авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
-- [ Страница 1 ] --

Центр проблемного анализа и государственно-

управленческого проектирования

В.В. Симонов, С.С. Сулакшин, И.В. Подпорина,

М.Ю. Погорелко

Бюджет и налоги

в экономической

политике России

Москва

Научный эксперт

2008

УДК 336.14:336.22

ББК 65.261.3+65.261.4

С 37

Симонов В.В., Сулакшин С.С., Подпорина И.В., Погорелко М.Ю.

Бюджет и налоги в экономической политике России. Монография — С 37 М.: Научный эксперт, 2008. — 240 с.

Под общей редакцией С.С. Сулакшина ISBN 978-5-91290-033-4 В монографии рассмотрены теоретико-методологические основы го сударственной бюджетной и налоговой политики и ее фактическое со стояние в современной России. Основные тренды идентифицированы на 2007 г. и по прогнозным проектировкам до 2010 г. Сделан вывод о не обходимости существенной модификации российской налоговой и бюд жетной систем и политики. Обоснованы конкретные предложения по со вершенствованию российского законодательства в связи с выявленными проблемами в виде так называемой проблемно-управленческой матри цы — оригинальной методологической разработки Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.

Монография может быть рекомендована государственным управ ленцам, законодателям, научным работникам, аспирантам, студентам, преподавателям юридических и экономических специальностей, пред ставителям бизнеса, а также всем интересующимся современными пра вовыми и экономическими проблемами налоговой и бюджетной полити ки государства.

УДК 336.14:336. ББК 65.261.3+65.261. © Симонов В.В., Сулакшин С.С., Подпорина И.В., Погорелко М.Ю., 2008.

© Центр проблемного анализа и государственно управленческого проектирования, ISBN 978-5-91290-033- Содержание Введение.............................................................................................................. Глава 1. Теория и методология формирования и реализации бюджетной и налоговой политики как государственно-управленческой практики........... 1.1. Государственная политика как управленческая категория..... 1.2. Методология разработки государственной бюджетной и налоговой политики...................................................................... 1.3. Методология факторного анализа................................................. Глава 2. Роль бюджетной и налоговой политики в модификации типа российской экономики................ 2.1. Функции государственного бюджета........................................... 2.2. Механизмы и методы бюджетного регулирования................... 2.3. Бюджетное регулирование финансовых потоков.

..................... 2.4. Концептуальные вопросы формирования бюджета развития............................................................................. Глава 3. Современная бюджетная и налоговая политика Российской Федерации............................................................. 3.1. Налоги как цена услуг государства................................................ 3.2. Дуализм налогообложения: фискальное и регулирующее...... 3.3. Бюджетная политика России до 2005 г......................................... 3.4. Бюджетная и экономическая политика России 2006–2010 гг........................................................................................ 3.5. Новые технологии решения проблем бюджетной политики..................................................................... Глава 4. Формирование доходов и расходов государственного бюджета как фактор развития..... 4.1. Налоговый потенциал бюджетной системы России............... 4.2. Уровни бюджетной системы и налоговые полномочия......... 4.3. Стимулирующая роль налогов..................................................... 4.4. Проблема инвестиционной ориентации бюджетной системы Российской Федерации........................... 4.5. О формировании бюджета развития.......................................... Глава 5. Социальное измерение бюджетной политики Российской Федерации........................................................... 5.1. Основные направления социальной политики Российской Федерации.................................................................. 5.2. Доходы граждан как критерий социальной политики........... 5.3. Федеральный бюджет как инструмент социальной политики государства............................................. 5.4. Социальные стандарты и нормативы......................................... 5.5. Приоритетные национальные проекты..................................... Глава 6. Долговая составляющая бюджетной политики Российской Федерации........................................................... 6.1. Долговая политика Российской Федерации в 2005– 2006 гг.................................................................................. 6.2. Долговая политика Российской Федерации в 2007 г............... 6.3. Основные направления долговой политики Российской Федерации на 2008–2010 гг.................................... Заключение.................................................................................................... Литература..................................................................................................... Приложение 1. Проблемно-управленческая матрица государственной бюджетной и налоговой политики........................................................................................ Приложение 2. Управленческий трехпериодный план государственной бюджетной и налоговой политики........................................................................................ Вкладыш 1. Проблемно-управленческое дерево государствен ной бюджетной и налоговой политики Введение При любом способе организации общественной систе мы, известном истории, государственный бюджет во всех его проявлениях (бюджетная система, государственная налоговая и бюджетная политика, организация бюджетного процесса, система государственных расходов, методы государственного воздействия на экономический рост через государственные инвестиции и пр.) не представляет собой самостоятельной и независимой категории. Бюджет как механизм концентрации и использования финансовых ресурсов, отчужденных различ ными способами у населения страны, является производной от тех обязанностей, которыми общество наделяет государство как политико-экономическую систему, представляющую инте ресы общества.

Даже во времена, когда государственного бюджета как тако вого еще не существовало, когда его заменяла казна правителя, население было обязано наполнять эту казну — еще не налогами (т. е. добровольными выплатами в пользу государства на осно вании закона), но податями. Эти отчисления знаменовали собой ту плату, с помощью которой общество оплачивало услуги госу дарства по обороне, соблюдению общественного порядка, орга низации инфраструктур и др.

С возникновением современных национальных государств и формированием правовых систем регулирование этих отноше ний между обществом и государством было возложено на зако нодательство. Там, где устанавливался конституционный порядок взаимоотношений между обществом и государством, общество, формулируя конституцию, очерчивало в ней набор функций, ко торые оно слагало с себя, поручая их исполнение государству, и брало на себя обязанности оплачивать государству выполнение этих отчужденных обществом функций (через механизм добро вольных налоговых выплат).

Таким образом сформировалась система отношений между обществом и государством, основанная на принципе платности государственных услуг: общество отчуждает от себя, а государ ство берет на себя обязанность выполнения некоторого набора общественно полезных функций за определенную плату со сто роны общества.

Если посмотреть на вопрос с вульгарно-экономических пози ций (а именно так, т. е. полностью абстрагируясь от социальных функций государства и социальных последствий его деятельнос ти, привыкла смотреть на дело современная «либеральная» эко номическая теория), складывается простейшая схема. Государс тво продуцирует товар (государственные услуги, базовый набор которых прямо установлен в конституции или может быть выве ден законодательно из ее положений), обладающий для общества в целом определенной потребительной стоимостью, а общество добровольно покупает этот товар, предварительно оплачивая его через налоговый механизм, установленный законодательством.

Формируется система, схожая с системой беспроцентного кредитования под гарантии: общество через налоги кредитует создание в будущем государственных услуг, а государство, со своей стороны, гарантирует, что эти услуги будут созданы и пе реданы обществу в возмещение части произведенных обществом расходов. Полностью они не могут быть возмещены никогда, пос кольку часть налоговых поступлений расходуется на содержание государственного аппарата, обеспечивающего производство го сударственных услуг. Именно в этой невозмещаемой части и ре ализуется в полной мере принцип платности государственных услуг для общества, все прочее означает производство товара за счет покупателя, так сказать, «из материала заказчика».

Достигнув подобного рода «договоренности» с государством по вопросу формирования государственных доходов общество может не только интересоваться, как именно будут израсходова ны мобилизованные за его счет средства, но и на основании своих конституционных прав вправе формировать некие целевые уста новки, определяющие общий смысл системы государственных расходов. Если конечно речь идет о действительно «социальном»

государстве, что в переводе с латыни на русский язык означает — государство общественное, т. е. как минимум действующее от имени и по поручению общества, а как максимум — в интересах всего общества.

Однако эта идеальная модель в современном мире встречает ряд препятствий, обусловленных во многом глобализационной доминантой и в политико-экономической, и в идеологической сферах.

Под современным обществом понимаются не только общества, оказавшиеся на острие глобализации — развивающиеся страны и так называемые страны с переходной экономикой или «развиваю щиеся рынки», но и те государства, которые продуцируют глоба лизационные тенденции. Его основной характеристикой является структурная противоречивость.

Центром противоречий становится само общество. Причем развиваются противоречия на двух уровнях: на уровне общества и на уровне конкретных личностей, формирующих это общество.

