авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

Национальный

исследовательский университет

«Высшая школа экономики»

на правах рукописи

Панкратова Виктория Игоревна

Правовой режим единого казначейского счета бюджета

в Российской Федерации Специальность 12.00.04- Финансовое право;

налоговое право;

бюджетное право;

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

кандидат юридических наук Р.Е. Артюхин Москва 2014 г.

ОГЛАВЛЕНИЕ Введение Глава I. Правовая природа единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации §1. Развитие доктринальных и правовых основ кассового исполнения бюджета в России §2. Принцип единства кассы §3. Понятие и юридическое содержание единого казначейского счета бюджета Глава II. Правовое регулирование отношений с использованием единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации §1. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации §2. Организационно-правовые основы отношений единого счета федерального бюджета §3. Организационно-правовые основы отношений единого счета бюджета субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Глава III. Совершенствование правового регулирования отношений, возникающих при использовании единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации §1. Эффективность применения единого казначейского счета бюджета при управлении финансовыми потоками §2. Направления совершенствования правового регулирования отношений, возникающих при функционировании единого счета бюджета Заключение Библиография Введение Актуальность исследования. Деятельность казначейской системы в Российской Федерации направлена на повышение финансовой стабильности и дисциплины участников бюджетного процесса.

Успешное применение казначейских технологий позволяет добиться не только благоприятного экономического эффекта от улучшения качества управления государственными (муниципальными) финансами, но и, что немаловажно, повышает положительную динамику юридической составляющей бюджетного процесса.

Для казначейской системы важной составляющей является единый счет бюджета, открываемый в учреждениях Банка России Федеральному казначейству отдельно для каждого бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Можно и нужно рассматривать единый счет бюджета как динамически развивающийся механизм, аккумулирующий государственные (муниципальные) финансы, предоставляющий возможность в режиме реального времени обладать информацией о движении бюджетных средств и свободном остатке на единых счетах бюджета. Данная информация позволяет, руководствуясь нормами бюджетного законодательства, использовать временно свободные государственные средства с целью получения дополнительных доходов и покрытия временных кассовых разрывов. Применение различных способов управления средствами, находящимися на счете федерального бюджета, порождает новые отношения, урегулированные бюджетным правом, субъектом которых всегда выступает государственный орган исполнительной власти — Федеральное казначейство.

Актуальным представляется исследование отношений, возникающих при использовании единого счета бюджета, их правовой природы, что невозможно без анализа правового регулирования, метода правового регулирования, целей, задач, механизма функционирования юридической конструкции единого счета бюджета.

Интерес в исследовании группы отношений, возникающих при использовании единого счета бюджета, обусловлен еще и тем, что многие из указанных отношений сочетают в себе как диспозитивный, так и императивный метод правового регулирования. Объясняется подобное сочетание частичным заимствованием и адаптированием к публичному праву частноправовых конструкций путем введения ограничений прав и обязанностей участников правоотношений. Таким образом, отношения, возникающие при использовании единого казначейского счета бюджета, регулируются нормами финансового (бюджетного) права.

Все это обуславливает актуальность и своевременность исследования вопросов правового содержания единого счета бюджета, правоотношений, складывающихся при его функционировании, и выявления резервов правового совершенствования.

Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие при функционировании единого счета бюджета в Российской Федерации и урегулированные нормами финансового права.

Предметом исследования являются: совокупность норм права, регулирующих функционирование единого счета бюджета;

комплекс теоретических положений по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

правоприменительная и судебная практика, а также показатели статистических данных, что комплексно иллюстрирует единый счет бюджета в Российской Федерации как правовую категорию.

Цель настоящего исследования заключается в том, чтобы на основе соответствующих теоретических положений и законодательной базы определить сущность правовой категории «единый счет бюджета в Российской Федерации», природу и состав участников отношений, возникающих при функционировании единого счета в Российской Федерации, а также охарактеризовать финансово-правовой режим единого счета бюджета в Российской Федерации.

Задачи исследования:

– изучение и выделение основных элементов, составляющих в совокупности правовой режим единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации;

– выявление и анализ правовой природы единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации;

– определение метода правового регулирования отношений, возникающих при использовании единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации;

– определение состава участников правоотношений, возникающих при использовании единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации;

– изучение правовых аспектов управления ликвидностью на едином казначейском счете бюджета в Российской Федерации;

– выработка предложений по совершенствованию правового регулирования отношений, возникающих при функционировании единого счета бюджета.

Степень научной разработанности темы. В дореволюционных исследованиях по финансовому праву вопрос бюджетного процесса и детальное рассмотрение принципа единства кассы можно встретить в трудах таких исследователей, как Э.Н. Берендтс, С.И. Иловайский, В.А. Лебедев, И.Х. Озеров, В.А. Татаринов, Л.Н. Яснопольский.

В советский период следует отметить работы Л.К. Вороновой, С.А.

Котляревского, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, Р.О. Халфиной, Н.И.

Химичевой, в которых рассматривались принципы финансового права, их сущность, анализировались особенности финансовых правоотношений, а также исследовался бюджетный процесс данного периода.

В последние годы существенный вклад в исследование данной проблемы внесли Н.М. Артмов, Р.Е. Артюхин, О.В. Болтинова, О.Ю.

Бубнова, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачва, М.В. Карасва, А.Н. Козырин, Т.В.

Конюхова, Д.Л. Комягин, Ю.А. Крохина, И.И. Кучеров, А.Г. Пауль, Э.Д.

Соколова, Н.И. Химичева, Н.А. Шевелва и другие ученые, многие из которых занимались исследованием бюджетных правоотношений, правовых основ бюджетного процесса Российской Федерации, бюджетного контроля и иных финансово-правовых аспектов, в том числе отражающих деятельность органов казначейства.

Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации;

Бюджетный кодекс Российской Федерации и другие федеральные законы;

законы субъектов Российской Федерации;

указы Президента Российской Федерации;

постановления Правительства Российской Федерации;

нормативные правовые акты Министерства финансов Российской Федерации, Банка России;

акты Федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Кроме этого, в основу работы положены постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Методологическая основа диссертации. При исследовании выбранной темы применялся исторический метод, позволяющий проанализировать эволюцию организационно-правовых основ кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы в России в период с XIX века по настоящее время.

При анализе правовой категории единого счета бюджета были исследованы не только нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, но и соответствующая правоприменительная практика (судебная практика, правоприменительные акты различных финансовых, налоговых, таможенных органов, иных субъектов управления публичными финансами).

Научная новизна работы обуславливается впервые проведенным комплексным изучением содержания юридической конструкции единого счета бюджета в Российской Федерации, анализом отношений, возникающих у Федерального казначейства и участников бюджетного процесса в связи с использованием данной юридической конструкции, а также при управлении средствами, находящимися на счете федерального бюджета. Научная значимость исследования проявляется в проведении правового анализа единого счета бюджета в Российской Федерации и механизмов управления средствами, находящимися на счетах бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также в установлении правового режима единого счета бюджета.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, содержащие научную новизну или элементы научной новизны.

1. Установлено, что правовой режим единого счета бюджета в Российской Федерации является финансово-правовым, что обусловлено:

– доминированием публичных интересов;

– субъектным составом отношений, возникающих при функционировании единого счета бюджета между Федеральным казначейством и организациями сектора государственного управления;

– финансово-правовой природой отношений, возникающих при использовании единого счета бюджета;

– спецификой объекта отношений (единый счет бюджета);

– принадлежностью средств, находящихся на счете бюджета, публично-правовому образованию;

– преобладанием императивного метода правового регулирования.

2. Выявлена и обоснована существующая тождественность понятия «единый счет бюджета», закрепленного в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и понятия «единый казначейский счет бюджета», употребляемого в международных документах Всемирного банка и Международного валютного фонда, что обусловлено:

– принадлежностью средств, находящихся на счете, публично правовому образованию;

– открытием счета бюджета органу исполнительной власти;

– открытием счета бюджета в центральном банке государства.

3. Сформулирован вывод о необходимости унификации понятийного аппарата, используемого в бюджетном законодательстве Российской Федерации, применительно к системе органов Федерального казначейства.

