авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

«А.А. Акмалова МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ А.А. Акмалова МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Москва ...»

-- [ Страница 3 ] --

Организационно-структурные особенности местного само управления могут быть также обусловлены взаимодействием ме стного самоуправления и государства (государства и местного са моуправления). В России, как отмечалось, для реализации была избрана англосаксонская муниципальная система, в соответствии с которой органы местного самоуправления не входят в систему го сударственных органов и взаимодействие между ними не преду сматривает административной опеки. Но в настоящее время мож но отметить попытки обеспечить доминирование государственных органов во взаимоотношениях с органами местного самоуправле ния, а подчас и ввести административную опеку. Эта общая пра вовая конструкция осуществляется в регионах по-разному. В ос новном органы государственной власти субъектов Федерации не посредственно взаимодействуют с органами местного самоуправ ления.

Одновременно с этим, в отдельных субъектах Федерации орга ны государственной власти создают на территории муниципаль ных образований свои территориальные органы, которые реали зуют также полномочия региональных органов в сфере местного самоуправления1. Это касается, прежде всего, достаточно крупных по своим размерам регионов, как, например, Москва или Сверд ловская область, на территории которой могли бы разместиться современные две Венгрии или Чехии2.

На муниципальном уровне, как известно, проявляются полити ческие и социально-экономические интересы местного сообщества и государственных органов федерального и регионального уровне, политических партий и общественных движений, отдельных групп и т.д. Выбор структурной организации местного самоуправления в Необходимо различать ситуацию, когда в отдельных субъектах Федерации ме стное самоуправление одновременно рассматривается и как система местного государственного управления. В Конституции Республики Татарстан местные Советы народных депутатов характеризовались одновременно и как основные звенья местного самоуправления, и как представительные органы государствен ной власти (ст. 2).

В Свердловской области, например, создано 6 управленческих округов, которые координируют деятельность 72 муниципальных образований. В Москве роль управленческих округов фактически выполняют префектуры.

большинстве случаев происходил в процессе конкуренции регио нальных и местных политических элит исходя из их интересов.

Результатом этого стало установление территорий муниципальных образований либо на основе компромисса между названными эли тами, либо в интересах одной из них. При этом территории муни ципальных образований зачастую определялись без учета принци пов максимально эффективного исполнения функций, реализуе мых местным самоуправлением, и формирования структур мест ного самоуправления на уровне, максимально приближенном к населению. Наиболее полно такие противоречия отражаются в пе риод выборов, когда интересы персонифицируются либо в выбор ном должностном лице, либо в соответствующем составе предста вительного органа местного самоуправления. В настоящее время, как правило, анализ программных и тактических установок конку рирующих на выборах сил не является достаточно показательным.

Перечень условий и факторов, обуславливающих организаци онно-структурные особенности местного самоуправления, можно продолжить. Здесь действуют и языковые факторы. В результате еще большее разнообразие наблюдается в названиях органов ме стного самоуправления, которые учитывают национальные, исто рические и иные традиции. Среди наиболее распространенных — собрание представителей, совет (собрание) депутатов, городская дума, хуралы, комитеты самоуправления, земские собрания, воло стные управления (управы) и др. Наименования территорий учи тывают национальные, исторические и иные традиции. Это — улусы, аймаки, волости, самоны, сельсоветы и др.

Как показал анализ местного самоуправления, в зависимости только от одного фактора можно выделить достаточно большое разнообразие организационно-структурных особенностей. Можно ли считать такое организационное разнообразие местного само управления в России достаточным, адекватно отражающим все многообразие российской действительности на местном уровне?

Видимо нет. Это подтверждает также отечественный и зарубеж ный опыт.

Таким образом, организационная структура местного само управления изначально предусматривает соблюдение принципа единства общего и особенного. Это соответствует и требованиям законодательства: сочетание государственного регулирования об щих принципов организации местного самоуправления с правом населения самостоятельно определять структуру его органов в конкретных муниципальных образованиях. Разнообразие органи зационных структур местного самоуправления соответствует ха рактеру и запросам местного сообщества.

С другой стороны, любая организационная структура обладает и общими признаками. Это — ее конституционно-правовой статус;

сочетание организационного обособления органов местного само управления с взаимодействием с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

запрет на образование муниципальных органов и назначение их должностных лиц орга нами государственной власти и должностными лицами;

отсутст вие соподчиненности муниципальных образований;

самостоятель ное под свою ответственность решение населением вопросов ме стного значения;

право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления и др.

Организационная структура должна обеспечивать достаточную эффективность управления, оптимальную и рациональную струк туру, быть мобильной и экономичной (стоимость затрат, напри мер, на проведение референдума или содержание местной адми нистрации должна в основном соответствовать уровню и качеству принимаемых решений). Структура органов местного самоуправ ления, прежде всего, местной администрации должна обеспечи вать оперативность решения вопросов и соблюдение стратегиче ских интересов развития муниципального образования, управляе мость жизнедеятельностью местного сообщества. Критерием оценки здесь должны стать последствия принимаемых решений.

Особенности организационной структуры в значительной сте пени возрастают в силу человеческой (антропологической) со ставляющей местного самоуправления. Отсюда важно, чтобы ор ганизационная структура и ее особенности соответствовали осо бенностям местного сообщества. Местное сообщество, представ ленное в организационно-структурном плане с помощью понятий общего и особенного, способно приобрести необходимую устой чивость и в то же время динамику. Одновременно с этим, такие особенности должны придавать этой структуре известную под вижность и гибкость с учетом постоянного развития местного со общества, а, следовательно, и динамики его интересов, функций, средств осуществления отдельных задач. Особенности местного сообщества должны найти достаточное преломление в организа ционно-структурных особенностях. Кроме этого, такая организа ционная структура и все ее особенности требуют позитивного ин формационного, психологического и педагогического восприятия местным сообществом.

Особенности организационной структуры должны отражать реальное рассредоточение местного самоуправления между ос новными элементами его системы, в том числе соотношение и взаимодействие между институтами непосредственной и предста вительной демократии, между представительным органом местно го самоуправления и местной администрацией, главой местного самоуправления и иными муниципальными органами.

Организационная структура местного самоуправления, отра жая в России интересы трех уровней: общегосударственные, ре гиональные и местные, вместе с тем, должна реализовать также единство политических и социальных, общественных (групповых, корпоративных) и индивидуальных интересов, которые в каждом муниципальном образовании приобретают собственную конфигу рацию. Именно через организационно-структурные особенности и отражается в каждом отдельном случае такая конфигурация.

Местное самоуправление как система, сочетая в себе не только элементы разнопланового характера, но и многообразие структур ных связей, обуславливает совокупность разнообразных не только горизонтальных, но и вертикальных взаимосвязей. Отсюда следует говорить об особенностях субординации, исполнительной дисцип лины, подчинения и контроля. Причем, эти особенности будут связаны также с взаимоотношениями местного сообщества и му ниципальных органов и их должностных лиц. Ибо здесь также возникают определенные вертикальные обязательства. Горизон тальные же связи, призванные координировать деятельность субъ ектов самоуправления, должны быть достаточно свободными, а отсюда и разнообразными, чтобы обеспечить наиболее полную реализацию самоуправленческой природы местного самоуправле ния.

Организационная структура должна создавать возможности для реализации различных функций, а также методов и способов деятельности.

2.2. Особенности территориальной организации местного самоуправления Организационная структура местного самоуправления опреде ляется, прежде всего, его территориальной основой. Местное са моуправление может осуществляться в рамках небольших терри ториальных единиц и в границах достаточно крупных территорий.

Еще античными мыслителями (Аристотель, Платон), а затем Ф.Аквинским, было сформулировано правило, согласно которому, государство не должно быть ни слишком большим, ни слишком маленьким. Оптимальность размера государства для демократиче ского правления исследовали Ж.-Ж.Руссо, Ш.Монтескье, позднее Н.М.Коркунов и др. В дореволюционной России, например, мест ное самоуправление и управление осуществлялось на уровне горо да, уезда и губернии. Причем наряду с уездными и губернскими земскими органами самоуправления действовали уездные и гу бернские органы государственного управления. В настоящих ус ловиях проблема территориальной основы местного самоуправле ния характеризует трудный и противоречивый этап становления местного самоуправления.

