авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

«Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования Национальный ...»

-- [ Страница 3 ] --

Применение и адаптация существующих банковских механизмов при функционировании единого казначейского счета бюджета, позволяет улучшить качество обслуживания участников бюджетного процесса и организаций, используемых бюджетные средства, в частности, путем сокращения операционных издержек.

Единый счет федерального бюджета открывается в Банке России.

Основанием открытия счета является договор, заключенный между Банком России и Федеральным казначейством. Договор обслуживания единого казначейского счета заключается в письменной форме, гарантируя возможность беспрепятственного распоряжения средствами.

На современном этапе развития права договор банковского счета является самостоятельным видом. Однако представление о его самостоятельности менялось в зависимости от его роли и востребованности.

В.В.Витрянский в своем исследовании отмечает эволюцию представления о договоре банковского счета. В дореволюционной России данный вид договора представлял собой усложненную (путем добавления возможности осуществления новых банковских операций) форму договора банковского вклада. В советский период роль указанного договора заключалась в обслуживании граждан и характеризовалась рядом особенностей:

Правило хранения средств организаций в определенном 1.

учреждении государственного банка;

Отсутствие возможности у участников своей волей прекратить 2.

его действие;

Осуществление расчетов в безналичном порядке исключительно 3.

через учреждение банка;

Банк обладал полномочиями по контролю за финансовым 4.

состоянием владельца счета и целевым использованием средств143.

Витрянский В.В. Договоры банковского вклада, банковского счета и банковские расчеты. М.: Статут, 2006. С.173.

Итак, основой договора обслуживания единого счета бюджета является конструкция договора банковского счета. Сущность данного договора и правовое регулирование характеризуются рядом особенностей, обусловленными природой бюджетных средств и направлениями их расходования.

Анализ договора обслуживания единого счета федерального бюджета позволяет сделать вывод об основных его элементах.

Предметом договора выступает открытие и ведение единого счета бюджета уполномоченным органом исполнительной власти. Объектом договора выступает непосредственно счет, на котором аккумулируются государственные ресурсы. Сторонами договора единого счета являются Банк Россий и Федеральное казначейство. Основанием открытия единого казначейского счета является волеизъявление Федерального казначейства.

Оговоримся, что при открытии единого счета на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, основанием является волеизъявление финансового органа.

Федеральному казначейству в Банке России открывается счет федерального бюджета с целью совершения операций с бюджетными средствами. По данному договору Банк России обязуется открыть и обслуживать данный вид счета, совершать операции, предусмотренные для данного вида счетов, а именно, принимать и зачислять поступающие на единый счет средства, выполнять распоряжения клиента (Федерального казначейства) о перечислении, выдаче средств и проведении операций по счету. Указанные операции производятся на основании платежных поручений. Тем не менее, в случае необходимости расширения расчетных отношений при использовании единого казначейского счета, существует возможность дополнения договора включением иных видов расчетов и использования иных видов платежных документов. Срок зачисления средств, равно как и срок списания средств с единого счета составляет один операционный день. Исследуемый договор не предусматривает возможность увеличения либо уменьшения указанных сроков. Обязанностью Банка России является создание условий к беспрепятственному распоряжению средствами, не определяя направления расходования и не контролируя использование бюджетных средств.

Касательно обслуживания единого казначейского счета, данное полномочие Банка России закреплено в пункте 2 статьи 155 Бюджетного кодекса Российской Федерации144, равно как и в ежегодном законе о федеральном бюджете145, статьи которого устанавливают обслуживание счетов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без взимания платы, а также предоставления Банком России информации по обслуживаемым бюджетным счетам. Положение о безвозмездном обслуживании счетов является проекцией норм профильного Федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»146 - «…осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагается организации исполнения бюджетов» (п.6 ст.4).

Федеральное казначейство, в свою очередь, обязуется хранить бюджетные средства на счете бюджета в Банке России и осуществлять платежные операции в соответствии с законодательством Российской Федерации. Расторжение договора происходит по соглашению сторон.

Что касается характеристик договора единого казначейского счета, он представляет собой двусторонний, консенсуальный (достижение сторонами Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

Статья 21 Федерального закона от 2 декабря 2013 года № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» // Российская газета.

№ 276. 06.12.2013.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 28. Ст.2790.

соглашения по существенным условиям, а не в момент зачисления средств на счет) договор, заключенный в письменной форме.

Также следует отметить, что применяемые санкции в отношении счетов, такие как арест счетов, приостановление операций по счетам, ограничение прав клиента на распоряжение денежными средствами невозможны применительно к единому казначейскому счету. Обусловлено это, прежде всего, субъектом, управляющим данными средствами, которым выступает публично-правовое образование, в лице органов исполнительной власти. Следовательно, «управляющий субъект» не может привлекаться к ответственности поскольку его действия четко регламентированы и урегулированы нормами права. Банк России не наделен полномочиями по применению санкций к клиенту, которому открыт единый счет – Федеральному казначейству, что объясняется природой средств, находящихся на данном счете.

Анализ договора единого счета бюджета и его основных характеристик также позволяет заключить, что данный договор содержит ключевые признаки публичного договора, а именно:

согласие сторон по всем существенным аспектам договора;

добровольное заключение договора;

формальное равенство сторон договора;

обязательным субъектом договора является орган публичной власти;

наличие публичной цели, лежащей в основе заключения договора (публичной целью в данном случае, очевидно, выступает обеспечение сохранности государственных (муниципальных) финансов).147.

Одной из особенностей единого счета бюджета и договора единого счета бюджета, является законодательное закрепление конкретной Горлова Е.Н. Публичный договор в финансовом праве: дис... канд. юрид. наук: 12.00. / Горлова Елена Николаевна, М., 2010. С. 31, 32.

организации, в которой надлежит открыть данный счет, и, если для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований предусмотрено исключение – возможность обслуживания счетов бюджетов в кредитных организациях при невозможности обслуживания в учреждениях Банка России, отраженное в нормах бюджетного законодательства (п. ст.156 Бюджетного кодекса Российской Федерации), то для единого счета федерального бюджета такого исключения не предусмотрено148.

Выбор Банка России в качестве организации, обслуживающей бюджетные счета, и правило открытия счетов в Банке России обусловлены публичной природой средств бюджета, а также публичной природой бюджетных правоотношений, что накладывает отпечаток на правовое регулирование и установление определенных запретов149. Все эти аспекты диктуют необходимость обеспечения надлежащего контроля, сохранности и возможности оперативного управления публичными финансами. В период перехода от банковской модели кассового обслуживания к кассовому обслуживанию исполнения бюджета органами казначейства, именно Банк России обладал возможностью обеспечения необходимых условия для хранения бюджетных средств. Выступая своего рода связующим звеном между государством и рыночной экономикой, данная организация осуществляет перераспределение финансов, что является необходимым условием функционирования государства. А.Г. Братко отмечает, что Банк России, занимая промежуточное положение между денежно-кредитной и финансовой системами в государстве, сочетает преимущества, как рыночных отношений, так и государственного «перераспределителя» финансовых Единый казначейский счет бюджета по учету доходов и средств федерального бюджета // Финансовое право, 2010. № 12. С. 28-30.

См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня года № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 238 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 27.

Ст. 2803.

ресурсов. Реализация указанных полномочий помогает решать проблемы государственной казны150.

В настоящее время, отношения, возникающие между Федеральным казначейством и Банком России, заключаются в открытии и обслуживании единого счета федерального бюджета, а также предоставления отчетности о совершенных операциях и информации о состоянии государственных финансов, находящихся на счете федерального бюджета.

