авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |

«А.А. Акмалова МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ А.А. Акмалова МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Москва ...»

-- [ Страница 4 ] --

Конечно, можно было бы решить данную проблему, определив вопросы местного значения через их конкретный перечень. Пер вые законы СССР и РСФСР о местном самоуправлении, продол жая традицию советского законодательства, достаточно подробно регулировали такие вопросы в зависимости от сферы обществен ных отношений. Но уже разработчики Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос сийской Федерации» вынуждены были отказаться от такого под хода. Тем более что в каждом конкретном случае этот перечень необходимо уточнять.

Сложность определения вопросов местного значения обуслов лена также тем, что в основу действующего законодательства по ложена концепция многоуровневого формирования компетенции местного самоуправления. Однако, это общее положение для по рядка формирования функциональной структуры местного само управления реализуется с учетом роли того или иного уровня вла сти в этом процессе. Здесь можно выделить ряд подходов. Во первых, значительную роль в определении полномочий местного самоуправления играет федеральное законодательство. Оно опре деляет, как подчеркивалось и Конституционным Судом РФ, об щий перечень вопросов местного значения, в том числе важней шие из них — утверждение местного бюджета, установление ме стных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а также местными ресурсами и землями, которые могут осуществляться только органами местно го самоуправления1. Кроме этого, регулирует полномочия органов местного самоуправления в отдельных сферах общественных от ношений и на определенных территориях (ЗАТО, наукограды, ро довые общины и др.).

Во-вторых, в регулировании компетенции местного само управления участвуют региональные законодатели. Это, прежде всего, право в пределах своей компетенции дополнять перечень вопросов местного значения. В-третьих, правом принимать к сво ему рассмотрению вопросы, не относящиеся к компетенции феде ральных органов государственной власти и органов государствен ной власти субъектов Федерации, а также других органов местно го самоуправления, наделены органы местного самоуправления.

Такой подход к формированию компетенции местного само управления позволяет установить минимально необходимый пере чень функций и полномочий, свойственный его природе и гаран тированный государством;

уточнить его применительно к особен ностям субъекта РФ и муниципального образования;

решить во прос о передаче на уровень местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которые наиболее эффективно ис полняются на местном уровне. Вместе с тем, несмотря на то, что базовая компетенция местного самоуправления определена Феде ральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и этим же законом сформулирован механизм уточнения компетенции, размытость и некорректность формулировок позволяют толковать полномочия органов местного самоуправления произвольным образом. А при нежелании любого уровня власти отказаться от части своих прав и принять на себя дополнительные обязанности ситуация становится Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г.;

Определение Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1999 г.

конфликтной и неуправляемой. Тем более, что компетенция прямо влияет на распределение между уровнями власти финансовых и материальных ресурсов.

Другой важнейший компонент содержательной характеристи ки функциональной структуры — это полномочия органов госу дарственной власти, которыми они могут наделять органы местно го самоуправления. Федеральное законодательство предусматри вает, что органы местного самоуправления могут наделяться зако нами отдельными полномочиями органов государственной власти РФ и субъектов Федерации. Как показывает муниципальная прак тика, здесь также сохраняется много проблем.

Отметим, что зарубежная муниципальная практика накопила в этой сфере достаточно богатый опыт. Если обратиться к опыту Великобритании, в ней традиционно муниципалитеты занимались управлением полицией, пожарными и дорожными службами, но в К сожалению, не только в юридической литературе, но и в законодательстве подчас не разграничиваются понятия «государственные полномочия» и «полно мочия органов государственной власти», «государственные функции» и «функции органов государственной власти» (сравните: «правовая система» и «система пра ва», которые достаточно жестко различаются в юриспруденции). Вместе с тем, здесь требуется более строгий терминологический подход. В частности, пред ставляется правомерным такое утверждение: отдельные государственные полно мочия, например, охрана окружающей природной среды, осуществляются орга нами как государственной власти, так и местного самоуправления. В то же время, полномочия органов государственной власти могут осуществляться органами местного самоуправления только при условии, если они переданы (делегированы) им в соответствии с требованиями российского законодательства (на основе за кона и с одновременной передачей необходимых для их осуществления матери альных и иных средств).

Еще большая путаница, как представляется, возникает, когда наряду с двумя указанными понятиями используется третье — вопросы государственного значе ния. Так, например, Закон Вологодской области «О местном самоуправлении в Вологодской области» регламентирует, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством принимают участие в решении вопросов госу дарственного значения, к которым относятся: защита прав и свобод человека и гражданина;

охрана природной среды, организация рационального землепользо вания и природопользования;

организация здравоохранения, социального обеспе чения, занятости и социальной защищенности населения, развитие культуры, физкультуры и спорта (ст. 63).

отношении деятельности данных органов осуществлялось также отраслевое управление и постоянное инспектирование со стороны соответствующих министерств (внутренних дел и др.). Причем, неудовлетворительные результаты инспектирования могли быть причиной передачи (как правило, временной) таких полномочий другим местным органам или чиновникам, назначаемым минист рами, т.е. государственным служащим1.

Разграничение полномочий между государством и местным самоуправлением — это результат, как правило, длительного ис торического развития. Большинство стран пришли к нему на осно ве опыта передачи (делегирования) полномочий на тот уровень, на котором, как представлялось, решение той или иной задачи будет иметь оптимальный характер. Важное значение при этом имел тип правовой и муниципальной систем. Изучение, например, опыта Латинской Америки позволило В.В.Еремяну говорить о таком раз граничении функций, когда государство создает правовые рамки, определяет и гарантирует общегосударственные социальные стан дарты (минимумы благ), обеспечивает государственный контроль, а местное самоуправление осуществляет распределение социаль ных благ, обеспечивая их доступность, всеобщность и т.д.2 Во Франции важную роль сыграла унифицирующая деятельность территориальных органов унитарного государства, взаимодейст вующих с органами местного самоуправления на локальной тер ритории. В Швеции ландстинги — областные органы местного самоуправления несут ответственность за здравоохранение, а об щины — за решение всех иных социальных задач (жилье, инфра структура, образование и воспитание, социальная помощь, культу ра, досуг и др.)3.

В России на решение вопроса о разграничении полномочий оказало влияние представление о необходимости использования См.: Иностранное конституционное право / Под редакцией проф. В.В. Маклако ва. М., 1996. С. 64-65.

См.: Еремян В.В. Особенности генезиса местного самоуправления в Латинской Америке // Правоведение. 2000. № 1. С. 59-68.

См.: Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. С.

46.

принципа разделения властей, который, как уже отмечалось, не ожиданно для многих был экстраполирован на муниципальный уровень. Так, например, Ю.Л.Крузе пишет: «Местная власть пред ставляет собой самостоятельный уровень и особый институт еди ной власти народа, о котором классическая теория разделения вла стей умалчивает». Тем не менее, на современном этапе требуется выделение такого уровня власти, считает Крузе и обязательным элементом муниципальной власти является отсутствие суверени тета, а как систему «сдержек и противовесов» она рассматривает ее институциональные составляющие — представительный и ис полнительный органы, непосредственные формы осуществления местного самоуправления1.

Т.М.Бялкина считает, что «большинство областных законов о местном самоуправлении исходит из того, что на местном уровне нецелесообразно закреплять разделение властей в качестве необ ходимого принципа местного самоуправления и предусматривает различные варианты организации представительных и исполни тельных органов местного самоуправления, их структурных свя зей»2. Проблема, конечно, заключается не в нецелесообразности. В большинстве государств на уровне местного самоуправления чаще всего существует не равновластие представительных и исполни тельно-распорядительных органов, а приоритет одного из них при условии четкого разграничения компетенций. Функциональное размежевание выступает как взаимодополнение, взаимоконтроль и взаимосдерживание. Как в свое время остроумно заметил сформу лировал А.Шайо: «Даже самая четко проведенная межа не может остановить отбившуюся от стада скотину, на это способна только собака, тявкающая в соседнем поместье»3.

Во всех случаях на реальную практику оказывали влияние правовые принципы, форма государственного устройства, полити ческий режим, характер взаимоотношения органов государствен ной власти и местного самоуправления, исторические традиции и См.: Крузе Ю.Л. Проблемы теории муниципального права. С. 15.

Бялкина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении. С. 49.

Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). Пер. с венг. М., 2001. С. 78.