Использование различных наименований органов Федерального казначейства при описании полномочий в части осуществления открытия и ведения лицевых счетов клиентов Федерального казначейства допускает неверное применение норм бюджетного законодательства. Единообразие понятийного аппарата применительно к органам Федерального казначейства будет способствовать четкому пониманию полномочий и функций, осуществляемых непосредственно Федеральным казначейством и его территориальными органами.

4. Установлено, что договор единого счета бюджета, заключаемый Федеральным казначейством и Банком России, характеризуется рядом особенностей, заключающихся в:

– обязанности Федерального казначейства открывать счета бюджетов бюджетной системы в Банке России;

– обязанности Банка России открывать и обслуживать счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без взимания платы;

– невозможности увеличения либо уменьшения времени зачисления и списания бюджетных средств со счета бюджета;

– иммунитете бюджетов как в особом режиме в отношении счетов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Указанные особенности вытекают из того, что субъектом, управляющим бюджетными средствами, выступает публично-правовое образование в лице органов исполнительной власти, а также публичной природы средств, находящихся на счете бюджета.

5. Установлено, что отношения, складывающиеся при использовании единого счета бюджета, независимо от уровней бюджетной системы Российской Федерации, обладают финансово-правовой природой, поскольку возникают в процессе осуществления Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями финансовой деятельности при поступлении, распределении и использовании фондов денежных средств, находящихся на единых счетах бюджетов. Отличительной характеристикой данных отношений является преобладание императивного метода правового регулирования.

6. Доказано, что, несмотря на финансово-правовую природу отношений, возникающих при управлении публичными финансами с использованием единого счета бюджета, различен метод правового регулирования данных отношений. К отношениям по привлечению временно свободных средств на единый счет бюджета применяется императивный метод правого регулирования. И в то же время определенные отношения регулируются диспозитивным методом (особенно это касается тех, которые возникают при размещении средств на банковских депозитах).

7. На основании анализа направлений реформирования системы бюджетных платежей сделан вывод о зарождении и развитии в бюджетной сфере отношений, осуществляющихся через Федеральное казначейство, основной компонентой которых является единый счет Федерального казначейства. Данные отношения складываются при обеспечении исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и подлежат обязательному регулированию нормами финансового права.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Исследование правового режима единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации направлено на совершенствование не только механизмов функционирования единого счета бюджета, но и всего кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В условиях планируемого реформирования системы бюджетных платежей и отсутствия исследований по данной проблеме, полученные в ходе исследования результаты, эмпирический материал, предложения и выводы могут быть полезны в деятельности государственных органов исполнительной власти при совершенствовании правового регулирования указанной сферы.

Практическое значение диссертации состоит также в использовании ее результатов в учебном процессе при подготовке методических материалов и проведении занятий по курсам: «Финансовое право» и «Бюджетное право России».

Апробация результатов диссертационного исследования была осуществлена через: публикацию основных тезисов диссертации в научных статьях в периодической печати и сборниках научно-исследовательских работ;

выступления на международных и межвузовских конференциях.

Диссертация прошла обсуждения на кафедре финансового права НИУ ВШЭ и на кафедре финансового права Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), по результатам которых были получены рекомендации к защите.

Основные теоретические положения диссертационного исследования были использованы диссертантом в ходе преподавания учебной дисциплины «Бюджетное право» в НИУ ВШЭ (2011–2012 уч. г.) Положения диссертационного исследования прошли апробацию на семинаре «Правовое регулирование отношений в процессе поступления и распределения таможенных платежей в таможенном союзе ЕврАзЭс (правовые аспекты использования единого казначейского счета бюджета)»1, где автор представил их в рамках реализации проекта «Учебный ассистент».

Основные положения исследования представлены в 5 статьях автора, которые опубликованы в научных журналах, рекомендованных ВАК РФ.

Научно-практический семинар проходил 4 декабря 2012 года в НИУ ВШЭ. Отчет и материалы семинара размещены на сайте Научно-исследовательской группы «Экономическое право ЕврАзЭС». URL: http://pravo.hse.ru/eaec/news/67964058.html (дата обращения: 05.12.2012).

Глава I. Правовая природа единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации § 1. Развитие доктринальных и правовых основ кассового исполнения бюджета в России Финансовое право связано с существованием государственного бюджета как единого свода доходов и расходов. В России в ХIХ веке появилась государственная роспись. До этого времени самостоятельно существовали финансы русской короны и отдельных административных учреждений2. Только в начале ХХ в., с появлением законодательных палат — Государственной думы и Государственного совета, — российские финансы выстраиваются уже, в общем, по европейским образцам того времени (пусть и с рядом оговорок).

Обеспечение же устойчивости бюджетной системы публично-правовое образование достигает, прежде всего, проведением эффективной, долгосрочной и ответственной бюджетной политики. Ключевым элементом которой, будет выступать бюджет публично-правового образования, сочетающий в себе потребности, направленные на финансирование стратегически значимых задач, и источники формирования средств.

Соответственно, рациональное использование публичных финансов невозможно без четко разработанного бюджета, огромное значение которого Для XVII в. было характерно составление смет по приказам;

общегосударственный свод впервые появился лишь в конце столетия. XVIII в. — эпоха становления нового государственного управленческого аппарата, а это потребовало иного, постоянного его финансирования.

как сметы доходов и расходов подчеркивалось еще дореволюционными исследователями.

Проведем ретроспективный анализ данного утверждения.

М. М. Сперанский в «Плане финансов» отмечал, что необходимо соединить источники государственных доходов и расходов в одном управлении. Кроме того, «чтобы управление сие могло действовать с силою и успехом, все приходы и расходы должны быть учреждены ежегодною сметою (бюджетом)… Где нет сметы или годового финансового закона или где закон сей не исполняется, там может быть казначейский счет (касса) приходов и расходов, но быть не может истинного управления финансов»3.

Н. М. Коркунов в своей работе «Русское государственное право» при рассмотрении бюджета акцентировал внимание на его политическом значении, поскольку «…им определяется внешняя, материальная граница между государственной деятельностью и частной и общественной инициативой;

им определяется вместе с тем внешнее соотношение различных предметов государственной деятельности. Бюджет служит как бы дополнением к той нормировке правительственной деятельности, какая дается законодательством»4.

Таким образом, политическое значение бюджета обуславливает необходимость обязательного обличения его в форму закона.

Изучение трудов Э. Н. Берендтса также подтверждает высказанное нами утверждение: «государство нуждается не только в доставлении хозяйственных средств для удовлетворения государственных потребностей.

Оно нуждается также в правильном использовании их и в планомерной их затрате. Планомерность затраты хозяйственных средств государства заключается в целесообразном распределении их по времени, по пространству (по различным частям государственной территории) и Сперанский М.М., Тургенев Н.И., Орлов М.Ф. Финансовое право. Серия «Золотые страницы финансового права». М., 1998. С.92.

Коркунов Н.М. Русское государственное право. Том II. Часть особенная. СПб., 1909. С.

142.

предметам. Так как государство есть союз правовой, действия которого совершаются на основе обязательных для всех членов союза (власти и подданных) правовых норм, то не только приобретение государством хозяйственных средств, но и затрата их должна актом правовым, исполненным в законной форме»5.

Безусловно, законодательное закрепление бюджета придает «государственной смете» более весомое значение, однако обличение бюджета в форму закона не гарантирует эффективного его исполнения. В то же время, не меньшую роль играет орган, в который «стекаются» все доходы и из которого осуществляются все расходы государства, – «кассир государства», который во все времена призван был обеспечить надлежащее и бесперебойное движение государственных финансов.

Необходимость осуществления функций по обеспечению движения государственных средств специально уполномоченным, компетентным ведомством, в кассах которого должны быть сосредоточены все государственные финансы становится очевидной, так как это позволяет осуществлять контроль движения указанных средств, а также обладать оперативной информацией.