Общество перестало быть социумом в классическом пони мании. Со времен классической древности, времен, когда фор мировалось общество в современном его понимании, социум определялся сочетанием материальных и духовных систем миро восприятия. Центром мировосприятия был человек, стремящий ся мобилизовать лучшие свои качества для служения обществу.

Однако историческое развитие породило два фактора, карди нально изменивших ситуацию.

Материализм, со времен эпохи Просвещения формирующий ся в качестве доминирующей «прогрессивной» идеологии, вывел духовную составляющую из мировоззренческой системы, чем положил начало десоциализации общества.

Капитализм упразднил равновесие духовного и материаль ного1, он принципиально изменил критерии общественной по лезности — решающей ценностью стало материальное богатство (и богатство личности, и богатство общества, определяющее, в частности, силовую составляющую государства). Каждая обще ственная группа «стремится к своему собственному благу без того, чтобы эти частные, групповые стремления к благу слива лись в единый, превосходящий все и вся идеал»2.

Человек — сложное духовно-культурное и экономико-социаль ное явление, в котором духовная сторона пронизывает как объек тивные, так и субъективные характеристики, стал рассматривать ся только как капитал.

Хейзинга Й. В тени завтрашнего дня // Й. Хейзинга Homo Ludens. В тени завтрашнего дня. М., 1992. С. 258.

Там же. С. 263.

И хотя многие теоретики постулируют перерастание совре менным капитализмом постиндустриальной стадии и переход его в качественно новую, постэкономическую стадию3, складыва ется впечатление, что этот переход во многих случаях приводит к рецидивам «дикого» капитализма. Они выливаются в глобализа ционные процессы, следствием которых являются прогрессирую щее социально-экономическое разделение, распад коллективных форм сознания и экономического поведения на фоне нарастаю щей социальной нестабильности, особенно в странах «третьего мира» и «новых рыночных экономиках», и деградация человечес кой личности.

Процесс производства перестает восприниматься как подсис тема производства в целях потребления и переходит к статусу производства ради производства. При этом основной характе ристикой воспроизводственного процесса становится ныне пре жде всего фактическое отсутствие осознанности общественного характера воспроизводства, восприятия его как воспроизводства общества в целом. Субъективно воспринимаемой верхней гра ницей процесса становится не общество в целом, а корпорация.

Неолиберальная теория практически отказывается от понятия «народнохозяйственная эффективность». Это приводит к целе вой дезинтеграции воспроизводственного процесса, результаты которой на поверхности экономической системы проявляются в виде кризисов, и может стимулировать в качестве одного из пос ледствий социальную дезинтеграцию.

Экономический процесс вместо того, чтобы стать фактором, объединяющим народы, превращается в фактор социальной де струкции. Человек, превратившись в «человека экономического», перестает быть «существом общественным» (как его восприни мал еще Аристотель), а современные формы хозяйственной де ятельности на постэкономической стадии развития человечества не только еще более способствуют этому, но даже генерируют де зинтеграционные тенденции4. Причем эти тенденции усиливают ся настолько, что общество постепенно становится индифферен тным к общечеловеческим ценностям5.

Иноземцев В.Л. За пределами экономического общества. М., 1998. С. 173.

Иноземцев В.Л. Указ. соч. С. 319.

http://rmh.ru/news/res_results/52.html, информация от 4 апреля 2005 г.

В результате смены телеологических приоритетов сам крите рий, используемый для оценки процесса воспроизводства — эф фективность, становится вполне сиюминутным и локальным, не рассчитанным на сколько-нибудь длительную перспективу. Пре делом его во времени становится кризис.

Человеческая личность десоциализируется. Человек, создан ный как существо общественное, постепенно выталкивается из общества, как только он заканчивает выполнять свою производ ственную функцию6, вне пределов производственного процесса личность обществу уже как бы не интересна.

Современное общество, по существу своему — более эконо мическое, чем социальное, требует формального акцентирова ния общественных обязанностей человека, при том что объек тивно частная жизнь прогрессивно индивидуализируется. В то же время возможности сознательной индивидуализации сводят ся к минимуму. А те стереотипы общественной жизни, которые внедряются в массовое сознание, стимулируют духовно-негатив ные индивидуалистические устремления (например, «идеология личного успеха»), в то время как внеобщественная жизнь даже не дает оснований для осознания пагубности этого процесса в соци альном смысле.

Поэтому становится очевидным, что в новых исторических условиях принципиально изменяются взаимоотношения личнос ти и общества с государством. Государство, несмотря на то, что в целом ряде официальных публикаций содержатся серьезные раз работки касательно значения государства на современном этапе развития7, фактически постулирует собственную безответствен ность в отношении общества и, тем более, личности. Оно снимает с себя под предлогом перекладывания на рынок ответственность за формирование базовых тенденций развития, максимально со кращает свои социальные функции, перекладывая их при любой возможности на бизнес или на самих граждан. За примерами да Touraine A. Critique de la modernit. P., 1992. Р. 199;

Idem. Pourrons-nous vivre ensemble? Egaux et diffrents. P., 1997. Р. 36.

Государство в меняющемся мире (Всемирный банк. Отчет о мировом раз витии — 1997. Краткое содержание) // Вопросы экономики. 1997. № 7. С. 4–34;

Государство в меняющемся мире: Отчет о мировом развитии 1997 // Междуна родный банк реконструкции и развития — Всемирный банк. М., 1997. С. и далее.

леко ходить не надо, достаточно взять доминирующую в боль шинстве «развитых экономик» систему накопительных пенсий, медицинского страхования, платного образования и т. д.

Так называемое «демократическое» государство перестает отражать интересы демоса, т. е. большинства общества, в ряде случаев перестает даже его защищать — чего стоит деградация армии и милиции. Оно перестает быть кратией, т. е. властью — в данном случае властью этого большинства, которой оно должно бы являться, перестает обеспечивать научно-технический про гресс (попытки переложить финансирование фундаментальных и особенно прикладных исследований на коммерческие структу ры через самофинансирование научных учреждений).

Все перечисляемое, к сожалению, в полной мере относится к современной России.

Теряя функции «аппарата насилия и подавления одного клас са другим» государство теряет в то же время и функции реаль ного регулятора социально-экономических процессов. Этот фактор не компенсируется даже активной законодательной де ятельностью — развитая система лоббирования и невозмож ность обеспечения правоприменительной практики сводят на нет эффективность законотворчества, а в ряде случаев, под дав лением глобалистских тенденций давления извне, проводимого «международным сообществом», все более зависящим от одного центра силы, отказывается даже от защиты внешних интересов национальной экономики и внутреннего рынка от воздействия экзогенных тенденций (потеря контрольных функций).

Возникает новый идеологический императив — «новая ры ночная парадигма» как единственно возможный вариант и само цель развития, фактически постулирующий развитие рынка ради рынка, а не ради человека и его жизненных интересов.

Неолиберальное государство, постулирующее себя как «со циальное государство», уже на уровне бюджетной системы стре мится максимально снять с себя социальные функции. Если доходная часть бюджета по сути своей продолжает оставаться общественной, поскольку формируется из поступлений со всех уровней общества, то расходная его часть выполняет социальные функции только в плане трансфертов населению, причем финан сирование этих функций имеет тенденцию к сокращению в плане перевода, например, значительной части обязательств по пенси онному обеспечению на негосударственные пенсионные фонды при увеличении финансовой нагрузки на самих субъектов право отношений. Происходит увеличение собственных расходов субъ ектов хозяйствования — юридических и физических лиц — на социальное обеспечение, здравоохранение, образование.

Формирующаяся под видом разного рода требуемых Западом и охотно поддерживаемых заинтересованными олигархическими кругами «демократических реформ» (пенсионной, здравоохра нения, образования и др.) тенденция к увеличению социальной финансовой нагрузки не на общество в целом, а на самих индиви дов лишь усиливает процесс десоциализации. Коль скоро обще ство снимает с себя обязательства перед индивидом, последний не просто оказывается наедине с собой перед лицом социальных проблем, но и не чувствует себя в связи с этим чем-либо обязан ным обществу.

При этом и к бюджетному законодательству применяется при нцип сиюминутности как критерий его эффективности — оно становится законодательством ad hoc, в котором место социаль ной перспективы занимает фиксация текущего состояния бюд жетного процесса.