С учетом территориальных особенностей в России сформиро вались муниципальные образования следующих типов: отдельные поселения (городские и сельские), сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровневая организация (район и внут рирайонные муниципальные образования, город и внутригород ские муниципальные образования). В этом проявилось разнообра зие географических и экономических условий на отдельных тер риториях. Достаточно назвать такие факты: значительные размеры территорий российских регионов (по их совокупности — свыше 17 млн. кв. км — РФ занимает первое место в мире);

сложные природные и климатические условия (около 2/3 территории — млн. кв. км находятся в зоне вечной мерзлоты);

неравномерность расселения (около 3/4 населения сосредоточено на 1/4 территории в Европейской части РФ);

неравномерность социального и эконо мического развития российских регионов и несбалансированное сочетание высокоразвитых, многоотраслевых территорий-доноров с депрессивными узкоспециализированными территориями.

На становление современной территориальной основы местно го самоуправления повлияли также административно территориальные реформы советского периода, а позднее полити ка укрупнения территорий муниципальных образований в первой половине 90-х гг. ХХ в., которая особенно активно развернулась после роспуска местных Советов. По данным зам. начальника Де партамента по вопросам местного самоуправления Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям А.Н.Широкова, если осенью 1993 г. существовало 28 тыс. выбор ных органов местного самоуправления, то к 1997 г. осталось толь ко 8 тыс. В Калужской области количество муниципальных обра зований сократилось с 400 до 491. В итоге, в большинстве субъек тов Федерации, как отмечают многие исследователи, территори альная организация местного самоуправления не соответствует его целям, задачам и функциям. Исследователями высказываются предложения об изменении административно-территориального деления страны с учетом всего комплекса экономических, при родно-географических, факторов безопасности российского госу дарства и его управляемости, национально-культурными фактора ми2.

Наконец, третью группу факторов, определяющих особенности территориальной организации местного самоуправления, состав ляют правовые режимы, устанавливаемые на отдельных террито Калугин О.А., Фомин С.И. Калужский регион: история и современные реалии.

Калуга, 1999. С. 163.

См., например: Актуальные проблемы управления — 2000: Мат. международной науч.-практ. конф., 25-26 октября 2000 года: В 7 вып. М., 2000. Вып. 4. С. 6.

риях, особый статус таких территорий, как, например, пригранич ные регионы, закрытые административно-территориальные обра зования, наукограды, города федерального значения и др. Все это говорит об особой сложности проблемы территориальной органи зации местного самоуправления. Впрочем, по проблеме террито риальной основы местного самоуправления в нашей стране шли горячие дискуссии и в дореволюционный период.

Справедливости ради, следует заметить, что эта проблема яв ляется актуальной и для стран, с более длительными и устойчивы ми традициями развития местного самоуправления. Территори альная основа местного самоуправления в зарубежных странах определяется, исходя как из региональных особенностей, так и исторических традиций. В основном это 2-хзвенная система — Дания, Финляндия, Япония. Хотя встречается 3-хзвенная — Ита лия;

4-хзвенная — Германия и даже 5-звенная — Франция1.

Все это доказывает особую остроту проблемы территориаль ной организации местного самоуправления в практическом и тео ретическом планах. Причем, дискуссии о территориальной основе местного самоуправления, отражая особенности отдельных рос сийских территорий, так или иначе, обуславливали выявление и понимание специфики формирования организационной структуры местного самоуправления.

Так, в США местное самоуправление осуществляется не только на уровне муни ципалитетов, но и на уровне округов и районов. В ФРГ основной административ но-территориальной единицей местного самоуправления являются общины — сельская община или город, не имеющий районного деления;

объединения общин (союзы общин) составляют второй уровень — округ. Вместе с тем, статусом ок ругов обладают и такие административно-территориальные единицы, как круп ные города. Административно-территориальное устройство ФРГ допускает суще ствование городов-республик (городов-государств), которые являются муници пальными образованиями и субъектами Федерации. Во Франции и других странах с континентальной правовой системой, как правило, при определении территори альных основ используется деление на естественные и искусственные террито рии. Конституция Франции 1958 г. предусмотрела организацию местного само управления только на естественных территориях. В настоящее время местное самоуправление может осуществляться и на уровне региона — искусственного образования.

Российское законодательство определило основные подходы к формированию территориальных основ местного самоуправления, закрепив в Конституции РФ важнейшие нормы: во-первых, адми нистративно-территориальный принцип организации местного самоуправления, с особым значением городского и сельского по селения и возможностью осуществления местного самоуправления на других территориях;

во-вторых, учет исторических и иных ме стных традиций при определении территориальной основы мест ного самоуправления;

в-третьих, учет мнения населения муници пального образования при изменении его границ. Только эти три атрибутивных признака являются неотъемлемыми при определе нии территориальной основы местного самоуправления, воплощая в себе общее. Все иные правовые нормы, устанавливаемые на фе деральном, региональном, местном уровнях власти — это особен ности его территориальной организации.

Административно-территориальные единицы, осуществляю щие право на самоуправление, получили наименование «муници пальное образование». Муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пре делах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные ор ганы местного самоуправления (ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос сийской Федерации»). Конституционный Суд РФ в Постановлении от 10 июня 1998 г. указал, что «территориальное устройство мест ного самоуправления жестко не связано с административно территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливают ся в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций»1.

Конституционный Суд РФ также определил соотношение та ких двух понятий как «территория муниципального образования»

и «административно-территориальное устройство субъекта Рос Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 5.

сийской Федерации», подчеркнув в Постановлении от 3 ноября 1997 г., что перечень территорий муниципальных образований яв ляется открытым и эти территории устанавливаются в соответст вии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных мест ных традиций1.

Если деление на муниципальные образования направлено на оптимизацию условий для самостоятельного решения населением соответствующей территории вопросов местного значения, то де ление на административно-территориальные единицы осуществ ляется в целях оптимизации управления административными ме тодами, то есть, в частности, для удобства функционирования тер риториальных подразделений региональных и федеральных орга нов государственной власти (судов, военкоматов, фискальных служб и т.д.). В соответствии с действующим федеральным зако нодательством вопросы административно-территориального уст ройства субъектов Федерации и вопросы деления территории субъектов РФ на территории муниципальных образований имеют различное правовое регулирование.

Постепенно понятие муниципального образования стало ис пользоваться для обозначения не только административно территориальной единицы, на которой осуществлялось местное самоуправление, но и для территориально организованного насе ления. По мнению Т.М.Говоренковой, в российском законодатель стве не случайно используется понятие «население». Оно связано с «территориальным сообществом населения», хотя в России «...

сращения местного самоуправления с территориальным сообще ством населения пока еще не произошло»2. Иная, весьма спорная трактовка, была дана в комментарии к ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой понятия «население» и «граж дане» используются как синонимы3.

СЗ РФ. 1997. № 45. Ст. 5241.

Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. С. 124.

Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации мест ного самоуправления в Российской Федерации». М., 1997. С. 3.

Следует заметить, что в юридической литературе высказыва лись обоснованные суждения о необходимости более тщательного определения основного субъекта местного самоуправления. Огра ничение такого субъекта понятием гражданина трактовалось, на пример, М.А.Красновым, как искажение смысла местного само управления, остаток советского понимания организации местной власти. Более корректным было бы использование понятия мест ного сообщества1.

Действительно, «население» — это не юридический термин.