В.А. Лебедев в своих исследованиях, сформулировал правила ведения финансовых хозяйств6, учитывая которые в осуществлении государственной политики, гарантируется стабильное и рациональное функционирование сферы финансов:

1). Никто не может хранить казенные деньги, если он не назначен на то от Министерства финансов;

2). Кто имеет на руках государственные деньги, тот не имеет права самостоятельно расходовать их, а может только выдавать по предписанию распорядительных учреждений;

Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. Лекции, читанные в Императорском Училище Правоведения. СПб., 1914. С.53.

Лебедев В.А. Серия «Золотые страницы финансового права». М., 2000. С.150.

3). Кто имеет право распоряжения деньгами, тот не может быть отчетным хранителем их.

Считаем, что именно такое построение отношений между участниками бюджетного процесса при исполнении бюджета, и означает реализацию принципа единства кассы.

В науке финансового права на сегодняшний день известно централизованное и децентрализованное кассовое устройство7.

Озеров Профессор И.Х. охарактеризовал движение от децентрализованного способа исполнения бюджета к централизованному как восходящее и эволюционное, имеющее три этапа. Первый этап характеризуется тем, что кассы по сбору доходов и совершению расходов созданы по отдельным ведомствам, вторым этапом является централизация всех касс в руках одного ведомства – Министерства финансов, а третий, наиболее совершенный этап, является не чем иным, как созданием банковской системы государственных касс.

Критерием, позволяющим отделить централизованное исполнение бюджета от децентрализованного, является осуществление единства кассы. В том случае, если при исполнении бюджета соблюдается принцип единства кассы, такой тип исполнения бюджета следует отнести к централизованному и, наоборот, отсутствие указанного принципа говорит о децентрализованном типе исполнения бюджета.

Во все времена своего существования вопросами финансовой и экономической политики ведало Министерство финансов. Министерство финансов было учреждено манифестом Александра I от 8 сентября 1802 года «Об учреждении Министерств». В 1811 году управление финансовыми ресурсами государства было разделено между Министерством финансов (ведавшим источниками доходов), Государственным контролером Озеров И.Х. Финансовое право: курс лекций, читанный в Московском университете. М., 1905. С. 38.

Озеров И.Х. Указ.соч. С. 38.

(осуществляющим ревизию всех счетов) и третьим органом – Государственным казначейством, в ведении которого находились бюджетные расходы государства.

Министерство финансов осуществляло централизацию касс в своих «руках», таким образом, все суммы стекались в кассы данного министерства, откуда и происходило распределение и выделение государственных ресурсов. В случае децентрализации касс, в кассах ведомств остаются суммы денег, которые могут быть использованы другими ведомствами на осуществление и реализацию их полномочий.

Очевидно преимущество использования централизованной модели.

Положительный эффект сосредоточения финансовых ресурсов в едином ведомстве заключается непосредственно в возможности реализации мероприятий, в ходе которых осуществляется проверка финансовой деятельности и распределяются бюджетные средства. Следовательно, централизация всех средств в Министерстве финансов позволяет проводить необходимый и своевременный контроль за целевым расходованием сумм, выделенных из казны.

В 1858 году было принято решение о введении принципа единства кассы на основе анализа материалов, предоставленных Государственным контролером В.А. Татариновым. Данные материалы содержали примеры и анализ практики применения принципа единства кассы в европейских государствах, предложения касательно применения единства кассы в России, с учетом положительного иностранного опыта. Указанный принцип регулирования бюджетных правоотношений вводился по всей стране с года.

На основе изученного и проанализированного материала мы можем говорить о том, что современное выражение принцип единства кассы получил при Александре II. Во время его правления особо острой была необходимость реформирования финансовой сферы. В рамках проводимой реформы был принят ряд решений, кардинально меняющих управление финансами: решение о введении гласности важных финансовых документов (росписи доходов и расходов), введение единых правил составления смет и росписей, установление организованного единство кассового дела, а так же установление финансового контроля на всех стадиях перемещения государственных денег во всех ведомствах.

Э.Н. Берендтс, описывая департамент Государственного казначейства, относил к предметам его ведения: «движение казенных сумм по приходам и расходам всех казначейств, главное счетоводство сих приходов и расходов и дела по предварительной проверке финансовых смет всех Министерств, дела по составлению росписи доходов и расходов и, наконец, дела по составлению и рассмотрению составляемых Министерствами проектов, положений и уставов и других законоположений, следствием введения коих в действие может быть новый со стороны казны расход9».

Таким образом, казначейство уже в те времена представляло собой кассира государства, через кассы которого реализовывалось движение государственных средств. Данное ведомство осуществляло и контроль движения сумм, что является, на наш взгляд, первостепенной задачей государства.

Э.Н. Берендс определял единство кассы как: «современные культурные государства порвали с системой дробности касс и установили единство касс.

Под единством касс понимается следующее:

Все доходы поступают в кассы одного ведомства, министерства 1.

финансов. Все расходы производятся из касс Министерства финансов, от которого исходят все распоряжения о снабжении касс требуемыми суммами, о передвижении и помещении сумм.

Другие ведомства не получают в свое непосредственное 2.

распоряжение или хранение никаких сумм. Они имеют право издавать приказы о выдаче сумм, в размере, установленном законом и показанном в Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. Лекции, читанные в Императорском Училище Правоведения. СПб., 1914. С.118.

росписи и сметах кредиторам казны, т.е. лицам, или группам лиц, или учреждениям, которые на законном основании имеют получать государственные суммы»10.

Несомненно, в данный исторический период получают развитие и исполнение, близкое к современному пониманию, такие принципы регулирования бюджетных отношений, как гласность, единство бюджетной системы и единство кассы.

Принцип единства кассы реализовывался в Российской империи казначействами. Государственный банк в системе кассового обслуживания занимал место хранителя денежных средств государства.

К органам, входившим в систему кассового устройства России, можно отнести кассы специальных сборщиков, осуществляющих сбор доходов, находящихся в их ведении (например, таможенные, почтовые платежи).

Функции «кассира государства», в рассматриваемый исторический период, осуществляло казначейское ведомство. В то же время, исследователи отмечали возможность передачи полномочий по хранению, приему и расходованию сумм банковским учреждениям. Указанные учреждения могли быть как, находящимся в ведении государственной власти, так и независимыми от государственной власти банковским учреждениям, принимающим на себя обязанности кассира государства взамен определенных привилегий или вознаграждений11.

Изучение позиции Э.Н. Берендса позволяет нам так же считать, что для целесообразного руководства «движением сумм по территории и во времени – необходимо организовать правильное счетоводство, которое, удовлетворяя требованиям ясности и точности, дало бы высшему финансовому управлению возможность планомерно действовать в видах снабжения различных частей государства необходимыми ресурсами. Учреждения, в Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. Лекции, читанные в Императорском Училище Правоведения. СПб., 1914. С. 133.

Берендтс Э.Н. Указ.соч. С. 134.

которые поступают государственные суммы и из которых они отпускаются для удовлетворения государственных задач – называются кассами, государственными или финансовыми, и строй касс имеет громадное значение для всего государственного хозяйства. Строй (или система) касс может быть различным»12.

Проведенный анализ доктринальных источников рассматриваемого исторического периода позволил выделить научно обоснованную позицию, высказанную известными французскими исследователями в области финансового права и справедливо применимую в России: «капиталы, которыми располагает казначейство, принадлежат государству. Казначейство централизует их только для того, чтобы передать ему»13.

Исследователи уделяли достаточно внимания рассмотрению вопросов функционирования казначейства. Приведем некоторые, наиболее ярко отражающие полномочия казначейства и не утратившие своей актуальности.

«Главные предметы Государственного Казначейства суть: Прием и движение сумм, входящих из разных источников;

сюда принадлежат: 1) Ежегодное их распределение по министерствам согласно утвержденным сметам, и соображение сроков и мест вступления с сроками и местами выдачи. 2) Состав и движение сумм, на платеж долгов определенных, и соображение их отпуска с выгодами торговли и внешним частным кредитом. 3) Состав и движение сумм, определенных на расходы чрезвычайные…….Надзор над исправным вступлением доходов в свои места;

введение лучшей методы в счетах и охранение их верности14». Ренэ Штурм в работе «Бюджет»

определял казначейство как «огромный резервуар государственных ресурсов…Оно представляет кассу и портфель государства, оно эффективно Берендтс Э.Н. Указ.соч. С. 132.