Еще одна, в конечном счете, социальная функция, от кото рой пытается освободиться неолиберальное государство, — это функция организации общественного хозяйства на перспективу, функция разработки стратегии экономического развития в смыс ле определения механизмов экономического роста и необходи мых инструментов и методов включая бюджетные.

С одной стороны, неолиберальная теория исключает госу дарство из производственного процесса, по крайней мере, из той его части, которая может быть экономически эффективной.

С другой стороны, под вопрос жестко ставится сама возмож ность государственного программирования, как разработка программ развития, государственной промышленной политики и т. п. Вялотекущие дискуссии по поводу значения государства в общественном воспроизводстве, колеблющиеся от принципа «ночного сторожа» до посылок об «эффективном государстве», служат только фоном, отвлекающим внимание общества от ре ально протекающих процессов, в тенденции предполагающих снижение организующей роли национальных государств при пе редаче ее к транснациональным корпорациям и международным неправительственным организациям.

На самом деле все это — во имя максимизации прибылей ис тинных собственников и максимально возможного вовлечения в процесс общественного воспроизводства, который постепенно превращается в производство ради производства, всех возмож ных средств общества — не только через присвоение прибавоч ного труда, но и необходимого, причем, в постоянно возрастаю щей части.

Особое преломление эти тенденции нашли в новейшей исто рии России. Российский капитализм начал новый этап развития после модифицированного переходного периода 1917–1991 гг.

в период, когда мировой капитализм из производящего стал в большей мере финансовым, основанным не на движении реаль ной стоимости, а на движении титулов стоимости (феномен вир туальной экономики).

На воздействие этого фактора в России наложилась потеря за время модифицированного переходного периода политических традиций многопартийности и профсоюзной деятельности, ко торые были бы ориентированы не на симулирование активности, а на реальную деятельность по защите прав трудящихся.

Эти факторы во многом обусловили особенности становле ния современной российской социально-экономической систе мы: формирование финансового капитала как отправной точки развития;

становление «титульной» демократии, фактически представляющей собой олигархию, не имеющую реальной под держки масс, с «верхушечными» политическими партиями и вытеснением народа из политической жизни, в том числе путем его переориентации на борьбу за выживание;

деградация госу дарственности как следствие стимулированной, во многом извне, экономической деградации.

Последние несколько лет внесли существенные коррективы в модель, формирование которой было начато на указанных и подсказанных извне принципах. Реализуемая с 2006 г. система приоритетных национальных проектов продемонстрировала за интересованность государства в возвращении себе некоторых социальных функций, оплаченных обществом. Чуть позже затеп лилась надежда на возможность использования инвестиционно го потенциала государства на цели экономического роста.

В то же время тревогу вызывает тот факт, что осознание этих возможностей как насущной необходимости озарило совсем не те органы государственной власти, которые, согласно Конститу ции Российской Федерации, являются выразителями интересов общества.

Ни парламент, ни формируемое им правительство не шелох нулись в своем олимпийском спокойствии, покуда не прозвучал «голос свыше». И только после поручения главы государства эти органы оживились и принялись наперегонки исполнять высо чайшие указания, изыскивать на эти цели бюджетные средства, которых раньше якобы не было, организовывать пропагандист ские и контрольные мероприятия, в общем, делать все то, что они обязаны были делать согласно действующему законодательству без всяких дополнительных стимулов.

Это свидетельствует о том, что вплоть до настоящего времени выполнение социальных функций российского государства и его функций по обеспечению развития экономики напрямую завя зано только на одно лицо, все же прочие «действующие лица и исполнители» больны старой русской болезнью — чинопочита нием, осложненным нежеланием думать, коль скоро усвоена одна «единственно верная» концепция развития страны — теперь «рыночная», сменившая в качестве «идеологического императи ва» ранее действовавшую «социалистическую».

И даже в этих условиях трудно избавиться от впечатления, особенно слушая выступления министра финансов на офици альных парламентских мероприятиях, что в воздухе висит визг и скрежет рычагов бюджетного процесса, так неохотно развора чивающихся под нажимом «сверху» в сторону инвестиционной модели социально ориентированного экономического роста.

Этот переход показывает явную необходимость «революции в умах». Причем не в умах общества — там ее не нужно, эти умы не были захламлены тем, что часть отечественных экономистов пропагандировала под видом «неолиберальной экономической теории», и это явно показывают результаты электорального про цесса в течение последних 17 лет. Как ни голосовали, но при оритеты избирателей всегда оставались на стороне социально ориентированной государственной политики, обеспечивающей экономический рост и конкурентоспособность национального производителя на мировом рынке. Успех компрадоров был явно временным и представлял собой результат «протестного» голосо вания. «Революция» нужна в умах тех, на ком лежит ответствен ность за формирование государственной налоговой и бюджетной политики и ее использование для целей экономического роста и подтверждения социальности государства в его действии.

Предлагаемая вниманию читателя монография ставит перед собой задачу поиска и формулирования подходов к формиро ванию такой бюджетной и налоговой политики. Монография представляет собой расширенное изложение результатов одного из направлений комплексного исследования Центром проблем ного анализа и государственно-управленческого проектирова ния фактического состояния и трендов экономической политики России8.

Государственная экономическая политика — экономическая доктрина Рос сии: К умной и нравственной экономике: В 5 т. М.: Центр проблемного анали за и государственно-управленческого проектирования при Отделении обще ственных наук РАН, 2008.

Глава 1. Теория и методология формирования и реализации бюджетной и налоговой политики как государственно-управленческой практики 1.1. Государственная политика как управленческая категория В работе, ставящей целью исследование вопросов бюджет ной и налоговой политики, задание ее в соответствующих го сударственно-управленческих документах, важно уточнить, что собственно понимается под политикой в данном контексте. Оп ределений политики существует большое количество в различ ных смысловых контекстах. Считается общепризнанным, что невозможно дать ее однозначное определение без уточнения функционального или целевого контекста. Например, политику определяют как сферу деятельности людей, связанную с влас тными отношениями, межгрупповыми отношениями, деятель ности не только сознательной, но и иррациональной, стихийной и т. д.1 Очевидно, что такой дефиниционный подход мало что дает для организации работ в поставленных в настоящей разра ботке целях.

Под государственной политикой понимается совокупность ценностных целей, государственно-управленческих мер, реше ний и действий и порядка реализации государственно-полити ческих решений (поставленных государственной властью це лей)2. Очевидно, что отсюда вытекает необходимость определить цели, для чего нужен ценностный выбор и определенность. Необ ходимо определение субъектов и объектов управления, представ ление об инструментах, ресурсах, способах управления, выбор и инвентаризация имеющегося государственно-управленческого инструментария и его дефицита, определение исходного состо 1.

Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 1999. С. 7.

Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно управленческих решений (государственных политик) // Проблемы современ ного государственного управления в России. М., 2006. Вып. 1.

яния объекта управления и его желаемого конечного целевого состояния, порядка перехода (переходной траектории), опреде ление программы действий, т. е. распределение мер, решений и действий во времени, определение политических условий и ве роятности принятия разрабатываемых документов. И еще мно го специфичных обстоятельств, вытекающих из желания создать работоспособный в смысле реальной практики государственного управления документ (пакет документов), кондиционный с точ ки зрения регламентных требований, существующих в реальных процедурах государственного управления. На рис. 13 показана упрощенная топология государственной политики как предмета проектирования.

В результате декомпозиции проблем, требующих управлен ческого разрешения, формируются пакеты задач, для которых возможно определение конкретных управленческих мер, реше ний и действий. Каждое из них материально отображается как управленческий документ, нормативный или нормативный пра вовой акт, оперативно-распорядительное решение и т. п. Они должны быть выписаны в явном виде в порядке, требуемом рег ламентами соответствующих государственных органов власти для управленческих процедур. Совокупность подобных доку ментов составляет программную составляющую программно доктринальных актов. Уровень государственно-управленческих документов — от федеральных законов, доктрин до посланий Президента Российской Федерации, различных постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных программ и подзаконных актов.

В данной схеме заложен важный принцип цикличности или непрерывности проектирования, реализации и текущей коррек тировки (или рефлексивности к текущим результатам) государ ственной политики.

Подробнее см.: Вкладыш 1 «Проблемно-управленческое дерево государ ственной бюджетной и налоговой политики».