Анализ отношений, возникающих при использовании единого счета федерального бюджета, невозможен без рассмотрения взаимодействия финансового органа и Федерального казначейства.

Реализуя возложенные полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в бюджетной сфере, Министерство финансов Российской Федерации устанавливает основные положения, касающиеся исполнения бюджета. Данные нормативные правовые акты затрагивают функционирование единого казначейского счета бюджета. Указанный государственный орган исполнительной власти осуществляет организацию исполнения федерального бюджета, составляет сводную бюджетную роспись, утверждает лимиты бюджетных обязательств, передает показатели сводной бюджетной росписи Федеральному казначейству для учета показателей на лицевых счетах главных распорядителей, разрабатывает нормативное регулирование и иные полномочия.

Касательно отношений, возникающих у Федерального казначейства и администраторов бюджетных средств, Федеральное казначейство доводит лимиты бюджетных обязательств, учитывает их на лицевых счетах администраторов бюджетных средств, составляет и представляет в Минфин России информацию отчет о кассовом исполнении федерального бюджета и отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации.

Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России. М.: Спарк, 2001. С.13.

Федеральное казначейство наделено полномочиями по санкционированию платежей151. В рамках данного полномочия проводится не только формальная проверка документов, но и соответствие указанных в расчетных документах требований выделенным лимитам. Данные мероприятия составляют предварительный контроль расходования бюджетных средств.

Полномочие по приостановлению операций по лицевым счетам152 по своей сути, безусловно, является санкцией, применяемой при нарушении установленных бюджетным законодательством процедур. Федеральное казначейство осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджета и проводит кассовые выплаты путем списания средств с единого счета бюджета153, на основании платежных поручений. Федеральное казначейство и администраторы бюджетных средств осуществляют лишь текущий и предварительный контроль использования бюджетных средств в части проверки документов и контроля за непревышением лимитов бюджетных обязательств.

Таким образом, правоотношения единого счета федерального бюджета, возникающие с главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств, заключатся в доведении и отражении Федеральным казначейством на лицевых счетах лимитов бюджетных обязательств.

Правоотношения между Федеральным казначейством и получателями бюджетных средств состоят в открытии и ведении лицевых счетов получателей.

Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 1 сентября 2008 года № 87н «О Порядке санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета» // Российская газета. № 198. 19.09.2008.

Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2003 года № 328 «Об утверждении Правил приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах Федерального казначейства» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 23. Ст. 2241.

Приказ Федерального казначейства от 14 сентября 2009 года № 210 «Об утверждении порядка управления операциями со средствами на едином счете федерального бюджета» // Документ опубликован не был. Доступ к тексту документа СПС «КонсультантПлюс».

Отдельно следует остановиться на отношениях, возникающих между Федеральным казначейством и казенными, бюджетными, автономными учреждениями.

В соответствии со статьей 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации154 казенное учреждение находится в ведении органов государственной власти (местного самоуправления) и финансируется за счет средств соответствующего бюджета. Пункт 4 указанной статьи устанавливает, что операции казенного учреждения с бюджетными средствами осуществляются через лицевые счета, порядок открытия которых предусматривается Бюджетным кодексом Российской Федерации, то есть открываются и ведутся данные счета Федеральным казначейством или финансовым органом субъекта Российской Федерации (муниципальным образованием).

Финансирование деятельности бюджетного учреждения осуществляется посредством выделения субсидий. Операции с поступающими средствами производятся на лицевых счетах, открытых в территориальном органе Федерального казначейства или в финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования)155.

Автономное учреждение же является самостоятельным юридическим лицом, обладающим правом открытия счетов в кредитных организациях. Тем не менее, существует возможность открытия и ведения лицевых счетов в Федеральном казначействе156.

Ведение лицевых счетов бюджетных и автономных учреждений различно, прежде всего, в части учета средств, поступающих на счета. Так, учет операций на лицевом счете бюджетного учреждения производится по Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

Пункт 8 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // Собрание законодательства Российской Федерации.

1996. № 3. Ст. 145.

См. ч.3 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 45. Ст. 4626.

кодам классификации операций сектора государственного управления, на аналогичном лицевом счете автономного учреждения учет осуществляется без применения каких-либо кодов157. Обслуживая лицевые счета бюджетных и автономных учреждений, Федеральное казначейство выходит за рамки обслуживания участников бюджетного процесса, что демонстрирует высокий уровень казначейских технологий, достигнутый за короткий промежуток времени, и способный конкурировать с коммерческими банками, обеспечивая надежность, сохранность и оперативность хранящихся средств.

Правоотношения единого счета федерального бюджета, возникающие с администраторами доходов бюджетов, необходимо рассматривать применительно к процедуре поступления и распределения средств Федеральным казначейством, которая предусматривает открытие счета на уровне территориальных органов Федерального казначейства – № «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации».

Функционирование данного счета регулируется нормами статьи Федерации Бюджетного кодекса Российской и предусматривает зачисление доходов и дальнейшее их распределение органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Интересно, что определение данному счету содержится в статье Налогового кодекса Российской Федерации (часть первая) – счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации159.

Лукашов И. А. Особенности обслуживания органами Федерального казначейства лицевых счетов неучастников бюджетного процесса // Финансы. 2011. № 11. С.20.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3824.

Существование данного счета помогает в значительной степени облегчить процесс поступления доходов в бюджет. Преимущества использования отдельного счета для аккумулирования доходов государства, с последующим их распределением, заключаются, прежде всего, для плательщиков в удобстве указания реквизитов, что устраняет возможность ошибочного зачисления средств на иные счета. Положительные аспекты существуют и для органов Федерального казначейства – удобство осуществления распределения поступивших платежей с одного счета и наличие актуальной информации о поступивших платежах.

Таким образом, при исполнении доходной части бюджета, возникают правоотношения между Федеральным казначейством и органом, администрирующим доходы бюджета, суть которых заключается в следующем. Федеральное казначейство обладает оперативной и достоверной информацией о поступивших денежных средствах по видам дохода, необходимой администратору доходов. Администраторы доходов, в свою очередь, предоставляют в органы Федерального казначейства документы, подтверждающие факт уплаты денежных средств, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что отношения Федерального казначейства и администраторов бюджетных средств, являются горизонтальными, имущественными, возникающими между равными по процессуальному положению участниками бюджетного процесса, что проявляется в невозможности применения властных предписаний. Исключение из горизонтальных отношений составляют отношения с Минфином России, осуществляющим координацию и контроль деятельности Федерального казначейства. Данные отношения можно отнести к вертикальным, содержащим элементы власти и подчинения, поскольку Федеральное казначейство находится в ведении Минфина России.

Что касается природы самого единого казначейского счета бюджета, то в его основе заложена конструкция договора банковского счета, но функционирование данного механизма регулируется нормами публичного права, что обусловлено публичным предназначением бюджетных средств и правом собственности Российской Федерации на указанные средства. В данном случае, очевидно, что единый казначейский счет, регулируется нормами финансового, бюджетного права.

Централизация бюджетных средств на едином счете федерального бюджета предоставляет возможность осуществления управления указанными средствами с целью обеспечения возможности своевременного осуществления платежей по обязательствам государства. Управление ликвидностью, т.е. свободным остатком средств, включает комплекс мероприятий, в частности: размещение бюджетных средств на банковских депозитах и привлечение средств на покрытие дефицита государственного бюджета160.

