авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |

«Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования Национальный ...»

-- [ Страница 2 ] --

операции выполняются учреждениями Государственного банка СССР на основе принципа единства кассы. Он требует, чтобы доходы каждого бюджета полностью сосредоточивались в кассовом органе.

Учреждения, предприятия и организации не имеют права хранить у себя бюджетные средства и производить из них какие-либо расходы. Они обязаны перечислять их в тот кассовый орган, который исполняет данный бюджет»64.

Начиная с 1917 года, все денежные средства вносились в кассы Народного банка, в последующем данный орган, осуществляющий кассовое обслуживание исполнения бюджета, будет реорганизован в Государственный банк СССР.

Учреждения Государственного банка СССР осуществляли прием, хранение, учет и выдачу бюджетных средств в строгом соответствии с принадлежностью этих средств органу, ведающему данным бюджетом65.

При осуществлении функций кассового исполнения бюджета Государственным банком СССР, принцип единства кассы подразумевал, что все доходы государственного бюджета сосредотачивались в Государственном банке СССР и все расходы из бюджета производились через указанный орган.

Банковская система кассового исполнения бюджета прекратит свое существование в Российской Федерации в 1992 году. Это было обусловлено необходимостью принятия мер, направленных на усиление контроля за исполнением бюджета. В качестве одного из существенных недостатков существовавшей формы кассового обслуживания следует отметить, что за участниками бюджетного процесса не было закреплено обязанности открытия счетов, на которых производятся операции со средствами, представляемыми из бюджета, в Банке России. Соответственно, открывались счета в коммерческих банках, минуя счета в Банке России, что, является Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М, 1971. С. 292.

Ровинский Е.А. и др. Финансовое право. Учебник для юридических институтов и факультетов. С.130-132.

отступлением от единства кассы и приводит к потере контроля за движением и целевым использованием бюджетных ресурсов.

Банковский механизм исполнения бюджета предполагал двухэтапную схему финансирования, при которой средства сначала зачислялись на расчетные счета распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений и уже потом, со счетов бюджетополучателей, поступали поставщикам товаров, работ и услуг. В условиях применения данной формы у финансового органа отсутствовала возможность осуществления предварительного контроля в части направлений использования средств.

Потеря контроля над бюджетными средствами, несвоевременное поступление доходов, отсутствие отчетности о поступлении доходов послужили факторами для повсеместного нецелевого использования бюджетных средств.

Необходимость перехода к исполнению бюджетов органами казначейства была обусловлена рядом причин, носящих как политический, так и экономический характер. В современных условиях казначейство, концентрируя оба потока денежных средств – доходов и расходов на едином счете, позволяет контролировать движение бюджетных средств и оперативно представлять информацию, необходимую для последующего контроля вышестоящими органами власти.

При осуществлении полномочий в части кассового обслуживания бюджетов бюджетной системы органами Федерального казначейства, принцип единства кассы, на современном этапе его эволюции, реализуется путем применения единого счета бюджета. Единый счет является механизмом бюджетного процесса, позволяющим аккумулировать государственные ресурсы, как на федеральном уровне власти, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Как и реализация принципа единства кассы единый счет бюджета открывается отдельно по каждому бюджету бюджетной системы. Таким образом, следует отметить, что функционирование единого казначейского счета не затрагивает ни самостоятельность публично- правовых образований, ни бюджетные права, закрепленные за участниками бюджетных правоотношений, и выполняет функции учета поступлений и выплат из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Анализ исторической эволюции принципа единства кассы позволяет заключить, что переход на повсеместное соблюдение данного принципа бюджетного процесса способствует повышению финансовой дисциплины участников бюджетного процесса. Особо отметим, что при реализации принципа единства кассы происходит повышение целевой направленности использования бюджетных средств, что способствует повышению своевременности и эффективности использования бюджетных ресурсов.

Принцип единства кассы не уникален для России, международный опыт реализации данного принципа представляет интерес для анализа66.

Принцип единства кассы, по мнению японского юриста Е.Ода, предполагающий концентрацию всех финансовых ресурсов в едином казначействе, является одной из важнейших гарантий единства бюджета67.

Япония представляет собой наиболее яркую иллюстрацию одного из очевидных примеров реализации принципа единства кассы в условиях, когда функции по исполнению бюджета выполняются не специальным органом исполнительной власти, а банком. Поскольку такие функции, как: прием бюджетных средств, их хранение и выдача в строгом соответствии с бюджетной росписью, ведение соответствующего учета и отчетности, возложены на Банк Японии, статус, задачи и функции которого урегулированы Законом о Банке Японии 1949 года68.

Исследованием сравнительно-правового анализа реализации единства кассы занимался Д.Л. Комягина. См. например, Комягин Д.Л. Принцип единства кассы: опыт сравнительно правового исследования // Административное и финансовое право Т. 1 — М.: ЦППИ, 2006;

Комягин Д.Л. Принцип единства кассы в России: история и современность // Финансовое право. 2006. № 2.

Козырин А.Н. Публичные финансы государств АТР: бюджетное и налоговое регулирование. М., 1998.

Козырин А.Н. Там же.

Во Франции единство кассы понимается как существование единого счета бюджета. Все платежи осуществляются с контокоррентного счета Государственного казначейства. Ежедневно остатки на счетах подразделений государственного казначейства Франции (на начало 1994 года на территории Франции действовала сеть из 4051 специальных агентств казначейства, в том числе расположенных в заморских территориях и при посольствах Франции в некоторых зарубежных странах)69 перечисляются на единый счет, что способствует наличию актуальной информации и оперативной отчетности о состоянии государственных финансов. Надо заметить, что именно французское кассовое устройство традиционно приводится как пример наиболее последовательно реализованного принципа единства кассы и наименование «казначейская система исполнения бюджета» впервые употреблялось именно по отношению к исполнению бюджета70.

французского На сегодняшний день единый счет государственного бюджета Республики Франция представляет собой аккумуляцию не только доходов бюджета, но и доходов, получаемых от оказания государственными учреждениями платных услуг, доходов от использования государственной собственности, средств казенных предприятий. Единый казначейский счет открыт в Банке Франции, средствами на котором управляет агентство «Франс-Трезор», организованное как отдельный департамент министерства экономики, финансов и промышленности Франции71.

Точно так же при исполнении федерального бюджета Федеративной Республики Германия все доходы и расходы федерации принципиально проводятся через центральный счет федерации, который ведет Главная федеральная касса, созданная при федеральном министерстве финансов.

Главная федеральная касса возглавляет систему федеральных касс. Однако, в Зубченко Л.А, Семеко Г.В, Макашева Н.А. Бюджетный процесс во Франции:

центральный и местные бюджеты. М.,1995. С. 33.

Федяевский К.К. Исполнение бюджета в капиталистических странах. М., 1939.С.84.

Прокофьев С.Е. Казначейская система исполнения бюджета // Бюджет. 2003. №6. С. 58.

ФРГ действуют также кассовые отделения и пункты выдачи авансов на руки, которые могут быть созданы, согласно пункту 4 параграфа Положения о федеральном бюджете Федеративной республики Германия, иными, помимо федерального министерства финансов, высшими федеральными органами по его разрешению72. Функционирование указанных отделений является отступлении от провозглашенного принципа единства кассы. В то же время, указанное отступление объясняется определенными историческим особенностями бюджетного процесса и урегулировано различными ограничениями при функционировании данных касс73.

Кассовое устройство Австралийского союза предполагает возможность органов исполнительной власти самостоятельно открывать счета в банке74.

Указанные счета подразделяются на: ведомственные (счетов для внутриведомственных расходов) и управляемые (выполнения уставных задач), также на счета доходов и расходов. Особо отметим, что ведомства получают проценты по остаткам на их ведомственных счетах. Кроме того, остатки на банковских счетах агентств в конце каждого рабочего дня переводятся на официальный государственный счет, открытый Департаменту финансов Австралии в Резервном банке Австралии. Таким образом, в Австралии также реализуется принцип единства кассы, но при условии отсутствия текущего и последующего контроля.