др. Так, европейский (германский) федерализм во многом опирал ся на принцип делегирования полномочий. Наоборот, в основе фе дерализма США лежало строгое разграничение полномочий меж ду федерацией и штатами, между штатами и муниципалитетами. В странах с англосаксонской традицией важную роль в практике разграничения полномочий между уровнями власти сыграли су дебная власть и правовая традиция.

В России до сих пор не построено эффективное взаимодейст вие между разными уровнями власти. Органы местного само управления «перетягивают» на себя в основном полномочия субъ ектов РФ. Сохраняется борьба глав местного самоуправления с руководителями субъектов РФ. И лишь в редких случаях такую борьбу можно оценить как отстаивание интересов местного само управления как института власти1. Основные положения государ ственной политики в сфере развития местного самоуправления в Вологодской области, утвержденные постановлением Губернатора Вологодской области 4 июля 2000 г. предусматривают, например, что разграничение компетенций между областью и местным само управлением должно осуществляться с учетом особенностей соот ветствующих территорий: экономических, демографических и др.

Как показывает анализ теории и практики местного само управления, в настоящее время разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления мо жет осуществляться в рамках различных подходов2. В качестве основных можно выделить: (1) правовое регулирование разграни чения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в законодательстве о местном самоуправлении, а также в законах, регулирующих пра воотношения в отдельных сферах общественной жизни (отрасле «Государство Россия. Путь к эффективному государству (о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». Посла ние Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию РФ от 8 июля 2000 г. // Парламентская газета. 2000. 11 июля.

Такие подходы имеют определенное теоретическое обоснование и классифика цию в основном применительно к сфере взаимоотношений РФ и ее субъектов.

См., например: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт.

М., 1998. С. 320-330.

вое законодательство);

(2) разграничение полномочий органов го сударственной власти и местного самоуправления в процессе их делегирования (передачи), исходя из реальной ситуации, развития взаимоотношений отдельных органов и актуальности решаемых задач. В теоретическом плане каждый из этих подходов имеет как свои безусловно положительные стороны, так и недостатки.

Кроме этого, в России сложилась ситуация, когда проблемы разграничения полномочий между органами власти различных уровней должны решаться, хотя и с учетом выбора определенной теоретической позиции, но в рамках уже сформировавшихся пра вовых реалий и конкретной политической практики, имеющих свои особенности на территории отдельных субъектов РФ и муни ципальных образований. Необходимо учитывать также объектив ные и субъективные факторы, под влиянием которых в настоящее время обозначился определенный поворот во взаимоотношениях органов власти различных уровней.

Как представляется, государство должно исходить из следую щих принципов: наличие обязанностей и полномочий государства в сфере организации местного самоуправления;

право наделения муниципальных органов отдельными государственными полномо чиями с обязательной передачей необходимых материальных и финансовых средств;

компенсация дополнительных расходов му ниципальных органов в результате принятия соответствующих решений государственными органами;

обеспечение федеральными и региональными органами государственной власти минимальных местных бюджетов;

гарантированность государством минималь ных государственных социальных стандартов.

Следовательно, разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления предполагает решение ряда взаимоувязанных задач. Прежде всего, выбор для российского законодательства в качестве доминирую щего для разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления преимущественно ме ханизма делегирования (передачи) полномочий. Это позволит уй ти от примитивных бинарных и троичных схем в законодательстве и определить в каждом отдельном случае оптимальный вариант, не отказываясь в то же время и от иных решений.

Акцент именно на данном механизме разграничения полномо чий представляется более своевременным по ряду причин. Во первых, необходимо учесть опыт весьма слабой эффективности подхода, использованного в Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и орга нами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Очевидно, что если пойти по пути подготовки и принятия анало гичного Федерального закона, регулирующего разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, то это будет либо повторение в значительной степени тех принципов, которые определяют правовой статус ме стного самоуправления в РФ1, либо конкретизация полномочий местного самоуправления в отдельных сферах жизни общества и государства, достаточно подробно регламентированных в отрасле вом законодательстве. Более того, здесь можно столкнуться с про блемой либо неоправданного искусственного расширения компе тенции местного самоуправления, либо ее сужения, что в настоя щих условиях финансового дефицита может быть востребовано и со стороны отдельных муниципальных образований.

Во-вторых, использование более «мягкого» варианта разграни чения полномочий путем постепенного их перераспределения че рез механизм делегирования (передачи) позволит в большей сте пени учесть необходимость наполнения полномочий отдельных муниципальных органов различным объемом и содержанием. В данном случае полезно сравнение. Содержание полномочий, на пример, в приходах (общинах), округах и графствах Великобрита нии, т.е. в зависимости от территориальной основы, различается в Законодательный порядок передачи (делегирования) государственных полномо чий органам местного самоуправления, одновременная передача органам местно го самоуправления соответствующих материально-технических и финансовых средств и другие принципы содержатся в федеральных и региональных норма тивных правовых актах, общее количество которых превышает 1300;

из них толь ко федеральных законов принято свыше 300.

весьма значительных пределах (даже количественно это выглядит как соотношение — 7 : 10 : 15). В России же мы имеем более представительное многообразие типов муниципальных образова ний: по территориальной основе — от крупнейших городов и рай онов до отдельных сельских поселений;

по экономико географической и политической специфике — пограничные посе ления, наукограды, ЗАТО;

по финансово-экономической основе — дотационные и вполне самостоятельные;

по природным и этниче ским особенностям — от национальных поселков в районах Арк тического Севера до изолированных друг от друга аулов Северно го Кавказа и казачьих станиц на Дону.

В-третьих, в данном вопросе необходимо учитывать зарубеж ный опыт разграничения полномочий между органами власти раз ных уровней. Делегирование (передача) полномочий в пользу му ниципальных органов получило широкое распространение в зару бежной практике (Испания, Нидерланды, Франция, ФРГ, Швеция) и позволило решить ряд актуальных не только для муниципальных образований, но и для региона, государства в целом, задач. Среди них — содействие децентрализации государственной власти, раз витие самоуправленческих начал в жизни общества;

повышение эффективности реагирования на разнообразные интересы местных сообществ и отдельных граждан;

осуществление более качествен ного и компетентного руководства социальными процессами, про цессами принятия и осуществления административных решений;

создание в лице делегированных полномочий рычагов более гиб кого и плодотворного реагирования на запросы общества. Как по казывает опыт зарубежных стран, это позволяет частично решить и финансовые проблемы, так как муниципальные органы обеспе чивают большую эффективность использования финансовых ре сурсов, полнее и точнее определяя местные потребности и быстрее реагируя на них. Органы местного самоуправления обладают большей гибкостью, менее связаны жесткими правилами и более склонны к новшествам. Кроме этого, они выступают за участие местного населения не только в потреблении услуг, но и в их про изводстве.

Необходимо уточнить также механизм делегирования (переда чи) полномочий между органами государственной власти и орга нами местного самоуправления. Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления наделяются полномочиями государст венных органов законом, и таким образом местное самоуправле ние оказывается в достаточно жестких условиях необходимости выполнения требований закона. Не секрет, что в реальной жизни часто возникают вопросы, а соответствует ли осуществление дан ных делегированных (переданных) полномочий интересам мест ного сообщества? Насколько осуществление делегированных пол номочий благоприятствует реализации вопросов местного значе ния — собственной компетенции местного самоуправления? Аде кватны ли условия в муниципальном образовании и готовы ли му ниципальные органы к решению государственных задач? Пере чень таких вопросов легко продолжить.

Здесь может быть несколько решений. Во-первых, введение в практику местного самоуправления адаптивного законодательства, которое наиболее эффективно именно в переходный период, когда темпы становления местного самоуправления в силу подчас зна чительного различия в условиях и возможностях несопоставимы в отдельных муниципальных образованиях. Представляется, что большинство решений о делегировании (передаче) полномочий должно иметь характер адаптивного закона. Во-вторых, более ши рокое использование метода частного регулирования, когда нор мативные правовые акты принимаются по инициативе отдельного муниципалитета или регулируют местное самоуправление только на конкретной территории. Такой опыт уже имеется в отношении закрытых административно-территориальных образований, науко градов, территорий, пострадавших от природных и иных катак лизмов и т.д. В-третьих, необходимо большее разнообразие в по рядке делегирования (передачи) полномочий. Например, в Японии Закон о местной автономии 1947 г. предусматривает два вида де легирования полномочий: (1) делегирование Совету — представи тельному органу местного самоуправления как юридическому ли цу и (2) делегирование полномочий конкретному органу или должностному лицу, выступающим при их исполнении одновре менно агентами государства и действующим под его контролем (в таком случае говорят об агентских функциях). Плодотворным мо жет быть рассмотрение проблемы также с точки зрения разграни чения функций местного самоуправления в ч. 1 ст. 132 Конститу ции РФ как основных и иных полномочий, установленных в феде ральных и региональных законах РФ. Полномочия, вытекающие из конституционно-правового статуса местного самоуправления, могут рассматриваться как атрибутивные свойства местного само управления, отсутствие каковых не позволяет говорить о сущест вовании на той или иной территории местного самоуправления.

