край, Воронеж ская и Нижегородская области).

Принцип назначения должностных лиц местного самоуправле ния, на первый взгляд, не создает также как принцип выборности широкой основы для реализации многообразия и особенностей.

Тем не менее, и здесь существуют определенные резервы. Законо дательство о местном самоуправлении предоставляет каждому ру ководителю, осуществляющему свои полномочия в сфере местно го самоуправления, достаточно широкие возможности для форми рования собственных структур. Руководитель обладает опреде ленной свободой. Есть, конечно, типовые (штатные) расписания, определенные рекомендации, должностные инструкции. Любая организационная структура требует, с одной стороны, устойчиво сти, стабильности (кадровая чехарда не способна обеспечить нор мальное функционирование ни одной структуры), а это достигает ся, как правило, использованием общего в управлении, а также известной динамичности, в противном случае структура отстает от требований времени и новых задач.

В отдельных регионах достаточно активно действует и такая форма участия населения в местном самоуправлении как террито риальное общественное самоуправление, под которым понимается самоорганизация граждан по месту жительства на части террито Конституционно-правовая реформа и региональное законодательство в Россий ской Федерации. С. 61.

рии муниципального образования. В ряде городов и районов Мос ковской области уже имеется определенная практика работы тер риториальных органов общественного самоуправления. Положи тельно зарекомендовали себя в работе комитеты общественного самоуправления в микрорайоне Холодово — г. Раменское;

в мик рорайонах Заречный и Центр Воронок — г. Щелково, 6 комитетов общественного самоуправления работают в Мытищинском рай оне, 3 территориальных совета самоуправления — в г. Подольске.

Неплохо зарекомендовала себя и такая форма общественного са моуправления, как уличные комитеты, которые успешно работают в г. Орехово-Зуево, Наро-Фоминском и других районах.

В г. Омске широкое распространение получило территориаль ное общественное самоуправление на самом низовом — домовом уровне. Обширный институт старших по дому, квартальных — это 28,5 тыс. человек, которые не только ориентируются в настоящее время в вопросах благоустройства собственной территории, ре монтных работ, проблемах расположенных на этой территории школы, больницы, транспортных вопросах, но и в курсе плана ра боты мэрии, соответствующего округа. В современных условиях оказалось достаточно использовать материальный интерес: для граждан, которые стали осуществлять данные функции была уста новлена скидка в 50 % при оплате коммунальных платежей. И это привело к возникновению конкурсов среди лиц, претендующих на занятие должностей старших по дому и квартальных1. В значи тельной степени такие возможности местного самоуправления обусловлены финансово-экономическими ресурсами территории.

Наряду с перечисленными органами на муниципальном уровне могут быть образованы и иные организационные структуры. Так, в соответствии с Уставом г. Переславля-Залесского Ярославской области мэр города вправе образовывать общественные совеща тельные органы2.

Организационно-структурные особенности определяются так же характером взаимодействия отдельных элементов местного Российская газета. 1998. 28 марта.

Устав г. Переславля-Залесского Ярославской области от 19 сентября 1996 г. (с изм. и доп. от 2 декабря 1997 г., 3 августа 1998 г.).

самоуправления. Российское законодательство в весьма ограни ченных масштабах регламентирует взаимоотношения между от дельными элементами местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправле ния в Российской Федерации» в п. 6 ч. 2 ст. 15 к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления от носит контроль за деятельностью органов местного самоуправле ния и должностных лиц местного самоуправления, предусмотрен ных уставами муниципальных образований. Выборность муници пальных органов и отдельных должностных лиц местного само управления также предопределяет их периодическую отчетность перед избирателями. Все иные взаимоотношения устанавливаются населением и закрепляются в уставах муниципальных образова ний.

Таким образом, к общим характеристикам взаимодействия от дельных элементов местного самоуправления можно отнести кон троль и периодическую отчетность. К особенностям местного са моуправления можно отнести такие варианты организационной структуры: (1) представительный орган местного самоуправления из своего состава формирует местную администрацию;

(2) пред ставительный орган местного самоуправления принимает главу местной администрации на работу по контракту;

(3) глава местной администрации самостоятельно формирует состав местной адми нистрации;

(4) глава местной администрации назначает руководи телей отдельных подразделений местной администрации по согла сованию с представительным органом местного самоуправления и т.д.

При характеристике организационно-структурных особенно стей местного самоуправления одним из важнейших показателей является статус главы местного самоуправления (муниципального образования). Здесь, если говорить о степени распространенности, следует выделить два основных варианта избрания главного должностного лица местного самоуправления: (1) избрание насе лением муниципального образования и (2) избрание из числа де путатов. Кроме этого, практикуется заключение контрактов с ру ководителями местных администраций.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.