Однако его использование в законодательстве именно о местном самоуправлении представляется достаточно обоснованным. Насе ление — это сообщество людей, проживающих на определенной территории. Следовательно, население — это субстанциональный признак сообщества, неотделимый от территории. Территория без населения мыслима только в ограниченных рамках по природно климатическим или чрезвычайным причинам (Антарктида, район Чернобыльской зоны отчуждения и т.п.). Население без террито рии вообще можно представить только мигрантами и вынужден ными переселенцами. Субстанциональный, а также территориаль ный и институциональный признаки являются основными компо нентами как государства, так и муниципального образования. От этих компонентов воспроизводятся и производные юридические компоненты (признаки): символы, налоги, границы, формы воле изъявления (выборы, референдумы, собрания), нормотворчество и См.: Краснов М.А. Введение в муниципальное право. С. 8-9. Правомерность позиции Краснова М.А. и других исследователей, выступавших за применение в муниципальном праве именно понятия «местное сообщество» стала еще более очевидной, когда в муниципальное избирательное право были внесены измене ния, предусмотревшие при определенных условиях участие в выборах для граж дан других государств. Кроме этого, достигнутая в современной социально экономической ситуации открытость российского общества и расширение пред принимательской и иной деятельности граждан других государств, а также поли тическая нестабильность в отдельных регионах и увеличение потока беженцев и вынужденных переселенцев — все это привело к тому, что в осуществлении зна чительной части функций местного самоуправления заинтересованность прояв ляют все новые лица — не граждане РФ, но фактически члены местного сообще ства.

т.д. Кроме этого, население всегда выступает субъектом именно социальной среды. В силу указанных причин именно понятие на селения наилучшим образом характеризует территориальное каче ство местного самоуправления, которое осуществляется в рамках муниципального образования, отражает его социальную состав ляющую. Тогда как, например, понятие «народ» характеризует государственно-территориальное образование.

В этих условиях, как уже отмечалось, отдельные исследовате ли сочли, что более правомерным было бы использование понятия «местное сообщество». По мнению А.С.Бурмистрова, именно ме стные сообщества «являются теми социально-правовыми образо ваниями, по отношению к которым определяются действительные потребности муниципализации и формируются соответствующие полномочия»1. В пользу применения данного понятия выступил также А.А.Замотаев, аргументируя свой выбор трактовкой местно го самоуправления в Европейской Хартии местного самоуправле ния, а также ограниченным характером использования понятия «население» в юридической науке и праве. Местное сообщество отражает связь физических лиц с определенной локальной терри торией;

их взаимозависимость между собой, обуславливающую формирование особых местных потребностей;

социальную основу для консолидации физических лиц как субъектов местного само управления, т.е. действующих под свою ответственность2.

Если обратиться к анализу нормативных правовых актов, то в них в равной степени используются все три понятия для характе ристики территориально организованного населения — муници пальное образование, население, местное сообщество. Наблюдает ся и определенная закономерность: понятием населения преиму щественно обозначают основного субъекта муниципальных отно шений, субъекта, осуществляющего свое право на местное само управление в той или иной форме;

понятие муниципального обра зования чаще встречается в гражданском законодательстве;

поня тие местного сообщества доминирует в уставных документах му См.: Бурмистров А.С. Местное сообщество как субъект самоуправления // Пра воведение. 2000. № 5. С. 36-40.

См.: Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины.

ниципальных образований. В целом же, выбор того или иного по нятия может и должен обуславливаться только конкретными во просами правового регулирования. Если федеральный законода тель отказался от использования понятия «местное сообщество» в силу конкретных причин, введение данного понятия на региональ ном и муниципальном уровнях будет соответствовать Европей ской Хартии местного самоуправления, отражая местные особен ности.

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест ного самоуправления в Российской Федерации» разграничил так же компетенции отдельных органов государственной власти и ор ганов местного самоуправления в определении территориальных основ местного самоуправления. К компетенции органов государ ственной власти РФ наряду с определением общих принципов территориальной организации местного самоуправления и кон тролем за их соблюдением было отнесено также регулирование особенностей организации местного самоуправления на пригра ничных территориях, в закрытых административно территориальных образованиях и городах федерального значения (п.п. 16 и 18 ст. 4).

Органы государственной власти субъектов Федерации прини мают и изменяют законы, определяющие территориальные основы местного самоуправления в регионе, территории муниципальных образований;

регулируют законами особенности территориальной организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

устанавливают и изменяют порядок об разования, объединения, преобразования или упразднения муни ципальных образований, устанавливают и изменяют их границы и наименования;

имеют право проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении му ниципальных образований (п.п. 1, 11, 13 ст. 5;

ст. 12-13)1.

Например, в США вопросы административно-территориального деления и уч реждения местного самоуправления Конституция США (поправка 10) относит к компетенции штатов. Причем, здесь не требуется, как это предусмотрено россий ским законодательством, обязательный учет мнения населения.

К ведению местного самоуправления относится образование, объединение, преобразование или упразднение внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их тер риторий. Эти вопросы решаются представительным органом ме стного самоуправления с учетом мнения населения соответствую щих территорий (ст. 12-13). Данное положение полностью соот ветствует ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что «при любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно кон сультироваться с соответствующими органами местного само управления, возможно, там, где это позволяет закон, путем прове дения референдума».

Наряду с учетом мнения населения российское законодатель ство предусматривает также учет исторических и иных местных традиций. Кроме этого, население муниципального образования и органы местного самоуправления так же, как органы государст венной власти субъектов Федерации, могут проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований.

Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении кон ституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (ч. 1 ст. 2) предусмотрел, что в субъектах РФ, не установивших в своих зако нах норм, регулирующих порядок образования, объединения, пре образования и упразднения муниципальных образований, муници пальными образованиями являются в соответствии с существую щим административно-территориальным делением субъектов РФ районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу Федераль ного закона «Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативны ми правовыми актами РФ.

В правовом регулировании особенностей территориальных ос нов местного самоуправления доминирующая роль принадлежит региональному законодательству. Субъекты Федерации к опреде лению территориальных основ местного самоуправления подходят с самых различных позиций, как правило, учитывая свои регио нальные, экономические, исторические и политические особенно сти. Региональное законодательство расширяет понятие террито риальных основ местного самоуправления, создает необходимое разнообразие территорий муниципальных образований. В частно сти, уже сегодня законодательством ряда субъектов Федерации достаточно подробно регулируются территориальные основы ме стного самоуправления1, предусмотрено существование террито рий со специальным статусом.

Так, Устав Иркутской области определяет, что «территория местного сообщества устанавливается на основе принципов учета мнения населения, размера территории и установленных нормати вов обеспечения земельными ресурсами, достаточности матери альных и финансовых ресурсов для реализации задач местного самоуправления, способности местного сообщества самостоятель но управлять муниципальной собственностью, формировать и ис полнять местный бюджет» (ст. 44). В этой же статье указывается, что территория местного сообщества может располагаться в гра ницах целого компактного поселения (город, село, поселок и др.), компактного поселения и прилегающих к нему территорий, объе динения городских и сельских поселений.

В Уставе Иркутской области указываются также территории со специальным статусом, под которыми понимаются территориаль ные образования, специально созданные для осуществления от Закон Рязанской области от 25 января 1996 г. «О порядке образования, объеди нения, преобразования, упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований в Рязанской области»;

Закон Калинин градской области от 31 мая 1996 г. «О порядке создания, объединения, преобра зования, упразднения муниципальных образований и населенных пунктов на тер ритории Калининградской области»;

Закон Белгородской области от 21 июня 1996 г. «О муниципальных образованиях в Белгородской области»;

Закон Сверд ловской области от 12 февраля 1998 г. «О территориях и границах муниципаль ных образований в Свердловской области» и др.

дельных функций государственного управления (внутриобласт ные, внутригородские и иные специальные административные ок руга) либо для сохранения и развития традиционных форм хозяй ствования и природопользования малочисленных этнических групп, населенных пунктов исторического значения, либо для дос тижения иных целей (закрытые территориальные образования, особые экономические зоны и др.). Границы специальных терри ториальных образований могут не совпадать с административны ми границами сельских и городских поселений либо их объедине ний. В Республике Бурятия территориями местного самоуправле ния признаны: территории районов, аймаков, городов республи канского и районного значения, поселков, сельсоветов, сомонов, сел, улусов и других муниципальных образований1.

Каждый Устав муниципального образования регулирует соб ственную классификацию административно-территориальных единиц на территории. Так, например, ст. 5 Устава г. Челябинска предусматривает включение в состав единой территории города семи административных районов, двух рабочих поселков, трех сельсоветов, а также возможность создания территориальных еди ниц с особым статусом (историко-культурных, лесопарковых зон, территорий, используемых для обеспечения городского хозяйства, территорий ярмарок, выставок и др.).