Может ли отсутствие у местного самоуправления иных функций свидетельствовать о том, что на территории не осуществляется местное самоуправление? Видимо, нет.

Тем более, что, хотя в Конституции РФ и принято для характе ристики функций местного самоуправления использовать понятие вопросов местного значения, но, как известно, перечень таких во просов не является «жестким». Как считает Н.В.Витрук, комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение ме стного самоуправления, может быть различным и зависит от осо бенностей тех или иных субъектов Федерации1.

Более того, трактовка таких понятий (как и иных, примени тельно к местному самоуправлению) требует системного подхода.

Если же рассматривать положения Конституции РФ и Федераль ного закона «Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации» в рамках такого подхода, то выясняется, что законодатель допускает, что на отдельных уров нях местного самоуправления соответствующие муниципальные органы (органы районного в городе самоуправления, сельского поселения на территории районного муниципального образования и др.) подчас не осуществляют даже тех полномочий, которые ре гулируются Конституцией РФ. Одновременно с этим допускается ограничение федеральным законодательством местного само П. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от января 1997 г.

управления на отдельных территориях (ЗАТО, наукограды, при граничные регионы и др.).

И, наконец, говоря о предметах ведения местного самоуправ ления, нельзя не учитывать основных тенденций развития местно го самоуправления. Если обратиться к опыту стран Западной Ев ропы — это: (1) упразднение «маломощных» муниципалитетов сельских поселков и малых городов (так, в Англии с 1974 г. про изошло сокращение с 1210 до 365 муниципалитетов, в Швеции — с 1037 до 278);

(2) укрепление бюрократии, усиление менеджери альных форм и методов управления;

(3) создание региональных форм управления (регионы во Франции, агломерации в США);

(4) перераспределение функций между государством и местным са моуправлением (Великобритания — передача полномочий в сфере здравоохранения специальным органам, подчиненным непосред ственно органам Центрального правительства)1.

Таким образом, при характеристике функциональной структу ры местного самоуправления в целом, прежде всего, следует отме тить, что общее здесь выступает как потенциальная совокупность собственных и переданных (делегированных) полномочий, а осо бенное — как конкретный перечень таких полномочий, который будет различаться применительно к каждому муниципальному образованию в отдельности. Следовательно, общим для всех му ниципальных образований является наличие собственной компе тенции и осуществление вопросов местного значения исключи тельно только органами местного самоуправления. Вместе с тем, реальная деятельность местного самоуправления в рамках собст венной компетенции имеет свой, особенный характер фактически в каждом отдельном муниципальном образовании. Это объясняет ся типом муниципального образования, его финансово экономическими возможностями, организационной структурой, взаимодействием с государственными органами, в целом право вым статусом субъекта РФ. Также может быть предопределено такими факторами, как: состав полномочий в разных муниципаль ных образованиях;

наличие собственной компетенции местного См.: Местные органы в политической системе капитализма. С. 4-7.

самоуправления и делегированных полномочий как общее и осо бенное — в их соотношении;

сочетание обязательных и факульта тивных полномочий;

разграничение компетенций представитель ного, исполнительно-распорядительного органов и главы местного самоуправления (главы местной администрации) и т.д.

Наряду с содержательной стороной функциональная структура местного самоуправления имеет и свою формальную характери стику, каковой здесь выступает совокупность средств и методов, приемов осуществления тех или иных функций, а также структура местного самоуправления. Причем, если как общее здесь выступа ет возможность самостоятельного выбора населением механизма осуществления тех или функций, как особенное – реальный меха низм осуществления функций местного самоуправления. Домини рующее значение в этом имеет стиль самоуправления, который используется для реализации отдельных функций и соответствен но обуславливает такие разновидности функциональной структу ры как: административно-директивный (авторитарный), демокра тический (коллегиальный), либеральный и др. В современных ус ловиях часто только демократический стиль в состоянии обеспе чить решение вопросов местного значения, ибо только привлече ние населения способно преодолеть слабость финансово экономической основы местного самоуправления.

Кроме этого, в зависимости от стиля управления можно выде лить и такие разновидности как: анархический, кампанейский и волевой, которые позволяют говорить об особенностях функцио нальной структуры в зависимости от характера тех связей, кото рые возникают в процессе формирования такого стиля. В свою очередь сформировавшийся стиль управления регенерирует тот или иной характер связи. Это могут быть личные взаимосвязи, ко торые в свою очередь могут носить интеллектуальный, эмоцио нальный или, например, волевой характер. В жизнедеятельности организационных структур такие характеристики в чистом виде, как правило, не проявляются, но личностные взаимосвязи в значи тельной степени определяют общий характер взаимоотношений. И здесь можно говорить об определенных разновидностях структур ных взаимоотношений: интеллектуальная, эмоциональная и воле вая. Другой тип, определяющий также особенности функциональ ной структуры — общественные (деловые) взаимоотношения.

В целом, сложная функциональная структура связывает воеди но всех субъектов и объекты местного самоуправления. Прочность и характер таких взаимосвязей обеспечивает устойчивость и ди намизм самого местного самоуправления. Отрицательное влияние оказывают противоречивость и разлад в функциональной структу ре, отсутствие субординации и координации в организационно структурной системе, слабость исполнительской дисциплины. В этом причина и основной части конфликтов между уровнями вла сти.

Таким образом, функциональная структура — динамическая составляющая местного самоуправления, которая конкретизирует ся в модели местного самоуправления. В модели она отражает ре альную компетенцию и формы, методы реализации основных пол номочий. Любая эффективно действующая функциональная структура должна отвечать следующим требованиям: сочетание самостоятельности и ответственности;

объективная обоснован ность и обусловленность;

социальная мотивированность;

закон ность;

ресурсное обеспечение;

гибкость и способность к адапта ции;

системная организованность (выделение функций стратеги ческих, оперативных и тактических;

главных и обеспечивающих;

общих и частных;

конечных и промежуточных;

отдаленных, близ ких и непосредственных и т.д.). Говоря о сочетании самостоятель ности и ответственности, следует оговориться, что, максимальная эффективность функциональной структуры достигается не там, где доминируют максимальная самостоятельность в соединении с максимальной ответственностью, а там, где максимально сочета ются пусть даже относительная самостоятельность и оптимальная ответственность.

Функциональные особенности должны быть совместимы по направленности, предмету, содержанию и формам осуществления с организационно-структурными особенностями местного само управления. Они должны иметь достаточное содержательное на полнение, чтобы позволить адекватно решать вопросы местного значения. Такое наполнение требует не только собственно набора соответствующих функций, но также и особенностей их реализа ции. Все это должно отвечать устоявшимся в данном муниципаль ном образовании историческим и иным местным традициям, соот ветствовать его реальным социально-экономическим возможно стям, кадровому потенциалу, содержанию и объему юридических, информационных и политических ресурсов и другим объективным и субъективным условиям и факторам.

Глава III. ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ 90-е гг. ХХ в. стали очень плодовитыми, но не всегда плодо творными в опыте моделирования правовых форм. Работа над проектами Конституции РФ, а позднее и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос сийской Федерации» часто представляла собой процесс скорее поспешного заимствования, а не моделирования, что не позволило интегрировать наиболее апробированные и приемлемые правовые формы и институты. Тем более, что резкий переход к новой муни ципальной системе начался до выработки единых правил, которые должны были определить конституционно-правовой статус мест ного самоуправления, а также без должного внимания к той нор мативной базе, которая продолжала действовать на территории России. Были отставлены в сторону не только союзный и респуб ликанский законы о местном самоуправлении 1990-1991 гг., но и положения Конституции РСФСР 1978 г. (с изм. и доп.). Это стало серьезным дестабилизирующим фактором для федеральной вла сти, и значительно осложнило муниципальную практику.