Дефиниция принципа единства кассы в российском законодательстве установлена в статье 38.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации75.

предусматривает зачисление всех доходов и осуществление всех расходов бюджета с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществляемых за Bonn: Bundesministerium der Finanzen, 1994.

Федяевский К.К. Указ. Сочинение. С.48.

KPMG, Australian bureau of statistics, Departament of finance and administration. 24.03. – 04.04. 2003.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

пределами Российской Федерации, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством.

То есть формой реализации принципа единства кассы, как было отмечено, является существование единого счета бюджета, что в целом учитывает имеющийся зарубежный опыт.

Анализ научных источников76 позволяет говорить о том, что согласно принципу единства кассы кассовое исполнение бюджета должно быть сосредоточено в одном центральном органе. При этом учреждения не вправе задерживать у себя бюджетные средства и производить из них какие-либо расходы. Они обязаны перечислять их в тот кассовый орган, который исполняет данный бюджет.

Похожим является мнение о выделении при исполнении бюджета трех блоков, обособляющихся по субъектному составу и характеру особенности предмета правоотношений. Это – распорядительный, организационно распорядительный и расчетный блоки77.

Считаем возможным согласиться с мнением Р.Е. Артюхина, что в современных условиях принцип единства кассы трансформировался в принцип единого счета. При этом принцип единого счета — это более совершенный и развитый принцип единства кассы78.

В любом случае, основным признаком, позволяющим говорить о наличии единства кассы при исполнении бюджета публично-правового образования, является существование единого счета, на который зачисляются доходы и с которого осуществляются расходы данного бюджета. При этом не имеет значения сколько банковских счетов открыто для исполнения бюджета. Фактически у бюджета может быть несколько счетов, один из.Артюхин Р.Е. О принципе единства кассы // БиНО: силовые ведомства. 2003. № 1. С.

54.

Пащенко К.А. Правовое регулирование деятельности казначейства в дореволюционной России // Правоведение. 2000. № 1. С.39-48.

Артюхин Р.Е. Указ. сочинение.

которых будет основным, а остальные – техническими (транзитными). В этом случае транзитные счета не будут иметь переходящего остатка.

Механизм использования единства кассы не предполагает единственность счета у органов казначейства. Для хранения и проведения кассовых операций с бюджетными средствами, возможно, использовать несколько счетов. Суть принципа единства кассы состоит в едином расчетном счете хранения данного типа бюджетных средств, с которого перечисляются средства.

Не вызывает сомнений, что огромную роль играет осуществление как ведомственного контроля, так и контроля, исходящего от независимого учреждения. Это предоставляет возможность выявить и пресечь злоупотребления при использовании выделяемых государством средств.

Одной из целей реализации принципа единства кассы является осуществление контроля движения публичных финансов.

В теории финансового права выделялись различные виды контрольных учреждений в части контроля за кассовыми поступлениями или расходами – кассовые контрольные учреждения, учреждения, заведующие сборами, хранением сумм и осуществляющие иные операции с финансовыми средствами. Также учреждения были наблюдающие за движением сумм в кассах и правильностью хозяйствования всех государственных учреждений.

Подчинялись все контрольные учреждения высшему учреждению финансового контроля, которое наблюдало за отчетностью и правильностью операций.

Для классификации органов, осуществляющих контроль за движением и использованием государственных средств и установления их полномочий, следовало определить вид или тип кассы, за средствами которой осуществлялся контроль.

Лебедев В.А. Финансовое право. Серия «Золотые страницы финансового права». М., 2000. С. 148.

При исследовании этого вопроса мы учитываем и имеющийся опыт Российской Империи, там при существовании децентрализованной формы исполнения бюджета существовало разделение касс на приходные и расходные.

Основной характеристикой приходных касс являлось то, что в них стекались и аккумулировались суммы из различных источников. Основным мероприятием при функционировании данного вида касс являлся перевод сумм из одной кассы в другую, что становилось возможным, когда в одной кассе наблюдался избыток денежных средств, а из другой требовалось осуществить расходы. Второй вид касс – расходные, осуществляли выдачу сумм по приказам. Очевидно, что финансовые ресурсы расходные кассы черпали из касс приходных, осуществляя расчеты с суммами из касс приходных, что и объясняет их тесную взаимосвязь и невозможность функционирования какого-то одного вида касс при данной форме кассового исполнения бюджета.

Экономическое и правовое развитие государства показало, что децентрализованная модель кассового обслуживания устарела и не предполагает возможности должного финансирования, обеспечения финансовыми ресурсами государства.

Все выше изложенное обосновывает вывод о том, что единый счет бюджета и механизмы его функционирования в части движения бюджетных средств, в совокупности представляют собой современную форму реализации принципа единства кассы. Истинность этого утверждения подтверждена тем, что аккумулирование государственных (муниципальных) финансов на единых счетах бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, открытых Федеральному казначейству в Центральном банке Российской Федерации, происходит в условиях применения безналичных форм расчетов.

Принцип единства кассы, реализуемый в форме единого счета бюджета, обеспечивает полную прозрачность в отношении финансовых операций, возникающих при исполнении бюджета. Данные обстоятельства предоставляют возможность осуществления предварительного и текущего контроля целевого расходования средств.

Проведенный анализ позволил обосновать позицию о том, что в основе осуществления кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Федеральным казначейством и, в частности, функционирования единого счета бюджета, лежат следующие правовые принципы:

- единство экономического пространства Российской Федерации, самостоятельность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, - единство бюджетной системы, единство кассы - и другие.

Нельзя забывать, что, реализуя принцип единства кассы, государство обретает возможность осуществлять перераспределение средств. Средства находятся на счете бюджета в распоряжении органа, исполняющего бюджет, что позволяет учитывать остатки на расчетных счетах при планировании и текущем финансировании, перераспределять и использовать их для финансирования текущих расходов, что в условиях использования единого счета существенно ускоряет процедуру и время проводимых операций.

§ 3. Понятие и юридическое содержание единого казначейского счета бюджета Реализация стратегически важных направлений бюджетной политики является приоритетным направлением деятельности публично-правового образования. Повышение эффективности в процессе управления бюджетными средствами, усиление ответственности участников бюджетного процесса при осуществлении операций по расходованию выделяемых средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также создание и поддержание системы четкого разграничения доходных и расходных обязательств, является первоочередной задачей при регулировании бюджетных правоотношений и управлении публичными финансами в государстве.

Анализируя отношения, существующие в сфере финансовых операции в сфере публичных финансов, можно выделить несколько видов расчетных отношений бюджетными средствами. Прежде всего, классифицировать финансовые потоки следует как входящие и исходящие платежи, которые, в свою очередь, подразделяются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерацией на доходы, расходы и источники финансирования дефицита бюджета. По субъектному составу государственные и муниципальные расчеты возможно разделить на те, в которых обе стороны являются публично-правовыми образованиями, расчеты при участии государства и физических лиц, расчеты при участии юридических лиц (различные налоги, сборы и, соответственно, выплаты). Эффективное управление и надлежащий контроль за движением государственных платежей диктуют необходимость создания надлежащего (или же модернизации существующего) правового регулирования расчетных отношений. Важно также создавать нормативную базу для каждого вида платежей, учитывая особенности их осуществления. В комплексе с нормативным регулированием при осуществлении расчетов следует применять актуальные платежные инструменты. Цель проведения указанных мероприятий заключается в обеспечении безопасности, прозрачности и улучшении контроля движения государственных финансов. В любых из представленных отношений ключевым звеном, «ядром», этих отношений выступает единый счет бюджета, посредством которого и осуществляются государственные и муниципальные расчеты.

Прежде чем исследовать единый счет бюджета, следует рассмотреть дефиниции данного понятия. Итак, понятие «счет» можно определить как запись финансовых операций, затрагивающих активы, пассивы, доходы, расходы или текущее сальдо на счетах физических или юридических лиц.