В целом, правовое регулирование территориальной основы ме стного самоуправления включает: территориальный принцип ор ганизации местного самоуправления;

возможность двухуровневой организации местного самоуправления;

самостоятельность и неза висимость в пределах своей компетенции каждого уровня местно го самоуправления;

учет мнения населения при определении и из менении границ2, демографические особенности территории;

не Закон Республики Бурятия «О местном самоуправлении в Республике Бурятия».

Как известно, Конституционный Суд РФ оптимальной формой учета мнения населения назвал референдум. Однако, как показывает анализ регионального за конодательства, такой институт указывается редко. Можно назвать Закон Тюмен ской области от 29 ноября 1995 г. «О местном самоуправлении в Тюменской об ласти», который предусматривает обязательное проведение местного референду ма.

обходимость государственной регистрации муниципального обра зования.

В этих правовых рамках и было создано многообразие терри ториальной организации местного самоуправления. Если проана лизировать степень распространенности отдельных типов терри ториальной организации применительно к субъектам Федерации, то ситуация выглядит следующим образом: на уровне администра тивных районов — в 6 субъектах Федерации;

на уровне админист ративных районов и городов — в 37;

на уровне административных районов, городов и сельских округов — в 23;

на уровне сельских округов и поселков — в 5;

на уровне городских районов и округов — в 2;

на уровне городов и сельских округов — в 11;

не определе ны территории муниципальных образований, либо только отдель ные территории являются муниципальными образованиями — в 5.

Такое же разнообразие отмечается и в зарубежной практике1.

Ключевое значение, как было отмечено, федеральное законо дательство придает поселенческому принципу организации мест ного самоуправления. Именно городские и сельские поселения являются естественным уровнем осуществления местного само управления, на котором население способно не только осознать свою социальную общность, но и реализовать свои интересы как местного сообщества в наиболее полном объеме. Местное само управление, имея своей природой естественную сущность, и должно формироваться на естественном уровне. Но на практике оно чаще осуществляется на уровне искусственных администра тивных образований. По оценке Т.М. Говоренковой, 64 % терри торий приняли принцип искусственного, т.е. районного само управления, который плохо согласуется с Европейской Хартией местного самоуправления.

Соотношение естественных и искусственных территорий явля ется предметом дискуссий в среде теоретиков и практиков местно го самоуправления. По мнению Е.С.Шугриной, создание муници В зависимости от территориальной основы местного самоуправления, например, в США сформировалось 6 видов муниципальных образований — графства, горо да, бороу, виллиджи, тауны и тауншипы. В Швеции — два: общины и ландстин ги.

пальных образований только на уровне естественных поселений привело бы к резкому росту их количества1. С этим трудно не со гласиться. Так, например, в одной Московской области было бы создано в этом случае около 2,5 сотен муниципальных образова ний2. Вместе с тем, Шугрина, делая вывод из анализа ст. 5, 11, 12, 73, 77, 131 Конституции РФ о том, что органы власти на уровне субъектов РФ — еще органы государственной власти, а на уровне естественных поселений — уже органы местного самоуправления, резонно формулирует вопрос о сущности органов власти в проме жуточных звеньях3.

Показателен с этой точки зрения опыт Тюменской области, где становление местного самоуправления произошло на уровне пре имущественно естественных сельских поселений. В соответствии с принятым законом было создано 295 муниципальных образова ний на территории 22 административных районов4. За исключени ем 4 городов и 2 районов, все остальные муниципальные образо вания сформировались на основе бывших сельских Советов. На уровне же районов были созданы органы государственной власти, главы районных администраций стали назначаться губернатора ми5. По мнению бывшего губернатора Тюменской области, мест ное самоуправление может проявить свою сущность только на уровне поселения. На этом уровне следует преодолевать иждивен ческие настроения. Однако, достаточно быстро проявилась неспо собность многих муниципальных образований решить вопросы местного значения и практиками местного самоуправления была сформулирована проблема укрупнения его территориальной осно вы.

На практике при определении территориальной основы чаще исходят из требований управляемости муниципального образова ния. Именно по этой причине, например, парламент республики Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. С. 32.

Российская газета. 1996. 21 февр.

Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. С. 123, 32.

Закон Тюменской области от 29 ноября 1995 г. «О местном самоуправлении в Тюменской области».

Российская газета. 2000. 24 ноября.

Марий Эл 6 апреля 2000 г. согласился с предложением Президента о внесении изменений в Конституцию Республики, отменивших выборность глав администраций городов и районов непосредст венно населением. Они должны были назначаться Президентом из числа депутатов местных Советов. Таким образом, был сделан шаг к ликвидации местного самоуправления на этом административно территориальном уровне и одновременно к формированию на данном уровне органов государственной власти.

Решение прошло с перевесом в один (!) голос и характерно, что за него выступили и отдельные главы местных администра ций. Так, по оценке главы администрации Мари-Турекского рай она В.Елкина, «депутаты поступили правильно. Это укрепление вертикали власти и это на пользу республике». Первый замести тель начальника Управления Президента РФ по вопросам местно го самоуправления Л.Гильченко, комментирую сложившуюся си туацию, отметил, что, если все будет сделано в соответствии с требованиями российского законодательства и это пойдет на поль зу людям и экономике республики, то такие изменения имеют право на существование1.

О том, что государственная власть оказалась подвешенной в правовом поле в результате того, что местное самоуправление реализуется на всех уровнях административно-территориального деления субъектов РФ, пишет и председатель Российского земско го движения Е.Панина2. Мнение теоретиков и представителей об щественных движений поддерживают отдельные практики, рабо тающие в государственных и муниципальных органах власти. В частности, начальник Главного территориального управления ад министрации Президента РФ С.Самойлов, признавая развитие ме стного самоуправления как «мощного фундамента для создания правового государства, для формирования гражданского общества и в общем-то для нормальной жизни людей на территории», вме сте с тем убежден, что, когда местное самоуправление осуществ ляется на уровне районов и крупных российских городов, возника Российская газета. 2000. 8 апр.

Независимая газета. 2000. 15 июня.

ет много вопросов разграничения функций государственных и му ниципальных органов. Значительная часть государственных функ ций находится как бы в провале между органами государственной власти и органами местного самоуправления. По его мнению, «требуется большая работа, чтобы исходя из интересов населения привести систему местного самоуправления в соответствие с ее назначением и возможностями»1. И здесь трудно не согласиться с автором, который в качестве доказательства приводит данные, связанные с тем, что в отдельных российских городах или районах подчас проживает населения больше, чем в отдельных субъектах РФ или даже государствах. Следует заметить, что и дореволюци онные российские правоведы отмечали, что размер территории способен поставить под сомнение возможности самоуправления2.

Проблема т.н. среднего уровня сохраняется в зарубежных стра нах3.

Проблема правового статуса района активно обсуждается и ру ководителями субъектов РФ. По мнению губернатора Ленинград ской обл. В.Сердюкова, назначение главой местного самоуправле ния руководителей районного уровня в сфере здравоохранения, образования и культуры резко ослабляет возможности региональ ной власти осуществлять в этих сферах свои, по его оценке, важ нейшие государственные функции. В результате, отмечает он, возникают ситуации, как, например, в п. Жидково, где в условиях полного развала в системе обеспечения населения медицинскими услугами губернатор не имеет никаких рычагов воздействия4.

Проблема района является сложной и для муниципальных об разований Новосибирской области. По оценке Председателя Но восибирского областного совета депутатов А.Сычева, в области ни один район, ни один город областного значения не является эко Российская газета. 2000. 7 окт.

См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. Часть особенная. С.

614, 621-627.

В частности, в Венгрии таким уровнем является уровень областного самоуправ ления. В отдельных государствах проблему среднего уровня решили путем при дания органам власти на этом уровне двойного статуса — государственного и муниципального.

Российская газета. 2000. 20 мая.