Определенная поспешность проявилась и на уровне субъектов Федерации. Отдельные из них торопились опередить и предупре дить в своих актах Конституцию РФ (Тыва, Татарстан, Башкорто стан, Якутия). Муниципальная практика испытала сильнейшее влияние спонтанной региональной и местной политики, значи тельно опережавшей не только теоретические разработки и научно обоснованное моделирование, но и отраслевое правовое регулиро вание отдельных сфер общественных отношений. Это определяло противоречивость правового регулирования местного самоуправ ления.

Такие противоречия резко обострились, когда стремление Центра к проведению общегосударственной политики столкну лось с необходимостью учитывать региональные различия, а так же доминирующие политические настроения в отдельных субъек тах РФ. Сыграло весьма негативную роль и буквальное понимание региональными элитами политики суверенизации. Например, за конодатели в Татарстане закрепили в Конституции РТ положение об ассоциированном характере отношений Татарстана и России, что отразилось и на характере местного самоуправления. Муници пальная реформа в субъектах РФ осуществлялась в значительной степени в силу собственного («субъектного») понимания регио нальными политиками данного политико-правового феномена.

Объективно на их позицию повлияли, во-первых, реальные усло вия, сложившиеся к этому времени на отдельных территориях, во вторых, факт ослабления центральной власти.

Этап становления местного самоуправления отразил наиболее ярко то, как общее стихийно реализуется в особенном под воздей ствием всего комплекса объективных и субъективных факторов.

Стихийность обострила противоречия между универсальным и специфическим, целым и частью, российским суверенитетом и региональной автономизацией. Все это преломилось в своеобраз ном «разделении труда», когда теоретики местного самоуправле ния сосредоточились на выяснении сущности общего в местном самоуправлении, его атрибутивных признаков, а практики абсо лютизировали особенное и отдельное (единичное). Если первые изучали систему, функции, гарантии местного самоуправления, разграничение компетенций между отдельными органами и долж ностными лицами и т.д., то вторые представили весьма многооб разную пеструю картину особенностей муниципального развития на конкретных территориях. Этому многообразию давался выход на страницы преимущественно периодических изданий, что ак тивно воздействовало на ментальность населения, отражалось в муниципальном строительстве. Акцент на особенном стал средст вом отстаивания права на сохранение самостоятельности и само бытности местных сообществ, даже ценой расхождения с феде ральным законодательством.

В настоящее время процесс формирования моделей местного самоуправления в значительной степени сохраняет спонтанный (стихийный) характер. Это создает определенный простор прояв лению территориальных, этнических, исторических, производст венных и иных особенностей, отражая реальную обстановку, со стояние финансово-экономической основы, взаимоотношения ме стного самоуправления с субъектом Федерации. Отсутствие жест ких рамок способствует формированию моделей, которые в силу объективного характера своего появления в большей степени аде кватны реальным условиям муниципальных образований. Вместе с тем, спонтанность без теоретического системного сопровождения порождает и определенные издержки: организационная структура подчас входит в противоречие с функциональной;

реальная муни ципальная модель не соответствует общим принципам организа ции местного самоуправления в РФ и т.п.

Преодоление стихийности особенно необходимо и в тех случа ях, когда становление определенной модели местного самоуправ ления выходит на уровень практической задачи. Придание процес су осознанного характера, научное моделирование местного само управления имеет и свои преимущества. Это — рационализация управления, оптимизация организационной структуры, обеспече ние наиболее эффективного функционирования местного само управления, прогнозирование муниципальной политики и т.д.

Можно в перспективе выделить определенные направления моде лирования в рамках национальной муниципальной системы. Так, чтобы каждая из моделей формировалась под воздействием атри бутивных признаков конституционно-правового статуса местного самоуправления и, вместе с тем, именно как муниципальная мо дель: учет особенностей местного самоуправления в таком муни ципальном образовании будет иметь комплексный характер.

Можно выделить ряд направлений, по которым в более быст ром режиме идет не просто проявление отдельных особенностей местного самоуправления, но и формирование в комплексе таких моделей, когда они способствуют становлению муниципальной системы в целом. Это такие модели местного самоуправления, как: город федерального значения, наукоград, закрытое админист ративно-территориальное образование, приграничное муници пальное образование и др. Объединение таких однородных форм в определенный тип и определение данных моделей закрепляется федеральным и региональным законодательством1. Такая норма тивность выделяет и закрепляет общее (типичное) для данной группы муниципальных образований.

Нормативная типизация позволяет выделить типовые особен ности правового регулирования, территориальной организации, структуры органов, муниципальной деятельности и ее финансово экономической основы, а также специфику взаимодействия с ор ганами государственной власти РФ и субъекта Федерации и др.

Охарактеризуем эти типовые особенности подробнее.

Особенности местного самоуправления в городах федерально го значения – Москве и Санкт-Петербурге, причем, в Москве так же с учетом ее статуса как столицы РФ, были предусмотрены еще Конституцией РФ, но первоначально не получили своего развития в Федеральном законе «Об общих принципах организации местно го самоуправления в Российской Федерации». И только Федераль ным законом от 17 марта 1997 г. были внесены соответствующие изменения, которыми предусмотрены типовые особенности пра вового регулирования. В городах федерального значения, в соот ветствии с их уставами и законами, могут не создаваться выбор ные городские органы местного самоуправления (ст. 14), но соз даются внутригородские муниципальные образования (ст. 12);

ме В связи с этим представляется необходимым приведении в соответствие с тре бованиями федеральной системы законодательства отдельных региональных ак тов. Редкими положительными исключениями являются формулировки, исполь зованные, например, в ст. 13 Закона Таймырского (Долгано-Ненецкого) автоном ного округа «О местном самоуправлении в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе», которая предусматривает, что местное самоуправление в закрытых административно-территориальных образованиях осуществляется в соответствии с данным Законом с учетом особенностей местного самоуправле ния, устанавливаемых федеральными законами. Симптоматично, что в то время как федеральные органы государственной власти вправе регулировать особенно сти местного самоуправления в ЗАТО и общие принципы его организации в нау коградах, соответствующие федеральные законы называются не совсем адекватно «О закрытом административно-территориальном образовании» и «О статусе нау кограда Российской Федерации».

стное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства (ст. 12) и в этих целях предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собствен ности, источники доходов местных бюджетов определяются зако нами данных субъектов Федерации (ст. 6). Объединение или пре образование внутригородских муниципальных образований, уста новление или изменение их территорий осуществляются законами данных субъектов Федерации в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих территорий (ст. 12).

Население городских поселений, входящих в состав территории городов федерального значения как субъектов Федерации (напри мер, в Москве — это г. Зеленоград), не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Также, согласно ст.

12 Налогового кодекса РФ, местные налоги и сборы в городах фе дерального значения устанавливаются и вводятся в действие зако нами указанных субъектов Федерации.

Кроме этого, Федеральным законом «Об общих принципах ор ганизации местного самоуправления в Российской Федерации»

предусмотрено, что к полномочиям органов государственной вла сти РФ относится регулирование федеральными законами особен ностей организации местного самоуправления в городах феде рального значения (п. 18 ст. 4). Однако, такие федеральные законы пока не приняты. Что касается, правовых основ организации мест ного самоуправления, установленных законами г. Москвы, то они противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству1.

Проблема организации местного самоуправления в городах федерального значения остается на протяжении последних лет од ной из наиболее актуальных в теории и практике местного само управления. А.А.Замотаев, анализируя сложившуюся ситуацию, В связи с этим в одном из решений судебных органов – постановлении Верхов ного Суда РФ от 31 марта 2001 г. – констатировалось, что закон г. Москвы «О районной управе» противоречит федеральному законодательству и должен быть приведен в соответствие с ним не позднее 30 сентября 2001 г. Одновременно с этим должны быть приведены в соответствие с федеральным законодательством и иные законы г. Москвы. Это – Устав города, закон «О Правительстве города Мо сквы» и др.

серьезно предупреждает, что нельзя допустить развала единого городского хозяйства и в этих целях необходимо разграничить во просы местного значения. Часть из них, имеющую общегородское значение следует признать вопросами государственного значения и таким образом для данных территорий установить особенности в разграничении полномочий субъектов РФ и местного самоуправ ления1.