депозитах Размещение бюджетных средств на банковских предусмотрено бюджетным законодательством для средств федерального бюджета и субъектов Российской Федерации, соответствующих установленным законодательством требований. Реализуя положения статьи 236 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Минфин России и Федеральное казначейство получили возможность размещать средства федерального бюджета на депозитах в коммерческих банках. Данный механизм реализовывается путем заключения депозитных договоров с отобранными в соответствии с установленными критериями и на основании конкурсного отбора кредитными организациями162.

При реализации данного механизма Минфин России организует размещение средств на банковских депозитах совместно с Федеральным Отношения, возникающие при управлении свободным средствами, более подробно рассмотрены в § 1 главы III настоящего исследования.

Постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2011 года № «О порядке размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 1. Ст. 161.

Прокофьев С.Е., Саранцев Н.В. Единый казначейский счет: состояние и перспективы // Финансы и кредит. 2010. №11. С. 4.

казначейством, разрабатывая нормативную базу, устанавливает основные показатели, учитываемые при отборе заявок кредитных организаций, желающих разместить бюджетные средства, а также осуществляет контроль посредством предоставляемых отчетов о размещаемых средствах. Федеральное казначейство, в свою очередь, осуществляет исполнение механизма размещения путем отбора кредитных организаций, заключения с одобренными кредитными организациями генеральных соглашений, рассчитывает лимиты возможных размещений по каждой кредитной организации, осуществляет отбор заявок и заключает договоры банковского депозита.

Второй возможный вариант управления ликвидностью – привлечение свободных средств на единый казначейский счет со счетов учета средств от приносящей доход деятельности с целью обеспечения оплаты принятых государством обязательств. Привлечение средств осуществляется со счетов № 40302 «Средства, поступающие во временное распоряжение бюджетных учреждений», № 40501 «Счета организаций, находящихся в федеральной собственности. Финансовые организации» и способствует покрытию возможных кассовых разрывов, образующихся во время финансового года163.

Правовая природа привлечения средств с указанных счетов на единый счет федерального бюджета уникальна по своей сути. Возможность использования средств указанных внебюджетных счетов обусловлена положением Российской Федерации, как единого собственника государственного имущества.

Отношения, возникающие в процессе привлечения свободных средств на единый счет федерального бюджета, не являются публичными, несмотря на то, что объектом данных правоотношений являются публичные финансы.

Данные правоотношения следует классифицировать как внутренние, поскольку они возникают между Российской Федерацией и организациями, Ранее привлечение средств также осуществлялось со счета № 40503 «Счета организаций, находящихся в федеральной собственности. Некоммерческие организации».

учредителями которых является государство. Это объясняет и отсутствие необходимости предварительного уведомления или же санкционирования государственными организациями привлечения свободных средств на единый счет федерального бюджета.

Развитие и совершенствование механизма единого казначейского счета бюджета предоставляет возможность применения новых форм управления публичными финансами, в частности, предусмотренное положениями статьи 93.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации164, предоставление бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов)165.

Подводя итог исследованию отношений, возникающих при использовании единого счета федерального бюджета, следует сделать ряд выводов.

Прежде всего, на основании вышеизложенного, можно сделать вывод, что договор единого счета федерального бюджета представляет собой соглашение, по которому Банк России обязуется принимать и зачислять на счет бюджета, открытый Федеральному казначейству, денежные средства, выполнять операции по счету на основании представленных платежных поручений указанного органа государственной власти без взимания вознаграждения. Данный договор предоставляет возможность четкого закрепления прав и обязанностей сторон в соответствии с бюджетным и банковским законодательством при осуществлении кассовых операций с бюджетными средствами, а также управлении средствами на едином счете бюджета. Таким образом, договор единого счета бюджета, заключаемый Федеральным казначейством и Банком России, характеризуется рядом особенностей. Ключевой особенностью Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

Данная норма введена в действие Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 19. Ст.2331.

является то, что, несмотря на равенство участвующих сторон, законодатель закрепил в Бюджетном кодексе Российской Федерации ряд обязывающих норм. К таким нормам, в частности, относятся:

обязанность Федерального казначейства открывать счета бюджетов бюджетной системы в Банке России;

- обязанность Банка России открывать и обслуживать счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без взимания платы;

- невозможность увеличения либо уменьшения времени зачисления и списания бюджетных средств со счета бюджета;

- установление особого режима в отношении счетов бюджетов бюджетной системы – иммунитета бюджетов.

Выделенные особенности мотивируются тем, что субъектом, управляющим бюджетными средствами, выступает публично-правовое образование в лице органов исполнительной власти, и природой средств, находящихся на счете бюджета.

Проведенный анализ отношений, возникающих при использовании единого казначейского счета федерального бюджета, позволяет сделать вывод о финансово-правовой природе данных отношений. Отношения единого счета федерального бюджета возникают в процессе финансовой деятельности государства при поступлении, распределении и использовании фондов денежных средств, находящихся на едином счете федерального бюджета. Указанные правоотношения возникают между участниками бюджетного процесса федерального уровня и являются горизонтальными, поскольку возникают между равными по статусу субъектами и исключают наличие элементов власти и подчинения. Исключение составляют отношения, возникающие с Минфином России ввиду подведомственности данному органу государственной власти Федерального казначейства.

Отношения единого счета федерального бюджета характеризуются преобладанием императивного метода правового регулирования. Несмотря на то, что отношения между Федеральным казначейством и Банком России возникают на основании договора и предусматривают равенство сторон, они подлежат обязательному урегулированию нормами финансового, бюджетного права ввиду наличия публичного интереса и принадлежности средств, находящихся на едином счете бюджета и предусматривающие ряд взаимных обязанностей. Отношения, возникающие с администраторами бюджетных средств, возникают на основании закона, но не содержат элементов власти и подчинения.

Данные отношения предусматривают императивный метод правового регулирования, выражающийся в детальной регламентации прав и обязанностей участников.

С точки зрения теории права и классификации, указанной ранее, правоотношения, возникающие при использовании единого счета федерального бюджета, одним из участников которых выступает Федеральное казначейство, можно отнести к:

регулятивным - возникают при регулировании бюджетных правоотношений, права и обязанности закрепляются в договорах, заключаемых Федеральным казначейством (с Банком России);

относительным, двусторонним, активного типа - в данных правоотношениях всегда четко определены обе стороны, предусматривающие возникновение обязанности у одной стороны на совершение определенных положительных действий, а у другой – права требования исполнить данную обязанность (например, обязанность Федерального казначейства открытия и ведения лицевых счетов);

имущественным, возникающим в секторе государственного управления, относительно федерального бюджета (предметом данных отношений выступают средства федерального бюджета);

обязательственным, предусматривающим выполнение сторонами отношений определенных обязанностей (например, предъявление в Федеральное казначейство администраторами бюджетных средств платежных документов и обязанность Федерального казначейства провести списание средств со счетов на основании данных документов).

В заключение отметим, что единый счет федерального бюджета является механизмом, отвечающим актуальным тенденциям и требованиям развития бюджетного процесса, позволяющим применять новые, современные механизмы, в процессе применения которых возникают новые правоотношения, складывающиеся между участниками бюджетного процесса, обладающие различной правовой природой.

§ 3. Организационно-правовые основы отношений единого счета бюджета субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Невмешательство со стороны вышестоящих органов власти при реализации основных направлений его деятельности (иными словами самостоятельность) является наивысшей ценностью для каждого публично правового образования.

