авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |

«Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования Национальный ...»

-- [ Страница 4 ] --

Отношения по предоставлению бюджетного кредита на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) являются зарождающимися отношениями, в основе которых лежит императивный метод правового регулирования.

Очевиден и существующий потенциал функционирования единого счета федерального бюджета, выражающийся в возможности применения иных, кроме описанных, механизмов управления временно свободными остатками средств. В качестве примера возможно привести совершенно новые механизмы управления свободным остатком средств на счете федерального бюджета:

купля-продажа иностранной валюты193;

купля-продажа ценных бумаг по договорам РЕПО194.

Во исполнение указанных способов в настоящее время разрабатывается правовая база. Указанные мероприятия способствуют не только получению дополнительных доходов бюджета, но и возникновению новых правоотношений в бюджетной сфере.

§ 2. Направления совершенствования правового регулирования отношений, возникающих при функционировании единого счета бюджета Актуальность проведения научных исследований, направленных на изучение современных процессов совершенствования правового регулирования управления публичными финансами в Российской Федерации, обусловлена сразу несколькими обстоятельствами. Глобальной задачей, Постановление Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2013 года № «Об осуществлении операций по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета в части покупки (продажи) иностранной валюты» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 38. Ст. 4828.

Постановление Правительства Российской Федерации от 4 сентября 2013 года № «О порядке осуществления операций по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета в части покупки (продажи) ценных бумаг по договорам репо» // Собрание законодательства Российской Федерации.2013. № 37. Ст. 4697.

стоящей перед публично-правовым образованием, является необходимость повышения эффективности использования ресурсов бюджетной системы, ориентация на достижение конкретных общественно значимых результатов в соответствии с приоритетами развития страны в целом и каждого субъекта Российской Федерации и муниципального образования в отдельности. Новое бюджетное законодательство создает все необходимые предпосылки для дальнейшего повышения эффективности использования бюджетных средств. Для воплощения в жизнь правовых норм необходимы теоретические и практические разработки, которые помогли бы освоить и внедрить в практику современные принципы и методы управления публичными финансами с использованием единого счета бюджета.

Система управления публичными финансами и ее организационно правовая основа должны развиваться в соответствии с критерием эффективности управления публичными финансами с использованием единого счета бюджета, под которым следует понимать максимизацию результата, а не минимизацию затрат. Иными словами, совершенствование правового регулирования управления публичными финансами с использованием единого счета бюджета в Российской Федерации должно быть нацелено на создание и реализацию возможностей и стимулов для выработки и достижение соответствующих объективно обусловленным текущим и перспективным общественным потребностям деятельности государственных и муниципальных органов в пределах выделяемых в их распоряжение финансовых ресурсов.

Одним из приоритетных направлений повышения эффективности системы управления публичными финансами с использованием единого счета бюджета в Российской Федерации является развитие институциональной составляющей, претерпевающей в последние годы существенные изменения вследствие проводимых в государстве реформ – административной, бюджетной, муниципальной и иных.

Эффективность институтов управления публичными финансами с использованием единого счета бюджета в значительной степени обусловлена верным разграничением полномочий и ответственности между участниками данных отношений.

Многочисленные преобразования в системе управления публичными финансами в Российской Федерации ставят задачу скорейшего обобщения и систематизации опыта, проводимых в этой сфере реформ, научного исследования механизмов правового регулирования процессов управления публичными финансами с использованием единого счета бюджета на федеральном, региональном и местном уровне.

Актуальность и своевременность исследования юридической конструкции единого счета бюджета и формулирования выводов, касающихся направлений совершенствования указанной юридической конструкции, объясняется также тем, что бюджетное законодательство является одним из самых динамично-меняющихся в настоящее время. На текущий момент (декабрь 2013 года) с начала года было принято семь федеральных законов, вносящих различного характера изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации195. Неоднократно упоминаемое реформирование системы бюджетных платежей также будет сопровождаться как глобальными изменениями действующего бюджетного законодательства, так и принятием новых нормативных правовых актов. Поскольку ключевым элементом грядущего реформирования является именно единый казначейский счет, на наш взгляд, в будущем необходимо детально изучить все составляющие единого казначейского счета бюджета: основания его возникновения (открытия), юридические аспекты его функционирования, очертить круг участников отношений, складывающихся при его функционировании, их правовую природу и, безусловно, проанализировать существующее правовое регулирование. Более полное понимание о едином Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

счете бюджета дает изучение исторического опыта, анализа законодательства дореволюционного и советского периода развития финансового права. Исследование различных форм исполнения бюджета, существовавших в России, позволяет оценить преимущества и недостатки и применить накопленный положительный опыт к существующему кассовому обслуживанию.