Запись всех операций ведется с указанием дат их совершения80.

Также под «счетом» понимается основная единица группировки и хранения данных в системах бухгалтерского учета81. Налоговый кодекс Российской Федерации определяет «счета» как расчетные (текущие) и иные счета в банках, открытые на основании договора банковского счета, на которые зачисляются и с которых могут расходоваться, денежные средства организаций и индивидуальных предпринимателей, нотариусов, занимающихся частной практикой, адвокатов, учредивших адвокатские кабинеты82.

Представленные в определениях характеристики можно в равной степени применить и к единому счету бюджета. Бюджетный кодекс Российской Федерации83 определяет единый счет бюджета как счет (совокупность счетов для федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации), открытый Федеральному казначейству в учреждении Центрального банка Российской Федерации отдельно по каждому бюджету бюджетной системы Российской Федерации для учета средств бюджета и осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из него. На наш взгляд, определение, содержащееся в настоящее время в бюджетном Банковское дело. Словарь: Пер. с англ. – М.: ИНФРА – М, 2001. С.9.

Островская О.М. Банковское дело: Толковый словарь. – 2-е издание. М.: Гелиос АРВ, 2001. С. 328.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3824.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

законодательстве, в полной мере отражает текущее содержание и сущность понятия единый счет бюджета и не нуждается в корректировке.

В документах международных организаций при упоминании конструкции счета бюджета употребляется термин «единый казначейский счет», под которым понимается унифицированная система банковских счетов правительства (т.е. государства), обеспечивающая консолидированное представление о денежных средствах84. Единый казначейский счет – казначейский счет в центральном банке страны, который консолидирует денежную позицию государства85.

Анализируя понятия «единый счет бюджета» и «единый казначейский счет бюджета», отметим их синонимичность, выражающуюся в основных характеристиках, признаках данного типа счетов, закрепленных в определениях:

Счет бюджета – это система счетов;

1) Публичная природа средств, находящихся на счетах бюджета;

2) Открываются и обслуживаются в центральном банке государства;

3) Назначение данных счетов состоит в осуществлении кассовых 4) операций с бюджетными средствами и возможности обладания консолидированной информации о состоянии государственных ресурсов.

При рассмотрении бюджетных полномочий Федерального казначейства в части кассового обслуживания исполнения федерального бюджета термины «единый счет бюджета» и «единый казначейский счет бюджета» являются синонимами. Поскольку единый счет федерального бюджета открывается и ведется Федеральным казначейством, которое также «Общие стандарты по разработке программ правительственных платежей» // Группа по развитию платежных систем Всемирного банка по согласованию с Международной консультативной группой по правительственным платежам. // Документ опубликован не был. Материал из архива исследователя.

Treasury Single Account: Concept, Design, and Implementation Issues. Доступ к тексту документа: Официальный сайт Международного валютного фонда URL:

http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2010/wp10143.pdf (дата обращения: 11.11. года).

осуществляет, в соответствии с бюджетными полномочиями, управление операциями со средствами на едином счете.

Возможность употребления термина «единый казначейский счет бюджета», применительно к счетам бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, обусловлена, во-первых, правилом открытия данных счетов Федеральному казначейству. Во-вторых, ведением данных счетов либо органами Федерального казначейства, либо финансовыми органами самостоятельно (в зависимости от выбора модели кассового обслуживания). В последнем случае полномочия структурных подразделений финансовых органов, осуществляющих ведение соответствующих счетов бюджетов, можно назвать казначейскими, поскольку их функции дублируют полномочия Федерального казначейства при кассовом обслуживании исполнения федерального бюджета.

На основании вышеизложенного можно заключить, что фактически к термину «единый счет бюджета», независимо от уровня бюджетной системы, можно применять определение «казначейский». Обосновывается данное положение выбором органа, которому открываются счета бюджетов всех уровней бюджетной системы – Федеральному казначейству и казначейскими функциями органов, осуществляющих ведение счетов бюджетов. Итак, и при употреблении указанных терминов в международных документах и в национальном законодательстве Российской Федерации подразумеваются счета публично-правовых образований без акцента на форму государственного устройства и уровни бюджетной системы государства. То есть использование понятий унифицировано независимо от рассмотрения федерального бюджета либо бюджетов субъектов, входящих в состав государства.

Единый счет бюджета представляет собой актуальный и эффективный инструмент управления государственными финансами, поскольку аккумулирует государственные (муниципальные) финансы публично правового образования. Успешное функционирование механизма единого счета способствует повышению прозрачности движения бюджетных средств, уровня оперативного и своевременного контроля и, как следствие, эффективного управления публичными финансами. По мере развития единого счета были проведены глобальные преобразования, касающиеся кассового обслуживания бюджета, позволяющие упорядочить процесс исполнения бюджета. Проводимые мероприятия во многом обеспечили единство процедур осуществления операций со средствами бюджетов.

Происходившие изменения неразрывно связаны с функционированием единого счета соответствующего бюджета и сосредоточением счетов бюджетов бюджетной системы в Банке России. В настоящее время утверждены акты, содержащие более совершенные правовые нормы, основанные на многолетней практике функционирования единого счета бюджета. Таким образом, руководствуясь принципом единства бюджетной системы, государство обеспечивает указанное единство посредством принятия единой правовой базы, бюджетной классификации, принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, единством порядка финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и иных параметров86. Единый счет бюджета представляет собой механизм, при функционировании которого и проявляется указанное единство, как в правовом регулировании, так и в применяемых механизмах и платежных технологиях единых (универсальных) для средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Итак, введение единого казначейского счета в Российской Федерации было впервые предусмотрено Федеральной программой развития органов Федерального казначейства на 2000-2004 гг.87. Следует отметить, что до года обслуживание счетов бюджетов осуществлялось на тех же основаниях, что и обслуживание счетов всех юридических лиц. Полномочия по открытию Нестеренко Т.Г., Бушмин Е.В. Технология единого счета бюджета: необходимость и преимущество // Бюджет. 2004. № 6. С.7-10.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 5. Ст. 576.

счетов принадлежали кредитным организациям. Однако, осознавая все несовершенства обслуживания счетов бюджетов в кредитных организациях, Правительство Российской Федерации в постановлении от 22 августа года № 1001 «О мероприятиях по переводу в органы Федерального казначейства счетов организаций, финансируемых из федерального бюджета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности»88 закрепило за участниками бюджетного процесса обязанность закрытия счетов в кредитных организациях и перевода средств на соответствующие счета в органах Федерального казначейства. Указанные мероприятия и положили начало создания конструкций единых счетов бюджетов и постепенной реализации Концепции функционирования единого казначейского счета.

Внедрение системы единого казначейского счета происходило в два этапа. Во время первого, переходного этапа, завершился перевод всех бюджетных учреждений и организаций на лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства. Указанные мероприятия позволили централизовать операции по осуществлению расходов и учету доходов федерального бюджета на уровне управлений Федерального казначейства в субъектах Российской Федерации по каждому бюджету бюджетной системы.

Немаловажным мероприятием, позволяющим внедрить контроль за движением средств по счетам, явилось введение системы электронного документооборота на уровне управлений Федерального казначейства, а также урегулирование обмена документами между учреждениями Банка России и управлениями Федерального казначейства, что также способствовало централизации учета поступлений и выплат средств федерального бюджета в субъектах Российской Федерации.

На втором, завершающем этапе, произошло объединение четырех лицевых счетов по учету налогов, распределяемых органами казначейства, Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 35. Ст. 4405.

доходов федерального бюджета и доходов федерального бюджета, перечисленных на финансирование расходов федерального бюджета на уровне управлений Федерального казначейства. В Главном управлении Федерального казначейства был открыт лицевой счет бюджета – единый казначейский счет – для учета средств федерального бюджета в валюте Российской Федерации. В данный период разрабатывался и утверждался значительный объем правой документации, касающийся взаимоотношений органов Федерального казначейства, учреждений Банка России и кредитных организаций по обслуживанию счетов органов казначейства.