Принцип самостоятельности бюджетов, закрепленный в статье Бюджетного кодекса Российской Федерации166, подразумевает установление федеральным законодателем лишь общих норм, которые в последствии необходимо конкретизировать в законодательстве субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

Публично-правовым образованиям предоставлено право самостоятельно устанавливать направления расходования и, непосредственно осуществлять расходование и управление, средств Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

соответствующих бюджетов. Как было отмечено ранее порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации закреплен на федеральном уровне. Представляется, что одной из целей явилось обеспечение возможности реализации задач государственной политики и государственных программ.

Существуют два варианта кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предусмотренные бюджетным законодательством: с открытием лицевого счета бюджета финансовому органу субъекта Российской Федерации (муниципальному образованию) и при осуществлении части полномочий финансового органа Федеральным казначейством. Реализуются указанные полномочия территориальными органами Федерального казначейства, основные задачи указанных органов закреплены в приказе Минфина России от 4 марта № 33н «Об утверждении Положений об Управлениях Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации»167, на основании соглашений, заключаемых органами власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и Федеральным казначейством.

Возможность передачи органами государственной власти субъектов Российской Федерации части своих полномочий предусмотрена положениями Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»168. Статья 26.8 закрепляет указанную возможность на основании соглашений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.

Предусматривается и обратная возможность, при которой передаются полномочия федеральных органов исполнительной власти с последующим контролем соблюдения условий заключенных соглашений. Указанные Документ опубликован не был. Доступ к тексту документа СПС «КонсультантПлюс».

Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.

соглашения в обязательном порядке должны содержать ряд существенных условий, таких как: порядок и условия осуществления переданных полномочий, порядок финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон и иные.

Таким образом, между Федеральным казначейством и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации возникают отношения, связанные с частичной передачей полномочий по кассовому обслуживанию исполнения соответствующих бюджетов.

Законодатель предусматривает возможность изменения публично правовым образованием установленного порядка кассового обслуживания. В этом случае происходит перезаключение договора, которому предшествует проведение подготовительных мероприятий как технического (в частности, закрытие счетов, обслуживающихся ранее и открытие новых, соответствующих порядку кассового обслуживания), так и правового характера. Органы Федерального казначейства совместно с финансовыми органами соответствующего публично-правового образования разрабатывают план мероприятий, осуществляемых при изменении порядка кассового обслуживания169.

В настоящее время обеспечено кассовое обслуживание исполнения бюджетов 83 субъектов Российской Федерации (в том числе с открытием лицевых счетов бюджета финансовому органу – 28), а также кассовое обслуживание исполнения бюджетов 20 005 муниципальных образований (в том числе с открытием лицевых счетов бюджета финансовому органу – Приказ Федерального казначейства от 10 октября 2008 года № 8н «О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 51.

8 568)170.

Неизменными остаются счета бюджетов, открываемые финансовым органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для осуществления операций с бюджетными средствами:

№ 40201 «Средства бюджетов субъектов Российской Федерации»;

№ 40204 «Средства местных бюджетов».

Указанные счета бюджетов соответствующих публично-правовых образований открываются Федеральному казначейству в Банке России или же, при отсутствии учреждений Банка России на соответствующей территории, в кредитных организациях (ст. 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Таким образом, при открытии счета бюджета субъекту Российской Федерации (муниципальному образованию) участниками отношений единого счета бюджета выступают: Федеральное казначейство (органы Федерального казначейства), Банк России (территориальные учреждения) и соответствующий финансовый орган, по волеизъявлению которого и открывается счет. Таким образом, анализируя отношения единого счета бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) при выборе формы кассового обслуживания с открытием лицевого счета финансовому органу, предусматривающие осуществление финансовым органом части полномочий самостоятельно, очевидно, что осуществление органами Федерального казначейства функций кассира предусматривает ряд особенностей. Федеральное казначейство является субъектом, которому открывается соответствующий счет бюджета.

Однако, распоряжение средствами, находящимися на счете бюджета, а также ведение лицевых счетов отражение и учет операций участников бюджетного Информация приведена по состоянию на 1 июля 2013 года. Данные представлены на основании личного и практического опыта диссертанта, имеющегося по результатам службы в Федеральном казначействе.

процесса уровня субъектов Российской Федерации (местного самоуправления)171, контроль своевременности зачисления и перечисления средств и иные осуществляются непосредственно финансовым органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Таким образом, при выборе данного варианта кассового обслуживания исполнения бюджета указанные финансовые органы обеспечивают организацию исполнения и исполнение бюджета данного публично-правового образования, представляют для открытия счетов в Федеральное казначейство оформленные надлежащим образом документы, а также осуществляют контроль своевременности поступлений и перечислений средств с лицевого счета. Полномочия органов Федерального казначейства в части кассового обслуживания сводятся к техническим функциям по учету финансирования расходов соответствующего бюджета и учету операций по зачислению доходов, а именно, выполнения кассовых функций: открытие лицевого счета бюджета, производство записей о проведенных операциях на данном счете, оформление расчетных документов и выдаче выписки по лицевому счету бюджета.

В рамках осуществления своих полномочий, органы Федерального казначейства подготавливают и обеспечивают наличие актуальной и оперативной информации, необходимой финансовому органу, о движении средств на счете бюджета.

Отношения, возникающие между органом Федерального казначейства при данном варианте кассового обслуживания и Банком России172, заключаются в следующем. Орган Федерального казначейства направляет в В случае с лицевыми счетами распоряжение средствами осуществляют распорядители бюджетных средств, а финансовый орган ведет данные лицевые счета, санкционирует выплаты, проверяет соразмерность платежей принятым обязательствам и т.д.

Указание Центрального банка Российской Федерации от 7 ноября 2007 года № 1900-У «Об особенностях ведения счетов Федерального казначейства в случаях передачи полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации» // Вестник Банка России. 2007. № 67.

учреждение Банка России, осуществляющее обслуживание открытых счетов соответствующих бюджетов, документы, удостоверяющие полномочия финансового органа на осуществление операций со средствами, находящимися на едином счете бюджета173. После открытия счета бюджета, финансовый орган взаимодействует с Банком России напрямую в части ведения и обслуживания счета бюджета. Однако, информация о совершенных на едином счете операциях, представляется учреждением Банка России и в орган Федерального казначейства, как субъекту, которому открыт счет.

Таким образом, при анализе правоотношений единого счета бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования), складывающихся при данном варианте кассового обслуживания бюджета, возникает своего рода сложность при классификации, прежде всего, субъектного состава, равно как и при определении правового статуса субъектов отношений, возникающих между соответствующим финансовым органом, органом Федерального казначейства и учреждением Банка России (или кредитной организацией, при условии открытия в ней счета бюджета).

Это обуславливает, на наш взгляд, необходимость более детальной правовой регламентации отношений, возникающих между органом Федерального казначейства и финансовым органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования) с целью отсутствия неверного трактования участия федерального органа исполнительной власти при осуществлении бюджетного процесса субъектами Российской Федерации (муниципальными образованиями) самостоятельно. Особо подчеркнем, что в данном случае функции Федерального казначейства сводятся лишь к аналитическому учету и не предполагают вмешательства в направления расходования средств.

Данными документами являются: копия соглашения о кассовом обслуживании, доверенность о предоставлении управлением Федерального казначейства права подписи расчетных документов и карточку с указанными подписями и образцом печати финансового органа.