Р. Штурм. Бюджет. Перевод А.С. Изгоева с пятого издания пересмотренного и приведенного в соответствие с новейшими данными. СПб., 1907. С.400, 401.

Сперанский М.М., Тургенев Н.И., Орлов М.Ф. Финансовое право. Серия «Золотые страницы финансового права». М., 1998. С.94, 95.

централизует все кассы, портфели, рассыпанные по стране, Казначейство продолжает свои операции без остановки, без расчленения…»15.

В данной связи, вернемся к анализу научного наследия Поля Мари Годме и приведем замечание, что естественная подвижность государственных финансов является основным их свойством, продиктованным их природой. Ограничение подвижности, по мнению Годме, возможно «лишь в той мере, в какой это устанавливает соответствующая правовая норма. Но даже и с этим ограничением богатство в денежной форме имеет гораздо большую гибкость и подвижность, чем другое имущество, которым распоряжаются органы государственного управления…Государственные финансы находятся в постоянном движении...»16.

Он справедливо отмечал, что «правило единства кассы касается инди видуализированных государственных средств, а не всей совокупности ресурсов, получения которых можно ожидать от того или иного вида доходов. Это правило казначейства, а не бюджетное правило. Правило единства кассы требует, чтобы все государственные средства были сосредоточены в единой кассе казначейства либо в виде наличных денег у кассиров, либо в виде записи на текущем счету казначейства. Бухгалтер совершает все расходы за счет собранных таким образом средств. Таким образом, правило единства кассы противопоставляется всем попыткам индивидуализации определенных денег для совершения определенного расхода»17.

В советский период развития финансового права вопросы значения бюджета и органа, осуществляющего кассовое обслуживание, не утратили своей актуальности. Степень значимости рассматриваемых вопросов Р. Штурм. Указ.соч С. 223.

Поль Мари Годме. Финансовое право (пер. с франц.). М., 1978. С.56.

Поль Мари Годме. Указ.соч. С. 366, 367.

иллюстрируется тем, что до принятия профильных правовых актов в сфере бюджетного права и процесса, нормы бюджетного права нашли свое отражение в основном законе государства – конституции18.

Конституция РСФСР 1918 года19 в разделе пятом, закрепляла задачей финансовой политики РСФСР, в переходный момент диктатуры трудящихся, предоставление в распоряжение органов Советской власти всех необходимых средств для удовлетворения местных и общегосударственных нужд Советской Республики, не останавливаясь перед вторжением в право частной собственности. Устанавливалось, что обложение налогами и сборами происходит исключительно на нужды местного хозяйства.

Конституция РСФСР от 11 мая 1925 года20 закрепила объединение всех государственных доходов и расходов РСФСР в общегосударственном бюджете, а рассмотрение государственного бюджета РСФСР Советом Народных Комиссаров РСФСР, утверждение же отнесла к полномочиям Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета.

Е.А. Ровинский в своих исследованиях объяснял значение бюджета и закрепление бюджетных норм в конституции, следующим образом:

«государственный бюджет СССР является основным финансовым актом Советского государства, имеющим огромное значение для народного хозяйства. Являясь частью народнохозяйственного плана, бюджет отражает растущую мощь социалистического государства, развитие его функций и расширение сферы государственного воздействия на все области хозяйственной и общественной жизни»21.

В части исследований в области советского бюджетного права. См., например, Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права / ред. Манохин В.М.. — Саратов:

СГУ, 1979.;

Химичева Н.И. Правовые основы бюджетного процесса в СССР / ред.

Маврина И.А. — Саратов: СГУ, 1966.

Собрание Узаконений РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.

Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства. 1925.

№ 30. Ст. 218.

Ровинский Е.А. и др. Финансовое право. Учебник для юридических институтов и факультетов. Под ред. д.ю.н, проф. Е.А. Ровинского. М., 1971. С.40.

Объединение государственных доходов и расходов РФСФР, на основе анализа норм указанного раздела, представляло собой государственный бюджет, определение видов доходов которого относилось к полномочиям Всероссийского съезда Советов или Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета. Осуществление расходов государственного бюджета строго регламентировалось росписью или изданием особых постановлений центральной власти. Расходование выделенных средств носило исключительно целевой характер – т.е. «по прямому назначению».

Следует указать, что правовой режим межбюджетных отношений в СССР был весьма динамичным. Л. К. Воронова в своей работе «Бюджетные права Украинской Советской Социалистической Республики» отмечает, что основы бюджетного устройства СССР были установлены на III Всероссийском съезде Советов, а затем конкретизированы и законодательно закреплены в Конституциях РСФСР, УССР и других советских республик22.

Договор об образовании Союза Советских Социалистических республик от 30 декабря 1922 года и Конституция СССР 1924 года провели новое разграничение компетенции СССР и союзных республик, а также закрепили за союзными республиками право на собственные государственные бюджеты. Для детализации конституционных норм о регулировании бюджетных отношений между Союзом ССР и союзными республиками было принято Положение 29 октября 1924 года «О бюджетных правах Союза и союзных республик».

Важным моментом в развитии бюджетных прав республик стало принятие в 1927 г. нового общесоюзного Положения о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, существенным образом расширившего их бюджетные права.

Л. К. Воронова. Бюджетные права Украинской Советской Социалистической Республики.

Автореферат диссертации на соискание учной степени кандидата юридических наук. Киев, 1963. С. 7.

Уже первым Положением «Об отчислениях от прибыли», утвержденным ЦИК и СНК СССР 3 сентября 1931 года, было предусмотрено их зачисление в союзный, республиканские и местные бюджеты в зависимости от подчиненности предприятий и хозяйственных организаций, их уплачивающих, т.е. «по принадлежности».

Для реализации бюджетных прав, закрепленных общесоюзными актами и Конституциями союзных республик, государственные бюджеты республик необходимо было обеспечить реальными доходными источниками, которых было бы достаточно для бездефицитного финансирования их расходов и балансирования их бюджетов. В то же время, Л.К. Воронова отмечает, что в тот исторический период государству было необходимо консолидировать все возможные доходы в рамках одного общесоюзного фонда денежных средств, что было продиктовано объективными условиями времени23.

В 1936 году была принята новая Конституция (Основной закон) СССР, позднее – Конституции союзных республик. Акты этого периода развития бюджетного права внесли большую ясность и сделали бюджетные институты более регламентированными. Были сформулированы основы построения всей бюджетной системы СССР на базе сочетания принципов советского федерализма и демократического централизма в бюджетном устройстве.

Высшим органам СССР было предоставлено право утверждать единый государственный (союзный) бюджет, устанавливать налоги и доходы, поступающие на формирование всех бюджетов. Значительные изменения в порядок утверждения бюджета в 1938 году были внесены Постановлениями II сессии Верховного Совета СССР первого созыва в 1938 г. Они же установили правовые основы объединения бюджетов всех звеньев в едином государственном бюджете СССР.

Л. К. Воронова. Бюджетные права Украинской Советской Социалистической Республики. Автореферат диссертации на соискание учной степени кандидата юридических наук. Киев, 1963. С. 9.

Значительные изменения в режиме правового регулирования межбюджетных отношений в СССР произошли после XX съезда КПСС и последовавших значительных преобразований во всех сферах жизни государства. Л.К. Воронова отмечает, что данные изменения в отношении бюджетного права и предмета нашего исследования, направленные на расширение бюджетных прав и самостоятельности союзных республик, были самыми значительными со времени образования СССР24.

Таким образом, была заявлена необходимость совершенствования республиканского и общесоюзного бюджетного законодательства, что привело к принятию в 1959 года Закона «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик» и последующему утверждению соответствующих законов союзных республик. В данных актах была установлена структура доходной базы республиканских бюджетов союзных республик.

Впоследствии этот порядок не менялся и просуществовал до декабря года.

Основным моментом в изучении бюджетного права РСФСР является анализ понимания правовой природы и значения бюджета.

Изучая данный вопрос в выделенный временной период, мы проанализировали исследования А.М. Гурвича.