Итак, в настоящее время, система бюджетных платежей в текущем ее состоянии, развиваясь в совокупности с бюджетной системой Российской Федерации, требует реформирования. Основные направления, как было отмечено, закреплены в распоряжении Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р «Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов»196, итогом реализации которых предусмотрено сосредоточение в Федеральном казначействе всех бюджетных счетов и открытие одного счета в Банке России. Таким образом, планируется совершенствование существующей системы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Стремление системы бюджетных платежей к соответствию современным платежным технологиям продиктовано общемировыми тенденциями развития расчетных отношений.

Кроме того, принятие новых правовых актов оказывает влияние на развитие и совершенствование текущей системы бюджетных платежей. Так, вступление в силу Федерального закона от 27 июня 2011 года № 161-ФЗ «О системе» национальной платежной определило ключевые аспекты национальной платежной системы. Данный Федеральный закон установил понятие платежной системы, определил статус Банка России как организации, устанавливающей правила функционирования платежной системы – оператора платежной системы. Нормы указанного федерального закона устанавливают ключевые аспекты осуществления расчетов в Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 28. Ст.3720.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 27. Ст.3872.

национальной платежной системе: порядок перевода денежных средств, оказания платежных услуг, использование электронных средств платежа.

Являясь участником национальной платежной системы, Федеральное казначейство также руководствуется данными нормами. Открывая счета бюджета в Банке России, и вступая с ним в отношения, Федеральное казначейство, хоть и опосредованно, но затрагивает происходящие в настоящее время мероприятия по развитию платежной системы Банка России, преследующие целью создание централизованной на федеральном уровне, единой и универсальной системы расчетов.

Реализация Концепции развития платежной системы Банка России на период до 2015 года198, в которой отражены основные направления развития, позволит клиентам Банка России оперативно осуществлять платежи в режиме реального времени не только в конкретном публично-правовом образовании, но и в рамках всей страны. Несомненно, это имеет значение и для проведения платежей в бюджетной сфере. Это позволяет использовать современные платежные технологии при осуществлении операций с бюджетными средствами, что существенно сокращает сроки перечисления и обеспечивает сохранность. Указанные аспекты важны как при обеспечении исполнения расходных обязательств, так и при зачислении и распределении доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, позволяя Федеральному казначейству более эффективно осуществлять кассовое обслуживание исполнения бюджетов.

В настоящее время мероприятия, проводимые Федеральным казначейством в части кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предоставляют право говорить о возможности осуществления Федеральным казначейством определенных банковских функций применительно к бюджетным средствам.

Вестник Банка России. 2010. № 44.

Одним из оснований подобного утверждения о готовности Федерального казначейства к реформированию системы бюджетных платежей, призванного обеспечить укрепление бюджетной системы Российской Федерации, обеспечивая стабильность и прозрачность бюджетного процесса, является принятая в 2013 году государственная программа Российской Федерации «Управление государственными финансами»199. Во исполнение указанной государственной программы Министерством финансов Российской Федерации был принят приказ от августа 2013 года № 227 «Об утверждении Концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года»200. Концепция реформирования системы бюджетных платежей, являясь, по сути, программным документом, закрепляет основные направления, планируемые к проведению в системе бюджетных платежей.

Итак, в концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года содержатся пять основных направлений реформирования системы бюджетных платежей:

построение единого банковского счета Федерального казначейства;

развитие инструментов управления свободными остатками денежных средств на едином банковском счете Федерального казначейства;

использование современных платежных сервисов;

развитие Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах;

минимизация наличного денежного обращения в секторе государственного управления.

Данные направления и планируемые мероприятия по их реализации представляют интерес для правового исследования, поскольку Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 марта года № 293-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 10. Ст. 1061.

Доступ к тексту документа СПС «КонсультантПлюс».

преобразования в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации неизбежно затрагивают не только бюджетное право, но и финансовое право в целом.