Второй возможный вариант кассового обслуживания исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) представляет собой передачу части полномочий соответствующего финансового органа Федеральному казначейству. Как было отмечено выше, в данном случае заключается соглашение, в котором отражается взаимодействие с финансовым органом и администраторами бюджетных средств (п.1.2). Взаимодействие с банковскими, налоговыми и иными органами в рамках кассового обслуживания презюмируется. Как и при варианте кассового обслуживания с открытием лицевого счета финансовому органу, Федеральному казначейству открывается счет бюджета в Банке России.

При данном варианте осуществления кассового обслуживания исполнения соответствующего бюджета органы Федерального казначейства, как отмечалось, выполняют ряд функций финансового органа, а именно, ведут лицевые счета участников бюджетного процесса, доводят бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств, осуществляют учет операций на лицевых счетах и счете бюджета, проводят кассовые операции на данных счетах. Ряд полномочий органов Федерального казначейства отдельно оговаривается в соглашении. К таким полномочиям относятся:

контроль непревышения распределенных бюджетных данных и кассовых выплат над доведенными данными, контроль непревышения свободного остатка средств на счете бюджета. Полномочия по санкционированию проводимых платежей, то есть полномочия по осуществлению проверки платежно-расчетных документов, включающие проверку не только правильности оформления, соответствие кодам бюджетной классификации, а также осуществление проверки наличия документов, подтверждающих принятые получателем бюджетных средств денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств бюджета. К полномочиям Федерального казначейства также отнесена и возможность приостановления операций по счетам при исполнении бюджета, что представляет собой специальное полномочие органов Федерального казначейства, особо оговариваемое в соглашении.

Финансовый орган представляет в органы Федерального казначейства платежные документы для осуществления выплат с единого счета бюджета.

Органы Федерального казначейства, в свою очередь, также предоставляют финансовому органу детализированную информацию по расчетным документам о поступлении доходов, информацию о движении бюджетных финансов, свободного остатка средств, всех кассовых операциях со средствами на едином счете бюджета.

Таким образом, отношения, возникающие у Федерального казначейства и Банка России и у Федерального казначейства и финансового органа при функционировании данного варианта кассового обслуживания исполнения соответствующего бюджета, по содержанию сходны с отношениями единого счета федерального бюджета и заключаются в открытии и обслуживании Банком России счета бюджета, а также предоставлении им оперативной информации о проводимых операциях.

Федеральное казначейство осуществляет ряд действий по кассовому обслуживанию и предоставлению оперативной и актуальной информации соответствующему финансовому органу. Проведение параллелей с отношениями единого счета федерального бюджета возможно и при анализе отношений, возникающих с администраторами средств бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

При кассовом обслуживании с выполнением части полномочий финансового органа, безусловно, органы Федерального казначейства принимают, своего рода, участие в исполнении бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании). В данном случае использование казначейских технологий существенно облегчает осуществление операций с бюджетными средствами, как на лицевых счетах участников бюджетного процесса, так и на едином счете бюджета. Органы Федерального казначейства консультируют участников бюджетного процесса (включая и консультации финансовым органам) по возникающим вопросам в части кассового обслуживания. При разном уровне финансового развития регионов обеспечение деятельности собственного казначейства не всегда возможно. Таким образом, осуществление кассового обслуживания бюджетов органами Федерального казначейства, при котором осуществляется часть функций финансовых органов, позволяет с наименьшими затратами и на высококвалифицированном уровне исполнять бюджет.

В то же время, рассматривая возможные варианты и степень участия органов Федерального казначейства, нельзя преуменьшать значение финансового органа при исполнении бюджета. Вся работа по организации исполнения бюджета возлагается на финансовые органы. Роль финансовых органов очевидна и при рассмотрении вопросов ответственности за средства, находящиеся на счете бюджета. Ответственность за состояние счета бюджета, наличие средств на счете всегда несет финансовый орган субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Органы Федерального казначейства не отвечают по обязательствам субъекта Российской Федерации и муниципального образования при невозможности списания средств со счета бюджета в случае их недостаточности.

Особо отметим, что режим единого счета бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования), как и режим единого счета федерального бюджета, исключает возможность обращения взысканий на находящиеся на нем средства. Данное положение закреплено в нормах Федерации174, статьей 239 Бюджетного кодекса Российской устанавливающей принцип иммунитета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, согласно которому безакцепное списание средств с единого счета бюджета запрещено. Поскольку счет бюджета не может выступать в качестве счета должника, исключается и применение статей 8 и Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст.3823.

70 Федерального закона от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об производстве»175, исполнительном в соответствии с которыми осуществляется процедура списания средств со счетов должника. В указанном Федеральном законе существует отсылочная норма, закрепленная в части 2 статьи 1 и устанавливающая, что условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются бюджетным законодательством.

Тем не менее, на практике возможно неверное толкование рассматриваемых норм. Так, руководствуясь положениями статей 8 и указанного Федерального закона, были взысканы бюджетные средства, находящиеся на едином счете бюджета, открытом Департаменту финансов города Москвы. Списание было произведено в пользу физического лица. В данном случае присутствует грубое нарушение, поскольку по правилам взыскание средств бюджета производится с лицевого счета должника, то есть в данном случае лицевого счета Департамента финансов города Москвы, открытого в Московском городском казначействе, а не со счета бюджета данного публично-правового образования176.

Таким образом, бюджетные средства, находящиеся на едином счете бюджета имеют специальную процедуру взыскания по судебным актам. Это обусловлено природой данных средств и целями их использования.

Бюджетные средства, подлежащие уплате в рамках исполнительного производства, списываются с лицевых счетов органов, являющихся должниками в данных обязательствах. Указанные счета открываются и ведутся либо финансовым органом субъекта Российской Федерации либо управлением Федерального казначейства, в зависимости от выбранной модели кассового обслуживания исполнения бюджета.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 41. Ст. 4849.

На основании материалов, используемых в практическом опыте диссертанта, по результатам службы в Федеральном казначействе.

Исследуя взаимодействие финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) и органов Федерального казначейства при кассовом обслуживании соответствующих бюджетов бюджетной системы можно сделать несколько выводов.

Прежде всего, присутствие федерального органа исполнительной власти при осуществлении бюджетного процесса не затрагивает и не ущемляет интересов субъекта Российской Федерации (муниципального образования), поскольку соблюдается баланс интересов, что отражается в нормах не только бюджетного законодательства, но и в положениях заключенных соглашений. Возможность управления средствами на соответствующем счете бюджета сохранена за финансовым органом субъекта Российской Федерации или муниципального образования, что позволяет осуществлять управление, исходя из направлений и задач, являющихся приоритетными и первостепенными для соответствующего публично-правового образования.

Безусловно, открытие единых счетов органам Федерального казначейства помогает реализовывать принцип единства кассы и соблюдать идентичность процедур и механизмов осуществления бюджетного процесса на всей территории Российской Федерации.

Несомненно, наличие актуальной информации у органов Федерального казначейства о состоянии счета бюджета публично-правового образования предоставляет возможность, прежде всего, финансовому органу, оперативно принимать решения в зависимости от финансового состояния региона или муниципального образования. С другой стороны, наличие данной информации у федерального органа исполнительной власти помогает составлять консолидированную отчетность по субъекту Российской Федерации, суммируя данные по муниципалитетам и возможность сверки показателей с представленными отчетами собственных органов. Данные факты во многом способствуют пресечению нецелевого использования бюджетных средств и злоупотреблению при их расходовании, а также предоставляют возможность оценки финансового состояния публично правовых образований при оказании финансовой помощи.