Реализация указанной Концепции функционирования единого счета бюджета способствовала осуществлению в Российской Федерации механизма исполнения бюджета, при котором централизация государственных ресурсов происходила на едином казначейском счете89.

В настоящее время отделения Федерального казначейства вошли в состав Управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации и стали именоваться отделы. Таким образом, первый уровень системы органов Федерального казначейства представляют территориальные органы Федерального казначейства (Управления Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации и Межрегиональное операционное управление Федерального казначейства), которым открываются счета в Банке России. Вторым (верхним) уровнем системы органов Федерального казначейства является центральный аппарат Федерального казначейства90.

Открытие единых счетов бюджетов в настоящее время происходит на счетах:

№ 40105 «Средства федерального бюджета»;

Вопрос введения единого счета бюджета был рассмотрен в статье Панкратовой В.И.

Единый казначейский счет бюджета по учету доходов и средств федерального бюджета // Финансовое право. 2010. № 12. C. 28-31.

Открытие счетов бюджетов Федеральному казначейству подробно отражено в § 2 и § главы II настоящего исследования.

№ 40201 «Средства бюджетов субъектов Российской Федерации»;

№ 40204 «Средства местных бюджетов»91.

Счета, открываемые органам Федерального казначейства в одном учреждении – Банке России и проведение кассовых операций Федеральным казначейством дают возможность осуществления централизованного учета, управления и контроля за государственными ресурсами. Тем не менее, кредитные организации в настоящее время согласно статье 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации92 вправе:

привлекаться на основании агентского соглашения для 1) осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов;

обслуживать счета бюджетов, в случае отсутствия учреждений 2) Центрального банка Российской Федерации на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций;

субъекты Российской Федерации, муниципальные образования 3) вправе открывать счета в кредитных организациях, обслуживающих расчеты по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов Российской Федерации и муниципальными ценными бумагами, осуществляющих расчеты (в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций);

обслуживать счета, предназначенные для выдачи и зачисления 4) наличных денежных средств организациям, лицевые счета которым открыты в органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Положение о правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации, утв. Банком России 16 июля года № 385-П // Вестник Банка России. 2012. № 56 – 57.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

Российской Федерации и муниципальных образований.

Указанные счета обслуживаются кредитными организациями без взимания платы.

Исследуя правовую конструкцию единого счета бюджета, необходимо отметить составляющую механизма кассового исполнения бюджета, взаимосвязанную с единым счетом бюджета, – лицевые счета администраторов бюджетных средств, которая неразрывно связана с единым счетом бюджета. Единый счет бюджета – это счет, на котором аккумулируются финансы соответствующего публично-правового образования, представляющий собой записи, а лицевые счета это те же записи, но уже сумм по каждому конкретному участнику бюджетного процесса.

Итак, лицевой счет представляет собой счет, предназначенный для учета расчетов с отдельным лицом, где учитываются все операции с данным клиентом93. Уточняя это определение, Налоговый кодекс Российской Федерации указывает, что это счета, открытые в органах Федерального казначейства (иных органах, осуществляющих открытие и ведение лицевых счетов) в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации94. Следует отметить, что действующее бюджетное законодательство не содержит определения рассматриваемого понятия.

Правовые основы функционирования лицевых счетов администраторов бюджетных средств закреплены в положениях статьи 220.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации95, согласно которой учет кассовых операций, осуществляемых при исполнении бюджета, производится на лицевых счетах.

Лицевые счета участников бюджетного процесса федерального уровня ведутся Федеральным казначейством. Ведение указанных счетов участников бюджетного процесса на уровне субъектов Российской Федерации, Островская О.М. Банковское дело: Толковый словарь. – 2-е издание. М.: Гелиос АРВ, 2001. С. 219.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3824.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

муниципальных образований осуществляется органами Федерального казначейства, либо соответствующими финансовыми органами. Лицевые счета участников бюджетного процесса федерального уровня открываются и ведутся по месту нахождения главного распорядителя бюджетных средств, а лицевые счета главных распорядителей бюджетных средств, главных администраторов доходов бюджета открываются и ведутся исключительно в Федеральном казначействе. На данных счетах отражаются лимиты бюджетных обязательств в соответствии со Сводной бюджетной росписью, после доведения Федеральным казначейством показателей до администраторов бюджетных средств, а также отражаются операции по осуществлению кассовых выплат на основании представленных главными распорядителями (распорядителями) Федеральному казначейству платежных документов. Каждому администратору бюджетных средств открывается лишь один лицевой счет. При осуществлении операций с бюджетными средствами не предусматривается использование банковского механизма кредитования лицевых счетов. Осуществление расчетов производится в пределах отраженных лимитов бюджетных обязательств. Невозможность открытия одновременно нескольких лицевых счетов участникам бюджетного процесса также является характерной особенностью отношений, складывающихся при кассовом исполнении бюджета.

В настоящее время существенно увеличилось количество лицевых счетов, а именно их виды стали более конкретными. Для сравнения приведем типы лицевых счетов, открываемые ранее в Федеральном казначействе:

лицевой счет распорядителя средств;

1) лицевой счет получателя средств для осуществления операций в 2) иностранной валюте;

лицевой счет иного получателя средств;

3) лицевой счет иного получателя средств для 4) осуществления операций в иностранной валюте96.

На основании исследования видов и механизма функционирования указанного элемента кассового исполнения бюджета, неразрывно связанного с единым счетом бюджета, можно сделать вывод о том, что лицевой счет, открываемый в территориальном органе Федерального казначейства, возможно определить как счет, отражающий операции, осуществляемые организациями сектора государственного управления со средствами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Функционирующая в качестве единого механизма с единым счетом бюджета, система лицевых счетов является неотъемлемым элементом, способствующим оперативному и безошибочному распределению средств государства.

Проведенный анализ дефиниций понятий «единый счет бюджета» и «единый казначейский счет» позволяет сделать вывод о синонимичности данных терминов.

Выделение в качестве критерия органа исполнительной власти, наделенного полномочиями по открытию счетов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации - Федерального казначейства, также дает основание для характеристики данного типа счетов как «казначейских».

Возможность применения указанной характеристики в части счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Приказ Минфина России от 31 декабря 2002 года № 142н «Об утверждении инструкции о порядке открытия и ведения Федеральным казначейством и его территориальными органами лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

2003. № 14. (утратил силу в связи с принятием приказа Министерства финансов Российской Федерации от 23 декабря 2008 года № 144н «О признании утратившими силу Приказов Министерства финансов Российской Федерации» // Российская газета. 2009. № 43). В настоящее время порядок открытия и ведения лицевых счетов, открываемых в территориальных органах Федерального казначейства, регламентируется приказом Федерального казначейства от 29 декабря 2012 года № 24н «О Порядке открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. № 20.

продиктована существующими полномочиями структурных подразделений финансовых органов, обслуживающих счета соответствующих бюджетов. Зачастую данные подразделения именуются казначействами.

Подчеркнем очевидную роль единого казначейского счета бюджета заключающуюся в том, что осуществление операций с его использованием позволяет сосредоточить финансовые ресурсы государства в одном органе исполнительной власти по каждому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Подобная аккумуляция государственных (муниципальных) финансов способствует решению ключевых задач при осуществлении операций с бюджетными средствами. Что способствует повышению эффективности использования средств соответствующего бюджета, а также контроля за их движением. Следует особо отметить, что введение единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации способствовало решению ряда проблем, имевших место в бюджетной сфере.

К таким предметам особого внимания можно отнести: злоупотребление и нецелевое использование бюджетных средств;

отсутствие оперативной отчетности о состоянии государственных (муниципальных) финансов, как в рамках отдельно взятого публично-правового образования, так и по в целом по стране;

отсутствие надлежащего контроля за движением и возможности управления бюджетными средствами и иные.