Для Москвы, считает депутат Московской городской Думы Е.Бунимович, в случае реализации общих принципов организации местного самоуправления, весьма обострится проблема перерас пределения финансовых потоков. В Москве есть и будут богатые центральные и бедные т.н. «спальные» районы2. По мнению за местителя председателя Московской городской думы А.Крутова, Москва — это не Коломна и не Рязань. Поэтому на «вопросы ме стного значения» в столице нужно смотреть особо. Город феде рального значения – это единое целое и его нельзя разделить на 125 «кусков». Возникнет масса претензий и несоответствий. Для городов федерального значения необходимо принятие специаль ных федеральных норм3.

О муниципальном кризисе в своем городе пишет Председатель комиссии по местному самоуправлению Законодательного собра ния Санкт-Петербурга А.Кривенченко, считая, что это не резуль тат чьих-то ошибок, а следствие запрограммированной изначально и порочной по своей сути системы территориальной организации местной власти. По его мнению, «раздел города на 111 бесправ ных и беспомощных муниципальных образований ни к чему хо рошему не привел»4.

Установление местного самоуправления в г. Санкт-Петербурге на микрорайонном уровне – это ошибка, по мнению многих теоре См.: Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. С.

162.

Доходы управы, на территории которой находится и зарегистрирован централь ный офис «Газпрома» будут несоизмеримы с доходами такого района как Бутово.

Общая газета. 2001. 5 апр.

Гордеева А., Кирюшкин О. Муниципалы города Питера // Муниципальная власть. 2000. № 1-2. С. 56-61.

тиков и практиков местного самоуправления1. Однако, как пред ставляется, проблема заключается не только в делении города на районы и округа2, а в неадекватном разделении функций между органами государственной власти и местного самоуправления в городах федерального значения в целом. Как представляется, здесь необходимо допустить осуществление местного самоуправ ления на уровне городского сообщества, сохранив за муниципаль ными районами право на местное самоуправление с некоторыми ограничениями. Другими словами, сохранить на уровне города право муниципальной собственности и местный бюджет. Одно временно предусмотреть более широкое участие муниципальных советников в принятии общегородских решений, если эти решения затрагивают интересы данных районов. Но, прежде всего, необхо димо принятие федерального закона, устанавливающего общие принципы организации местного самоуправления в городах феде рального значения. Нормативная типизация с помощью федераль ного закона является необходимой основой достижения единства общего и особенного в типовой модели данных муниципальных образований.

В России в настоящее время около 220 городов, которые тра диционно специализировались в тех или иных видах научно производственной деятельности, развивались как центры науки и высоких технологий. Из них 69 городов способны, в соответствии с Федеральным законом «О статусе наукограда Российской Феде рации», реально претендовать на получение официального право вого статуса «наукограда». Вопрос о наукоградах имеет особое Вопрос о правомерности деления Санкт-Петербурга на 111 муниципальных округов по иску представителя Президента РФ в Петербургской избирательной комиссии В.Панова рассматривал Верховный Суд РФ. Иск не был удовлетворен, однако дискуссии вокруг данной проблемы были продолжены (Российская газета.

1997. 20 сент.).

До революции в Петербурге было 80 муниципальных образований. А числен ность населения на тот момент (в 1913 г.) составляла 1200-1300 тыс. человек про тив сегодняшних 5 млн. С другой стороны, например, столица Швеции (г. Сток гольм) до недавнего времени представляла собой единую муниципальную едини цу. А сейчас ее раздробили на отдельные муниципалитеты. Причем Стокгольм по численности населения равен одному району г. Санкт-Петербурга.

значение для Московской области. На ее территории расположены 28 городов и поселков, в которых проживает около 1,3 млн. чело век, что составляет примерно 20 % населения области, а также % всего кадрового потенциала российской науки1. Социальный и экономический кризис 90-х гг. в них проявился особенно остро.

Выделяя особенности местного самоуправления в наукоградах, следует отметить, что их правовое регулирование2 осуществляется Федеральным законом «О статусе наукоградов в Российской Фе дерации», а также многочисленными актами федеральных органов государственной власти, законодательными и подзаконными ак тами субъектов РФ, а также актами местного самоуправления.

Инициатором постановки вопроса об отнесении муниципального образования к наукограду могут быть: орган местного самоуправ ления или орган государственной власти субъекта РФ, на террито рии которого находится такое муниципальное образование, РАН, федеральные органы исполнительной власти, заинтересованные в развитии организаций, входящих в состав научно производственного комплекса3. Статус наукограда присваивается В частности в Московской области гг. Жуковский – авиацией, Пущино – биоло гией, Протвино – физикой высоких энергий, Дубна – исследованиями атомной энергии.

7 ноября 1997 г. Президентом РФ был подписан Указ «О мерах по развитию наукоградов как городов науки и высоких технологий», а 24 января 1998 г. во исполнение данного указа было принято постановление Правительства РФ «О мерах по развитию муниципальных образований с градообразующими научно производственными комплексами (наукоградов)», утвердившее «Временный по рядок отнесения муниципальных образований к наукоградам» и «Временное по ложение о государственной поддержке наукоградов» // Российская газета. 1997.

12 ноябр.;

1998. 12 февр.

Уставом г. Королева Московской области, например, предусмотрено, что г. Ко ролев – наукоград с градообразующим научно-производственным комплексом авиакосмического назначения (ст. 2.1). В Уставе (ст. 20.2) обращается особое внимание на то, что экономическую основу местного самоуправления города, прежде всего, составляет градообразующий научно-производственный комплекс.

К вопросам местного значения города относится в соответствии с п. 36 ст. 6. «поддержка градообразующего научно-производственного комплекса, приори тетных для города направлений научной, научно-технической и инновационной деятельности, использования ресурсосберегающих технологий, подготовки кад ров».

Президентом РФ по представлению Правительства РФ на срок до 25 лет. Правительство определило условия отнесения муници пальных образований к наукоградам1, а также постановлением от 22 сентября 1999 г. утвердило «Порядок рассмотрения предложе ний о присвоении муниципальному образованию статуса науко града и прекращении такого статуса».

Впервые статус «Наукоград Российской Федерации» присвоен был г. Обнинску Калужской области (Указ Президента РФ № от 6 мая 2000 г.). Одновременно Указом Президента РФ были ут верждены Направления научной, научно-технической и инноваци онной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний и подготовки кадров, являющиеся приоритетными для г. Обнинска как наукограда РФ в 2000-2004 г. и Программа (основные направ ления) развития г. Обнинска как наукограда. Анализ Программы наглядно показывает, что статус наукограда – это важнейший эле мент эффективного механизма развития муниципального образо вания. Достаточно сказать, что из 10 основных программных ме роприятий по г. Обнинску одно из наиболее крупных — «Соци ально-экономическое развитие наукограда», на финансирование которой в 2000-2004 гг. из запланированных средств на всю про грамму в сумме 1 504 069 тыс. рублей — выделяется 1 226 тыс. рублей (81,5 % всех средств). Его реализация, как предпола гается, позволит добиться развития непроизводственной сферы города и достигнуть уровня жизни, превышающего государствен ные минимальные социальные стандарты. Ожидается, что прирост расходов городского бюджета на душу населения составит 39 %, а темпы ввода жилья возрастут на 75 %.

Отмечая особенности взаимоотношений местного самоуправ ления и государства на таких территориях, важно подчеркнуть, что последнее обязано поддерживать наукограды и такая под держка имеет и более объемное наполнение и различные формы:

целевое выделение средств из федерального бюджета и (или) бюджета субъекта РФ, на территории которого находится науко Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. «Критерии присвоения муниципальному образованию статуса наукограда».

град;

установленные законодательством льготы по уплате налогов, пошлин, сборов, зачисляемых в федеральный и (или) региональ ный бюджет;

принятие и реализация федеральных целевых и (или) региональных программ, предусматривающих решение вопросов социально-экономического и научно-технического развития нау коградов и организаций, входящих в его научно производственный комплекс;

наделение в соответствии с феде ральным и региональным законодательством органов местного самоуправления наукоградов отдельными государственными пол номочиями с одновременной передачей соответствующих матери альных и финансовых средств;

формирование в муниципальных образованиях фондов научно-технического и социально экономического развития;

разработка и реализация мероприятий по социальной защите работников научно-технической сферы.


