авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 ||

«А.А. Акмалова МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ А.А. Акмалова МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Москва ...»

-- [ Страница 5 ] --

лицы Республики Бурятия» регулирует наряду с уставом г. Улан Удэ также статус местного самоуправления.

«Монопрофильные муниципальные образования»1 — это в ос новном либо города, которые были построены в годы первых пя тилеток одновременно с крупными промышленными предпри ятиями (г.г. Магнитогорск, Новокузнецк и др.), либо северные территории. Муниципальные образования, которые расположены за полярным кругом, дают федеральному бюджету до 60 % всей экспортной выручки страны. В то же время на их территории про живает всего 9 % населения страны. Имея много общего, такие территории в настоящее время находятся в разном социально экономическом положении. Это – Нижневартовск, бюджет кото рого составляет 5 млрд. рублей, сопоставимый, например, с бюд жетом такого субъекта РФ как Республика Коми, и города Монче горск, Апатиты и многие другие, бюджеты которых оказались почти на «нуле». Сложность развития таких муниципальных обра зований заключается в том, что они полностью зависят от т.н.

«своих» предприятий – градообразующих объектов.

Когда местное самоуправление формируется наряду с систе мой местных территориальных органов государственной власти возникает модель местного самоуправления, которую можно обо значить как «местное самоуправление + местное государственное управление». В Республике Саха (Якутия) выделяются два вида местной власти: местное государственное управление (в районах и городах республиканского подчинения) и местное самоуправление в иных территориальных единицах (ст. 108, 110). Сочетание двух видов управления – местного государственного управления и ме стного самоуправления – на уровне муниципального образования Монопрофильные (монофункциональные) поселения выделяются, например, Законом о местном самоуправлении Кабардино-Балкарской Республики (ч. 2 ст.

4), Законом Краснодарского края о территориях муниципальных образований (ст.

4) и др. Это — города-курорты, историко-культурные центры, поселения, сфор мировавшиеся вокруг градообразующих объектов (нефтяных и газовых промы слов, металлургических и машиностроительных предприятий) и др.

Ст. 134-142 Конституции Республики Алтай.

характерно также для таких субъектов Федерации как Удмуртия, Карелия, Алтай, Новосибирская область и Ставропольский край1.

Такая позиция была реализована в Башкортостане после при нятия Закона Республики «О местном государственном управле нии в Республике Башкортостан».

Основная идея формулирова лась в ч. 1 ст. 1 следующим образом: «Местное государственное управление, являясь разновидностью местной власти, составляет одну из основ конституционного строя Республики Башкортостан и призвано обеспечить самостоятельное решение населением во просов местного значения, а также владения, пользования и рас поряжения муниципальной собственностью в соответствии с Кон ституцией Республики Башкортостан, правовыми актами органов государственной власти республики». Законодателями были учте ны традиции региона, его многонациональный состав и преемст венность системы местного управления, так как система Советов в Республике продолжала действовать и после событий сентября — октября 1993 г.

Таким образом, любая из выделенных моделей обладает опре деленной совокупностью типовых признаков. Это – наличие соб ственной внутренней организации как специфического способа координации основных элементов местного самоуправления и взаимодействия с иными системами, органами;

имманентно при сущий такой системе набор элементов, состав;

наличие интегри С этой точки зрения интерес представляет опыт Ленинградской области, где в период формирования местного самоуправления был предусмотрен весьма гиб кий вариант определения территориальной основы местного самоуправления в целях наиболее эффективного сотрудничества с органами государственной власти области. В частности, Закон «Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области» определил, что муниципальными образованиями в об ласти являются городские и сельские поселения, волости. Местное самоуправле ние может осуществляться и на уровне районов. В таком случае на уровне района не создаются территориальные органы государственной власти субъекта РФ, а их функции законом области возлагаются на районные органы местного самоуправ ления. Во всех иных случаях, когда на территории нескольких населенных пунк тов, не объединенных в единое муниципальное образование, либо на уровне рай она не осуществляется местное самоуправление, создаются окружные либо рай онные территориальные органы государственной власти области.

рованных системных качеств, не сводимых к сумме свойств ее компонентов1.