Глава II. Правовое регулирование отношений с использованием единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации § 1. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Деятельность любого публично-правового образования направлена на создание условий для стабилизации финансовой системы97. Достижение указанной цели возможно только при осуществлении эффективного использования и управления бюджетными ресурсами. Такие действия необходимы так же для выполнения своевременного обеспечения финансирования, позволяющего удовлетворить как потребности общества, так и возможности его динамичного развития.

Основополагающим механизмом, способствующим достижению указанных выше задач и целей, является бюджетный процесс, его стадии и составляющие.

В рамках проводимого исследования интерес представляют следующие вопросы:

исполнение бюджета по доходам;

исполнение бюджета по расходам;

определение механизма кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Статья 218 Бюджетного кодекса Российской Федерации98 определяет составляющие, которые в совокупности являются исполнением бюджета по доходам. Мероприятия по исполнению бюджета по доходам заключаются не Это происходит, на наш взгляд, независимо от формы государственного устройства и уровня развития межбюджетных отношений.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

только в движении государственных (муниципальных) финансов по соответствующим счетам, а так же в учете, отражении проведенных операций и зачисленных сумм.

Исполнение бюджета по расходам регламентировано нормами статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации99 и заключается в:

принятии бюджетных обязательств;

1) подтверждении денежных обязательств;

2) санкционировании оплаты денежных обязательств;

3) подтверждении исполнения денежных обязательств.

4) Принятие бюджетных обязательств получателем бюджетных средств подразумевает заключение указанным получателем сделок и контрактов на предоставление товаров, работ и услуг, которые будут считаться основанием для подтверждения денежных обязательств и санкционирования платежей.

Необходимым документом при исполнении бюджета по расходам является сводная бюджетная роспись. Ее определение, применительно к средствам федерального бюджета, представляет собой совокупность показателей бюджетных ассигновании по расходам федерального бюджета, также показателей бюджетных ассигнований по источникам финансирования дефицита федерального бюджета на текущий финансовый год и на плановый период в соответствии с бюджетной классификацией100. Анализируемое определение справедливо применять к бюджетному процессу, как субъекта Российской Федерации, так и к бюджету муниципального образования.

Бюджетный кодекс Российской Федерации в статье 6 дает общее определение сводной бюджетной росписи. Законодатель исходит из того, Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

приказ Министерства финансов Российской Федерации от 23 ноября 2011 года № 159н «Об утверждении Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета)» // Российская газета. № 273. 05.12.2011.

что данный документ используется независимо от уровня бюджетной системы Российской Федерации.

Исследование исполнения бюджета невозможно без рассмотрения правовых основ кассового обслуживания исполнения бюджета, являющегося, на наш взгляд, значимым механизмом в бюджетном процессе.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации представляет собой элемент более «крупной»

составляющей исполнения бюджета – кассового исполнения бюджета101.

Бюджетный кодекс Российской Федерации в статье 241.1102 определяет составляющие кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, имеющие основополагающий характер для механизма единого счета бюджета:

осуществление учета операций со средствами бюджетов 1) осуществляется на единых счетах бюджетов, открытых Федеральному казначейству отдельно для каждого бюджета бюджетной системы Российской Федерации в Банке России;

осуществление Федеральным казначейством на основании 2) представленных платежных документов кассовых выплат из бюджета в пределах фактического наличия остатка средств на едином счете бюджета;

проведение и учет Федеральным казначейством всех операции по 3) кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета на едином счете бюджета по кодам бюджетной классификации Российской Федерации;

предоставление Федеральным казначейством финансовым органам 4) информации о кассовых операциях по исполнению соответствующих бюджетов, а также информацию о кассовых операциях по исполнению иных Мы уже отмечали ранее, что, в настоящее время данный термин отсутствует в понятийном аппарате бюджетного законодательства.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

бюджетов, входящих в консолидированный бюджет соответствующей территории;

осуществление финансовыми органами управления средствами на 5) единых счетах бюджетов в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы в Российской Федерации отнесено в статье 215. Бюджетного кодекса Российской Федерации103 к полномочиям Федерального казначейства, независимо от уровня бюджетов бюджетной системы в Российской Федерации и представляет собой учет и проведение операций со средствами соответствующего бюджета. Оно не только присутствует на всех уровнях бюджетного процесса в Российской Федерации, но и на всех его стадиях и выполняет как технические функции (распределение, зачет, возврат и т.д.), так и важные аналитические – отражение всех операций с бюджетными средствами на счетах непосредственных участников бюджетного процесса.

Следует учитывать, что порядок ведение лицевых счетов участников бюджетного процесса субъектов Российской Федерации и муниципальных образований отличен от порядка ведения лицевых счетов участников бюджетного процесса федерального уровня104.

Участниками кассового обслуживания являются все клиенты Федерального казначейства, использующие бюджетные средства и лицевые счета которым открыты в Федеральном казначействе. Исключение составляют Банк России и кредитные организации. Данные участники кассового обслуживания реализуют свои полномочия участников в части открытия и обслуживания единых счетов бюджетов.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

См. § 3 главы II настоящего исследования.

Таким образом, бюджетные полномочия и правовой статус участников бюджетного процесса отражены в главах 18, 19 Бюджетного Федерации105.

кодекса Российской Обобщая перечень участников бюджетного процесса, к «клиентам» Федерального казначейства можно отнести:

- финансовый орган (Министерство финансов Российской Федерации – применительно к федеральному бюджету;

соответствующий финансовый орган субъекта Российской Федерации (муниципального образования) – применительно к бюджетам субъектом Российской Федерации и местным бюджетам);

- администраторы бюджетных средств.

В понятие «администраторы бюджетных средств» входят:

- главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств;

- главный администратор (администратор) доходов бюджета;

- главный администратор (администратор) источников финансирования дефицита бюджета;

получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета).

Отдельно следует рассмотреть такую категорию «клиентов Федерального казначейства», как бюджетные, казенные и автономные учреждения. Данные «клиенты» используют выделяемые на установленные цели бюджетные средства.

В 2011 году, в связи с вступлением в силу положений Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»106 были установлены виды бюджетных учреждений. Выделялись казенные учреждения (учреждения, не осуществляющие рыночную деятельность и функционирующие в Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 19. Ст. 2291.

соответствии со сметой) и бюджетные учреждения (учреждения образования, науки, медицины и т.д.), которые будут получать вместо сметного финансирования субсидии, объем которых, определяется в соответствии с государственными заданиями107.

Статья 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»108 на основании изменений, введенных федеральным законом, проанализированном выше, закрепила разделение государственных, муниципальных учреждений на автономные, бюджетные и казенные учреждения.

Согласно нормам статьи 9.2 данного Федерального закона, бюджетное учреждение – это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Автономным учреждением, в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» является некоммерческая организация, которая создается публично правовым образованием с целью выполнения работ (оказания услуг) для осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах науки и образования, здравоохранения, культуры и средств массовой информации, а также социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, кроме того в иных сферах в Бюджетное собрание: итоги года // Бюджет. 2010. № 1.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 145.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 45. Ст. 4626.


случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах). Оговоримся, что автономное учреждение, в отличие от казенного и бюджетного, обладает правом открытия счетов в кредитных организациях.

Итак, подводя итог, можно заключить, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы в Российской Федерации вплетено как в исполнение бюджета по доходам, так и в процесс исполнения бюджета по расходам.

Несмотря на то, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов всей бюджетной системы Российской Федерации и установление порядка его осуществления отнесено к полномочиям Федерального казначейства, не следует понимать это как установление единой модели кассового исполнения в рамках всей страны без учета социально-экономических особенностей субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В настоящее время существует два возможных варианта кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований110.

Первым вариантом является осуществление кассового обслуживания исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) с открытием лицевого счета бюджета соответствующему финансовому органу. Данный вариант кассового обслуживания предусмотрен нормами части 5 статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации111 и предусматривает передачу полномочий Федерального Варианты кассового обслуживания исполнения бюджета представляют собой интерес для научного изучения и будут рассмотрены далее в соответствующих параграфах исследования.