номически благополучным. «Поэтому мы приняли закон. На этом уровне у нас временно действует территориальная государствен ная власть. Вместе с тем, город Новосибирск захотел быть муни ципалитетом. И там действует местное самоуправление»1. Участ вуя в дискуссии по этому вопросу, А.Н.Мальцев заметил, что в отношении территориальных основ местного самоуправления на до «... на жизнь ориентироваться, не впадать в правовой кретинизм и следовать только исключительно букве закона, где-то и закон поправить надо»2.

Выходом из создавшейся весьма противоречивой ситуации представляется изменение правового статуса района в системе ор ганизации государственной и муниципальной власти. Такое изме нение, во-первых, не должно противоречить конституционно правовому статусу местного самоуправления в РФ, во-вторых, не должно иметь обязательного характера для всех без исключения муниципальных образований. Если же говорить о сути, то на уровне района необходимо создание условий для того, чтобы было возможно в зависимости от условий конкретного муниципального образования осуществление как государственной, так и муници пальной власти. В тех случаях, когда на территории муниципаль ного образования местное самоуправление осуществляется на та ких уровнях как городское и сельское поселение, сельский округ или, например, волость, на уровне района может осуществляться только местное государственное управление. Это не противоречит российскому законодательству и может стать одним из механиз мов совершенствования взаимоотношений государства и местного самоуправления.

Размер территории во многом предопределяет и следующую проблему организации местного самоуправления — проблему численности жителей муниципального образования. Какая чис ленность может быть оптимальной для того, чтобы сохранялась возможность говорить, с одной стороны, о местном сообществе как корпоративном образовании, объединенном общими интере Российская газета. 1997. 1 авг.

Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. С. 40.

сами и установками, а, с другой стороны, обеспечить управляе мость территории, достаточные финансовые, материально технические и человеческие ресурсы для решения вопросов мест ного значения?

Как показывает практика, здесь также возможно довольно большое разнообразие. Например, в Швеции в 1989 г. существова ли 284 общины со средней численностью жителей примерно тыс. человек. А в Ленинградской области одновременно функцио нирует Колтушская волость — муниципальное образование, на территории которого проживает 4 тыс. человек и Выборгский рай он, имеющий более 200 тыс. жителей1. Вместе с тем, в соответст вии с российским законодательством, они обладают равным пра вовым статусом.

Многообразие территориальных основ местного самоуправле ния обусловило неоднократные попытки в юридической литерату ре классифицировать муниципальные образования. Так, например, основными вариантами организационной структуры местного са моуправления в зависимости от его территориальной основы, по мнению Е.С.Шугриной, в настоящее время являются городские и сельские поселения, новые территориальные образования, сель ский район или город, имеющий деление на районы в городе, двухуровневое местное управление2.

Данная типологизация вызывает возражение по ряду причин.

Прежде всего, неясно, насколько правомерно разграничивать та кие административно-территориальные единицы как волость, сельский округ и сельский район. С точки зрения их происхожде ния они представляют искусственные образования, различающие ся только по своим размерам. Нельзя считать также достаточно корректным объединение в одну группу сельского района и горо да, имеющего деление на районы в городе. В отношении послед ней выделенной исследователем группы вряд ли правомерно гово рить именно о двухуровневом местном управлении. Скорее, автор имеет в виду сочетание на уровне муниципального образования Российская газета. 2000. 20 мая.

Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. С. 35.

местного самоуправления с местным государственным управлени ем (другими словами, наличие на муниципальном уровне также территориальной организации органов государственной власти субъектов РФ, каждый из которых действует на данном уровне).

Данная группа определяется не территориальным признаком, по этому учитывать ее в данной классификации некорректно.

Представляется возможным сложившееся многообразие форм территориальной организации местного самоуправления класси фицировать следующим образом:

1. Городские и сельские поселения1. В России около 10 тыс.

городов, которые различаются по численности, по профилю и спе циализации, по административному статусу и другим признакам, которые соответственно предопределяют в них и особенности ме стного самоуправления. В юридической литературе, а также в нормативных правовых актах (Градостроительный кодекс РФ) можно встретить и другие классификации городов, имеющие оп ределенные научные и практические цели2.

Большинство российских городов — это малые города, кото рые из общего числа городов (1056) составляют больше половины — 715. В РФ в настоящее время насчитывается также 123 агломе рации, в границах которых расположены 1320 городских и 36 тыс.

сельских поселений3. Применительно к агломерациям, как пока Например, Республика Коми, в которой муниципальные образования — это отдельные поселки, села, деревни, части городов районного и республиканского подчинения.

См., например, Положение о Всероссийском конкурсе на звание «Самый благо устроенный город России», утвержденное постановлением Правительства РФ от 1 сентября 2000 г. № 651 (Российская газета. 2000. 13 сент.). Организаторы кон курса посчитали необходимым выделить в особую группу города, являющиеся административными центрами субъектов Федерации. Кроме этого, при подведе нии итогов учитываются такие особенности месторасположения города, как: рай оны Крайнего Севера с суровым климатом и вечной мерзлотой, с коротким пе риодом навигации, с большой продолжительностью отопительного сезона и дру гие особенности, в том числе городской инфраструктуры.

В ФРГ образование городских агломераций — это результат поглощения ими близлежащих населенных пунктов и привлечения на работу в города жителей из окрестных сел и небольших городов. Так, для координации и содействия плано мерному развитию территории был создан окружной союз Франкфурт. Анало зывает опыт, возможны три типа управления: (1) ассоциативное, с сохранением самостоятельных органов управления в каждом по селении и образованием ассоциации для решения комплексных проблем территории (в России — около 70 таких примеров);

(2) смешанное, когда агломерация решает наиболее крупные задачи местного значения, а оставшиеся осуществляются на уровне от дельных поселений;

(3) единое, предусматривающее формирова ние общих органов управления (в мировой практике такой тип ис пользуют 36 из 181 метрополии мира, в России — только Сочин ская и Воркутинская агломерации)1.

Сельское поселение как муниципальное образование встреча ется достаточно редко. В настоящее время в Московской области зарегистрировано 69 уставов муниципальных образований, из них только три устава — это уставы поселков (Котельники, Октябрь ский, Красково).

2. Район как муниципальное образование. В настоящее время почти в 40 субъектах РФ местное самоуправление осуществляется только на уровне районов и городов, более мелкие единицы такого права лишены. В Краснодарском крае, Астраханской, Калужской, Саратовской и некоторых других областях районы разделены на муниципалитеты, объединяющие ряд населенных пунктов.

3. Двухуровневое местное самоуправление. Это либо город, имеющий деление на районы в городе (Алтайский и Приморский края, Омская область), либо район, на территории которого мест ное самоуправление осуществляется также на уровне отдельных городов, сельских округов, сельских поселений. Такая двухуров невая структура, например, предусмотрена в Котельничском рай оне Кировской области, в составе которого как муниципальное образование функционирует также г. Котельнич. Если проанали зировать уставные документы данных двух муниципальных обра зований, очевидно, что, с одной стороны, каждое из них включает все необходимые атрибутивные признаки местного самоуправле гично действуют Союз Большого Ганновера, Союз коммун Рурского промыш ленного района и др.

См.: Лола А. Жизнь города. Как ее организовать //Российская Федерация. 1995.

№ 13. С 32.

ния, с другой стороны, например, компетенция органов местного самоуправления района значительно обширнее, чем в городе1.

4. Новые территориальные образования (более крупные, чем сельские поселки, но более мелкие, чем районы — это волости в Ленинградской области или сельские округа в Московской облас ти). В Республике Карелия, Ленинградской, Псковской и ряде дру гих областей муниципальные образования созданы в волостях — это несколько поселений, объединенных общей территорией.

Наряду с названными типами необходимо предположить даль нейшее развитие территориальных основ местного самоуправле ния, в том числе путем формирования школьных и иных специа лизированных округов как в США. Возможность создания таких округов регулируется Уставом Иркутской области, Законами Во ронежской и Рязанской областей о местном самоуправлении и др.