Выделение средств из федерального бюджета осуществляется при условии предоставления наукограду субъектом РФ поддержки в размере не менее 50 % сумм налоговых платежей, подлежащих в установленном порядке перечислению в бюджет субъекта РФ ор ганизациями – плательщиками, размещенными на территории наукограда (при этом их размер не может превышать сумму нало говых доходов, собранных на территории данного муниципально го образования и поступивших в федеральный бюджет в течение года, предшествовавшего расчетному, за исключением доходов от таможенных пошлин, таможенных сборов и иных таможенных платежей, а также доходов целевых бюджетных фондов). Соответ ствующие льготы по налогообложению могут представляться и органами местного самоуправления1.

Инициатива досрочного прекращения статуса наукограда мо жет исходить от органа местного самоуправления муниципального образования, органа государственной власти субъекта РФ, на тер ритории которого находится муниципальное образование, Мини стерства науки и технологий РФ, а также других федеральных ор ганов исполнительной власти или РАН, имеющих подведомствен Решение Совета депутатов г. Королева Московской области от 24 января 2001 г.

«О предоставлении налоговых льгот в 2001 году». № 3/16.

ные организации на территории данного муниципального образо вания1.

Типовые особенности характерны и для муниципальных обра зований, связанных с территориями, получающими правовой ста тус закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). В настоящее время в РФ находится 42 ЗАТО, располо женные на территории 22 субъектов РФ. В них преимущественно расположены промышленные предприятия по разработке, изго товлению, хранению и утилизации оружия массового поражения;

переработке радиоактивных и других материалов;

военные и иные объекты, для которых установлен особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включаю щий специальные условия проживания граждан2. Распоряжением Правительства от 4 января 1994 г. было разрешено использование официальных географических названий населенных пунктов, рас положенных в ЗАТО. В 1997 г. статус ЗАТО получил г. Шиханы Саратовской области3.

Российское законодательство устанавливает и гарантирует право населения ЗАТО на местное самоуправление. Права граж «Порядок рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образова нию статуса наукограда и прекращении такого статуса», утвержденный постанов лением Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. № 1072.

Это такие достаточно известные города как Мирный (Архангельская область) и Снежинск (Челябинская область), Полярный и Североморск (Мурманская об ласть). На территории Московской области расположены три ЗАТО — город Краснознаменск и поселки Восход и Молодежный. Типичным примером может служить Красноярск-26 (Железногорск), построенный в отрогах Саянских гор на берегу Енисея в 50-е гг. усилиями в основном заключенных специального лагеря «Гранитный». В 1958 г. был пущен первый оружейный реактор, а сегодня Желез ногорск — это не имеющее аналогов в мире, размещенное в туннелях на большой глубине особо тонкое ракетное производство, требующее абсолютного исключе ния всех внешних возмущающих факторов. Это ракетно-космическое производ ство, объединенное в рамках научно-производственного объединения прикладной механики, способно решать самые сложные вопросы. Не случайно, например, Вашингтон неоднократно требовал полного закрытия этого города, ликвидации всех его ядерных производств (Российская газета. 1997. 28 марта).

Указ Президента РФ от 30 июня 1997 г. «О преобразовании г. Шиханы Саратов ской области в закрытое административно-территориальное образование». № // Российская газета. 1997. 9 июля.

дан, проживающих или работающих в закрытом административно территориальном образовании, не могут быть ограничены иначе, как на основании законов РФ. ЗАТО имеет органы местного само управления, осуществляет свою деятельность не только с учетом особенности территории, но и интересов населения муниципаль ного образования.

Особенности организации и деятельности органов местного самоуправления в ЗАТО регулируются Федеральным законом «О закрытом административно-территориальном образовании»1, рег ламентируются большим количеством актов правительства и от дельных министерств и ведомств, а также региональными2 и мест ными нормативными правовыми актами, среди которых особая роль принадлежит уставам муниципальных образований. Если на территории ЗАТО расположены объекты Министерства обороны, правовой статус таких территорий конкретизируется Положением об обеспечении особого режима в ЗАТО3.

Решение о создании (упразднении) ЗАТО принимается Прези дентом РФ по представлению Правительства РФ. Предложения об установлении административной подчиненности, об определении границ и об отводе земель создаваемого (упраздняемого) ЗАТО вносятся Правительством РФ по согласованию с органами госу дарственной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся соответствующие территории. В ведение органов местного само управления ЗАТО передаются другие населенные пункты, распо ложенные на его территории. Разграничение полномочий государ ственных и муниципальных органов в ЗАТО осуществляется с учетом режимного характера данного муниципального образова ния. Компетенция федеральных органов государственной власти в ВСНД РСФСР. 1992. № 33. Ст. 1915;

СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5503;

1998. № 31.

Ст. 3822;

1999. № 14. Ст. 1665.

Так, например, ст. 13 Закона Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 6 июня 1996 г. «О местном самоуправлении в Таймырском (Долгано Ненецком) автономном округе» (в ред. от 22 ноября 1996 г., от 10 июля 1997 г.).

№ 5-15-ОКЗ предусматривает, что местное самоуправление в ЗАТО осуществля ется в соответствии с данным Законом с учетом особенностей местного само управления, устанавливаемых федеральными законами.

Российская газета. 1998. 15 июля.

отношении ЗАТО частично ограничивает самостоятельность му ниципальных органов в решении вопросов местного значения. Ор ганы местного самоуправления ЗАТО координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;

разрабатывают схемы оповещения и эва куации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объ ектах либо при их угрозе. В случае возникновения опасности для жизни и здоровья населения глава местного самоуправления ЗАТО осуществляет меры по спасению и охране жизни и здоровья лю дей, защите их прав, сохранению материальных ценностей.

Органы местного самоуправления информируются о результа тах проверок;

вносят предложения в соответствующие органы го сударственного и военного управления о проведении инспекцион ных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения ЗАТО от воздействия ра диоактивных и других материалов, представляющих повышенную опасность (государственный экологический контроль в ЗАТО осуществляется в особом порядке1);

выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструк туры, в том числе на основе долевого участия юридических лиц, расположенных на его территории;

участвуют в решении жилищ ных вопросов граждан, выезжающих за пределы ЗАТО2. Норма тивные правовые акты органов местного самоуправления ЗАТО действуют с учетом режимного характера данной территории.

Особый характер на территории ЗАТО имеет также формирование местного бюджета, землепользование, приватизация и совершение иных сделок с недвижимым имуществом, находящимся на этих территориях.

Выделяются также типовые модели местного самоуправления, возникающие под воздействием этнического и исторического фак Российская газета. 1998. 27 мая.

Постановление Правительства РФ от 11 января 2001 г. «Об обеспечении жильем граждан, переезжающих из закрытых административно-территориальных образо ваний на новое место жительства, или выплате компенсаций этим гражданам». № 23.

торов. Им можно дать условные наименования: «Родовые общи ны», «Территории традиционного природопользования местного значения», «Национальные районы», «Муниципальные образова ния — территории казачьего самоуправления»1. Рассматривая данные модели местного самоуправления и не считая их перечень закрытым, важно отметить, что их анализ имеет большое теорети ческое и практическое значение, обеспечивая в наибольшей степе ни реализацию особенностей исторического и социокультурного развития отдельных территорий и этнических групп.

К родовым общинам относятся муниципальные образования, в которых проживают коренные малочисленные народы. Федераль ный закон от 6 июля 2000 г. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Даль него Востока Российской Федерации» предусматривает, что в та ких муниципальных образованиях создаются общины коренных малочисленных народов в целях защиты их исконной среды оби тания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов.

Федеральный закон определяет правовые основы общинной фор мы самоуправления и государственные гарантии его осуществле ния. Ст. 7 регулирует взаимоотношения общин малочисленных народов с органами местного самоуправления, которые в целях защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни, прав и законных интересов малочисленных народов могут оказы вать помощь общинам малочисленных народов, а также их союзам (ассоциациям). Такая помощь осуществляется в виде предоставле ния налоговых льгот и преимуществ;

целевого финансирования региональных и местных программ сохранения и развития тради ционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочислен ных народов;

заключения с общинами малочисленных народов, союзами (ассоциациями) общин малочисленных народов догово ров на выполнение работ и предоставление услуг. Это также целе Для их изучения необходимый материал дают в основном региональные акты, как, например, Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа (ст.