Признание модели не является признанием существования ка ких-либо хрестоматийных образцов, опять же нет реальных муни ципальных образований, в которых была бы реализована какая-то модель во всей полноте ее признаков. Но это только разнообразит практику местного самоуправления и государственного строи тельства в целом, что более полно отвечает современным реалиям.

Разработка, выбор и внедрение той или иной модели, ее разно видности, отдельных элементов должны отвечать определенным требованиям формы, содержания, процесса, функций, основными из которых могут стать: (1) адекватность избранной модели кон кретным условиям России, целям и задачам общегосударственной и муниципальной политики, национальной муниципальной систе ме;

(2) работоспособность органов местного самоуправления;

(3) продуктивность сотрудничества между органами местного само управления и органами государственной власти РФ и ее субъек тов;

(4) обеспечение эффективного разграничения компетенций и взаимодействия представительных и исполнительно распорядительных органов местного самоуправления;

(5) профес сионализм и компетентность должностных лиц местного само управления, муниципальных служащих;

(6) определенное инфор мационное обеспечение: полнота информации, плотность и часто та записи информации, четкость языка, категорий и понятий (для местного сообщества – понятный и доступный язык), соответст вующая логика изложения: если констатирующая часть должна выявлять общее и особенное, то и резолютивная часть должна создавать определенный оперативный простор для исполнителя.

Для того, чтобы обеспечить на современном уровне информа ционное обеспечение требуется внедрение новых технологий сбо ра, переработки и хранения информации. К сожалению, здесь мно го проблем. Так, например, даже в Московской области только муниципальных образования — Дубна, Балашиха, Раменское и Местное самоуправление: проблемы и решения. Материалы международного симпозиума. М., 1995-1996. С. 53.

Истра – присоединились к осуществлению программы «Информа ционные системы обеспечения местного самоуправления», вклю чающей пакет из 18 программ.

Разработка и выбор эффективной модели (моделирование) ме стного самоуправления всегда обусловлен определенными крите риями сравнения и типизации. Прежде всего, для сравнения моде лей местного самоуправления можно использовать такой показа тель как эффект управления. Эффект управления определяется совокупностью двух моментов: (1) разницей между результатами управления и затратами на него;

(2) способности этой разницы удовлетворить реальные жизненные потребности общества, лю дей. Различают производственный, экономический (не производ ство, а способность реализовать товары, услуги является конечной целью), в том числе эффект потребления, который имеет свои эко номические, социальные и нравственные показатели;

социальный эффект. Критериями общей социальной эффективности являются:

соотношение целей, осуществляемых местным самоуправлением и целей, которые объективно детерминированы общественными по требностями;

соотношение целей, которые преследовались мест ным самоуправлением и результатов, достигнутых осуществлени ем данной функции;

соотношение результатов управления с обще ственными и личными интересами и потребностями данного му ниципального образования;

соотношение результатов управления и общественных издержек;

соотношение результатов, полученных в процессе управления и потенциальных возможностей, содержа щихся в данном решении;

уровень производительности труда;

темпы и масштабы прироста национального богатства;

уровень благосостояния людей;

упорядоченность, безопасность и надеж ность общественных отношений.

На уровне местного самоуправления большое значение имеют также такие социально-политические показатели как справедли вость, духовно-культурное и эстетическое развитие человека и общества и др. Следовательно, к моделям местного самоуправле ния можно применить подход, в основе которого лежат критерии социально-политической эффективности. Е.Г.Бельская и Р.В.Смоленский предлагают для оценки взаимосвязи местного са моуправления и населения использовать метод фокус-группы, в котором особое значение имеют возраст и сфера профессиональ ной деятельности тех, кого опрашивают, а также отношение жите лей к своему муниципальному образованию, оценка деятельности его органов, отношение к главе местного самоуправления, отно шение к возможному альтернативному кандидату на пост главы местного самоуправления1.

Другой путь для выбора модели – это аудит. В данном случае из известных форм аудита можно применительно к модели мест ного самоуправления предложить т.н. управленческий аудит — внешний аудит на предмет эффективности деятельности той или иной модели местного самоуправления. Но для этого необходима разработанная система управленческих моделей как основа для сравнения.