Для решения определенных проблем возможно объединение му ниципальных образований с созданием межмуниципальных струк тур самоуправления. Например, в соответствии с Законом Тюмен ской области от 29 ноября 1995 г. «О местном самоуправлении в Тюменской области», муниципальные образования могут добро вольно объединяться с созданием объединенного муниципального образования. Вновь образованному муниципальном образованию на основе соглашения могут делегироваться все либо часть пол номочий органов местного самоуправления объединившихся тер риторий. Аналогичные примеры имеются в муниципальных окру гах Санкт-Петербурга.

2.3. Функциональная структура как динамическая составляющая модели местного самоуправления Вместе с организационной структурой местного самоуправле ния формируется определенная функциональная структура. Функ Устав г. Котельнича Кировской области от 12 сентября 1996 г.;

Устав Котель ничского района Кировской области от 16 июля 1998 г. Ст. 8.

циональная структура местного самоуправления1 — это совокуп ность взаимосвязанных целеполагающих (сознательных, предна меренных, продуманных), организующих и регулирующих воз действий по самообеспечению жизнедеятельности, осуществляе мых как непосредственно (через институты прямой демократии), так и опосредованно (через специально созданные структуры — муниципальные органы, муниципальные предприятия и др.). Та кие воздействия конкретизированы в предметах ведения и полно мочиях, закрепленных в нормативных правовых актах и объекти вированных в муниципальной деятельности.

Функциональная структура местного самоуправления отражает взаимосвязь муниципальных органов и местного сообщества, дру гих физических и юридических лиц, взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти субъ ектов Федерации и РФ. В функциональной структуре воплощена таким образом динамика местного самоуправления. Совокупность функций местного самоуправления требует соответствующей ор ганизационной структуры, организационная структура помогает реализации функций. Единство общего и особенного в них, преж де всего, обусловлено соотношением объективного и субъектив ного.

Функции более тесно связаны с сущностью (природой) мест ного самоуправления, они спонтанно, объективно стремятся быть выраженными в более полном проявлении потенциала местного сообщества через деятельность муниципального образования в целом и органов местного самоуправления, в частности. Органи зационная структура объективно сдерживает спонтанность функ ционального проявления. Функции конкретизируются в целях и задачах, программах и нормативных документах, методических Данное понятие в качестве общепринятого (общепризнанного) в юридической литературе отсутствует. В то же время достаточно детально, например, разрабо тано понятие функции в государственном и муниципальном управлении. С уче том функциональной характеристики Г.В.Атаманчук рассматривает местное са моуправление как управляющее воздействие и, таким образом, как совокупность целеполагающих, организующих и регулирующих свойств (См.: Атаманчук Г.В.

Теория государственного управления. С. 29-30).

разработках, практических рекомендациях, определяющих вопро сы местного значения, предметы ведения и полномочия. Другими словами, облекаются в соответствующие функциональные формы, которые тесно связаны с организационной структурой.

Являясь более динамичным проявлением местного самоуправ ления, нежели его организационная структура, функции порожда ют значительно большее разнообразие. Именно функции, являясь содержательной характеристикой, проявляются как многообразие форм развития, в том числе и организационных структур, из чего складывается динамика и проявляются особенности местного са моуправления. Поэтому настолько важен функциональный анализ, предполагающий выявление объективных потребностей регионов и муниципальных образований, их проявление в основах и гаран тиях, программах, целях, задачах, практике реализации последних.

Функциональный анализ — это всегда анализ конкретного процесса, который начинается с практического опыта реализации объективных потребностей сообщества, затем (или параллельно), как правило, следует обеспечение правового регулирования и за вершается процесс правоприменительной практикой. Каждый из этих этапов имеет как свои общие характеристики, так и особен ности. Процесс формулирования и реализации функции представ ляет собой сложный процесс, который включает следующие пред посылки и этапы:

1. Анализ общественно-экономических и политических усло вий. Объективным основанием функций местного самоуправления являются потребности и интересы людей, объединенных в местное сообщество. Но кроме местных интересов жители учитывают так же региональные и федеральные интересы. Их соотношение мо жет резко различаться в муниципальных образованиях. Субъек тивное — это отражение объективного в сознании и сформулиро ванное в качестве конкретных направлений деятельности;

всегда результат определенной работы по изучению объективных усло вий, основ, а также выявлению наиболее важных задач и выработ ке определенных управленческих решений. Отсюда субъективная сторона функции всегда операциональна, динамична и изменчива, имеет относительный характер (в той или иной степени отражение всегда расходится с отражаемой реальностью).

Таким образом, объективное и субъективное, и как самостоя тельные аспекты и в единстве, порождают в свою очередь отдель ные проявления общего и особенного. С одной стороны, потреб ности и интересы людей, независимо от места их проживания в значительной степени совпадают, так же как совпадают во многом основные направления деятельности органов местного самоуправ ления. С другой стороны, сам факт того, что развитие сообщества обусловливается реальными субъектами управления (на уровне РФ, ее субъекта, муниципального образования) и большое значе ние приобретают самые различные управленческие решения, сви детельствует, что субъективная сторона функционального разви тия придает динамизм и влияет на проявления особенного. Осо бенное всегда содержится в потенции, но проявляется во многом благодаря субъективной стороне функций, функционального.

Кроме того, и реализация функций в решениях и их проведении в жизнь будет носить весьма разнообразный характер.

Совпадение объективных потребностей и интересов людей по рождает функции местного самоуправления, что отражается, в свою очередь, в таких понятиях как «основы местного самоуправ ления», «гарантии местного самоуправления». Финансово экономические, правовые, материальные основы выражают общее в функциях местного самоуправления. Объективные потребности и основы в различных муниципальных образованиях имеют сход ство, т.е. общее. Но даже, если набор основ совпадает, далеко не совпадают объективные возможности их реализации. Понятие «гарантии» отражает более конкретное, приближенное к практике, функциональное закрепление основ в различных материальных объектах, нормах, органах, организационных механизмах, компе тенции муниципальных органов и их должностных лиц.

Анализ условий, в которых осуществляется местное само управление, требует постоянного мониторинга на территории му ниципального образования. Только изучая интересы и потребно сти местного сообщества, реальные условия, в которых решаются вопросы местного значения, можно объективно отразить их в функциях местного самоуправления. Например, на территориях проживания коренных малочисленных народов органы местного самоуправления, исходя из исторических, социокультурных, эко номических и иных местных особенностей, особое значение при дают осуществлению таких функций, как: подготовка и подписа ние соглашений с недропользователями (нефтяниками, газовиками и др.) об их участии в социальном развитии территории;

осущест вление земельных отводов при условии выполнения недропользо вателями своих обязательств, в том числе налоговых, перед муни ципальными образованиями;

перераспределение налогов и плате жей за пользование природными ресурсами;

раздел продукции недр между муниципальными образованиями и недропользовате лями, независимо от формы собственности и др.

На характер, содержание и направленность функций местного самоуправления большое влияние оказывают и другие факторы, например, традиции и опыт местного самоуправления на конкрет ной территории, форма государственного устройства, политиче ский (государственный) режим, степень развитости самоуправлен ческих навыков. Как показывает реальная практика, даже на уров не субъектов РФ очень сложно учесть особенности каждого муни ципального образования.

2. Определение функций. Как правило, наиболее сложная про блема в определении функций — это установление их иерархии.

Выбор здесь в качестве критерия приоритета потребностей и цен ностей местного сообщества не всегда позволяет решить данную проблему. Прежде всего, когда мы говорим о таких интересах, они могут иметь долгосрочный (стратегический) характер, оператив ное значение или только тактический характер. Причем, как из вестно, на местном уровне наиболее оптимально решать задачи оперативного или тактического плана, которые более понятны и близки населению и в решении которых в силу этого население более всего заинтересовано. Хотя решение именно задач стратеги ческого значения может определить судьбу муниципального обра зования. Однако, как в таких условиях выявить иерархию функ ций. Особенно, если местное самоуправление осуществляет не только вопросы местного значения, но и делегированные полно мочия. Местное сообщество способно отодвинуть на второй план решение стратегических задач в силу, прежде всего, социально психологических причин, хотя именно это может отвечать по требностям его развития в ближайшие годы.