68, 70 и др.), Закон Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа «О местном самоуправлении в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном окру ге» (ст. 11) и др.

вая подготовка кадров по профессиям, необходимым общинам ма лочисленных народов, союзам (ассоциациям) общин малочислен ных народов для самоуправления и традиционного хозяйствования малочисленных народов;

бесплатная консультативная помощь по вопросам традиционного хозяйствования малочисленных народов;

предоставление на конкурсной основе социального заказа на раз работку и реализацию региональных и местных программ соци ально-экономической помощи общинам малочисленных народов.

В местах компактного проживания малочисленных народов орга ны местного самоуправления по предложению общин малочис ленных народов и их союзов (ассоциаций) могут наделять их от дельными полномочиями органов местного самоуправления.

Вопросы, затрагивающие интересы общин малочисленных на родов, решаются органами государственной власти субъектов Фе дерации и органами местного самоуправления с учетом мнения данных общин. Органы местного самоуправления, их должност ные лица не вправе вмешиваться в деятельность общин малочис ленных народов, их союзов (ассоциаций), за исключением случа ев, предусмотренных федеральным законодательством и законо дательством субъектов РФ. Действия органов местного само управления, их должностных лиц, нарушающие самостоятель ность общин малочисленных народов и их союзов (ассоциаций) могут быть обжалованы в порядке, установленном федеральным законодательством. Органы местного самоуправления, их должно стные лица не могут быть учредителями общин малочисленных народов. Общины малочисленных народов вправе обжаловать в суд действия органов местного самоуправления, их должностных лиц, ущемляющие права общин малочисленных народов и их чле нов, в установленном законом порядке, а также требовать возме щения убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба окружающей среде.

Законы, регулирующие особенности жизнедеятельности мало численных народов приняты в Республиках Бурятия, Саха (Яку тия), Корякском национальном округе и др. Региональное законо дательство в Республике Саха (Якутия) пошло также по пути пра вового регулирования организации жизнедеятельности отдельных коренных малочисленных народов. В частности, в 1998 г. был принят Закон «О суктуле юкагирского народа». Значение этого факта становится очевидным, если пояснить, что в момент приня тия Закона на территории Республики проживало 544 юкагира1.

Возможности для развития местного самоуправления через ин ститут общины предусматриваются также Законами Хабаровского края от 29 мая 1996 г. «Об общине коренных малочисленных на родов Севера». Вместе с тем, создание родовых общин часто не решает всех проблем2, что вызывает с их стороны декларации о праве коренных народов в соответствии с международными нор мами на самоопределение. В силу этого права они свободно опре деляют свои взаимоотношения с государством, которое сложилось на их территориях, свободно осуществляют свое экономическое, социальное, культурное и духовное развитие, а также свободно выбирают формы самоуправления в соответствии с их историче скими традициями3.

Как правило, источником конфликтов здесь является сущест вующее противоречие в законодательстве, когда, с одной стороны, в соответствии с п. «м» ст. 72 Конституции РФ, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей относится к совместному ведению Федера ции и ее субъектов, а, с другой стороны — Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не относит к полномочиям РФ регулиро Для сравнения: в XVII в. на территории современной Якутии проживало юкагиров, в конце XIX в. — 948, по данным официальной переписи 1989 г. — 697 юкагиров (См.: Петров Ю.Д. Малочисленные народы Севера: государствен ная политика и региональная практика. М., 1998. С. 136).

Следует уточнить, что здесь говорится только о родовых общинах, создаваемых по территориальному принципу. Наряду с ними родовые общины могут созда ваться по производственному принципу. В частности, создание таких общин пре дусматривается региональным законодательством для отдельных коренных мало численных народов (например, в Сахалинской области).

Декларация свободного развития народов Севера, принятая Международной конференцией параллельной СБСЕ активности народов Севера «Права человека и народы Севера» 2 октября 1991 г. // Статус малочисленных народов России (пра вовые акты и документы). С. 105.

вание особенностей организации местного самоуправления корен ных малочисленных народов. Регулирование же законами особен ностей организации местного самоуправления с учетом историче ских и иных местных традиций, в состав которых неизбежно включаются и особенности организации местного самоуправления малочисленных народов, отнесено к полномочиям субъектов РФ.

Принятие же только Федеральных законов от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»;

от 6 июля 2000 г. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Даль него Востока Российской Федерации» и от 4 апреля 2001 г. «О территориях традиционного природопользования коренных мало численных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Россий ской Федерации» не может считаться устранением данного проти воречия. Попытки же разработки проектов Федеральных законов «О местных национально-территориальных сообществах» и «Об общих принципах местного самоуправления в районах компактно го расселения национальных меньшинств и коренных народов»

оказались неудачными в силу недостаточной проработки статуса основных субъектов, которые могли бы реализовать право на соз дание местных национально-территориальных сообществ. Кроме этого, авторы проектов не смогли предусмотреть достаточных ме ханизмов, которые позволили бы при реализации этих законов из бежать межэтнических конфликтов, нарушений принципа равно правия граждан, независимо от этнической принадлежности.

Вместе с тем, как представляется, здесь были два весьма пер спективных подхода. Во-первых, попытка определить понятие «местное национально-территориальное сообщество» — район, волость, уезд, поселок, сельское поселение как единицу местного самоуправления, создаваемую в целях сохранения этнокультур ной, языковой самобытности, среды обитания компактно прожи вающих малочисленных коренных (аборигенных) народов, нацио нальных меньшинств и групп, обеспечения прав и удовлетворения их духовных запросов и интересов, возрождения традиционных промыслов и ремесел, гарантирования местного самоуправления с учетом национальной специфики. Во-вторых, решить вопрос о предоставлении организационной формы для осуществления пра ва на особенности организации местного самоуправления для та ких групп, как: малочисленные коренные (аборигенные) народы, не имеющие национально-государственных образований или имеющие национальную автономию, но проживающие за ее пре делами;

национальные меньшинства, не имеющие в РФ и за ее пределами национально-государственных и национально территориальных образований, но составляющие большинство на данной территории;

компактно проживающие национальные группы1.

Другим Федеральным законом — «О территориях традицион ного природопользования коренных малочисленных народов Се вера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», а так же региональными законами (например, Законом Хабаровского края от 24 декабря 1999 г. «О территориях традиционного приро допользования коренных малочисленных народов Севера в Хаба ровском крае») предусмотрено, что решением органа местного самоуправления могут образовываться территории традиционного природопользования местного значения. Основанием для такого решения является обращение лиц, относящихся к малочисленным народам, общин малочисленных народов либо их уполномочен ных представителей. Образование территорий традиционного природопользования местного значения, находящихся на террито рии нескольких муниципальных образований, осуществляется ре шениями органов местного самоуправления соответствующих му ниципальных образований2.

Следует отметить, что местное самоуправление коренных ма лочисленных народов могло бы развиваться также в форме нацио нальных муниципальных образований3. В условиях возрождения См.: Трушкин Д. Этничность и местное самоуправление. Реформа местного самоуправления в региональном измерении. М., 1999. С. 158-159.

Российская газета. 2001. 11 мая.

Основой для них мог послужить опыт, накопленный еще в советский период.

Как показывает сравнительный анализ, именно национальные районы оказались наиболее реальной и эффективной формой национально-государственного уст ройства эвенков, эвенов, чукчей, юкагиров и многих других коренных малочис ленных народов. Такая форма сумела обеспечить даже в условиях централизован местного самоуправления в начале 90-х гг. ХХ в. государство по пыталось вернуться к этой форме. Государственная программа развития экономики и культуры малочисленных народов Севера в 1991-1995 гг., утвержденная постановлением Совета Министров РСФСР от 11 марта 1991 г., предусматривала подготовку и приня тие закона РСФСР о правовом статусе национального района, на ционального сельского и поселкового Советов. Идея создания на циональных образований на местном уровне достаточно быстро нашла отклик в регионах. Именно здесь были приняты законы, которые создали необходимую правовую базу для этого. Нацио нальные сельсоветы были созданы на территории Республики Са ха (Якутия).