Выбор кассового обслуживания с открытием счета бюджета финансовому органу демонстрирует способность субъекта Российской Федерации самостоятельно осуществлять финансовую деятельность, что продиктовано высоким уровнем организации при составлении бюджета и исполнении бюджета, требующего выполнения лишь технических функций при кассовом обслуживании со стороны органов Федерального казначейства.

Кроме того, проведенный анализ моделей кассового обслуживания исполнения бюджета на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, позволяет судить о том, что порядок, при котором органы Федерального казначейства выполняют часть полномочий финансового органа, представляет более удобную модель, поскольку, прежде всего, схож с порядком кассового обслуживания исполнения федерального бюджета и более прозрачен при исследовании правоотношений, возникающих между субъектами. Касательно порядка кассового обслуживания с открытием лицевого счета финансовому органу, он представляет собой более сложную юридическую конструкцию с точки зрения правового регулирования и, безусловно, анализа правоотношений, возникающих между субъектами. Ввиду неопределенности правового статуса отношений финансовый орган – орган Федерального казначейства сложность представляет не только отнесение к той или иной модели правового поведения, но и наименование субъектов, используемых в договорных конструкциях.

На основании изложенного, можно заключить, что, правоотношения, возникающие у финансовых органов субъектов Российской Федерации и Федерального казначейства, не имеют элементов власти и подчинения. Это продиктовано, как справедливо отмечает в своем исследовании А.Б.

бюджетов177.

Альжанова, принципом самостоятельности Отношения единого счета бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в целом можно охарактеризовать как горизонтальные, возникающие между равными по статусу участниками, имущественные, относительно средств бюджетов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований). При классификации указанных отношений по общей теории права, они представляют собой регулятивные, обязательственные, относительные, активного типа. Природа отношений, возникающих при использовании счета бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования), является финансово-правовой.

Отношения возникают при осуществлении финансовой деятельности субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) при поступлении, распределении и использовании фондов денежных средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, находящихся на единых счетах бюджетов, характеризуются преобладанием императивного метода правового регулирования отношений, возникающих между участниками, что обусловлено публичным интересом, а также принадлежностью средств соответствующего бюджета и предназначением указанных средств. Данные отношения возникают на основании закона и, в данном случае, представляется спорной позиция А.Б.

Альжановой, утверждающей, что данные отношения могут изменять не только на основании предписаний, содержащихся в нормативных актах, но и в соглашениях178.

Альжанова А.Б. Субъекты финансовых правоотношений в области кассового исполнения бюджетов: дис… канд. юрид. наук: 12.00.14 / Альжанова Айгуль Борисовна, Саратов, 2009. С. 151.

Альжанова А.Б. Субъекты финансовых правоотношений в области кассового исполнения бюджетов: дис… канд. юрид. наук: 12.00.14 / Альжанова Айгуль Борисовна, Саратов, 2009. С. 90.

Глава III. Совершенствование правового регулирования отношений, возникающих при использовании единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации § 1. Эффективность применения единого казначейского счета бюджета при управлении финансовыми потоками Единый казначейский счет бюджета представляет собой актуальную и, как было отмечено, постоянно совершенствующуюся конструкцию, обеспечивающую прозрачность движения государственных финансов.

Функционирование единого счета бюджета способствует осуществлению стабильной и эффективной бюджетной политики.

Развитие механизма единого казначейского счета бюджета позволяет осуществлять управление свободными бюджетными финансами, находящимися на нем. Цель управления можно определить как возможность публично-правового образования обеспечивать финансирование запланированных расходных обязательств участников бюджетного процесса.

Современная научная доктрина под управлением публичными финансами понимает регулирование использования передаваемых налогоплательщиками публично-правовым образованиям денежных средств для прозрачного, эффективного и рационального использования в рамках бюджетного процесса для целей последующего исполнения расходных обязательств участников бюджетного процесса, обеспечивая реализацию достижение поставленных целей и задач. Объектом управления публичными финансами, применительно к настоящему исследованию, выступает использование публичных финансов для общественного блага. Субъектом – публично правовые образования: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Безусловно, управление временно свободными средствами на едином счете бюджета должно быть нацелено на своевременное исполнение финансовых обязательств публично правовых образований, возникающих при осуществлении их полномочий и функций перед физическими и юридическими лицами, другими публично правовыми образованиями. При этом, базовыми требованиями к управлению публичными финансами, обусловленными особым статусом публично правовых образований, должны стать открытость принятия и реализаций решений, гарантированное исполнение расходных обязательств.

В течение последних лет применяются два способа управления временно свободными средствами на едином счете бюджета:

размещение свободных бюджетных средств на банковских депозитах в кредитных организациях;

привлечение свободных средств, находящихся на счетах учета средств от приносящей доход деятельности на единый казначейский счет.

Рассмотрим первый возможный способ управления свободными средствами на едином счете бюджета. Использование механизма размещения свободных бюджетных средств на банковских депозитах в кредитных организациях предусмотрено положениями статьи 236 Бюджетного кодекса Федерации179.

Российской Указанная статья закрепляет возможность размещения средств федерального бюджета и очерчивает круг субъектов Российской Федерации, наделенных правом использования механизма размещения бюджетных средств.

На наш взгляд, правовой анализ процедуры размещения временно свободных средств на банковских депозитах в кредитных организациях следует провести применительно к средствам федерального бюджета.

Правовое регулирование, содержащее регламентацию механизма и устанавливающее права и обязанности участников, начиная с 1 июня года осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Собрание законодательства Российской Федерации.1998. № 31. Ст. 3823.

Российской Федерации от 24 декабря 2011 года № 1121 «О порядке размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах»180 и приказом Федерального казначейства от 20 марта 2012 № 3н «Об утверждении Порядка работы по размещению средств федерального бюджета на банковских депозитах»181. Указанные правовые акты детально регламентируют процедуру, устанавливая права и обязанности участников размещения временно свободных средств на банковских депозитах в кредитных организациях.

В настоящее время полномочия по определению объема размещаемых средств, сроках размещения, процентной ставке, ставке отсечения и установления даты проведения отбора заявок на размещение, а также установлению порядка и формы заключения с кредитными организациями генерального соглашения, существенные условия размещения закреплены за Федеральным казначейством. Участниками отношений, возникающих при использовании данного механизма управления средствами федерального бюджета, кроме Федерального казначейства являются: Банк России, кредитные организации. Минфин России сохраняет свои полномочия в части контроля.

Для осуществления размещения Федеральное казначейство заключает с кредитными организациями договор банковского депозита. Правовой анализ договора позволяет сделать несколько выводов. Договор, заключаемый между Федеральным казначейством и кредитными организациями при размещении временно свободных средств федерального бюджета, является реальным182, заключенным в письменной форме. Предметом договора выступает размещение временно свободных бюджетных средств, объектом договора – непосредственно размещаемые бюджетные средства, сторонами: Федеральное казначейство и кредитные организации.

Собрание законодательства Российской Федерации.2012. № 1. Ст. 161.

Российская газета. № 105. 11.05.2012.

Договор считается заключенным с момента поступления бюджетных средств на корреспондентский счет кредитной организации в Банке России.

Содержание договора заключается в том, что кредитная организация обязуется возвратить бюджетные средства и сумму начисленных процентов в указанный в договоре срок. В случае нарушения условий договора кредитная организация обязана уплатить штрафные проценты за каждый день просрочки возврата депозита.

Рассматриваемый договор может быть двух видов: срочный договор банковского депозита и особый договор банковского депозита.