Кроме этого, иерархия определяется и общими тенденциями развития местного самоуправления. По мнению профессора М.Майера (ФРГ), на современном этапе к таким тенденциям мож но отнести: (1) обострение процессов социальной поляризации на региональном и городском уровнях и между ними;


(2) все большая мобилизация муниципальной политики на развитии экономики путем привлечения частного капитала;

(3) сокращение и пере структуризация государственных и общественных услуг1.

Об иерархии функций, их ценности свидетельствует часто и организационная структура.

3. Формирование организационной структуры, выявление средств и методов реализации функций. Большое значение при этом приобретают самостоятельность и ответственность органов местного самоуправления, законность их деятельности, а для вы явления средств и методов реализации функций — финансово экономическая основа местного самоуправления.

Самостоятельность начинается с ее осознания, тех возможно стей, которые открываются новым правовым статусом, с одной стороны и с осознания ответственности — с другой. Самостоя тельность — это всегда определенный опыт (свобода, активность, компетентность и др.). Самостоятельная деятельность всегда тре бует соответствующей мотивации: определенной установки, идеа лов и ценностей. Это конкретное мировоззрение («не винтик в го сударственном механизме»). А.А.Замотаев под самостоятельно стью местного самоуправления понимает «право населения муни ципального образования непосредственно или через своих пред ставителей, без вмешательства каких-либо иных властных струк тур, определять круг вопросов местного значения, принимаемых к своему ведению, и решать их, действуя в соответствии с законами, Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. Вып. 11.

М., 1996. С. 25.

а также нормативными актами муниципального образования и в пределах, установленных ими»1.

Хотя в такой самостоятельности многие руководители субъек тов РФ видят причины противоречий во взаимоотношениях госу дарства и местного самоуправления. Именно так считает, напри мер, губернатор Ярославской области А.Лисицын, который про блемы местного самоуправления объясняет тем, что оно фактиче ски, как церковь, отделено от государства. «Я могу воздействовать на муниципальную власть в форме рекомендации» — говорит он2.

Но при этом проявляет известное лукавство, ибо рычагов воздей ствия на муниципалитеты у субъектов Федерации более, чем дос таточно. Впрочем, он частично это признает, когда здесь же спра ведливо замечает, что для предотвращения вмешательства в мест ное самоуправление необходимо обеспечить его финансовую са мостоятельность.

Однако, лукавство со стороны представителей государствен ной власти вполне компенсируется лукавством с другой стороны.

Так, например, мэр подмосковной Коломны в 1996 г. столь же был удручен тем, что хотя на его территории действуют 38 различных организаций — от рыбинспекции до суда и прокуратуры — мест ной власти «ни координировать, ни направлять, ни спрашивать за исполнение — ничего за ней новый закон не оставил»3.

Принцип ответственности в местном самоуправлении имеет достаточно объемное наполнение. Именно на местном уровне можно говорить не только о юридических аспектах или экономи ческих последствиях (возмещение ущерба), но и о нравственных, психологических моментах, а также политических и других по следствиях. Ответственность — это и вопрос дисциплины, ее тре бования не могут иметь исключений;

необходимо закрепление ориентации и установки должностных лиц и муниципальных слу жащих на дисциплинированное поведение, чувства ответственно сти за нарушения дисциплины.

Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. С. 23-24.

Российская газета. 2000. 30 мая.

Российская газета. 1996. 21 февр.

Особенностью ответственности является то, что она одновре менно предполагает ответственность местного самоуправления как субъекта и публично-правовых, и частноправовых отношений.

Например, с учетом договорных отношений — это ответствен ность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) как публично правового, так и гражданско-правового договора. Поэтому трудно согласиться с мнением председателя Российского земского дви жения Е.Паниной о том, что российское законодательство, исклю чив контроль за реализацией государственных полномочий из принятой во всем мире системы административного надзора, по родило многолетние судебные тяжбы в ущерб интересам населе ния1. Во-первых, административный надзор не является общепри нятым;

во-вторых, органы государственной власти имеют доста точно серьезные рычаги контроля за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий, делеги рованных им одновременно с соответствующими ресурсами.

Принцип законности рассматривается как совокупность мето дов, способов и средств, которые соответствуют требованиям за кона и способствуют его реализации;

как режим деятельности — принятие правовых актов и осуществление организационных дей ствий исходя из духа и буквы закона, в рамках сущности права.

Общее здесь проявляется в требовании к соблюдению законности, а особенности — в формах реализации такого принципа, особен ности могут проявляться в формах реализации — исполнении, со блюдении и использовании. И здесь особенно часто возникает не Независимая газета. 2000. 15 июня. Анализ юридической литературы, в том числе и по проблеме юридической ответственности органов местного самоуправ ления и должностных лиц местного самоуправления, показывает, что в трактовке отдельных положений российского законодательства о местном самоуправлении не только сохраняются противоречивые оценки, но разрыв между отдельными суждениями продолжает увеличиваться. Так, например, в противовес мнению Паниной, Мачульская И.Г. пишет о том, что законодательство предусматривает «возможность государственного контроля только за осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий», что не отражает принципов местного самоуправления, закрепленных в том числе и в Европейской Хартии местного самоуправления (См.: Мачульская И. Государст венные полномочия местного самоуправления // Федерализм. 1998. № 3. С. 168).

совпадение между общими требованиями закона и в силу особен ностей местного самоуправления нецелесообразностью реализа ции требований закона (например, формирование местного само управления в Москве в рамках принятого Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Реализация принципа законности связана с контролем, кото рый может быть, во-первых, внешним, т.е. общим контролем за законностью со стороны государства (прокуратура, суды и др.) и специализированным (со стороны специальных органов за отдель ными направлениями деятельности, в частности, за соблюдением природоохранного законодательства, за реализацией федеральных образовательных стандартов и т.д.);

во-вторых, внутренним как, например, контроль представительного органа местного само управления за реализацией его решений местной администрацией, контроль главы местного самоуправления за работой его аппарата и т.д.

И здесь, как представляется, трудно согласиться с мнением Т.Говоренковой и С.Вобленко, которые, анализируя формы кон троля, делают вывод о том, что во всех странах наряду с контро лем законности деятельности существуют элементы контроля и за целесообразностью деятельности местного самоуправления. При менительно к опыту нашей страны эти исследователи отмечают, что «у нас пока не осознана суть такого контроля над местным са моуправлением со стороны государства, не разработаны его фор мы». Причины этого они видят в отсутствии у центральной госу дарственной власти внятной позиции по этому вопросу, а также в нежелании представителей органов местного самоуправления не сти ответственность за политику государства или в их стремлении бесконтрольно распоряжаться имуществом1.

Следует, вспомнить, что контроль за целесообразностью — это форма государственного контроля, как правило, весьма распро страненная на более ранних этапах его развития. В России вопрос См.: Говоренкова Т., Вобленко С. Самостоятельность — не бесконтрольность // Российская Федерация. 1996. № 12. С. 45.

о сохранении контроля за целесообразностью деятельности мест ного самоуправления уже весьма серьезно обсуждался летом г. в период муниципальных реформ Временного правительства.

Абсолютное большинство теоретиков и практиков тогда выступи ло за сохранение единственной формы контроля со стороны госу дарства — контроля за законностью в деятельности местного са моуправления1.

В реализации принципа законности органами местного само управления большая роль принадлежит населению. Ответствен ность перед населением — важнейший вид юридической ответст венности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Таким образом, законность — это комплексное и социально правовое явление, которое требует нормативного регулирования, организационного обеспечения, определенной кадровой политики, стимулирования законной деятельности, гласности в осуществле нии деятельности, активности судебных и правоохранительных органов.

4. Правовое и финансово-экономическое обеспечение. Тесная связь подготовки акта и его финансово-экономической экспертизы — одно из важнейших требований современной науки управления.

В силу нарушения именно этого требования многие, в том числе и весьма актуальные акты, остаются нереализованными.

В процессе нормотворчества в последние годы сделаны значи тельные шаги в определении понятия «финансовые основы мест ного самоуправления». Одним из первых нормативных правовых актов, уделивших этой проблеме особое внимание, стал Указ Пре зидента РФ «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г. Финансово-экономическая са мостоятельность местного самоуправления рассматривалась в Указе как условие жизнеспособности местного самоуправления и гарантия эффективности его деятельности. Указ подробно регла ментировал, во-первых, состав муниципальной собственности;

во вторых, порядок ее формирования, закрепив право органов мест ного самоуправления в административном и судебном порядках Государственный архив Российской Федерации. Ф. 1788.