Если же оттолкнуться от теории социальной системы Т.Парсонса, для определения наиболее эффективной модели мест ного самоуправления на той или иной территории, можно вос пользоваться такими критериями, как: ее адаптивность, способ ность местного самоуправления мобилизовать ресурсы для дости жения целей;

оптимальность взаимодействия с органами государ ственной власти, с другими физическими и юридическими лица ми, а также способность координировать взаимодействие отдель ных элементов местного самоуправления;

устойчивость местного самоуправления как социально-политической системы;

способ ность снимать социально-политическую напряженность и др. Определенным критерием может стать также уровень управ ляемости, для измерения которого Г.В.Атаманчук предлагает три параметра: 1) выяснение, действительно ли возник ожидаемый результат данного управляющего воздействия;

2) выявление ис точника управления — орган, документ, ресурс, воля и т.д. и какой из источников был основным? 3) определение соотношения между целью управленческого решения и его реальным результатом, це ны управленческого решения3.

См.: Актуальные проблемы управления — 2000. Вып. 4. С. 12-13.

Современная американская социология. М., 1994.

См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. С. 339-340.

Обобщающим критерием правомерности выбора той или иной модели местного самоуправления всегда будет ее адекватность интересам и правам местного сообщества и перспективам даль нейшего развития муниципального права в целом.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Местное самоуправление не может выражать всех сторон де мократии, всех прав граждан, поскольку не охватывает собой все стороны жизни общества и выходит за пределы государственных структур. Но на уровне конкретного территориального образова ния, через адекватную, воспринятую местным сообществом мо дель оно способно реализовать часть важнейших задач и функций властных структур. При этом в масштабах отдельной территории удовлетворяются насущные интересы личности, общества и госу дарства, а также обеспечивается взаимодействие институтов граж данского общества. А через совокупность адекватных моделей в рамках муниципальной системы России, в свою очередь, гармони зируются взаимоотношения и повышается эффективность дея тельности всех уровней власти, создаются тем самым определен ные условия для формирования демократического государствен ного режима.

Вместе с тем, муниципальная система как явление многогран ное и многоаспектное в своих территориальных проявлениях об ладает и слабыми сторонами. Поэтому всегда будет вызывать вполне обоснованную критику со стороны своих оппонентов. И в этом плане важнейшей гарантией реализации прав местного со общества является многообразие местного самоуправления, вы раженное в его моделях.

Роль такого многообразия раскрывается благодаря избранной парадигме исследования общего и особенного. Это — восхожде ние от абстрактного к конкретному: от понятия местного само управления к муниципальной системе и от нее к модели местного самоуправления. Так была обоснована концепция местного само управления как единства теории, законодательной и политической практики, реализующегося в модели местного самоуправления.

Этой задаче соответствует метод системного исследования, кото рый был реализован при анализе основных компонентов особен ностей местного самоуправления. Таковыми явились организаци онно-структурный и функциональный компоненты, воплощающие самобытный демократизм и многообразие местного самоуправле ния, открытые, в то же время, государственному воздействию.

Местное самоуправление как политико-правовой феномен реа лизуется на национальном уровне как муниципальная система, правовая природа которой определяется как своеобразием всего множества муниципальных образований, так и в значительной степени особенностями российской государственности. Муници пальная система нормативно определяется Конституцией Россий ской Федерации.

Модель местного самоуправления представляет собой кон кретную форму реализации общих принципов организации мест ного самоуправления, обусловленную особенностями его террито риальной, финансово-экономической, организационной и право вой основ в отдельных муниципальных образованиях. Модели ме стного самоуправления формируются также под влиянием особен ностей, складывающихся на основе исторических и иных местных традиций, фактического статуса муниципального образования, роли и места региона в жизни общества и государства, характера взаимодействия государственных и муниципальных органов и других факторов.

Модель местного самоуправления — это всегда отдельное единство организационно-структурных и функциональных осо бенностей местного самоуправления на определенной территории, отраженное в специфике его правового регулирования. Организа ционно-структурные и функциональные особенности местного самоуправления отражают его статичную и динамичную стороны.

Статичная сторона отражает определенную устойчивость, органи зационную и формально-юридическую определенность, последо вательность и преемственность в развитии муниципальных обра зований и национальной муниципальной системы в целом. Дина мичная сторона выражается в функциональности взаимодействия субъектов муниципального права. Обе стороны взаимообусловле ны.