В рамках своего исследования А.М. Гурвич задается такими вопросами, как законодательное понимание правовой природы и правового значения бюджета. Автор указывает на сложность определения правовой природы бюджета, с одной стороны требующего законодательного утверждения, с другой стороны, не содержащего никаких предписаний норм.

А.М. Гурвич напоминает, что теория общего бюджетного права считает бюджет по существу, в его материальной природе, не законом, а актом управления, хозяйственным планом с характером инструкции. Однако он Л. К. Воронова. Бюджетные права Украинской Советской Социалистической Республики. Автореферат диссертации на соискание учной степени кандидата юридических наук. Киев, 1963. С. 11.

признает, что с формальной точки зрения бюджет является законом, что порождает ряд правовых последствий, включая возможность изменения бюджета только в законодательном порядке. При этом сам механизм утверждения и изменения бюджета остается непонятным и требует дополнительных разъяснений.

Считаем, что А.М. Гурвич справедливо и обоснованно указывает на то, что Конституция РСФСР не использует понятие «закон». Более того, непонятно, в компетенцию какого властного органа входит принятие и изменение бюджета, поскольку в РСФСР отсутствовало разделение органов власти на органы управления и законотворчества. В ходе анализа норм советского права А.М. Гурвич устанавливает, что для утверждения смет необходимо было одобрение СНК, а для утверждения бюджета – санкция высших органов государственного управления: ВЦИК и ВСС (ст. РСФСР)25. Автор подчеркивает, что, согласно Конституции ст. Конституции РСФСР, бюджет может быть утвержден и одним ВЦИК, в том случае, если к моменту его утверждения ВСС не будет созван26. Таким образом А.М. Гурвич подтверждает свой тезис о природе бюджета в РСФСР как закона в обычном конституционном праве, устанавливающего обязательные рамки для финансовой деятельности органов управления, в т.ч.

СНК27.

Вторым существенным вопросом А.М. Гурвич считает определение правового значения бюджета. Его значение возрастает и в связи с тем, что законодательство РСФСР того периода не давало каких-либо разъяснений относительно материальной юридической природы бюджета и не устанавливало четкого разделения функций между органами государственной власти. Для этого А.М. Гурвич обращает к началам А. М. Гурвич. Бюджетное право по законодательству Российской Социалистической Федеративной Советской республики. М., 1918. С. 12.

Там же. С. Там же. С. 18.

бюджетного права – его принципам: периодичности, полноты и единства бюджета.

Сохранение принципа периодичности в советском бюджетном праве, хотя, в связи со сложной переходной ситуацией в стране и трудностями в среднесрочном и долгосрочном планировании финансовой деятельности государства, бюджетный период составлял лишь полгода вместо общепринятого «в силу своих финансово-экономических удобств» годового периода28.

В отношении принципа полноты бюджета, А.М. Гурвич отмечает его двоякий смысл: в техническом смысле это правило о том, что все доходы и расходы государства подлежат исчислению в сметах;

в правовом – что все, таким образом, исчисленные доходы и расходы должны получить одобрение органа, утверждающего бюджет.

Что касается принципа единства бюджета, то он требует, чтобы все исчисленные доходы и расходы были объединены как по существу – в единстве баланса, так и формально – в едином документе. В то же время, А.

М. Гурвич указывал на то, что подобное требование до конца невыполнимо, так как никакой план не может точно предусмотреть все течение финансовой жизни государства. Однако это начало имеет исключения в части сверхсметных кредитов и чрезвычайных смет доходов и расходов.

А.М. Гурвич дает подробный анализ положений статьи 83 Конституции РСФСР, устанавливающей, что ни один расход из средств Государственного Казначейства не может быть произведен без установления на него кредита в росписи государственных доходов и расходов или без издания особого постановления центральной власти (к ней, согласно ст. 45 Конституции РСФСР, относятся СНК, каждый Народный Комиссар в отдельности, ВЦИК, ВСС). Тот факт, что каждый из этих органов может по своему усмотрению провести расход из бюджета, а координация между ними фактически Там же. С. 14.

отсутствует, лишает расходную часть бюджета, по мнению А.М. Гурвича, правового смысла.

Кроме того, автор обращает внимание на то, что в Конституции отсутствуют какие-либо аналогичные нормы в отношении доходов бюджета, что разрывает бюджет с точки зрения его правового значения на две части и лишает доходную часть государственной росписи всякой правовой роли.

Фактически, для взимания органами государственного управления доходов, по советском праву, нет необходимости в том, чтобы последние были установлены и исчислены в бюджете;

единственным их правовым основанием служат фиксирующие их постоянные нормы декретов и постановлений. В этом отношении советское законодательство наиболее далеко отстоит от классического конституционного права. В подтверждение этого тезиса А.М. Гурвич обращается к закону о бюджете Французской Республики, согласно которому воспрещаются всякие прямые и косвенные налоги, кроме тех, которые разрешены финансовыми законами сметного периода29 ко взиманию доходы и вторую, устанавливающую расходы.

Дополнительное беспокойство А.М. Гурвича вызывает также возможность произведения расходов на основе смет без утверждения общей росписи в случае не утверждения ее к какому-либо фиксированному сроку30.

Приняв во внимание и учтя сделанные А.М. Гурвичем выводы, считаем необходимым учитывать, что свою работу он писал на этапе становления бюджетного права РСФСР, когда ощущался явный недостаток правового регулирования в данной области, а практика организации бюджетного процесса и исполнения бюджета в новых условиях практически отсутствовала. В этой связи выводы А.М. Гурвича, опирающиеся на содержание правовых актов с ограниченным сроком действия, нельзя считать окончательными – они были актуальны только на тот момент, в А. М. Гурвич. Бюджетное право по законодательству Российской Социалистической Федеративной Советской республики. М., 1918. С. 17.

Там же. С. 19.

условиях формирования не только правовой системы, но и нового государства как такового.

На основе проведенного исследования правовых и доктринальных источников считаем, что ряд ключевых норм, регулирующих бюджетные отношения, содержался в основном законе государства что дополнительно подчеркивает значение бюджетного права и процесса для государства.

В дальнейшем нормы, касающиеся бюджетного процесса, получили закрепление и детализацию уже в профильных законах. В качестве примера приведем закон РСФСР от 16 декабря 1961 года «О бюджетных правах Российской Советской Федеративной Социалистической республики, автономных Советских Социалистических республик и местных Советов Народных Депутатов РСФСР»31, являющийся своего рода бюджетным кодексом того времени, устанавливающий основные бюджетные процедуры.

Ведомственные акты также отличались четкостью регламентации бюджетных процедур. Все указанные аспекты подчеркивают значение и роль бюджетного права и бюджета как такового в жизни советского государства.

Возвращаясь к вопросу кассового обслуживания исполнения бюджета (кассовому исполнению) и полномочиям кассира государства, данные полномочия были закреплены за Госбанком СССР, а именно, за Российской республиканской конторой Государственного банка СССР и подведомственными ей конторами и отделениями. Таким образом, ранее исполнение бюджета в СССР осуществлялось по банковской модели, при которой государство наделяло банковские организации полномочиями не только по обслуживанию счетов, на которых находились бюджетные средства, но и учету поступлений, выплат с указанных счетов. В тоже время, за Министерством финансов согласно статье 24 Закона РСФСР от 16 декабря 1961 года «О бюджетных правах Российской Советской Федеративной Свод законов РСФСР. 1988. Т. 5. С. 213.

Социалистической республики, автономных Советских Социалистических республик и местных Советов Народных Депутатов РСФСР»32 закреплялось «…выполнение всех предусмотренных по бюджету доходов, экономное расходование бюджетных средств строго по целевому назначению и в меру выполнения производственных и финансовых планов».

Непосредственно термин «кассовое исполнение» можно встретить в Инструкции Государственного банка СССР от 26 ноября 1984 года № 27 «По кассовому исполнению государственного бюджета СССР»33.

Данная инструкция устанавливала порядок осуществления кассового исполнения бюджета Госбанком СССР. В частности, закрепляла следующие полномочия: выполнение операций по приему и зачислению средств, поступающих в доходы союзного, республиканских и местных бюджетов, распределение данных доходов в установленных размерах, выдача средств из указанных бюджетов, а также осуществление приема и выдачи внебюджетных средств учреждений и организаций.