оспорить любое решение органов государственной власти, нару шающее право муниципальной собственности.

Широкие возможности для формирования финансово экономической основы местного самоуправления открыло приня тие нового Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которым за органами местного самоуправления было закреплено: право муни ципальной собственности, использование муниципальной собст венности по целевому назначению в интересах населения муници пального образования, право оперативного управления и хозяйст венного ведения. Важное значение имело также регулирование местных финансов1. В отношении местных бюджетов законом бы ло предусмотрено: самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов;

стабильность основных доходных источников местного бюджета. Хотя, например, уже в ходе обсу ждения проекта Налогового кодекса специалисты отмечали, что его принятие будет означать для 75 % муниципальных образова ний снижение доходной части бюджета более, чем наполовину, а для некоторых и на 90 %2. Принятие данного кодекса и его реали зация подтвердили опасения.

Самые острые проблемы становления и развития местного са моуправления связаны именно с формированием его финансово экономической основы. Несмотря на декларированную законода тельством бюджетную самостоятельность органов местного само управления, уровень собственных и закрепленных на постоянной или долговременной основе доходов в большей части случаев не составляет и 30 % местных бюджетов. Это происходит на фоне Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» № 126 (в ред. от 9 июля 1999 г.) // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464;

1999. № 28. Ст. 3492;

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3823;

Закон Курской об ласти от 15 августа 1996 г. «О финансовых основах местного самоуправления и о механизме обеспечения сбалансированности местных бюджетов в Курской облас ти». № 4-КЗО;

Закон Московской области от 1 июля 1998 г. «О субвенциях, пре доставляемых муниципальным образованиям в Московской области»;

Решение Совета депутатов г. Королева Московской области от 24 января 2001 г. «О пре доставлении налоговых льгот в 2001 году». № 3/16.

Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. С. 52.

общего тяжелого финансового состояния и дефицитности бюдже тов всех уровней, минимального количества муниципальных обра зований — «доноров». В результате этого органы местного само управления не имеют достаточных средств обеспечения нормаль ной жизнедеятельности населения, прогнозирования и планирова ния.

Исторический и современный опыт местного самоуправления позволяет говорить о том, что функции местного самоуправления предполагают наличие таких общих финансово-экономических основ и принципов как экономическая и финансовая самостоя тельность территории, самофинансирование и самообеспечение;

соразмерность решений муниципальных органов материально финансовым возможностям муниципальных образований. Остро стоит вопрос о соответствующих гарантиях.

Еще одна крупная проблема — нерациональное формирование состава объектов муниципальной собственности и неэффективное управление муниципальным хозяйством. Выборочный анализ му ниципальных предприятий подтверждает, что осуществляемая ими деятельность подчас не связана с функциями органов местно го самоуправления либо более эффективно может осуществляться предприятиями других форм собственности. Не применяется или применяется формально система муниципального заказа, которая при грамотном подходе позволяет экономить 10-15 % средств.

Объекты муниципальной собственности используются не по на значению либо с малой отдачей. Не оптимальна структура управ ления муниципальным хозяйством и слабо регламентировано в правовом отношении ее функционирование.

5. Информация и разъяснение имеют не меньшее значение в формировании и реализации функций местного самоуправления.

Пожалуй, именно для местного уровня такой этап является обяза тельным. Население не может не знать о деятельности муници пальных органов в сфере образования и здравоохранения, о мерах по социальной защите населения и т.д. — обо всем, что составляет предметную деятельность местного самоуправления.

6. Реализация функций в значительной степени зависит от субъективного фактора, роли отдельных органов местного само управления и их должностных лиц. В осуществлении наиболее важных функций в соответствии с законодательством должна реа лизовываться приоритетная роль представительных органов. Они активно участвуют в нормативном регулировании, решении пла новых и бюджетно-финансовых вопросов, распоряжении муници пальной собственностью, контроле за деятельностью местной ад министрации и должностных лиц местного самоуправления. На муниципальном уровне появляется возможность оптимального использования для развития территории возможностей всех трех секторов: муниципального (а также и государственного), коммер ческого и некоммерческого. Следует особо выделить некоммерче ский сектор, потенциал которого широко используется в зарубеж ной муниципальной практике, но практически почти не задейство ван в нашей стране1. Вместе с тем, как показывает первый опыт, здесь имеются огромные резервы. Так, в г. Перми была организо вана Ярмарка социальных и культурных проектов, условиями про ведения которой стали участие общественных (некоммерческих) организаций и разработка соответствующих проектов для муни ципальных образований Приволжского федерального округа. В финал Ярмарки было пропущено 125 проектов из 597 поданных на конкурс. Уже сегодня в г. Перми действует более 200 обществен ных организаций на муниципальном уровне. В Самарской области за 5 лет общественные организации привлекли только в социаль ный сектор 10 млн. долларов2.

Каждый из названных этапов имеет большое значение в дея тельности органов местного самоуправления и предусматривает учет определенных факторов, связанных с осуществлением функ ций муниципального образования. Многообразие таких факторов, степень их влияния и отношение к ним тех, от кого зависит их учет в процессе формулирования и реализации функций, в конеч ном итоге и порождает в каждом случае особую функциональную структуру.

Например, в Голландии вклад третьего сектора в экономику страны составляет 12 % ВВП, в Великобритании — 8 %, США — 6 %.

Городское управление. 2001. № 3.

Функциональная структура местного самоуправления имеет две стороны — содержательную и формальную. Содержание функциональной структуры местного самоуправления составляют, прежде всего, вопросы местного значения1. Исторический опыт, а также международная практика показывают, что основные на правления деятельности органов местного самоуправления за по следнее столетие претерпели незначительные изменения. Хотя, например, в России органы местного самоуправления были избав лены от тяжелых забот о поддержании миллионов нищих, сирот и больных (как это было на Западе). Крестьянская община, будучи не столько земледельческим, сколько землевладельческим элемен том, обусловила минимальную численность безземельного проле тариата. В значительной степени это определило особый характер и содержание мер социального призрения в России2.

Следует также отметить, что в Пояснительном докладе Совета Европы к Европейской Хартии местного самоуправления в свое время было указано, что однозначно определить вопросы местного значения невозможно. Как показывает анализ, не определяется точно перечень вопросов местного значения и в зарубежных стра нах. Это весьма характерно для США. Компетенция местного са моуправления ФРГ в соответствии с ее Конституцией определяет ся как дела местного значения, связанные, главным образом, с об служиванием населения и с обеспечением порядка и безопасности.

Вместе с тем, необходимость подобного определения (не абсо лютного, а относительного) — это решение проблемы общего и особенного в функциональной структуре местного самоуправле ния. Более того, это способствует уточнению понятия собственно местного самоуправления. Если рассматривать данный феномен как деятельность населения по решению вопросов местного зна чения, то содержательная характеристика местного самоуправле В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправ ления в Российской Федерации» статья 6, хотя и предназначена для определения предметов ведения местного самоуправления, на самом деле дает перечень и от дельных полномочий.

См.: Свердлов М.Б. Общественный строй Древней Руси в русской исторической науке ХVIII-ХХ веков. СПб., 1996. С. 235.

ния (его отличия от любой другой деятельности) заключается в части уточнения именно вопросов местного значения. И здесь сле дует отметить, весьма относительными представляются все имеющиеся определения.

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест ного самоуправления в Российской Федерации», как известно, под вопросами местного значения понимает вопросы непосредствен ного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального об разования в соответствии с Конституцией РФ, данным Законом и законами субъектов РФ (ст. 1). Наряду с неурегулированностью в законодательстве и юридической науке таких понятий как «непо средственное обеспечение», «жизнедеятельность» и других, дан ная трактовка не учитывает и принцип негативного регулирования полномочий, принятый в нашем законодательстве. Не лучшим об разом определяются они в региональных и местных актах.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.