См. приказ Министерства финансов Российской Федерации от 11 мая 1999 года № 35н «Об утверждении Типового Соглашения между администрацией субъекта Российской Федерации (органом местного самоуправления) и Управлением (отделением) федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета)» // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1999. № 10.

казначейства по кассовому обслуживанию исполнения соответствующего бюджета исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации. Важным условием передачи полномочий выступает возможность надлежащего финансового обеспечения кассовых полномочий за счет собственных доходов бюджета и наличия необходимого для их осуществления имущества.

Вторым возможным вариантом кассового обслуживания исполнения бюджетов субъекта Российской Федерации (муниципального образования) является предусмотренная статьей 168 Бюджетного кодекса Российской Федерации112 передача субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием) части полномочий Федеральному казначейству.

Осуществление кассового обслуживания исполнения соответствующего бюджета Российской Федерации происходит на основании Соглашения об осуществлении органом Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) при кассовом обслуживании исполнения бюджета органами Федерального казначейства113, в соответствии с которым Федеральным казначейством осуществляется возможность открытия и ведения счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Порядок учета операций, открытия и ведения лицевых счетов, закреплен в приказе Федерального казначейства от Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст.3823.

Приказ Федерального казначейства от 23 декабря 2008 года № 329 «Об утверждении типовых форм Соглашения об осуществлении органом Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) при кассовом обслуживании исполнения бюджета органами Федерального казначейства и Регламента о порядке и условиях обмена информацией между финансовым органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и органом Федерального казначейства при кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета)» // Документ опубликован не был. Доступ к тексту документа СПС «КонсультантПлюс».

декабря 2012 года № 24н «О Порядке открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства»114.

Предусматривая возможность выбора субъектами Российской Федерации (муниципальными образованиями) вида кассового обслуживания федеральный законодатель, по нашему мнению, учитывает, как различное финансово-экономическое состояние субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), так и техническую готовность соответствующего региона, что отражает стремление обеспечить соответствие государственных и муниципальных финансов современным мировым стандартам в части осуществления бюджетного процесса.

Гармонизация национальной и мировой нормативно-правовой базы облегчается применением идентичных механизмов и конструкций при осуществлении кассового обслуживания исполнения бюджетов, в том числе, единого счета бюджета. Проиллюстрировать указанное положение возможно через освещение основных положений, содержащихся в бюджетном законодательстве Республики Казахстан и Украины. Выбор данных стран не случаен. Республика Казахстан является партнером Российской Федерации по Таможенному союзу, а применение идентичных или близких по содержанию процедур в бюджетном процессе во многом способствует ускорению и эффективному функционированию механизма поступления и распределения средств, поступающих от таможенных платежей. Касательно Украины, интерес представляет данное государство ввиду непосредственной близости к Российской Федерации и схожести исторического и финансового развития.

Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года № 95-IV115 (далее – БК РК) содержит основные аспекты осуществления исполнения бюджета при участии органов казначейства. Так, в пункте Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. № 20.

Доступ к тексту документа URL:

http://ru.government.kz/docs/k080000095_20110218~1.htm (дата обращения: 28.11.2011 года.

статьи 4 закрепляется принцип единства кассы, представляющий собой зачисление всех поступлений в бюджет на единый казначейский счет и осуществление всех предусмотренных расходов с единого казначейского счета в национальной валюте116. Непосредственно дефиниции «единого счета» БК РК не содержит, однако, анализ положений статьи 86 позволяют заключить, что единый счет бюджета (в Республике Казахстан он именуется «единый казначейский счет») – это счет, открываемый центральному уполномоченному органу по исполнению бюджета в Национальном Банке Республики Казахстан для централизованного осуществления операций по переводу бюджетных средств и ведения их учета. Единый казначейский счет включает остатки денег контрольных счетов наличности 117, а также счетах временного размещения денег118 и счетах целевого финансирования119.

Процесс кассового обслуживания исполнения бюджетов в Республике Казахстан представляет собой зачисление всех поступлений и осуществление всех выплат с единого казначейского счета, а исполнение бюджета осуществляется на кассовой основе. Интересно, что зачисление всех поступлений (исполнение бюджета по доходам) осуществляется на сборный счет поступлений, открытый в Комитете казначейства Министерства финансов Республики Казахстан, а не в центральном банке государства, как в Российской Федерации, с последующим распределением между республиканским и местными бюджетами.

Для осуществления операций в иностранной валюте открываются счета по видам иностранных валют.

Счета, предназначенные для отражения проведения операций со средствами республиканского и местных бюджетов Республики Казахстан, поступлений и расходов от реализации государственными учреждениями товаров, работ, услуг, спонсорской и благотворительной помощи данным учреждениям.

Счета, предназначенные для зачисления денег, передаваемых государственному учреждению физическими и (или) юридическими лицами на условиях их возвратности либо перечисления при наступлении определенных условий в соответствующий бюджет или третьим лицам. (пп.5 п.1 ст. 88 БК РК).

Счета, предназначенные для зачисления бюджетных денег и их использования на проведение особых расходов. (пп.6 п.1 ст. 88 БК РК).

Действующий в настоящее время единый казначейский счет в Республике Казахстан предоставляет возможность управления свободными средствами бюджета, во многом аналогичное процедурам, применяемым в Российской Федерации, и осуществляющуюся путем размещения временно свободных бюджетных денег120 во вклады в Национальном Банке Республики Казахстан. Размещение временно свободных бюджетных денег предусмотрено для средств республиканского и местных бюджетов и осуществляется Комитетом казначейства Министерства финансов Республики Казахстан.

В части подзаконных актов, регулирующих кассовое обслуживание исполнения бюджетов в Республике Казахстан, следует отметить постановление Правительства Республики Казахстан от 26 февраля 2009 года № 220 «Об утверждении Правил исполнения бюджета и его кассового обслуживания»121, являющееся своего рода инструкцией, содержащей все ключевые аспекты одноименной процедуры.

Безусловно, кассовое обслуживание бюджетов в Республике Казахстан и в Российской Федерации во многом схоже. Ключевой является схожесть в использовании конструкции единого счета бюджета. Указанное сходство позволяет применять данную конструкцию и при осуществлении операций со средствами от внешнеэкономической деятельности. Возможность осуществления зачисления и распределения поступающих таможенных платежей и контроля данной процедуры в рамках Таможенного союза посредством использования единых счетов бюджетов, существенно облегчает как реализацию самого механизма зачисления и распределения, так и взаимодействие государственных органов государств-участников Отметим, что БК РК дает определение временно свободным бюджетным деньгам деньги, находящиеся на едином казначейском счете, не используемые в течение определенного периода времени текущего финансового года.


Доступ к тексту документа официальный сайт Министерства финансов Республики Казахстан URL:http://www.minfin.kz/index.php?uin=1126066700&chapter=1237523346&lang =rus. (дата обращения 20.08.2013 года).

союза122.

Таможенного Однако, данный механизм характеризует существенная особенность, заключающаяся в комплексном характере правового регулирования. Обусловливается это тем, что процедура зачисления и распределения таможенных платежей включает в себя категории, отнесенные к предмету регулирования как таможенным, так и финансовым правом. Организационно-правовые аспекты функционирования таможенных платежей регулируются таможенным правом, а механизм распределения средств от внешнеэкономической деятельности – это механизм финансово-правового регулирования. Кроме того, правовое регулирование осуществляется на основании международных соглашений.

Таким образом, указные положения не позволяют однозначно определить природу данного регулирования. Касательно отношений, возникающих при осуществлении процедуры зачислении и распределения средств, получаемых от внешнеэкономической деятельности, они не носят властно подчинительный характер, метод их регулирования диспозитивен.

Федеральное казначейство и Банк России (равно как и национальные банки государств-членов Таможенного союза) взаимодействуют по вопросу открытия счетов, конвертации валют и непосредственно перевода средств.