– – – Ц – – – –,, – Рис. 1. Общая схема алгоритмизированного управленческого проектирования государственной политики 1.2. Методология разработки государственной бюджетной и налоговой политики Разработка бюджетной и налоговой политики основана на ценностно-ориентированном, нормативно-правовом и системно управленческом подходах.

Особыми требованиями являются: реалистичность предло жений, их обоснованность и аргументированность, политоло гическая обоснованность реализуемости в реальной практике, прогноз последствий, работоспособность документа в практике государственного управления в России.

Конечный пакет документов должен быть системным, т. е. ос новываться на ценностном выборе, на проведенном с его позиций анализе действующих на сегодня мер по реализации бюджетной и налоговой политики, определении основных факторов и про блем, мешающих достижению предложенных целей и ценностей, которые должны быть определены в явном виде, наборе идей и концептов по решению идентифицированных проблем, на опре деленном на их основе наборе инструментарных мер, решений и действий в пространстве государственного управления, пакети ровании их в программную временню развертку.

В связи с этим методологически работа по формированию бюджетной и налоговой политики как управленческой практики в обязательном порядке разбивается на два этапа.

Во-первых, этап проблемно-аналитический, включающий об зорное и оригинальное исследование основных проблем, система тику проблемного поля, его декомпозицию, генерацию идей-кон цептов решений. И, во-вторых, синтетическо-конструирующий, включающий в себя переход на основе набора идей-концептов, полученных на первом этапе, к инструментарным решениям в пространстве государственного управления, построению необ ходимых нормативных правовых актов и иных распорядитель ных документов, их программному пакетированию в кратко-, средне- и долгосрочной перспективах.

В связи с такой постановкой методология работ выглядит сле дующим образом (рис. 2).

Завершает этап проблемной декомпозиции препятствий, за трудняющих достижение желаемых целей, специальным образом построенная проблемная матрица, которая в табличной форме описывает проблемное поле работы (рис. 3).

Рис. 2. Методология разработки бюджетной и налоговой политики Рис. 3. Проблемная матрица Ее общий (шаблонный) вид выглядит следующим образом.

Проблемная матрица Идея, № Проблема (задача) Причина (фактор) концепт решения n Второй этап начинается с создания управленческой матрицы (рис. 4), которая составляется в процессе поиска конкретных ре шений, мер и действий государственного управления на основе идей и концептов, полученных на этапе проблемного анализа, т. е. на основе проблемной матрицы.

Рис. 4. Управленческая матрица Общий (шаблонный) вид управленческой матрицы выглядит следующим образом.

Управленческая матрица Идея, кон- Решение, мера, Вид и название государствен цепт действие в про но-управленческого документа № решения странстве государс (закон, указ, постановление, иной проблемы твенного управле подзаконный акт, другое) (задачи) ния n Дальнейшая, следующая за работой проблемных аналитиков экспертов, работа по написанию документов осуществляется уже преимущественно юристами и управленцами (при участии про блемных экспертов). Методологию государственно-управлен ческого проектирования нельзя недооценивать потому, что эф фективно управлять сложнейшими социальными системами по наитию невозможно, нужна технология, алгоритмы, в том числе на стадии проектирования управления.

1.3. Методология факторного анализа Цикл формирования государственной политики имеет ряд обязательных звеньев, в котором после определения ценност ной цели необходимо выявить факторы, влияющие на нее. Под фактором в данном случае понимаются условия, обстоятельства, причины, влияющие на заданную цель (ценность). Категория «ценность» как целевая характеристика — вполне измеряемый параметр, в том числе количественно.

Этот подход дает возможность идентифицировать проблемы как препятствия на пути достижения цели, подлежащие преодо лению в ходе государственного управления.

Как показывает анализ, переход от постановки цели к иден тификации проблем не является тривиальным. Каким образом можно определить существенные с точки зрения поставленной цели упомянутые препятствия — проблемы? Очевидно, что не обходимо найти способ соотнесения поставленной цели всем ранжированным по значимости факторам, влияющим на нее. Оп ределение в процедурах факторного анализа препятствий — на иболее интегративных проблем на пути достижения ценностных целей в общем случае отвечает на вопрос: что мешает достиже нию целей? Однако каждая из этих проблем верхнего уровня сама по себе состоит из подпроблем последующих уровней проблем ного разложения. Речь идет о декомпозиции проблем первого уровня (рис. 5). Здесь переход на каждый последующий уровень возможен путем ответа на вопросы: «В чем причина вышележа щей проблемы?»;

«Почему возникает вышележащая проблема?»

Дерево декомпозиции «ветвится» до тех пор, пока исследователь не дойдет до «первопричины», т. е. фактора, уже недекомпозируе мого с точки зрения возможности управленческого воздействия.

Опыт показывает, что подобных уровней-этажей декомпозиро вания в практике государственно-управленческого проектирова ния может быть порядка десяти5.

Якунин В.И., Сулакшин С.С. Факторный анализ в формировании государс твенных политик // Власть. 2006. № 9.

Государственная промышленная политика / Под ред. Е.М. Примакова, В.Л. Макарова. М.: Наука, 2003;

Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э.

Государственная политика вывода России из демографического кризиса. М., 2007.

Рис. 5. Схема методологии декомпозирования сложных задач и синтеза интегративных решений («проблемно-управленческое дерево») Ширина же ветвления, т. е. число конечных атомизирован ных задач, может достигать сотен. Отсюда следует вывод, что по наитию или интуиции найти решения государственно-управ ленческих интегративных проблем с должной степенью эффек тивности очень трудно, скорее невозможно. А вот разложив их на составные, найдя управленческое решение для отдельных эле ментарных задач, что существенно легче, их потом можно син тезировать в единые государственно-управленческие решения и программные пакеты.

Соответственно на последующей стадии необходима обратная свертка — синтез и конструирование пакетированных решений.

На цель (ценность) возможны как негативные, так и позитив ные и вероятностные влияния. В последнем случае они имену ются рисками и также должны приниматься в расчет. Процеду ра формирования государственной политики, очевидно, должна учитывать все три вида факторов. Позитивные факторы в про граммной части государственной политики нужно поддерживать и усиливать. Негативные — купировать, преодолевать и искоре нять. По отношению к рискам — вырабатывать меры готовности, профилактики, предупреждения.

Иными словами, достаточно понятно, как из анализа факторов вытекает дальнейшее строительство адекватной государственной политики. И, наоборот, без точного представления о реальных факторах государственная политика не гарантирует своей резуль тативности.

Итак, определение факторов выступает обязательным звеном в механизме связи цели (ценности) политики с набором действий по ее достижению.

Использование указанных принципов государственного проек тирования позволило создать системно построенное проблемное поле и поле конкретных мер, решений и действий государственной бюджетной и налоговой политики.

Глава 2. Роль бюджетной и налоговой политики в модификации типа российской экономики 2.1. Функции государственного бюджета Финансовые отношения, которые формируют бюджетную политику государства (не наоборот!), строятся прежде всего на заинтересованности граждан и хозяйствующих субъектов в по лучении от государства тех или иных услуг, которые они по су ществу уже оплатили как участники распределения националь ного дохода посредством передачи государству части доходов в виде налогов и других обязательных платежей. В то же время и государство, и его граждане, и хозяйствующие субъекты в рав ной мере заинтересованы в макроэкономической стабилизации и в экономическом росте воспроизводственного потенциала всего общества.

Таким образом, будучи производными от финансовых отно шений, бюджетные отношения призваны выполнять те же госу дарственные функции: бюджетное регулирование и бюджетное обеспечение (фискальная функция).

Содержание функции бюджетного регулирования характери зуется процессами распределения и перераспределения финан совых ресурсов не только между различными уровнями государ ственной власти, всеми субъектами бюджетных отношений, но и между разными подразделениями общественного производства.

Сфера действия этой функции определяется тем, что в отношения с бюджетом вступают практически все участники общественного производства.

Поэтому регулирующая функция бюджета должна работать в сочетании с регулирующими механизмами свободных рыноч ных процессов, обеспечивая оптимальную (а не максимальную) концентрацию финансовых ресурсов в бюджетной системе стра ны. Объем этих финансовых ресурсов должен прежде всего со относиться с потребностью в общественных товарах и услугах, предоставляемых государством всем участникам рыночных от ношений наряду с теми товарами и услугами, которые создаются частным сектором, занимающим основное место в экономике.