Анализируя первое направление «построение единого банковского счета Федерального казначейства», а именно сосредоточение всех счетов, открытых организациям сектора государственного управления в федеральном органе исполнительной власти, следует отметить, что в настоящее время, положительными сторонами применения единого счета являются обеспечение эффективного и прозрачного исполнения бюджета, сохранность государственных финансов, реализация принципа единства кассы. В то же время, безусловно, существуют определенные аспекты, отраженные в Концепции реформирования системы бюджетных платежей, требующие реформирования. Например, наличие множества счетов, открытых Федеральному казначейству в Банке России, не позволяет осуществлять распределение средств в рамках одного дня. Зачисление средств, как отмечалось ранее, происходит на счет № 40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации», а затем поступившие средства распределяются органами Федерального казначейства на единые счета соответствующих бюджетов. Данная процедура не может совершаться в режиме реального времени, что приводит увеличению сроков прохождения бюджетных средств, а также наличию дополнительного счета, на который зачисляются доходы. В данной ситуации мероприятием, оптимизирующим расчетные отношения между участниками бюджетного процесса, станет закрытие множества счетов, открытых Федеральному казначейству в Банке России и открытие одного счета, с которого происходит финансирование расходных обязательств и на котором аккумулируются и распределяются все доходы участникам бюджетного процесса.

Итак, первым из направлений реформирования системы бюджетных платежей является открытие одного счета Федеральному казначейству в Банке России. Отметим особенность использование в Концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года термина «единый банковский счет Федерального казначейства». В настоящее время в действующем законодательстве применительно к счетам, открываемым в Банке России, используется понятие «корреспондентский счет». В соответствии с Положением о платежной системе Банка России, утвержденном Банком России 29 июня 2012 года № 384-П201, в Банке России открываются корреспондентские счета, используемые для перевода денежных средств. Пункт 2.5 инструкции Банка России от 14 сентября года № 28-И «Об открытии и закрытии банковских счетов, счетов по вкладам (депозитам)»202 конкретизирует, что корреспондентские счета открываются кредитным организациям.

Концепция реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года определяет «единый банковский счет Федерального казначейства» как совокупность банковских счетов, открываемых Федеральному казначейству в Банке России для осуществления и учета операций в валюте Российской Федерации со средствами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также операций со средствами иных организаций в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. В данном случае, исходя из представленного определения, очевидно, что «единый банковский счет Федерального казначейства» предназначен для перевода денежных средств. Сущность данного счета можно определять именно как корреспондентского счета.

Интересно, что «единый банковский счет Федерального казначейства» - это совокупность банковских счетов, но определение не дает четкого понимания, что это за совокупность. Это совокупность единых счетов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации или же совокупность всех счетов, на которых находятся бюджетные средства? Без прояснения данного Вестник Банка России. 2012. № 36.

Вестник Банка России. 2006. № 57.

термина на первый взгляд не очевидно различие между закрепленным в бюджетном законодательстве в настоящее время определением и определением, представленным в Концепции реформирования системы бюджетных платежей. Анализируя указанную Концепцию, становится очевидным, что подразумеваются банковские счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства для осуществления операций с бюджетными средствами, которые в будущем «войдут в состав» одного счета – «единого банковского счета Федерального казначейства». Таким образом, на наш взгляд, при открытии Федеральному казначейству одного («единого банковского») счета и обслуживании лишь этого счета Банком России, счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, организаций сектора государственно управления и иных клиентов Федерального казначейства возможно открывать и вести в данном государственном органе исполнительной власти, что и позволит сократить множеств счетов, предназначенных для осуществления операций с бюджетными средствами в Банке России. Отметим, что в настоящее время в бюджетном законодательстве отсутствует закрепленное понятие подобного счета Федерального казначейства. Кроме того, отметим обнаружившиеся, в связи с реализацией данного мероприятия, пробелы в действующем законодательстве.

Итак, для осуществления операций с денежными средствами кредитным организациям присваивается банковский идентификационный код, который необходимо получить и Федеральному казначейству, при условии сосредоточения всех бюджетных счетов в Федеральном казначействе и осуществления им расчетных операций с бюджетными средствами. В то же время Федеральный закон от 2 декабря 1990 года № 395-1 «О банках и банковской деятельности»203 определяет кредитную организацию как юридическое лицо, которое для извлечения прибыли, как Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 6. Ст. 492.

основной цели своей деятельности, на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеет право совершать банковские операции, перечень которых закреплен данным федеральным законом. Как известно, Федеральное казначейство в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года № 703204, устанавливающим его правовой статус, является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), что исключает возможность не только наличия основной, но и вообще какой бы то ни было цели деятельности как извлечение прибыли.