Следует отметить, что данный правовой акт достаточно детально регламентирует процедуру кассового исполнения бюджета. Термин «кассовое исполнение» не употребляется в современном законодательстве.

В настоящее время используется – кассовое обслуживание исполнения бюджета, представляющее собой проведение операций по списанию и зачислению средств на единый счет бюджета.

Анализ положений указанной Инструкции иллюстрирует положение о том, что Госбанк СССР, в рамках возложенных полномочий по кассовому исполнению, осуществлял операции по приему, зачислению, распределению и выдаче бюджетных средств, а также учету и контролю поступлений и выплат.

Далее совершенствование бюджетного законодательства в части кассового исполнения бюджета нашло свое отражение в статье 23 Закона Свод законов РСФСР. 1988.Т. 5. С. 213.

Доступ к тексту документа СПС «КонсультантПлюс».

СССР от 11 декабря 1990 года № 1828-I «О государственном банке СССР»34, в которой уже законодательно закреплялось, что кассовое исполнение союзного бюджета и бюджетов республик осуществляется соответственно Госбанком СССР и центральными банками республик через свои учреждения и коммерческие банки.


Обязательные платежи уплачивались населением в сберегательные кассы или сельские Советы народных депутатов с последующим перечислением в Госбанк. Платежи от государственных учреждений и организаций принимаются непосредственно Госбанком. Касательно кассового исполнения бюджета по расходам, Госбанк выдавал средства за счет союзного, республиканских бюджетов в пределах открытых организациям кредитов35. А пункт 2 статьи 15 Закона РСФСР от 10 октября 1991 года № 1734-I «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»36 закреплял банковскую систему кассового исполнения бюджета в РСФСР.

Заметим, что на стадии исполнения бюджета основным правилом являлась невозможность производства расхода без выделенных на него кредитов.

С.А. Котляревский в исследовании «Бюджет и местные финансы»

подчеркивал: «Всякий государственный расход должен быть основан или на соответствующем кредите, внесенном в бюджет, или на особом постановлении законодательных органов»37.

Итак, правило расходования кредитов по их прямому назначению составляло важнейшую часть бюджетной дисциплины советского периода.

Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 52. Ст. 1154.

Ренэ Штурм наиболее полно, на наш взгляд определил кредиты как «точные, ежегодные ассигнования, которых министры не могут ни превысить, ни перенести из года в год в другие бюджеты. Это разрешение произвести расход и употребить на него определенную сумму в течение сметного периода.» // Р. Штурм. Бюджет. Перевод А.С. Изгоева с пятого издания пересмотренного и приведенного в соответствие с новейшими данными. С Петербург. Типография т-ва «Общественная Польза», Большая Подъяческая, 39. 1907. С.

163.

Доступ к тексту документа СПС «КонсультантПлюс».

Котляревский С.А. Бюджет и местные финансы. М., 1926. С. 67.

Таким образом, бюджетные средства рассматривались как кредитный ресурс государства, а финансирование бюджетных учреждений осуществлялось на вновь открываемые счета путем выделения бюджетных кредитов. Кассовое исполнение бюджета заключалось в зачислении доходов на соответствующие счета бюджетов (союзного, республиканских и местных бюджетов) и выдаче средств из бюджета при осуществлении учета кассовых доходов и расходов бюджета. Контроль за движением бюджетных средств осуществлялся органами государственной власти посредством Госбанка СССР.

Переходя к исследованию кассового обслуживания исполнения бюджета в настоящее время оговоримся, что значение бюджета как финансового плана публично-правового образования только возрастает.

Современные исследователи отмечают, что формирование денежных фондов публично-правового образования напрямую зависит от принимаемого бюджета, а качество принимаемого бюджета оказывает существенное влияние на уровень развития, как внутригосударственных процессов, так и участия страны в международных отношениях, так как бюджетная политика является ключевым звеном экономической политики государства38.

Регулирование вопросов, касающихся кассовых операций с бюджетными средствами, отнесено к компетенции Федерального казначейства – федеральной службы, находящейся в ведении Министерства финансов Российской Федерации39.

Возрождение полномочий казначейства, в современном понимании, происходит с принятия в начале 90-х годов указа Президента Российской Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Том 1. М., 2006.

С.20.

Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3258.

Федерации от 8 декабря 1992 года № 1556 «О Федеральном казначействе»40 и постановления Правительства Российской Федерации от августа 1993 года № 864 «О Федеральном казначействе»41. Указанные правовые акты определили статус и полномочия данного государственного органа исполнительной власти.

Восстановление казначейства в Российской Федерации было обусловлено очевидной необходимостью осуществления одним органом исполнительной власти квалифицированного кассового обслуживания, контроля за движением государственных средств, наличия актуальной информации об их состоянии. Таким образом, в составе Министерства финансов Российской Федерации было образовано Федеральное казначейство, впоследствии выделенное из состава министерства и преобразованное в отдельный орган исполнительной власти.

Федеральное казначейство осуществляет полномочия по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. И в данном случае, на наш взгляд, следует особо подчеркнуть, что полномочия Федерального казначейства распространяются на все бюджеты публично-правовых образований. А именно, на федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты (муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, городских и сельских поселений).

В части актов, регламентирующих деятельность Федерального казначейства в настоящее время, необходимо назвать: Бюджетный кодекс Федерации42, Российской постановление Правительства Российской Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 24. Ст.

2101.

Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 35.

Ст. 3320.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

Федерации от 1 декабря 2004 года № 703 «О Федеральном казначействе»43, акты Министерства финансов Российской Федерации, акты Федерального казначейства44, а также иные нормативные правовые акты.

На современном этапе органы Федерального казначейства обеспечивают проведение кассовых операций, осуществляющихся в ходе исполнения федерального бюджета, кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, распределяют доходы между уровнями бюджетной системы. Проведение предварительного и текущего контроля за соблюдением бюджетного законодательства в части кассового обслуживания участниками бюджетного процесса также отнесено к бюджетным полномочиям Федерального казначейства. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств, а также осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Бюджетное законодательство Российской Федерации, в действующей ранее статье 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации, закрепляло казначейское исполнение бюджетов, т.е. управление счетами бюджетов и бюджетными средствами органами исполнительной власти, которые являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Федеральный закон от 20 августа года № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», дополнил Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 49. Ст. 4908.

См., например, приказ Федерального казначейства от 29 декабря 2012 года № 24н «О Порядке открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. № 20;

приказ Федерального казначейства от 10 октября 2008 года № 8н «О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 51.

Бюджетный кодекс Российской Федерации статьей 215.1 «Основы исполнения бюджета»45, которая закрепляет осуществление кассового обслуживания Федеральным казначейством.

Осуществление Федеральным казначейством своего ключевого полномочия – кассового обслуживания – происходит посредством механизма единого счета бюджета. Сразу оговоримся, что необходимо разделять понятия «единый счет бюджета» и «механизм единого счета бюджета».

Легальное определение «единого счета бюджета» закреплено в Бюджетном кодексе Российской Федерации46 и, используя данный термин, следует понимать непосредственно счет публично-правового образования, предназначенный для осуществления операций с бюджетными средствами.

Такое понятие же как «механизм единого счета бюджета» в действующем законодательстве отсутствует, но, на наш взгляд, сам термин «механизм» уже придает «единому счету бюджета» понимание его как процесса, имеющего место в бюджетном процессе. Учитывая, что сам по себе счет функционирует посредством отражения на нем поступлений и списаний, можно сделать вывод, что «механизм единого счета бюджета» - это непосредственно процесс зачисления доходов и осуществления расходов публично-правового образования.