Организационная структура местного самоуправления — это совокупность органов (должностных лиц) местного самоуправле ния и отношений между ними, самостоятельно определенных на селением муниципального образования в соответствии с требова ниями российского законодательства и с учетом исторических и иных местных традиций и особенностей. В свою очередь, каждый из органов местного самоуправления имеет собственную сложную структуру и приобретает на уровне муниципального образования только ему присущее содержание (субъекты, субъективные права и юридические обязанности) и определенную форму (совокуп ность правовых норм).

Функциональная структура местного самоуправления рассмат ривается как совокупность основных направлений деятельности муниципального образования, закрепленных в нормативных пра вовых актах и осуществляемых как непосредственно (через инсти туты прямой демократии), так и опосредованно (через муници пальные органы и их должностных лиц, а также специально соз данные структуры — муниципальные предприятия, организации и учреждения и др.). Ее особенности обусловлены, с одной стороны, содержанием муниципальной деятельности, которая предусматри вает реализацию вопросов местного значения и государственных полномочий, переданных (делегированных) местному самоуправ лению. С другой стороны — формой осуществления таких полно мочий, выбором средств, методов и приемов деятельности.

Такие особенности организационной и функциональной струк тур в настоящее время наиболее ярко проявляются в моделях ме стного самоуправления. Можно говорить о формировании опреде ленных моделей в городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградах, в приграничных регионах, на территориях проживания коренных малочисленных народов, казачьего самоуправления, в монопро фильных городах и других муниципальных образованиях. Именно в них наиболее адекватно осуществляется правовое регулирование особенностей местного самоуправления.

Но необходимо серьезное внимание обратить на регулирова ние особенностей в условиях отдельных административно правовых режимов. Пока еще недостаточно полно и глубоко изу чаются особенности местного самоуправления, отражающие поли этнический состав населения муниципального образования и мно гообразие национальных культур. Вместе с тем, это может стать средством разрешения одной из наиболее острых для России про блем — национальной. Необходимо учитывать в законодательст ве, что механизмы реализации особенностей местного самоуправ ления в связи с этническим признаком должны быть гибкими, раз ноуровневыми, учитывать различия для каждой этнической общ ности в масштабах не только субъекта РФ, но и в рамках муници пальной модели. Например, для крупных этносов и для малочис ленных, разрозненно расселенных народов и национальных мень шинств. Кроме этого, применительно к России необходимо гово рить также об этноконфессиональных группах, а также о группах, ведущих племенной образ жизни. Но такой учет различий не дол жен негативно отражаться на реализации правового статуса граж данина России.

Свои особенности в местном самоуправлении должны иметь поселения русского народа, проживающего в национальных рес публиках и автономиях. Малые народы Севера и Дальнего Восто ка — это также особая группа, чрезвычайно подверженная асси миляции, деградации, маргинализации и т.п. Особенности местно го самоуправления имеют иные коренные малочисленные народы, проживающие на своей исконной этнической территории, но не имеющие национально-территориальных образований;

диаспоры народов из бывших советских республик СССР;

диаспоризиро ванные группы из народов российских республик и автономий, т.е.

этнические группы проживающие за пределами субъектов РФ, в которых их национальность считается коренной;

компактно про живающие представители народов, имеющих национальную госу дарственность за пределами РФ и других бывших советских рес публик СССР;


поселения с дисперсными группами, не имеющими своей этнической территории;

поселения с длительно проживаю щими иммигрантскими группами (например, «гастарбайтеры»);

субэтнические, языковые и конфессиональные группы в составе отдельных регионов и поселений.

В современных условиях трудно рассчитывать на формирова ние таких учитывающих особенность каждого места «всевозмож ных» моделей местного самоуправления, которые бы в полной ме ре были адекватны конкретным условиям любого муниципального образования, и в то же время, целям и задачам общегосударствен ной, региональной и муниципальной политики. Но данный иссле довательский скепсис связан не только с ограниченностью воз можностей правовых средств в учете особенностей реальной си туации. Дело в том, что богатство многообразия может спонтанно «растворить» муниципальную системность и нормативность, и поэтому необходима определенная типизация содержания и форм местного самоуправления. А это требует (особенно в условиях пе реходного характера развития России) государственного подхода к проблеме многообразия местного самоуправления. Подхода ши рокого и глубокого в рамках региональной и федеральной госу дарственной политики. Вместе с тем, государство само по себе, не задействуя энергии локальных моделей местного самоуправления, не сможет последовательно реализовать демократические принци пы и процедуры.