В соответствии с Законом Бурятской ССР «О право вом статусе эвенкийских сельских (поселковых) Советов народ ных депутатов на территории Бурятской ССР» (1991 г.), были соз даны девять национальных сельских Советов, впоследствии объе диненных в национальный Эвенкийский район. Особенности та ких национальных Советов в основном сводятся к предоставлению налоговых льгот в отдельных сферах (образование, воинский учет и др.), а также в характере социально-экономической и культурной деятельности (оленеводство, рыболовство, традиционные промыс лы и др.). По мнению исследователя коренных малочисленных народов Севера Петрова Ю.Д., именно национальные районы мог ли бы стать основной формой местного самоуправления, будучи наиболее эффективным механизмом решения проблем данных на родов1. Но для этого необходимо принятие законов, регулирую щих правовой статус таких национальных районов.

Казачье самоуправление в соответствии с российским законо дательством и уставами войсковых казачьих войск (Донского, Си бирского, Уральского, Терского и др.) создается на таких террито ного государства сохранение среды обитания и традиционных форм хозяйствова ния. Об этом же свидетельствует и опыт зарубежных стран. В КНР в соответст вии с Конституцией и Законом от 31 мая 1984 г. «О национальной районной ав тономии» признано, что национальная районная автономия обеспечивает право национальных меньшинств на управление своими внутренними делами.

См.: Петров Ю.Д. Малочисленные народы Севера: государственная политика и региональная практика. С. 62.

риях России, на которых располагается казачий округ или станич ное казачье общество. Их границы, как правило, не совпадают с границами административно-территориальных образований. Каза чий округ, например, Сибирского войска, расположен на террито риях Алтайского края, Кемеровской и Омской областей и Ханты Мансийского автономного округа (центр — г. Омск). Оренбург ское казачье войско (уральское казачество) проживает и организу ет самоуправление на территории Оренбургской, Челябинской об ластей и Башкортостана. Станичные казачьи общества могут так же располагаться на территории как одного, так и нескольких му ниципальных образований. Среди особенностей местного само управления на таких территориях также необходимо отметить ак тивное участие казаков в решении вопросов местного значения.

Особенности казачьего самоуправления оказывают влияние на нормативные акты муниципальных образований1.

С определенными оговорками для изучения особенностей ме стного самоуправления можно использовать такую классифика цию моделей как: «сильный мэр – слабый совет», «сильный совет – слабый мэр», «сход (собрание) граждан – староста» и др. Они, как правило, регулируются только на уровне уставов муниципаль ных образований и в наибольшей степени подвержены изменени ям. Но, с другой стороны, они имеют большое практическое зна чение для анализа конкретного муниципального образования, для выявления основных тенденций их развития. В основном, в дан ной группе модели местного самоуправления различаются в зави симости от того, насколько полно те или иные полномочия кон центрируются у определенных органов (должностных лиц) мест ного самоуправления. В зависимости от этого различают сильную или слабую компетенцию отдельных органов или должностных лиц.

Это отразилось в уставах Ставропольского и Краснодарского краев, Ростовской области, уставах муниципальных образований, особенно, когда такие образования формируются на территориях казачьих станиц (станица Вешенская Ростовской области, станица Невская Краснодарского края, город Урюпино и Урюпинский район Волгоградской области).

Для формы «сильный мэр – слабый совет» характерно избра ние главы местного самоуправления (исполнительного органа, мэ ра) непосредственно населением. Кроме этого, глава местного са моуправления в этом случае возглавляет не только местную адми нистрацию, но входит по должности в состав представительного органа и возглавляет его. Это предопределяет его весомые пози ции по отношению к представительному органу. Мэр самостоя тельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отла гательного вето на решения совета, которое может быть преодоле но лишь квалифицированным большинством голосов членов сове та. Именно такая структура, например, предусмотрена в большин стве муниципальных образований Амурской области. Уставом г.

Тынды (ст. 23) предусмотрено, что глава местного самоуправле ния, избранный населением города возглавляет муниципальный совет, созывает его заседания и обеспечивает выполнение приня тых решений. Он возглавляет местную администрацию, утвержда ет ее структуру и штаты, самостоятельно назначает на должности и освобождает от должности руководителей структурных подраз делений муниципалитета, определяет их полномочия;

представля ет органы местного самоуправления и население муниципального образования во взаимоотношениях с иными муниципальными и государственными органами, физическими и юридическими лица ми, а также в сфере международного сотрудничества;

осуществля ет иные полномочия. Эта организационно-правовая форма являет ся наиболее распространенной среди субъектов Федерации.

В отдельных случаях представительный орган местного само управления может избирать председателя представительного ор гана, который организует и руководит его деятельностью. Напри мер, такая структура предусмотрена Уставом г. Тольятти Самар ской области. Однако, и в этом случае мэр города имеет достаточ но весомые полномочия. Будучи избран населением города, он представляет его во взаимоотношениях с иными физическими и юридическими лицами, подписывает наряду с председателем Ду мы все принятые решения нормативно-правового характера либо отклоняет их.

Форма «сильный совет – слабый мэр» характеризуется ограни чением прав мэра по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их деятельностью. За мэром закрепляются в основном представительские и оперативно-исполнительные функ ции. Совет же обладает большим объемом прав в сфере управле ния, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопро сах назначения на должности. Представительный орган избирает из своего состава главу муниципального образования, который председательствует в нем и руководит местной администрацией в пределах, определяемых представительным органом.

Форма «совет – управляющий – местная администрация»1 от ражает стремление к профессионализму в сфере местного само управления. Управляющий, который возглавляет местную адми нистрацию, назначается на должность и увольняется советом, ко торый избирается населением. Недостатком этой модели является невозможность или затруднительность влияния населения на по литику, проводимую управляющим. Представительный орган из бирает из своего состава председателя без права принятия едино личных решений. Нанятые на контрактной основе руководители местных администраций работают в 89 муниципальных образова ниях (менее 1 % от общего количества).

Данная система действует в г. Отрадном Самарской области.

Городскую Думу в соответствии с Уставом муниципального обра зования возглавляет глава местного самоуправления, избираемый из состава депутатов. Он осуществляет свою деятельность в тече ние всего срока полномочий Думы на освобожденной либо на не освобожденной основе. Глава местного самоуправления осущест вляет полномочия Председателя Думы, назначает на должность главу администрации города по согласованию с городской Думой, назначает на должности заместителей главы местной администра ции по представлению главы администрации города, издает по становления и подписывает акты, принятые городской думой.

Полномочия главы местного самоуправления и главы местной ад В США эта форма действует как «Совет — управляющий (менеджер)» более чем в половине городов страны.

министрации разграничиваются положением «О разграничении функций и полномочий Главы местного самоуправления и Главы местной администрации», утверждаемым Городской думой1.

Возможны и другие варианты, например, «сход – староста».

Сход граждан избирает главу муниципального образования (ис пользуется в небольших сельских поселениях). Как, например, из брание старост как основных должностных лиц в сельских посе лениях таких субъектов РФ как Вологодская, Ленинградская, Нов городская, Новосибирская области. Как правило, избирается староста на поселение, но бывают 1 староста на 2-3 поселения или 1-2 староста в крупном сельском поселении.

Для реализации отдельных исследовательских целей целесо образно выделять и такие модели как «Крупные административно территориальные центры», «Монопрофильное (монофункцио нальное) муниципальное образование», «Одноуровневое (двух уровневое) местное самоуправление», «Местное самоуправление + местное государственное управление» и др. На современном этапе именно многообразие подходов к моделированию местного само управления и к их анализу отвечает задаче становления россий ской муниципальной системы, важнейшее преимущественно кото рой заключается в способности учесть особенности каждой терри тории.

Правомерность формирования особой модели местного само управления не только для городов федерального значения, но и крупных административно-территориальных центров2 доказывает то, что в отдельных регионах РФ уже предусматриваются такие модели. Так, например, закон Республики Бурятия «О статусе сто Устав г. Отрадного Самарской области от 12 июля 1996 г. (с изм. о доп. от октября 1998 г.).

Это касается, прежде всего, таких административных центров субъектов РФ как Самара, Челябинск, Красноярск, Екатеринбург и др. Следует отметить, что даже в тех случаях, когда в соответствующих актах подчеркивается необходимость учета и гарантий особенностей таких муниципальных образований, как правило, тако вые сводятся только к формированию районных в городе администраций в соста ве городского самоуправления и разграничению их полномочий (Устав города Чебоксары — столицы Чувашской Республики, Устав г. Челябинска и др.).



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.