Аккумуляция бюджетных средств на едином счете бюджета решает проблему обеспечения постоянного, бесперебойного движения средств во времени и в пространстве в рамках страны. Осуществление кассового обслуживания исполнения бюджета при участии Федерального казначейства способствует централизации финансовых ресурсов государства и реализации принципа единства кассы47. Введение единого казначейского счета бюджета Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 34. Ст. 3535.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

Неизменно при рассмотрении бюджетного процесса, исследователями в области финансового права раскрывается исполнение бюджета при участии органов казначейства:


В учебной литературе: см., например: Финансовое право Российской Федерации: учебник / коллектив авторов;

под ред. М.В. Карасевой. - 4-е изд., переработ. и доп. М.: КНОРУС, 2012;

Финансовое право: учебник для бакалавров / отв. ред. Е.М. Ашмарина. - М.:

было предусмотрено федеральной программой развития органов Федерального казначейства на 2000-2004 гг.48.

Итак, в настоящее время, понятие «кассовое обслуживание исполнения бюджета» закреплено в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации49 и подразумевает проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Кассовое обслуживание исполнения бюджета состоит в проведении и учете кассовых операций бюджета. Процесс кассового обслуживания является составляющим более крупной категории бюджетного права – кассового исполнения бюджета, которое, как справедливо отмечает в исследованиях А.Б. Альжанова, является «ядром» стадии исполнения бюджетов, завершает Издательство Юрайт, 2013;

Финансовое право: учебник для средних специальных учебных заведений / Е.Ю. Грачева, Э.Д. Соколова. - 4-е изд., испр. и доп. М.: Норма:

ИНФА-М, 2013;

Финансовое право: учебник для бакалавров / под ред. Е.Ю. Грачевой. М.:

Проспект, 2013, Финансовое право России: учеб. пособие для бакалавров / отв. ред. М.В.

Карасева. - 4-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2013;

Финансовое право:

учебник / отв. ред. Н.И. Химичева.-5-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2013;

Карасева М.В. Бюджетное право: учебное пособие / под ред. М.В. Карасевой – М.: ЭКСМО, 2010;

Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник / Ю. А. Крохина. - М.: Издательство Юрайт, 2010.;

Финансовое право: учебник / Бельский К.С., Болтинова О.В., Грачева Е.Ю.

и др. Под ред. С.В. Запольского;

Рос. Акад. Правосудия. – М.: Eksmo education Эксмо, 2006;

Парыгина В.А. Финансовое право: учебник / В.А. Парыгина, А.А. Тедеев. – 2-е изд., переработанное и дополненное. – М.: ЭКСМО, 2006 и др.

Исследователей в экономической области: см., например: Г.И. Акперов (Акперов И.Г.

Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации. М.: КноРус. г.), М.П. Афанасьев (Афанасьев М.П. Основы бюджетной системы: Учебное пособие для вузов / М.П. Афанасьев. – М.: ГУ ВШЭ, 2004), Б.И. Герасимов (Герасимов Б.И.

Региональная экономика: качество казначейского исполнения по расходам / Герасимов Б.И., Дьякова О.В. Министерство образования Российской Федерации, Тамбовский государственный технический университет. – Тамбов: ТГТУ, 2001.) и т.д.

Рассмотрение указанного вопроса в диссертационных исследованиях по юридической специальности: см., например исследования, А.Б. Альжановой, В.В. Бехер, М. Г.

Гогричиани, Д.Л. Комягина, И.П. Рудовола, Д.И. Яковлева и др.

Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июня 1999 года № 677 «О Федеральной целевой программе развития органов Федерального казначейства на 2000 – 2004 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 27. Ст. 3370.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

исполнение бюджетов по доходам и расходам и является практическим результатом предыдущей бюджетной деятельности50.

Кассовое исполнение бюджета в общем виде представляет собой комплекс трех важнейших элементов бюджетного процесса:

кассового обслуживания исполнения бюджета, ведения лицевых счетов, санкционирования платежей.

Первым элементом кассового исполнения является кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Федеральное казначейство, реализуя полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, закрепленные в Бюджетном кодексе Российской Федерации51, осуществляет проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет публично-правового образования и по кассовым выплатам из него на едином счете бюджета, открытом в Центральном банке Российской Федерации. В то же время, очевидно, что Федеральное казначейство, осуществляя кассовое обслуживание, не вправе присваивать себе бюджетные полномочия, закрепленные за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а именно распоряжение средствами соответствующего бюджета, определение направления их расходования и санкционирование выплат с единого счета бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования)52.

Заметим, что, реализация полномочий по кассовому обслуживанию Федеральным казначейством способствует выполнению важной для Альжанова А.Б. Субъекты финансовых правоотношений в области кассового исполнения бюджетов: дис… канд. юрид. наук: 12.00.14/ Альжанова Айгуль Борисовна. Саратов, 2009. С. 42.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2006 года № 10-П «По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2007. № 1.

бюджетного процесса функции централизованного учета информации о состоянии публичных финансов в целом. Это обеспечивает наиболее эффективное функционирование всей бюджетной системы и оптимальную организацию межбюджетных отношений, а также позволяет соблюдать баланса интересов публично-правовых образований, не ущемляя полномочий субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

Вторым элементом кассового исполнения является ведение лицевых счетов. Данное полномочие Федерального казначейства предусмотрено статьей 166.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации53 и подпунктом 5.4 пункта 5 постановления Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года № 703 «О Федеральном казначействе»54 и заключается в учете операций участников бюджетного процесса. Учет произведенных операций по расходованию бюджетных средств осуществляется именно на лицевых счетах, открытым участникам бюджетного процесса в Федеральном казначействе. Данный механизм можно охарактеризовать как внутреннюю систему учета бюджетных обязательств, прав соответствующих администраторов бюджетных средств у органов, осуществляющих организацию исполнения бюджета. Ведение лицевых счетов относится к полномочиям Федерального казначейства в части средств федерального бюджета. Касательно субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, полномочия по ведению лицевых счетов осуществляются органом, за которым данные полномочия закреплены в соответствии с заключенным соглашением. При открытии лицевого счета бюджета финансовому органу указанные полномочия реализуются соответствующими финансовыми органами. Если же заключается соглашение об исполнении органами Федерального казначейства части полномочий финансового органа при осуществлении кассового обслуживания исполнения соответствующего Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 49. Ст. 4908.

бюджета, ведение лицевых счетов осуществляется Федеральным казначейством.

Третий элемент кассового исполнения – санкционирование платежей предусмотрено подпунктом 5.15 пункта 5 постановления Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года № 703 «О Федеральном казначействе»55 и звучит как: «осуществление подтверждения денежных обязательств федерального бюджета и совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств». Суть данного полномочия Федерального казначейства заключается в проверке представленных документов для осуществления платежей на соответствие их установленной форме, правильности указания назначения платежа, непревышения принятых обязательств. Данные действия являются полномочиями Федерального казначейства при осуществлении операций со средствами федерального бюджета. При исполнении органами Федерального казначейства части полномочий финансового органа субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) санкционирование может осуществляться Федеральным казначейством либо соответствующим финансовым органом самостоятельно.

В случае передачи полномочий по кассовому обслуживанию, санкционирование платежей осуществляется финансовыми органами самостоятельно.

Таким образом, отметим, что общий вид кассового исполнения бюджета состоит из трех элементов:

- кассового обслуживания исполнения бюджета, - ведения лицевых счетов, - санкционирования платежей.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 49. Ст. 4908.

Повторимся, что осуществление кассового обслуживания является полномочием Федерального казначейства независимо от уровня бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Ведение лицевых счетов и санкционирование по отношению к средствам федерального бюджета осуществляется Федеральным казначейством, а касательно бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований – реализуется органами исполнительной власти в соответствии с заключаемым Соглашением.

Безусловно, механизм кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы в современных условиях невозможно представить без банковской организации, которая непосредственно осуществляет проведение платежей.

В настоящее время данные функции осуществляются Центральным банком Российской Федерации, в котором, открываются и ведутся счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Центральный банк Российской Федерации, являясь банковской организацией, устанавливающей основы денежно-кредитной политики, имеет разветвленную сеть территориальных учреждений. Указанные учреждения осуществляют расчетно-платежные операции на основании платежных документов клиентов Федерального казначейства, предоставляемых органами Федерального казначейства в Банк России. Таким образом, Банк России также является участником кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Изучение «кассового исполнения бюджета» и его элемента «кассового обслуживания исполнения бюджета», предоставляет возможность говорить о различии данных понятий.