Другая проблема, которая, как правило, затрудняет внедрение любой теоретической модели в практику — это ее адаптация к ре альным условиям. Особые требования при адаптации необходимо предъявлять к законодательству о местном самоуправлении, как определенной типизации, которая должна быть не только адекват на достигнутому уровню развития общества и государства в це лом, но и не ухудшать реальные условия для каждого конкретного муниципального образования, обеспечивать необходимые пер спективы для его развития, дальнейшей демократизации.

В то же время, определенные требования должны предъяв ляться и к практическому внедрению моделей и заимствованию форм. Некритический характер заимствования, опережающего всякую типизацию, во многом обусловил противоречивый и непо следовательный характер становления местного самоуправления в нашей стране. Формирование местного самоуправления без учета исторических, национальных, региональных и иных местных обы чаев и традиций приводило к парадоксальному результату. Созда ние институтов местного самоуправления, не укрепляя местное самоуправление, организационно и функционально ослабляло го сударственное единство, управляемость государства и общества, противопоставляли государство, общество и их отдельные инсти туты.

Создавалось расхождение амплитуд динамики местного разви тия, что ослабляло в целом устойчивость политической системы общества, способствовало разрушению государственной (полити ческой) целостности. И хотя противоречивый характер — это не отъемлемая характеристика любого политико-правового процесса, социально-политического явления и становления местного само управления, тем не менее, противоречия должны не разрушать го сударство и местное самоуправление, а обеспечивать необходи мую им динамику и органичную модернизацию. Без оптимального взаимодействия с федеральным и региональным уровнями госу дарственного управления не смогли органично раскрыться и реа лизоваться особенности местного самоуправления, ибо затрудня лась обобщение и систематизация опыта местных сообществ, их типизация и моделирование. Именно развитие многообразия му ниципальных моделей создает необходимые и благоприятные предпосылки для формирования и адаптации национальной муни ципальной системы к требованиям реформ в стране, регионе.

Любое научное направление должно развиваться в неразрыв ной связи с потребностями и запросами развития общества и госу дарства. Проблема особенностей местного самоуправления нахо дится в точке пересечения интересов теоретиков и практиков, мо жет быть разрешена только на основе накопления и систематиза ции муниципальной практики, развития нормативной базы мест ного самоуправления и обобщения правоприменительной практи ки, а в дальнейшем последовательного концептуального переос мысления накопленного материала. Оптимальное сочетание обще го и особенного в местном самоуправлении — лейтмотив работы по разграничению предметов ведения и полномочий между тремя уровнями власти. В этой работе учет особенностей местного само управления должен опираться на теоретическое осмысление мест ного самоуправления как, с одной стороны, формы народовластия, публичной власти, а, с другой стороны, специфического института гражданского общества, формы гражданской самоорганизации и самодеятельности населения муниципального образования.

ОГЛАВЛЕНИЕ Предисловие....................................................................................... Глава I. ПРОБЛЕМА МОДЕЛИРОВАНИЯ В ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ...................... 1.1. Изучение моделей местного самоуправления в юридической науке..................................................................... 1.2. Восхождение от абстрактного к конкретному:

местное самоуправление — муниципальная система — модель местного самоуправления......................................... 1.3. Модели местного самоуправления как единство общего и особенного............................................ Глава II. ПОНЯТИЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.......................................... 2.1. Организационная структура как статическая составляющая модели местного самоуправления.................... 2.2. Особенности территориальной организации местного самоуправления........................................................... 2.3. Функциональная структура как динамическая составляющая модели местного самоуправления.................. Глава III. ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ.................. Заключение..................................................................................... Научное издание Акмалова Альфия Азгаровна Модели местного самоуправления Монография Государственная некоммерческая организация Издательство «Прометей» МПГУ Лицензия ЛР № 020457 от 22 июля 1997 года 129278, Москва, ул. Кибальчича, 6, стр. 2.

Тел. (095) 283-15-65, 283-53- E-mail: izdatel@rol.ru Сдано в набор 06.06.2001. Подписано в печать 16.07.2001.

Формат 60х90/16. Печать офсетная. Бумага офсетная.

Объем 10,5 п.л. Тираж 500 экз.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 ||
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.