Различие договоров заключается в сроках возврата кредитными организациями размещенных бюджетных средств. По срочному договору кредитная организация возвращает размещенные средства и сумму начисленных процентов в срок, указанный в договоре. При заключении особого договора Федеральное казначейство оставляет за собой право требования досрочного возврата размещенных средств. По нашему мнению, конструкция особого договора представляет собой более удобную модель договора, применяемую при неблагоприятной экономической ситуации.


Использование данной модели договора позволяет Федеральному казначейству не только получить дополнительный доход для бюджета, сохраняя возможность в любой момент истребования средств для финансирования расходных обязательств. Кроме того, размещаемые средства, являются финансовой поддержкой для кредитных организаций.

Исследование договора размещения временно свободных средств федерального бюджета на банковских депозитах позволяет также сделать вывод о преобладании диспозитивного метода при его регулировании и констатировать равенство сторон. В то же время данный договор подлежит обязательному регулированию нормами бюджетного права. Объясняется данный вывод наличием публичного интереса при размещении бюджетных средств, а также тем, что одной из сторон договора всегда выступает орган государственной власти.

Касательно отношений, возникающих при размещении временно свободных средств федерального бюджета на банковских депозитах в кредитных организациях, можно заключить, что, несмотря на преобладание императивного метода правого регулирования в финансово правовой сфере, указанные отношения представляют собой пример диспозитивного метода. Должно заметить, что статья 236 Бюджетного кодекса Российской Федерации183 не содержит нормы в части обязывания публично-правового образования к размещению бюджетных средств.

Основанием возникновения данных отношений является волеизъявление Федерального казначейства и кредитных организаций к участию в размещении. Права и обязанности сторон отношений (Федерального казначейства и кредитных организаций) также не содержат императивного метода правового регулирования и ограничены положениями заключенного между ними договора.

Отношения Федерального казначейства и Банка России при размещении бюджетных средств на банковских депозитах также характеризуются диспозитивным методом правового регулирования и заключаются в предоставлении Банком России Федеральному казначейству информации о кредитных организациях, участвующих в отборе и зачислении бюджетных средств на соответствующие счета кредитных организаций с последующим списанием и зачислением на единый счет бюджета.

Таким образом, подводя итог сказанному выше, отметим, что отношения, возникающие при размещении бюджетных средств на банковских депозитах, характеризуются диспозитивным методом правового регулирования и возникают на основании договора, заключенного между Федеральным казначейством и кредитной организацией либо на основании закона с Банком России и Минфином России. Данные отношения регулируются нормами финансового права, поскольку предусматривают публичный интерес, связанный с поступлением и распределением Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

бюджетных средств, а также одной из сторон данных отношений всегда выступает орган государственной власти.

Положительный результат от использования механизма размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах в кредитных организациях, как отмечалось, проявляется в возможности Российской Федерации получать дополнительный доход для осуществления расходных обязательств. Рост доходов, полученных за несколько лет с начала использования данного механизма, свидетельствует об эффективном функционировании процедур управления государственными финансами при их размещении на банковских депозитах в кредитных организациях. Так, показатели доходы федерального бюджета по итогам 2008 года от размещения, составили 16 438, 01 млн. рублей, а по прошествии нескольких лет с фактического начала применения данного механизма, по итогам года - 22 619, 71 млн. рублей184. Применение данного механизма управления публичными финансами демонстрирует положительную динамику. В настоящее время, по состоянию на декабрь 2013 года, доходы от размещения временно свободных средств на банковских депозитах в кредитных организациях составили 25 253, 47 млн. рублей 185.

Рассмотрим второй способ управления временно свободными средствами федерального бюджета – привлечение средств со счетов учета средств от приносящей доход деятельности (счетов учета средств бюджетных учреждений), предусмотренный нормами ежегодного Федерального закона о бюджете186, Федерального закона от 8 мая 2010 года Информация об исполнении федерального бюджета. Годовой отчет об исполнении федерального бюджета. Официальный сайт Федерального казначейства URL:

http://www.roskazna.ru/federalnogo-byudzheta-rf/yi/ (дата обращения: 01.12.2013).

Информация об исполнении федерального бюджета. Оперативный отчет об исполнении федерального бюджета. Официальный сайт Федерального казначейства URL:

http://www.roskazna.ru/federalnogo-byudzheta-rf/oi/ (дата обращения: 01.01.2014).

См. например, Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» (Статья 6. Особенности использования средств, получаемых федеральными казенными учреждениями и № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»187, а также ведомственными актами Минфина России и Федерального казначейства188.

Привлечение средств представляет собой механизм подкрепления единого счета федерального бюджета с целью осуществления исполнения запланированных ранее обязательств. В рамках данного механизма используются средства, находящиеся на счетах № 40302 «Средства, поступающие во временное распоряжение бюджетных учреждений», № 40501 «Счета организаций, находящихся в федеральной собственности.

Финансовые организации» с последующим их возвратом на указанные счета.

Государственной компанией «Российские автомобильные дороги») // Российская газета.

№ 283. 07.12.2012.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 19. Ст. 2291.

См., например, приказ Министерства финансов Российской Федерации от 14 июля 2010 года № 71н «О перечислении остатков средств федеральных государственных учреждений с соответствующих счетов территориальных органов Федерального казначейства, открытых в учреждениях Центрального банка Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации для отражения операций со средствами федеральных государственных учреждений, в федеральный бюджет, а также их возврата на указанные счета» // Российская газета. № 183. 18.08.2010;

приказ Минфина России от 13 декабря 2012 года № 158н «О порядке перечисления в 2013 году остатков средств, поступающих во временное распоряжение федеральных казенных учреждений, и остатков средств Государственной компании «Российские автомобильные дороги» с соответствующих счетов территориальных органов Федерального казначейства в федеральный бюджет, а также их возврата на указанные счета» // Российская газета.

31.12.2012. № 303. приказ Министерства финансов Российской Федерации от 23 декабря 2013 года № 131н «О порядке перечисления в 2014 году остатков средств, поступающих во временное распоряжение федеральных казенных учреждений, остатков средств Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и остатков средств федеральных государственных унитарных предприятий с соответствующих счетов территориальных органов Федерального казначейства в федеральный бюджет, а также их возврата на указанные счета» // Российская газета. № 15. 24.01.2014, приказ Федерального казначейства от 30 декабря 2013 года № 326 «Об утверждении Порядка обмена информацией между Федеральным казначейством и его территориальными органами при перечислении в 2014 году остатков средств, поступающих во временное распоряжение федеральных казенных учреждений, остатков средств Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и остатков средств федеральных государственных унитарных предприятий с соответствующих счетов территориальных органов Федерального казначейства в федеральный бюджет, а также их возврата на указанные счета» // Документ опубликован не был. Доступ к тексту документа СПС «КонсультантПлюс».

Привлечение средств является внутренним механизмом, характеризующимся императивным методом правового регулирования, поскольку государство использует свои средства, т.е. средства, находящиеся на счетах (№ 40501, № 40302), с целью поддержания собственной платежеспособности. Необходимо отметить, что при реализации данного механизма управления бюджетными средствами не происходит ущемления прав участников бюджетного процесса, поскольку не нарушаются их права на финансовое обеспечение. В случае необходимости осуществления расходов и обеспечения кассовых выплат Федеральное казначейство перечисляет необходимые средства с единого счета федерального бюджета на счета, с которых осуществлялось привлечение временно свободных средств.