Федеральное казначейство и казначейства государств-участников Таможенного союза, осуществляя полномочия по распределению средств, также осуществляют ежедневный обмен информацией о проведенных операциях. Что касается отношений, возникающих между Федеральным казначейством и Федеральной таможенной службой, они также не имеют вертикальных связей. Данные органы исполнительной власти Российской Федерации, при осуществлении полномочий в указанной сфере, обмениваются необходимой для учета и отчетности информацией. Таким Панкратова В.И. Распределение средств от внешнеэкономической деятельности между участниками Таможенного союза // Налоги и финансы. 2012. № 5. С.20-24;

Панкратова В.И. Правовое регулирование отношений в процессе поступления и распределения таможенных платежей в таможенном союзе ЕврАзЭс // Финансовое право, 2012. № 6. C. 20—24.

образом, использование единого счета бюджета порождает отношения не только внутри государства, но и за его пределами.

Переходя к рассмотрению кассового обслуживания исполнения бюджетов в Украине, сразу отметим, что Бюджетный кодекс Украины от июня 2001 года № 2542-III (далее – БК У)123 в статье 48 закрепляет применение казначейской формы обслуживания Государственного бюджета.

Таким образом, реализуя данные полномочия, Государственное казначейство Украины проводит операции со средствами государственного бюджета, осуществляет расчетно-кассовое обслуживание распорядителей бюджетных средств, ведение бухгалтерского учета и составления отчетности о выполнении государственного бюджета, а также контролирует бюджетные полномочия при зачислении поступлений, принятии обязательств и проведении платежей. Кроме того, следует отметить, что Государственное казначейство Украины осуществляет платежи по поручениям распорядителей бюджетных средств при условии, что направления расходования данных средств соответствуют бюджетным ассигнованиям, также при наличии у распорядителей бюджетных средств неиспользованных бюджетных ассигнований и соответствующее обязательство должно быть запланировано при исполнении бюджета (ч.8 ст.51 БК У).

Иллюстрация норм бюджетного законодательства Республики Казахстан и Украины позволяет заключить, что в целом, несмотря на существование определенных различий, обусловленных, прежде всего, формой государственного устройства, национальными и историческими особенностями осуществления бюджетного процесса, механизмы функционирования единых казначейских счетов в государствах, входивших в состав СССР и применявших ранее банковскую форму кассового обслуживания исполнения бюджетов, во многом идентичны. Схожесть реализации процессов, связанных с единым счетом бюджета, несомненно, Доступ к тексту документа – официальный сайт Верховной Рады Украины:

URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2542-14/page (дата обращения:

20.08.2013 года).

обусловлена тесным сотрудничеством, осуществляющимся между государствами в сфере управления публичными финансами и проекции опыта зарубежных стран на действующий национальный бюджетный процесс.

Идентичность процедур, без сомнения, является положительной чертой, поскольку с образованием Евразийского экономического сообщества и Таможенного союза, вопросы бюджетной политики союза не теряют своей актуальности и позволяют утверждать о возникновении отношений между Федеральным казначейством и иными участниками, в частности национальными казначействами, сочетающими в себе не только национальный аспект.

Возвращаясь к кассовому обслуживанию бюджетов в Российской Федерации, и подводя итог, заметим, что нельзя недооценивать роль правового регулирования отношений, возникающих в рамках бюджетного процесса. Детальное регулирование всех, даже, казалось бы, незначительных, механизмов приобретает значение во время функционирования бюджетного процесса и всех бюджетных процедур, и в этой связи, роль Федерального казначейства неоценима. Осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации органами Федерального казначейства на протяжении своего существования доказывает оптимальность применения данной формы. Проводимые мероприятия позволяют четко регулировать процедуру исполнения бюджета, контролировать движение государственных финансов, находящихся на счетах бюджетов, обеспечивать их сохранность и обладать оперативной, актуальной информацией об их состоянии.

§ 2. Организационно-правовые основы отношений единого счета федерального бюджета В предыдущих параграфах мы отразили результаты исследования ключевых элементов исполнения бюджета, таких как кассовое исполнение и его составляющих – кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы в Российской Федерации и ведение лицевых счетов.

Было рассмотрено непосредственно юридическое содержание конструкции единого счета бюджета. Теперь следует проанализировать один из ключевых аспектов функционирования единого счета – отношения, которые складываются у субъектов, использующих бюджетные средства, в процессе его функционирования и определить роль Федерального казначейства как «кассира» государства, не умаляя роль Министерства финансов Российской Федерации.

Отношения, складывающиеся между органами Федерального казначейства и участниками бюджетного процесса при использовании единого казначейского счета бюджета, на федеральном уровне возникают между Федеральным казначейством и Министерством финансов Российской Федерации, Федеральным казначейством и Банком России, Федеральным казначейством и администраторами бюджетных средств.

Прежде чем выявить природу и содержание отношений, возникающих при использовании единого счета бюджета, следует, на наш взгляд, рассмотреть, что же понимается под бюджетным правоотношением в научной литературе.

Очевидно, что правоотношение – это возникающая на основе норм права общественная связь, участники которой имеют права и юридические обязанности, обеспеченные государством. Еще Е. Н. Трубецкой в своей работе «Лекции по энциклопедии права» определял правоотношения как «регулируемые нормами объективного права отношения лиц между собой»124.

Современные исследователи общей теории права125 характеризуют правоотношение как «центральное звено механизма правового регулирования, главный канал реализации права», «динамическое состояние правового регулирования». Согласимся с мнением Р.О. Халфиной, которая утверждает, что правоотношения – это один из важнейших элементов жизни общества, в котором многие отношения могут существовать только как правоотношения126. Правоотношения - это всегда «не меньше, чем двусторонняя связь»127. Таким образом, суммируя изложенное выше, можно сделать очевидный вывод о том, что правоотношения – это постоянно развивающиеся, обладающие сложной структурой, урегулированные нормами права общественные отношения. Определяя содержание правоотношений, их объект и субъектный состав, становится очевидным их отраслевая принадлежность.

Для текущего исследования, интерес представляют финансовые, а именно их разновидность, бюджетные правоотношения. Одной из их ключевых особенностей является императивный метод правового регулирования128. Объяснение данному факту было получено достаточно давно, еще Е. А. Ровинский в своих исследованиях объяснял существование данного метода тем, что общественные отношения возникают по поводу финансовой деятельности государства, что «выражается в категоричной Трубецкой Е.Н. Лекции по энциклопедии права. М.: Товарищество типографии А.И.

Мамонтова, 1917. С. 159.

См., например, Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов. Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова М.: Издательская группа НОРМА – ИНФРА М., 1998. С. 338. Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права: учебно-методическое пособие. Краткий учебник для вузов. М.: Издательство НОРМА, 2003. С. 332.

Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., «Юрид. лит.», 1974. С.7.

Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М.:

Издательская группа НОРМА – ИНФА-М, 1998. С. 338.

См., например, Руковишникова И.В. Метод финансового права: Монография / отв. ред.

Химичева Н.И. М. ОЛМА-ПРЕСС, 2004. С. 205.

форме, не допускающей изменения условий и содержащихся в норме предписаний…Финансово-правовая норма предписывает определенные правила поведения должностных лиц органов государства, предприятий и организаций, а также отдельных граждан в процессе возникновения, изменения и прекращения финансовых правоотношений»129. Однако в настоящее время авторами отмечается тенденция встраивания в метод властных предписаний гражданско-правовых вкраплений. Так, например, в отношениях по исполнению бюджета набирают вес элементы диспозитивного регулирования, которые связаны, в частности, с возникновением правоотношения только при наличии воли субъекта130.

Современные исследователи отмечают, что финансовые правоотношения почти всегда возникают по поводу денег, а именно, при осуществлении расходов государства и при уплате средств, подлежащих зачислению в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и содержат в себе наиболее общие признаки движения и соотношения между собой финансовых средств различных уровней131.