Считаем правильным и мотивированным определение кассовому исполнению, данное в А.Б. Альжановой в своем исследовании, так как оно полностью отражает сущность понятия «кассовое исполнение» в настоящее время. Итак, кассовое исполнение бюджетов можно определить, как деятельность участников бюджетного процесса, обеспечивающую проведение и учет поступлений безналичных и наличных денежных средств на счетах органов Федерального казначейства по распределению средств бюджетов, их распределение между бюджетами, перечисление на счета бюджетов, возврат и зачет в предусмотренных законом случаях, а также проведение и учет в установленном законом порядке и в соответствии с установленными законом требованиями операций по расходованию денежных средств со счетов бюджетов. Проведенное исследование позволяет обосновать позицию, о том, что при реализации возложенных полномочий Федеральное казначейство осуществляет централизацию бюджетных ресурсов на единых счетах бюджетов публично-правового образования. Данное обстоятельство способствует наличию необходимой информации о состоянии публичных финансов. Несомненно, указанные обстоятельства сводят к минимуму злоупотребления в расходовании ресурсов государства.

Осуществленный анализ кассового исполнения позволяет заключить, что, несмотря на отсутствие данного термина в действующем законодательстве, фактически данный механизм осуществляется в бюджетном процессе.

Современная реализация его представляет собой совокупность процедур, которые в настоящее время, относятся к компетенции Федерального казначейства (применительно к федеральному бюджету), либо закреплены за Федеральным казначейством или финансовым органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в соответствии с заключенным соглашением).

Альжанова А.Б. Субъекты финансовых правоотношений в области кассового исполнения бюджетов: дис… канд. юрид. наук: 12.00.14/ Альжанова Айгуль Борисовна. Саратов, 2009. С. 64,65.

§ 2. Принцип единства кассы На протяжении истории управления ресурсами государства роль и значение кассы в финансовом управлении не уменьшается57.

Деятельность государства основывается на принципах, определяющих направления развития правового регулирования, что способствует рациональному и эффективному выполнению поставленных задач.

Нормы права основываются не только на специальных, отраслевых принципах, но, в первую очередь, на конституционных принципах, устанавливающих общие начала. Бюджетное право, не являясь исключением, реализует принцип законности, справедливости, разделения властей.

Такие принципы как единство экономического пространства, самостоятельность, гласность и федерализм находят свое отражение и в бюджетной сфере, определяя поведение субъектов в бюджетных правоотношениях. Исчерпывающий перечень принципов указан в статье Бюджетного кодекса Российской Федерации58.

Принципы единства бюджетной системы Российской Федерации, единства кассы взаимосвязаны с конституционным принципом единства экономического пространства.

См. например, исследования дореволюционных и советских авторов: Воронова Л.К.

Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР (на матер. союз. республ.).

Киев, 1981;

Озеров И.Х. Финансовое право: курс лекций, читанный в Московском университете. М., 1905;

Пискотин М.И. Советское бюджетное право. – М.,1971;

Ровинский Е.А. и др. Финансовое право. Учебник для юридических институтов и факультетов. Под ред. д.ю.н, проф. Е.А. Ровинского. М., 1971;

Эйдинова Л.Л. Исполнение бюджета. Пособие для слушателей фак. Повышения квалификации. Л, 1971 и др.

Современные исследователи: см. подробнее: Артюхин Р.Е. О принципе единства кассы // БиНО: силовые ведомства. 2003. №1;

Комягин Д.Л. Принцип единства кассы: опыт сравнительно-правового исследования // Административное и финансовое право Т. 1 — М., 2006;

Комягин Д.Л. Принцип единства кассы в России: история и современность // Финансовое право. 2006. № 2.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

Принцип самостоятельности выражается в самостоятельности бюджетов и равенстве бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Между принципом гласности и бюджетным принципом прозрачности или открытости, т.е. доступности, понятности и прозрачности информации, можно поставить знак равенства.

Иные принципы – разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

сбалансированности бюджета;

общего покрытия расходов бюджетов;

результативности и эффективности использования бюджетных средств;

достоверности бюджета;

адресности и целевого характера бюджетных средств;

подведомственности расходов бюджетов, являясь специальными (отраслевыми) принципами, во многом отражают идеи, закрепленные в Конституции Российской Федерации.

Постоянное развитие бюджетного права способствует возникновению новых основ, которые возможно законодательно закрепить в качестве специальных принципов бюджетного процесса. В этой связи хочется согласиться с мнением О. В. Болтиновой о «необходимости концептуального осмысления принципов бюджетного процесса».

Автор предлагает выделить такие специальные принципы бюджетного процесса как:

законность;

облечение бюджета в форму нормативного правового акта;

разграничение компетенции между представительными и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления в бюджетном процессе, специализации бюджетных показателей;

непрерывность (цикличности) бюджетного процесса, гласности и публичности, плановости бюджетного процесса, организации бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса59.

Следует, на наш взгляд, также согласиться и с предложением о выделении принципов:

лицевых счетов;

бюджетного учета исполнения бюджета 60.

Кроме того, следует выделять принцип казначейского исполнения бюджетов, заключающегося в наличии исключительного права открытия счетов в банках лишь у специальных органов – органов казначейства61.

В то же время уточним, что принципы лицевых счетов, бюджетного учета и казначейского исполнения необходимо отнести, на наш взгляд, к принципам исполнения бюджета, а не к принципам бюджетного права в целом.

Возвращаясь к принципам бюджетного процесса, отраженным в главе Федерации62, Бюджетного кодекса Российской отметим влияние организационной формы кассового обслуживания бюджетов в Российской Федерации на принципы.

Единство кассы реализуется в рамках каждого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, что помогает избежать нарушения противоположного принципа – самостоятельности бюджетов и сосредоточения всех финансов федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в «единой кассе», затрудняя при этом реализацию полномочий органов государственной власти Болтинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: дис… д-ра юрид. наук: 12.00.14 / Болтинова Ольга Викторовна. М., 2008. С. 17.

Яковлев Д.И. Проблемы правового регулирования казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации: дисс… канд. юрид. наук:12.00.14 / Яковлев Дмитрий Иванович, Саратов, 2005.

Карасева М.В. Бюджетное право: учебное пособие / под ред. М.В. Карасевой, М., 2010.

С. 245, 246.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

и местного самоуправления в части самостоятельного осуществления бюджетного процесса.

Считаем, что исследовать данный принцип следует с учетом истории и опыта зарубежных стран. Все это в совокупности позволит уяснить его суть и дальнейшие перспективы правового развития.

Рассмотренный нами в первом параграфе советский период управления публичными финансами не отменяет реализацию принципа единства кассы, несмотря на разрушение устоев прежней финансовой системы.

Дополнительное подтверждение этой позиции мы находим в работе С. А. Котляревского «Бюджет и местные финансы». Он констатировал, что «весьма существенное правило использования бюджета заключается в так называемом единстве кассы, т.е. в объединении всех государственных доходов в единую общую массу. Установление этого единства было одним из важнейших успехов в области упорядочивания бюджета….из требования единства кассы вытекает обязанность всех государственных учреждений сдавать свои доходы в общую их массу, а не удерживать у себя…У отдельных ведомств могут быть так называемые кассы специальных сборщиков, но в таком случае имеются правила, определяющие сколько времени они могут держать эти собранные доходы у себя и как часто они должны их сдавать…. Проведение начал единства кассы представляет собой одну из самых сложных задач в области использования бюджета, так как ведомства не всегда охотно и с достаточной быстротой сдают получаемые ими доходы в общие кассы.»63.

Подтверждает изложенное М.И. Пискотин, который утверждает, что «Специальной областью исполнения государственного бюджета является его кассовое исполнение…Оно включает в себя прием доходов, зачисление их на счета соответствующих бюджетов, выдачу средств из бюджета, учет кассовых доходов и расходов бюджета и составление отчетности. Эти Котляревский С.А. Бюджет и местные финансы. М.: Издательство «Экономическая жизнь», 1926 С. 73-75.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.