Следует отметить, что реализация данного механизма была бы невозможна без единого счета бюджета, осуществляющего аккумуляцию средств федерального бюджета, позволяющую обладать актуальной информацией о состоянии бюджетных средств и, исходя из этого, осуществлять рациональное планирование их использования, что, обеспечивает своевременное осуществление платежей по расходным обязательствам публично-правового образования. Кроме того, привлечение свободных средств с внебюджетных счетов на единый счет федерального бюджета предоставляет государству возможность покрывать кассовые разрывы, образующиеся в течение года. Мобилизация внутренних ресурсов государства необходима для своевременного осуществления финансовых операций, оперативного реагирования на экономически неблагоприятные события и обеспечения постоянного движения бюджетных средств с целью их использования. В качестве примера приведем статистику на начало использования данного механизма, подтверждающую тезис о своей эффективности. Так, в 2010 году Федеральное казначейство привлекло с последующим возвратом 582 883,79 млн. рублей, в 2011 году (по состоянию на июль) было привлечено 638 052,70 млн. рублей, возвращено – 439 682, млн. рублей. Таким образом, на едином счете федерального бюджета с возможностью использования при финансировании государственных обязательств оставалось 198 369,97 млн. рублей189.

Применение данного механизма управления временно свободными бюджетными средствами законодательно предусмотрено и для единых счетов бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов)190. В данном случае привлечение средств, с последующим их возвратом, осуществляется со счетов № 40601 «Счета организаций, находящихся в государственной (кроме федеральной) собственности. Финансовые организации» и № 40701 «Счета негосударственных организаций.

Финансовые организации», используемых для учета операций со средствами бюджетных и автономных учреждений субъекта Российской Федерации (муниципальных бюджетных и автономных учреждений). В качестве основания для привлечения средств с указанных счетов территориальными органами Федерального казначейства выступают платежные документы, представленные финансовым органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Касательно отношений, возникающих между финансовым органом и организациями, со счетов которых осуществляется привлечение средств, в их основе заложен императивный метод правового регулирования, как и в отношениях, складывающиеся между Федеральным казначейством и организациями, находящимися в федеральной собственности, при Информация об исполнении федерального бюджета. Официальный сайт Федерального казначейства URL: http://www.roskazna.ru/p/fb_text.html (дата обращения: 01.12.2013).

Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 8 июня 2012 года № 76н «О перечислении остатков средств бюджетных и автономных учреждений субъектов Российской Федерации (муниципальных бюджетных и автономных учреждений) с соответствующих счетов территориальных органов Федерального казначейства, открытых в учреждениях Центрального банка Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации для отражения операций со средствами бюджетных и автономных учреждений субъектов Российской Федерации (муниципальных бюджетных и автономных учреждений), в бюджеты субъектов Российской Федерации (местные бюджеты), а также их возврата на указанные счета» // Российская газета. № 186. 15.08.2012.

привлечении свободных средств на единый счет федерального бюджета.

Отношения территориального органа Федерального казначейства и финансового органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в основе своей имеют также императивный метод правового регулирования и заключаются в перечислении средств на основании платежных документов и предоставлении отчетности финансовому органу субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Таким образом, суммируя вышеизложенное, можно заключить, что отношения по привлечению временно свободных средств на единый счет бюджета, не зависимо от уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации, характеризуются императивным методом правового регулирования и возникают на основании закона. Указанные отношения возникают между публично-правовым образованием и организациями, учредителем которых оно является. Отношения при привлечении средств, в которых одним из участников является территориальный орган Федерального казначейства, являются иными по своему содержанию и заключаются в осуществлении территориальным органом Федерального казначейства функций по кассовому обслуживанию исполнения соответствующего бюджета, предусмотренных Соглашением.

Возвращаясь к единому счету федерального бюджета, хотелось отметить возможность применения новых процедур управления временно свободными средствами. Краткосрочное кредитование субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) является третьим возможным вариантом управления публичными финансами, введенным в действие в году.

Как отмечалось ранее, применение данного механизма получило законодательное закрепление в статье 93.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации «Бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов)» и в принятых ведомственных актах191.

Предоставление указанных средств осуществляется на основании договора о предоставлении бюджетного кредита на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов)192, который должен заключаться уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (органа местного самоуправления) с территориальным органом Федерального казначейства.

Предметом договора являются отношения, возникающие при предоставлении бюджетного кредита. Объектом договора является непосредственно сам бюджетный кредит. К существенным условиям договора можно отнести максимально допустимую совокупную сумму, в пределах которой средства федерального бюджета предоставляются в текущем финансовом году, процентную ставку по кредиту, срок возврата предоставленных денежных средств.

Статья 93.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает ряд особенностей, присущих данному виду бюджетного кредита. В частности, отсутствие обеспечения при его предоставлении, невозможность реструктуризации, непредоставление бюджетного кредита при наличии размещенных средств субъекта Российской Федерации на банковских депозитах в кредитных организациях.

См. Приказ Минфина России от 26 июля 2013 № 73н «Об утверждении Порядка обращения взыскания задолженности по бюджетному кредиту на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов)» // Российская газета. № 214. 25.09.2013. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа 2013 № 721 «Об утверждении Правил предоставления бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов)» // Собрание законодательства Российской Федерации.2013. № 34. Ст. 4450.

Приказ Минфина России от 26 июля 2013 № 74н «О порядке заключения и форме Договора о предоставлении бюджетного кредита на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов)» // Российская газета. № 255. 13.11.2013.

Механизм предоставления бюджетного кредита на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) заключается в следующем. С единого счета федерального бюджета № 40105, открытого в центральном аппарате Федерального казначейства, перечисляются средства бюджетного кредита на счет № 40105 управления Федерального казначейства по субъекту Российской Федерации с последующим зачислением средств на счет соответствующего бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Возвращается бюджетный кредит со счета бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на счет № 40105 управления Федерального казначейства по субъекту Российской Федерации и далее поступают на счет № 40105, открытый в центральном аппарате Федерального казначейства. Сумма процентов, уплаченных субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием), подлежит перечислению на счет № 40101 с последующим зачислением в федеральный бюджет.

Отметим, что при возникновении задолженности по кредиту на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) взыскание, осуществляется управлением Федерального казначейства со счета № 40101 за счет средств поступивших в качестве налогов, сборов и иных платежей, подлежащих поступлению в бюджет данного субъекта Российской Федерации (местный бюджет). Также очевидное отличие кредита на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) от бюджетного кредита, предусмотренного нормами статьи 93.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, состоит в источнике формирования кредита, которым является свободный остаток средств на едином счете федерального бюджета.

Субъектами отношений по предоставлению кредита на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) выступают только публично-правовые образования: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Срок предоставления кредита на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) составляет 30 дней.

Анализ отношений, возникающих при предоставлении бюджетного кредита на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов), позволяет утверждать, что они характеризуются императивным методом правового регулирования.

Основанием возникновения является волеизъявление субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и сторонами выступают Федеральное казначейство и органы государственной власти (местного самоуправления). Таким образом, отношения, возникающие при предоставлении бюджетного кредита на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) обладают финансово-правовой природой и подлежат регулированию нормами финансового (бюджетного) права.

Таким образом, на основании проведенного правового исследования способов управления бюджетными средствами, можно сделать вывод о том, что, несмотря на финансово-правовую природу отношений, возникающих при управлении публичными финансами с использованием единого счета бюджета, различен метод правового регулирования данных отношений. Отношения, возникающие при размещении временно свободных средств на банковских депозитах в кредитных организациях, характеризуются доминированием диспозитивного метода правового регулирования и возникают на основании договора. Отношения же по привлечению временно свободных средств характеризуются императивным методом правового регулирования и возникают на основании закона.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.