М.В. Карасева в своих исследованиях к финансовым отношениям относит денежные отношения, возникающие на стадии распределения общественного продукта, принимающие форму финансовых ресурсов и связанные с собиранием, распределением и использованием государственных и муниципальных фондов денежных средств132. Е.Ю. Грачева, определяя финансовые правоотношения, делает акцент именно на правовое регулирование. Таким образом, это отношения, возникающие в результате воздействия финансово-правовых норм на финансовые отношения, Ровинский Е.А. и др. Финансовое право. С.112.

Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества М.: ГУ ВШЭ, 2002 г. С.13.;

Крохина Ю.А., Бюджетное право России: учебник / Ю.А. Крохина. – М.: Издательство Юрайт;

ИД Юрайт, 2010. С.64.

Финансовое право: учебник для бакалавров / под ред. Е.Ю. Грачевой. – М.: Проспект, 2014. С. 29;

Финансовое право России: учебник / Ю.А. Крохина. – 4-е изд., перераб. и доп.

– М.: ИНФРА-М, 2014. С.103.

Карасева М.В. Финансовое правоотношение: дис… д-ра юрид. наук: 12.00.14 / Карасева Марина Валентиновна, Воронеж, 1998. С. 34.

возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности по собиранию, распределению и использованию фондов денежных средств133.

Финансовые отношения включены в содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований, которые действуют в сфере и пределах, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Указанные отношения возникают по поводу денег, одной из сторон отношений всегда выступает уполномоченный орган государственной власти.

Раскрывая сущность финансовых правоотношений, М.В. Карасева справедливо указывает, что финансовые отношения «не существуют сами по себе, так сказать, в чистом виде. Будучи обусловлены фактом существования государства, они проявляются не иначе как в формах, определенных государством» и, раскрывая сущность финансовых правоотношений, указывает, что они являются результатом или формой реализации правовой нормы. Финансовые правоотношения обусловлены государственной волей134.

Финансовые, и это положение, на наш взгляд, абсолютно применимо и к бюджетным правоотношениям, возникают только на основании нормативного акта или индивидуального юридического акта135, а также обладают имущественным характером и экономической природой, поскольку возникают в сфере финансовых ресурсов, в частности при определенной форме движения государственных денег и носят публичный характер136.

Финансовое право: учебник для бакалавров / под ред. Е.Ю. Грачевой. – М.: Проспект, 2014. С. 29.

Карасева М.В. Финансовое правоотношение: дис… д-ра юрид. наук: 12.00.14 / Карасева Марина Валентиновна, Воронеж, 1998. С. 77.

Финансовое право: учебник для бакалавров / под ред. Е.Ю. Грачевой. – М.: Проспект, 2014. С. 31;

Финансовое право: учебник / отв. Ред. Н.И.Химичева. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: ИНФРА-М, 2013. С.74;

Бюджетное право России: учебник для магистров / Ю.А.

Крохина. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство Юрайт;

ИД Юрайт, 2013. С.72.

Финансовое право России: учебник / Ю.А. Крохина. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.:

ИНФРА-М, 2014. С.104;

Финансовое право Российской Федерации: учебник / коллектив авторов;

под ред. М.В. Карасевой. – 4-е изд., перераб и доп. – М.: КНОРУС, 2012. С.38.

Определяя непосредственно бюджетные правоотношения, следует отметить, что они как многие отношения, складывающиеся в иных отраслях права, классифицируются на материальные и процессуальные. Материальные правоотношения, очевидно, возникают при реализации материальных норм права, процессуальные же, в свою очередь, при аккумулировании и распределении государственных (муниципальных) финансов. Отношения, возникающие при использовании единого счета бюджета, являются процессуальными и, в этой связи, приведем наиболее отражающее, на наш взгляд, определение, представленное О.В. Болтиновой, в котором сочетаются все признаки и характеристики. Итак, по мнению О.В. Болтиновой, бюджетно-процессуальные правоотношения – это урегулированные бюджетно-процессуальными нормами публичные, имущественные отношения, носящие властный характер, участники которых выступают как носители юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по составлению бюджетов их рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверки, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности137. В дополнение к данному определению следует привести заключение А.Г. Пауля, который приходит к выводу о том, что бюджетно процессуальные отношения всегда являются конкретными. Одной из основных характеристик данных правоотношений выступает индивидуализированность субъектов, определенность их взаимного поведения, прав и обязанностей138.

Таким образом, приведенные выводы исследователей позволяют отметить, что регулирование данных отношений осуществляется нормами Болтинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: дис… д-ра юрид. наук: 12.00.14 / Болтинова Ольга Викторовна, Москва, 2008. С. 13.

Пауль А. Г. Процессуальные нормы бюджетного права: дис… канд. юрид. наук:

12.00.14 / Пауль Алексей Георгиевич, Воронеж, 2002. С. 134.

бюджетного законодательства139. И, в данной связи, на наш взгляд, огромную роль играет единообразие в осуществлении бюджетных правоотношений на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, что и обуславливает необходимость законодательного закрепления процедур и механизмов, являющихся основанием для возникновения, изменения и прекращения бюджетных правоотношений. Это предоставляет возможность легитимного осуществления правоотношений.

Таким образом, по мнению Ю. А. Крохиной, «в результате правового регулирования бюджетные отношения развиваются как итог предмета деятельности государства»140.

Разделение на материальные и процессуальные правоотношения – это лишь классификация по одному критерию. Бюджетные правоотношения классифицируются исходя из принадлежности средств, являющихся объектом отношений, уровню бюджетов бюджетной системы, федеративного устройства Российской Федерации, количества участников и многих других критериев.

Итак, рассмотрим какие правоотношения складываются при использовании единого счета федерального бюджета в Российской Федерации, их сущность, определим круг участников и уже, на основании полученных заключений, классифицируем существующие правоотношения.

Единый казначейский счет федерального бюджета открывается Федеральному казначейству в Банке России на балансовом счете № «Средства федерального бюджета» (далее – счет № 40105). Данный счет открывается центральному аппарату Федерального казначейства и представляет собой «корневой счет федерального бюджета», на котором аккумулируются указанные бюджетные средства. Балансовые счета № открываются территориальным органам Федерального казначейства для В рамках проводимого исследования интерес представляют отношения, возникающие при использовании единого счета бюджета.

Крохина Ю.А. Финансовое право России. М: Норма, 2004 г. С.69.

осуществления операций со средствами федерального бюджета и имеют транзитный характер, что проявляется в механизме их функционирования. Таким образом, счет № 40105 представляет собой своего рода совокупность счетов. В течение дня по указанным счетам осуществляются кассовые операции. Перечисление средств с единого (корневого) казначейского счета производится на основании кассовых заявок, представляемых в центральный аппарат Федерального казначейства территориальными органами. Перечисленные средства федерального бюджета распределяются получателям бюджетных средств, исходя из заявленных нормативов. В конце дня суммы, находящиеся на счетах № территориальных органов Федерального казначейства, подлежат перечислению на единый (корневой) казначейский счет. Транзитные счета не имеют остатка, переходящего на следующий день. Подобный характер счетов № 40105 территориальных органов Федерального казначейства позволяет консолидировать ресурсы и обладать актуальной информацией об их состоянии, а также осуществлять финансирование организаций, находящихся в субъектах Российской Федерации, за счет средств федерального бюджета141.

Технологии, применяемые при движении средств федерального бюджета, постоянно совершенствуются. Одним из таких мероприятий по усовершенствованию процедур бюджетного процесса, стало вступление Федерального казначейства в систему банковских срочных платежей, что позволяет существенно сократить время осуществления операций со средствами федерального бюджета, проводимых между счетом, открытым центральному аппарату и счетами территориальных органов Федерального казначейства142.

Панкратова В.И. Единый казначейский счет бюджета по учету доходов и средств федерального бюджета // Финансовое право. 2010. № 12. C. 28-31.

Артюхин Р.Е. Казначейство России: стратегическое управление и информационные технологии. // Финансы. 2010. № 3. С.3.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.