Таким образом, бюджетное регулирование — это организо ванная система управления бюджетным устройством государ ства. Следовательно бюджетное регулирование должно обеспе чивать устойчивое динамическое равновесие не только самой бюджетной системы как составной части финансовой системы государства, но и всей системы конкурентного рыночного рав новесия.

Одновременно бюджетное перераспределение финансовых ресурсов — это объективно обусловленная система оказания фи нансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы, тем, кто в силу исторически сложившихся экономических усло вий не обеспечен достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Кроме того, ресурсы вышестоящих бюджетов могут и должны использоваться для того, чтобы воздействовать на процесс формирования структуры расходов нижестоящих ор ганов власти, отражающих приоритеты более высоких уровней власти.

Таким образом, содержание функции бюджетного регулиро вания реализуется в процессе формирования доходных источни ков всех уровней бюджетной системы, на всех стадиях бюджетно го процесса, и их использования для проведения экономической политики государства, ориентированной на обеспечение макро экономической стабильности и рост общественного воспроиз водства.

Аккумулированные в бюджетной системе посредством нало говых и других обязательных платежей хозяйствующих субъек тов и граждан финансовые ресурсы в соответствии с проводимой государством социальной и инвестиционной политикой перерас пределяются как в сферы материального производства, имеющие приоритетное значение для экономики страны, так и в сферу не материального производства, финансирование которой в основ ном осуществляется из средств бюджета.

Благодаря этому свойству бюджет может «сигнализировать»

о том, как поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, соответствует ли размер централизуемых ресурсов государства объему его пот ребностей, достаточно ли эффективно «работают» в экономике прямые государственные инвестиции и т. д. При этом в бюджет ном процессе «высвечиваются» слабые места, «болевые точки» в экономике страны и правительство имеет возможность посред ством корректировки движения централизованных финансовых ресурсов воздействовать на активизацию деятельности тех или иных производств и сфер экономики.

Учитывая сказанное можно констатировать, что регулиру ющая функция бюджета не имеет ни запретительного, ни ог раничительного характера. Она позволяет лишь отслеживать и корректировать степень и формы разумного воздействия госу дарства доступными ему мерами, как косвенными, так и прямы ми, например, в виде бюджетных инвестиций, на воспроизвод ственный процесс.

Современное понимание регулирующей функции бюдже та заключается в том, что вместо принципа командования она призвана реализовать принцип служения государства интере сам общества. Суть дела заключается в том, что бюджет объек тивно через количественные характеристики формирования и использования фонда денежных средств государства отображает экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики. В этих экономических процессах государство не вы полняет роль стороннего наблюдателя, а само является активно действующим субъектом.

При выполнении этой функции государства вполне возможно осуществление расходования бюджетных средств:

как пускового механизма для решения конкретных задач в сфере инновационных технологий и т. д.;

как государственных гарантий при решении инвестицион ных задач, связанных с целевыми установками структурной политики;

при решении проблем регионального выравнивания (фи нансовая помощь) и т. д.

В данный процесс должны быть вовлечены также и хозяйству ющие субъекты, поскольку государство, как правило, не берет на себя обязанности полностью финансировать решение указанных задач, но участвует в финансировании на условиях субсидиарной ответственности и на принципах долевого софинансирования.

Если в административно-распределительной системе перво степенная регулирующая роль принадлежала плану экономичес кого и социального развития, то в современных условиях роль основного регулятора переходит к бюджету — единственному экономическому инструменту, утверждаемому на государствен ном уровне в качестве закона, обязательного к исполнению все ми субъектами экономических отношений — хозяйствующими субъектами, учреждениями и населением. Поэтому сам закон о бюджете не ограничивается количественными характеристика ми доходных и расходных статей, он представляет собой систему встроенных друг в друга регулирующих механизмов в виде текс товых статей, структурных соотношений, финансовых нормати вов, обеспечивающих целевую направленность движения финан совых ресурсов.

В этих условиях бюджет должен быть не только основой го сударственного финансового планирования. Он превращается в один из важнейших инструментов, обеспечивающих экономи ческий рост государства.

Фискальная функция бюджета предполагает, с одной стороны, обеспечение финансовыми ресурсами выполнения государством своих прямых управленческих, оборонных, внешнеполитических и социальных обязательств, т. е. тех государственных услуг, кото рые на него возложены обществом.

С другой стороны, функция финансового обеспечения бюд жета не ограничивается только предоставлением государствен ных услуг. Для того, чтобы повышалась эффективность государ ственных услуг, недостаточно только наращивать их объемы, в равной степени необходимо создание условий для эффективного размещения и использования всех имеющихся в государстве ре сурсов и поддержание определенного уровня экономической ак тивности.

Поэтому рассматриваемая функция непосредственно связа на с регулирующей функцией бюджета. Однако она имеет свои специфические формы реализации, ибо фискальная политика государства — это прежде всего политика поддержания бюджет ного дефицита на уровне, соответствующем основным макроэко номическим целям (контроль за инфляцией, повышение инвес тиционной активности всех финансовых ресурсов, рост общего экономического потенциала общества), что в свою очередь обес печивает прирост доходной базы бюджета и, соответственно, воз можность расширения спектра и увеличение объема предостав ляемых государством услуг. Только в этом случае услуги власти приобретают смысл платного служения всему обществу.

В функции финансового обеспечения бюджета реализуется роль государства как хозяйствующего субъекта, реализующего общественный товар (публичную услугу).

В Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст. 6) дано сле дующее определение государственных (муниципальных) услуг — это «услуги, оказываемые органами государственной власти, ор ганами местного самоуправления, бюджетными учреждениями либо по их заказу иными юридическими и физическими лицами безвозмездно или по устанавливаемым органами государственной власти (органами местного самоуправления) ценам (тарифам)».

Западные макроэкономисты, как правило, не затрудняют себя сущностным анализом общественного характера бюджетных от ношений и определением места государства на рынке услуг. Они просто фиксируют определенное воздействие, которое государ ство может и должно оказывать на развитие экономической сис темы в целом1.

Наша задача сложнее. До того, как принимать какие-либо ре шения касательно возможности государственной экономической политики как таковой, нам следует уяснить себе:

что включает в себя понятие «услуги государства»;

включают ли в себя эти услуги в экономической сфере ка кую-либо иную ответственность перед обществом, кроме обеспечения конституционных социальных обязательств;

полномочно ли государство осуществлять регулятивную деятельность в сфере экономики (включая деятельность по программированию и финансированию развития) и зависят ли эти полномочия исключительно от теоретической моде ли, положенной в основу развития, или от конкретно-эко номической ситуации, в которой находится определенное общество в отдельно взятый период своей истории;

Дорнбуш Р., Фишер С. Макроэкономика. М., 1997. С. 97, 60 сл., 90 сл., 105, 586–587.

возможно ли (и до какой степени) использовать в регуля тивных целях бюджетные средства, представляющие собой не только прямые фискальные выплаты (налоги с граждан и предприятий, ориентированные на финансирование де ятельности правительства в интересах населения страны, включающих и интересы развития), но и те виды налого обложения (например, НДС или акцизы), которые вполне можно считать взносами граждан на цели развития;

кто является субъектом, принимающим решение: правитель ство, которое как любой институт не может не действовать в соответствии с принципом минимизации трудозатрат, или общество, конституционно наделяющее органы государствен ной власти определенным спектром властных полномочий?

Главное в этом процессе — уйдя от идеократии «марксистско-ле нинской политической экономии», не увязнуть в новой, очередной «единственно верной», теперь уже «рыночной», неолиберальной идеократии, которая грозит опять по образу и подобию прежнего идеологического императива похоронить под собой проблемы раз вития реальной экономики. Государство, признавая социальную значимость общественного товара (публичных услуг, таких, как безопасность граждан, охрана их здоровья, образование, культур ные потребности, социальная защита и т. д.), выступает одним из основных субъектов спроса на эти услуги, приобретая их для граж дан, как правило, хотя и не обязательно, с относительно низкими доходами, через системы обязательного медицинского страхова ния, полную или частичную оплату образовательных услуг и т. п.

Говоря о роли государства как хозяйствующего субъекта надо четко представлять себе, что предприятия государственной формы собственности функционируют как самостоятельные хо зяйствующие субъекты, и в этом своем качестве они вступают точно в такие же взаимоотношения с государством по поводу перераспределения вновь созданной стоимости, как и субъекты других форм собственности, т. е. они платят налоги и подчиня ются действию всех законов.

Но государство продает не только социально значимые услу ги. В известной мере управленческие функции государства — это тоже публичные услуги, и их уже приобретают не только физи ческие, но и юридические лица.

Таким образом хозяйственная деятельность государства со средоточена в сфере купли-продажи публичных услуг.

Продает государство гражданам эти публичные услуги не по обычной рыночной схеме: сначала товар, а потом деньги. Госу дарство действует по диаметрально противоположной схеме:


сначала все экономические субъекты (и граждане, и органи зации) уплачивают государству налоги (это и есть общая цена государственных услуг), а затем уже экономические агенты их потребляют. Причем, если платят все сразу и по одним и тем же правилам, установленным Налоговым кодексом РФ, то потреб ляют все по-разному, в разное время и в разном количестве и качестве, удовлетворяя свои конкретные потребности: кто-то всю жизнь учится, кто-то все время лечится и т. д. Только одна услуга — национальная безопасность — потребляется всеми в равной мере.

Стоимостная оценка количества потребленных гражданами государственных услуг выражается в государственных расходах.

Для определения государственных расходов существуют раз личные подходы.

Один из них предполагает, что в качестве государственных расходов рассматриваются, помимо бюджета расширенного пра вительства (это расходы всех уровней бюджетной системы плюс расходы государственных социальных внебюджетных фондов), расходы всех предприятий государственного сектора (их расхо ды за вычетом уплаченных ими налогов присоединяются к рас ходам бюджета и контролируются наряду с ним). Такой подход принят в странах с низкой долей госсектора.

Другой подход, принятый в странах с высокой долей госсек тора и в бывших социалистических странах, в том числе в Рос сии, рассматривает расходы предприятий госсектора отдельно от бюджета, учитывая, что государство не отвечает по обязательс твам принадлежащих ему предприятий, формально полностью работающих на коммерческих началах.

В этом случае к государственным расходам можно отнести только те расходы, которые напрямую финансируются из бюдже та расширенного правительства.

Оценивая роль государства в приобретении определенного набора публичных услуг необходимо ответить прежде всего на два вопроса: по какой цене государство покупает эти услуги и у кого оно их покупает.

Если затраты государства на приобретение этих услуг рас сматриваются только как расходы государства, то естественный посыл — сократить расходы. Этот посыл естествен, поскольку расходы, понимаемые только как «траты», сами по себе не могут быть эффективными.

Если же рассматривать расходы государства как затраты на производство публичных услуг, то возникает вопрос: что полу чает общество в результате потребления этих услуг, как оценить этот результат и с чем его сравнить?

Государство не получает прибыли, значит, бюджетные расхо ды равны сумме цен продажи государству всех услуг. В то же вре мя принципиальная схема калькуляции затрат по каждой услуге остается такой же, как при расчете цены любого другого товара.

Общество, потребляя государственные услуги, уже оплатило их суммой налоговых и других обязательных платежей. Однако права населения на пользование услугами определены преиму щественно в терминах доступности ресурсов, что исключает чет кое количественное и качественное определение количества и качества услуг как специфического вида продукции, а не затрат, которые должны быть произведены за счет средств расширенно го бюджета.

Именно здесь и проявляется двойственный характер госу дарственных расходов:

с одной стороны, необходимо соизмерять расходы бюджета с налогами (а точнее, со всеми бюджетными доходами);

с другой стороны, необходимо соизмерять расходы бюджета с реальной ценой услуг.

Эти две стороны можно соизмерить в показателях ресурсоем кости и затратоемкости бюджета.

Отвечая на второй вопрос: у кого государство покупает услу ги? — необходимо прежде всего структурировать хозяйствующие субъекты, находящиеся в государственной собственности.

В государственном секторе следует отдельно рассмотреть:

государственные унитарные предприятия (ГУП);

акционерные общества с государственным участием;

бюджетные учреждения.

Такая структуризация необходима потому, что когда говорят о государственной собственности, то рассматривают лишь управлен ческий аспект (производственный менеджмент) и с этих позиций менеджмент оторван от собственника, а потому неэффективен.

Для каждого из этих типов организаций есть свои пути оптими зации государственных расходов. То обстоятельство, что государс тво не контролирует все принадлежащие ему активы, что реально многими государственными или полугосударственными предпри ятиями управляют менеджеры в их частных интересах, не является основанием для понижения реальной доли госсектора в экономике.

В бюджетной сфере российской экономики абсолютно преоб ладает форма учреждения, заведомо неадекватная задачам повы шения эффективности и создания конкурентной среды. Поэтому в этой сфере имеются весьма значительные резервы повышения эффективности использования государственных средств, а по рой — и прямой их экономии.

Подавляющее большинство учреждений предназначено для оказания публичных услуг и финансируется за счет бюджетов всех уровней, являясь крупнейшими получателями бюджетных средств. Кроме того, за этими учреждениями закреплена значи тельная часть государственного имущества, сдача в аренду кото рого позволяла им все предшествовавшие годы получать допол нительные средства, не перечисляя в бюджет соответствующие доходы. Наконец, многие из них, особенно образовательные и ме дицинские учреждения, оказывают значительные объемы плат ных услуг, восполняя недостаток бюджетного финансирования.

Основополагающие признаки учреждения:

прямая административная подчиненность вышестоящему государственному или муниципальному органу. Не случай но поэтому, что с точки зрения гражданского и бюджетного права государственное образовательное или медицинское учреждение не имеет принципиальных отличий от воинской части;

выделение бюджетных средств в форме ассигнований на содержание учреждения независимо от конкретных ре зультатов деятельности. Иными словами, учреждение фи нансируется как некая совокупность ресурсов: оклады определенного числа работников, отопление и освещение определенных помещений и т. д., что исключает заинтересо ванность в улучшении соотношения «ресурсы/результаты»;

сведение финансовой деятельности к исполнению предпи санной сверху сметы;

субсидиарная ответственность собственника по обязательс твам учреждения, что естественно в условиях финансовой и административной несамостоятельности, но несовместимо с реальной конкуренцией.

Сохранение в бюджетной сфере остатков прежней админист ративной системы связано с тем, что идея стимулирования резуль тативности в образовании, здравоохранении, культуре и т. п. была практически неизвестна в стране, где десятилетиями господство вала догма о непроизводственной сфере, и само существование экономических результатов деятельности в таких отраслях отри цалось по идеологическим соображениям. Развитие этих отрас лей рассматривалось преимущественно в контексте социальной политики, т. е. как обеспечение доступа к неким ресурсам (напри мер, к врачам и больничным койкам), а не как производственные процессы, протекающие с той или иной эффективностью.

Можно назвать ряд проистекающих отсюда проблем, общих для всех бюджетных учреждений, независимо от уровня бюджет ной системы, осуществляющего финансирование, и их отрасле вой принадлежности.

Прежде всего права населения на пользование услугами опре делены преимущественно в терминах доступности ресурсов, что исключает четкое определение количества и качества услуг как специфического вида продукции, а не затрат, которые должны быть произведены за счет средств расширенного бюджета. Это, в свою очередь, не позволяет создать экономический механизм уп равления эффективностью бюджетных средств, затрачиваемых на оказание услуг.

Единственный рациональный вариант фиксации обяза тельств предполагает использование индикаторов результатив ности обслуживания, а не только затрат на него. Между тем в нашей стране с советского времени применяется специфический способ фиксации обязательств через отдельные элементы ресур сов, например, обеспеченность больничными койками, местами в разного рода учреждениях и т. п. Минимальные значения этих параметров задаются на уровне наиболее развитых стран. В то же время общий уровень расходов неизбежно соответствует уровню экономического развития страны.

Например, в России на 10 тыс. человек приходится 47 врачей и 115 больничных коек, что соответствует 120% и 275% от средних показателей стран ЕС. Государственные же расходы на здравоох ранение на душу населения всего на 10% выше, чем в Мексике, и на порядок ниже, чем в Германии и Швейцарии. Причем налицо явный недостаток инвестиций в современные технологии обслу живания даже в той степени, в какой это делают многие развива ющиеся страны.

При этом техническая отсталость сферы здравоохранения, об разования, культуры, в целом характерная для нашей страны, да леко не одинакова в регионах и даже в отдельных учреждениях.

Сфера публичных услуг крайне неоднородна по составу ресурсов, квалификации кадров и уровню обслуживания. Наличие очагов современного обслуживания оплачивается сохранением учрежде ний, оснащенность и качество работы которых заведомо архаично.

Формально все граждане имеют равный доступ к услугам са мого высокого качества. На деле же высококачественные услуги как в советское время, так и ныне распределяются с учетом трех факторов: места потребителя в бюрократической иерархии, тене вых платежей и официальной оплаты услуг.

Бюджетные учреждения, оставаясь формально бесправными бюджетополучателями, стали на деле самостоятельными товаро производителями. Перестали быть редкостью учреждения, рас ходы которых на 50% и более финансируются за счет собствен ных доходов. Они активно строят неформальные отношения с администрирующими и финансирующими органами, потребите лями услуг и между собой, тогда как формально организованные и поддающиеся регулированию рынки в рассматриваемой сфере находятся в зачаточном состоянии.


Решение вопроса следует искать исходя из того, что органи зации образования, здравоохранения, культуры и т. п. должны законным образом функционировать как товаропроизводители, реализующие результаты своей производственной деятельности (услуги) тем, кто желает их приобрести;

это означает, что боль шая их часть должна утратить форму учреждения.

Однако признавая социальную значимость этих услуг госу дарство должно выступать одним из основных субъектов спроса на эти услуги, приобретая их для граждан с относительно низкими доходами через системы обязательного медицинского страхова ния, полную или частичную оплату образовательных услуг и т. п.

По отношению к организациям, поставляющим услуги, все эти средства должны выступать не в качестве гарантированных ассиг нований на содержание, а именно в качестве компонентов рыноч ного спроса, пусть и модифицированного участием государства.

Важной особенностью функции финансового обеспечения государственных услуг является еще и то, что она реализуется в особой институциональной среде.

Особенность государственной службы состоит в том, что она представляет собой машину по выработке и реализации госу дарственных, политических и экономических решений, от кото рых очень многое зависит. В теории эта машина призвана техни чески обслуживать политический уровень управления, а также оказывать публичные услуги, оплачиваемые налогоплательщи ками. Но на практике она в силу своих функций, накопленных профессиональных знаний ее представителей и владения проце дурами документирования очень часто выходит за технические рамки и начинает влиять на решения, в том числе в своих инте ресах.

В этих случаях мы имеем дело с бюрократией, с управлением чиновников, которые не несут реальной ответственности за при нимаемые решения, кроме их увольнения, но пользуются своим положением. В том, что касается публичных услуг, оказание кото рых находится в компетенции государственных органов, бюрок ратия порождает коррупцию, масштабы которой зависят конечно и от официальных заработков чиновников (при зарплате ниже определенного уровня взятки становятся необходимыми, а воз можны они всегда), но в большей степени от того, насколько об щество это позволяет, насколько оно мирится с коррупцией, на сколько оно предпочитает дать взятку конкретному чиновнику, скорее чем добиваться устранения коррупции, иногда с риском для своего бизнеса и спокойствия. При прочих равных условиях демократический контроль тем действеннее, чем менее широки и расплывчаты функции государства.

Разумеется, в государственном аппарате имеются функции, выполнение которых требует творческого подхода и принятия ответственных решений. Однако эти функции можно и необхо димо сосредоточить в сравнительно небольшом числе органов и возложить на немногочисленных высококвалифицированных представителей высшей бюрократии, которые должны оплачи ваться на уровне менеджеров крупных корпораций и вместе с тем постоянно находиться в фокусе общественного внимания, что затрудняет коррупцию. Основная же масса чиновничества долж на функционировать в режиме стандартных процедур. Примени тельно к большинству рабочих мест на государственной службе можно задать не более двух-трех десятков типовых ситуаций, а в отношении каждой из них — стандартную последовательность действий, ожидаемые результаты каждого действия, отводимое на него время и т. п. За отклонением от стандарта (например, не выдача нужной справки или разрешения в установленное время) должны следовать санкции. Антикоррупционный эффект дает не столько размер заработка сам по себе, сколько его соотнесение с результативностью работы государственного аппарата.

С учетом российских бюрократических традиций, укоренив шихся не только в государственном аппарате, но и в обществе, реформирование государственной службы требует нестандарт ных решений.

От советского периода современной Россией унаследована традиция преимущественно отраслевого управления. Отсюда весьма заметное место в деятельности министерств заняло интен сивное лоббирование интересов отрасли, персонифицируемой преимущественно директорским корпусом, и приоритетность интересов производителей, а не потребителей. Это, в частности, благоприятствовало монополизму и расточительности, особенно в отношении бюджетных средств.

В подобных обстоятельствах для России максимальное из живание отраслевого принципа в структурировании испол нительной власти особенно значимо. Разумеется, ликвидация министерств энергетики, транспорта, связи, образования, здра воохранения, культуры и т. п. не должна быть самоцелью и ме ханической мерой, которая оставила бы социально значимые от расли без государственной поддержки и регулирования.

Решение состоит в том, чтобы полностью освободить феде ральные органы исполнительной власти от роли «дирекций», повседневно администрирующих отраслевые «объединения».

Это станет возможным после реформирования статуса ведущих учреждений (самостоятельность в сочетании с ответственнос тью, финансирование через системы страхования и т. п., а не по сметам, утверждаемым вышестоящими органами).

Это позволило бы структурировать функции, сохраняющиеся за федеральными органами исполнительной власти, преимущест венно по типам воздействий на субъектов рынка, а не по отраслям.

Для оказания публичных услуг, которые не могут быть пере даны частным компаниям, целесообразно создание правительс твенных агентств с частичной или полной оплатой услуг клиента ми, рассмотрение возможности конкуренции частных компаний с агентствами по оказанию данного вида услуг.

2.2. Механизмы и методы бюджетного регулирования Итак, мы рассмотрели сущностное содержание экономической роли бюджетного регулирования. Для того, чтобы это содержание могло быть реализовано в процессе экономической жизни страны используется определенный набор экономических регуляторов.

Механизм бюджетного регулирования Это набор экономических методов, приемов, нормативов и правовых норм, действие которых нацелено на реализацию при нципов бюджетного устройства страны и обеспечение их взаи мосвязи и взаимодействия.

Реализация принципов бюджетного устройства страны дости гается путем закрепления определенного порядка движения фи нансовых потоков по уровням бюджетной системы государства (направления этих потоков, пропорций их распределения по уров ням бюджетной системы, целевого назначения и т. д.) и организа ции экономических отношений, возникающих по этому поводу, что и составляет основу механизма бюджетного регулирования.

Через этот механизм осуществляется выполнение региональ ными органами власти и органами местного самоуправления своих представительных и исполнительских полномочий с соб людением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

Воздействуя на процессы формирования бюджетных отноше ний путем изменения принципов, методов, способов формиро вания бюджетных доходов и расходов государство корректирует установленные бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы про хождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропор ции распределения централизованных ресурсов и механизмы ре ализации их целевого назначения и таким образом обеспечивает управление бюджетным устройством страны.

Сказанное означает, что набор методов бюджетного регулиро вания не может быть произвольным: совокупность этих методов должна представлять собой стройную систему, ориентированную на поиск компромисса интересов всех участников бюджетного процесса в направлении решения главной задачи — роста эконо мического развития общества и благосостояния его граждан. Не подавления инфляции, стабилизации и стерилизации денежных средств — это всего лишь задачи. А цель нами обозначена.

Система экономических регуляторов должна быть неотъем лемо и жестко вписана в систему принципов построения самой бюджетной системы.

Методы бюджетного регулирования Бюджетная система Российской Федерации основана на при нципах, взаимодействие и взаимообусловленность которых формирует определенную модель бюджетного устройства стра ны и обеспечивает ее динамическое равновесие на всех стадиях бюджетного процесса. Принципы представляют собой целевые установки, определяющие вектор развития определенных отно шений, но реализуется целевая направленность этих принципов посредством использования определенных экономических ры чагов — методов бюджетного регулирования. Рассмотрим более подробно, каким образом воздействуют некоторые методы бюд жетного регулирования на организацию бюджетного устройства страны.

Например, принцип единства бюджетной системы Российской Федерации обеспечивается управлением государственным бюдже том и реализуется через единую социально-экономическую (вклю чая бюджетную и налоговую) политику государства.

Это предполагает организацию взаимодействия бюджетов всех уровней, которое обеспечивается с помощью следующих ме тодов бюджетного регулирования:

определение в законодательном порядке методических ос нов построения бюджетов всех уровней на базе единой пра вовой формы и использования единой бюджетной класси фикации;

установление единых форм бюджетной документации и правил ведения бухгалтерского учета бюджетных средств;

определение единых условий и правил организации бюд жетного процесса, гарантирующих общий для всех порядок применения санкций за нарушение бюджетного законода тельства, финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Единство бюджетной системы Российской Федерации не пред полагает слияния или поглощения бюджетов более низких уров ней вышестоящими бюджетами. Напротив, каждое бюджетное звено функционирует самостоятельно. Но в случае необходимос ти поддержки бюджетов более низких уровней для обеспечения реализации стоящих перед ними задач из бюджетов вышестоя щих уровней (федерального и регионального) могут передавать ся дополнительные доходные ресурсы. Это позволяет более ра ционально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства.

К основным требованиям, предъявляемым к построению бюджетов любого уровня, относят:

единство правовой базы;

полноту учета бюджетных доходов;

сбалансированность бюджета;

эффективность и экономность бюджета.

Единство правовой базы бюджетов всех уровней предпола гает, что бюджет любого уровня составляется на один финан совый год и утверждается в форме закона или муниципального правового акта (для органов местного самоуправления). Годовой бюджет любого уровня должен составляться в соответствии с показателями среднесрочного бюджетного планирования, скор ректированными с учетом прогноза социально-экономического развития и концепции бюджетной политики на очередной фи нансовый год.

Полнота учета бюджетных доходов означает, что все налого вые и неналоговые доходы и другие обязательные поступления, установленные действующим законодательством, подлежат за числению в соответствующие бюджеты в обязательном порядке.

Несоблюдение обязательности зачисления доходов и иных пос туплений в бюджеты (в том числе в бюджеты государственных целевых фондов) является бюджетным правонарушением и вле чет применение мер ответственности.

Сбалансированность бюджета предполагает, что объем пре дусмотренных по бюджету расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и источников покрытия его дефицита, определяемых в соответствии с действующим на логовым и бюджетным законодательством. Принятие несбалан сированного, но не бездефицитного, бюджета в рамках этого принципа запрещается. При этом при составлении, утвержде нии и исполнении бюджета все участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости минимизации размеров де фицита бюджета и внешних заимствований.

Эффективность и экономность использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджета уполномоченные на то органы, прямые бюджетополучатели исхо дят из необходимости достижения заданных результатов с исполь зованием наименьшего объема средств или достижения наилучше го результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Причем наименьший объем средств должен достигаться за счет повышения эффективности и строго целевого характера расходов, а не за счет урезания расходов бюджета по направлени ям, не предполагающим немедленной экономической отдачи.

Одновременно для региональных и местных властей необ ходимо формировать и поддерживать экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на пе ремещение товаров, рабочей силы, инвестиций, доступ к рын кам капиталов) и политическую (демократические институты и гражданское общество) конкурентную среду, а также жест кие бюджетные ограничения, ставящие региональные и мест ные власти в зависимость не от трансфертов из вышестоящего бюджета, а от результатов собственной экономической поли тики.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

право законодательных (представительных) органов госу дарственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники фи нансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

недопустимость изъятия доходов, дополнительно полу ченных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов, а также недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и допол нительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Обеспечивается это право наличием собственных источ ников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законо дательством Российской Федерации, а также законодательным закреплением регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответ ствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и налого вым законодательством Российской Федерации.

Методы бюджетного регулирования, которые используются для реализации данного принципа, — это четкое и стабильное разграничение доходных и расходных бюджетных полномочий между властями разных уровней в соответствии с определенны ми критериями.

При осуществлении бюджетной политики в России как фе деративном государстве необходимо одновременно решать две ключевые задачи: с одной стороны, обеспечивать динамичное развитие экономики на основе единых для всего экономичес кого пространства страны принципов бюджетного устройства;

с другой — учитывать региональные особенности и соблюдать сбалансированное разделение бюджетных полномочий и ответ ственности между уровнями власти, выполняющими свои четко определенные функции.

Федеральное правительство может и должно заниматься вы равниванием бюджетной обеспеченности регионов, но в конеч ном счете ответственность за балансирование региональных бюджетов, обеспечение нормального уровня потребления госу дарственных услуг ложится на органы государственной власти субъектов федерации. И для них проблема самодостаточности экономического потенциала региона становится главной. Поэто му приоритетной целью бюджетного регулирования логически должно стать выравнивание способностей регионов к самообес печению и саморазвитию на базе активного использования по тенциалов всех форм собственности.

Естественно, что случаев полного соответствия налогового потенциала и других бюджетных доходов потребностям регио нальных и местных органов власти практически не встречается, поэтому недостаток средств, как правило, приходится компенси ровать за счет финансовых ресурсов вышестоящих бюджетов пу тем оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюд жетной системы.

Система методов бюджетного регулирования, обеспечивающих реализацию принципов бюджетного устройства в рамках правово го поля бюджетного регулирования, — это статический срез моде ли бюджетного регулирования. Но необходимо иметь в виду, что бюджетное регулирование одновременно является инструментом, обеспечивающим управление и динамикой бюджетного процесса.

И здесь задействованы специальные экономические регуляторы, позволяющие управлять движением финансовых потоков.

2.3. Бюджетное регулирование финансовых потоков Рассматривая динамические формы бюджетного регулирова ния целесообразно выделить два потока бюджетных ресурсов:

«восходящий» поток денежных средств, формирующий доходы государственного бюджета и «нисходящий», обеспечивающий дополнительные поступления централизованных финансов из федерального бюджета в бюджеты субъектов федерации.

Механизмы формирования восходящего потока определяют ся государственной налоговой политикой и закрепляются на дол говременной основе налоговым законодательством.

Регулирование движения нисходящего потока осуществляется в Российской Федерации посредством методов бюджетного финан сирования, субсидирования или оказания финансовой помощи, кредитования и гарантирования для совершения заимствований.

Управление движением финансовых потоков по уровням бюджетной системы должно обеспечить максимально возмож ную сбалансированность бюджетного устройства федеративного государства в целом.

В федеративном государстве различают «вертикальную» и «горизонтальную» сбалансированность бюджетной системы.

Соответственно механизм распределения средств между бюд жетами разных уровней должен быть ориентирован на решение двуединой задачи вертикальной и горизонтальной сбалансиро ванности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм, с одной сто роны, должен быть настроен на корректирование вертикальных диспропорций — устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, ко торые закреплены за данным бюджетным уровнем, а с другой — на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах (это так называемое региональное измере ние бюджетной и налоговой политики).

Следуя этой логике и рассматривая ее в ракурсе движения финансовых потоков необходимо определить целевую направ ленность сдвигов в территориальной и хозяйственной структуре общества.

С позиции финансовых отношений, представляющих собой распределительные отношения по поводу вновь созданной сто имости, целевой ориентацией движения финансовых потоков (вновь созданной стоимости) должны стать следующие критерии:

рост объемов производства как в целом по стране, так и в территориальном разрезе;

рост реальных доходов граждан, проживающих на этих тер риториях.

Эти критерии во многом взаимосвязаны и взаимообусловле ны и в совокупности означают ориентацию финансовой полити ки государства на увеличение внутреннего совокупного обще ственного производственного и потребительского спроса.

Следовательно, отвечая на вопрос: какие средства должны быть направлены на обеспечение сбалансированности бюджет ной системы, —следует проследить движение следующих финан совых потоков.

Во-первых, это перераспределение бюджетных потоков, вклю чающее в себя:

перераспределение бюджетных доходов как «восходящий»

поток государственных денежных средств между феде ральным центром и регионами через механизм налогов, а именно — закрепление налоговых доходов за уровнями бюджетной системы и расщепление основных федеральных, региональных и местных налогов;

перераспределение бюджетных расходов как «нисходящий»



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.