Таким образом, очевидно, что планируемое мероприятие, именуемое в Концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года «построение единого банковского счета Федерального казначейства» может привести к приобретению Федеральным казначейством уникального, на наш взгляд, по своей сущности правового статуса. Являясь федеральным органом исполнительной власти, Федеральное казначейство станет субъектом расчетных отношений, приближенным к кредитной организации, но без такой цели своей деятельности, как извлечение прибыли. Идентифицировать Федеральное казначейство, как субъект расчетных банковских отношений следует, исходя из текста Концепции реформирования системы бюджетных платежей, посредством некоего идентификационного кода, аналогичного банковскому идентификационному коду, который будет присвоен ему как участнику расчетов. Отметим уникальность данной характеристики правового статуса Федерального казначейства. Итак, являясь государственным органом исполнительной власти, Федеральное казначейство приобретает полномочия небанковской кредитной организации в части осуществления банковских операций. В данном случае очевидна необходимость глобальных преобразований в бюджетном законодательстве и, соответственно, в актах, Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 49. Ст. 4908.

регулирующих банковскую деятельность, поскольку озвученные характеристики не предусмотрены для органов государственной власти.

Равно как и не предусмотрен отличный, от банковского идентификационного кода, некий код. Следовательно, необходимо определить и идентификационный код Федерального казначейства.

В настоящее время существует проект изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, подготавливаемый Федеральным казначейством и касающийся указанных преобразований в системе бюджетных платежей (далее - проект)205. Указанный проект содержит определение «единому банковскому счету Федерального казначейства», но именуя его «единый казначейский счет» и заключающееся в следующем. Итак, единый казначейский счет – это банковский счет, открываемый Федеральному казначейству в Центральном банке Российской Федерации, на котором аккумулируются денежные средства казначейских счетов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Проект вводит и новое определение «казначейский счет». Итак, казначейский счет, исходя из сути проекта, - это банковский счет, открываемый Федеральному казначейству в Банке России (кредитной организации) на соответствующей территории для осуществления операций со средствами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, средствами, поступающими во временное распоряжение клиентов Федерального казначейства, а также операций со средствами юридических лиц и иных организаций в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

На наш взгляд, совершенно справедливо именовать счет «единый казначейский», поскольку данные счета сохраняют характеристики, упоминаемые ранее в исследовании. Кроме того, независимо от уровней бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, субъектом, которому открыты счета и который осуществляет управление средствами, будет Материалы из личного архива автора.

Федеральное казначейство. Касательно, понятия «единый счет бюджета» проекта, отметим его особенность, исходя из направления «построение единого банковского счета Федерального казначейства» и мероприятий по его реализации, отраженных в Концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года. Единые счета бюджетов будут открываться и обслуживаться в Федеральном казначействе.

В тоже время, полноценный анализ юридической конструкции единого счета бюджета невозможен без установления принципов и функций его функционирования, что взаимосвязано с уточнением целей и задач.

Целью функционирования правовой конструкции единого счета бюджета в настоящее время, на наш взгляд, является обеспечение эффективного и прозрачного исполнения бюджета. К задачам же можно отнести: сохранность средств, сокращение операционных издержек, унификацию используемых в области кассового обслуживания механизмов, консолидация, контроль и мониторинг бюджетных средств и иные.

Таким образом, правовой анализ текущего состояния единого счета бюджета позволяет сформулировать функции данной юридической конструкции: хранение бюджетных финансов, осуществление кассовых операций и возможность управления бюджетными средствами.

Императивность метода правового регулирования больше проявляется в принципах единого счета:

открытия и обслуживания счета, в установленной Бюджетным 1) кодексом Российской Федерации, организации;

открытия счета уполномоченному органу исполнительной 2) власти;

срочности платежей;

3) списания средств на основании расчетных документов;

4) санкционирования платежей;

5) контроля непривышения лимитов и принцип целевого 6) использования выделенных средств.

Все рассмотренные составляющие характеризуют существующий единый счет бюджета как самостоятельную категорию бюджетного права, обладающий принципами, признаками, целями, задачами, а также отношениями, возникающими при его открытии и ведении.

Указанное, на наш взгляд, возможно отразить в качестве характеристик в новом определение единого счета бюджета, подкорректированном с учетом реформирования системы бюджетных платежей.

Необходимо осветить еще один аспект функционирования будущего «единого банковского счета Федерального казначейства» в Банке России – открытие и ведение данного счета должно осуществляться на основании договора. И, если в настоящее время Федеральное казначейство, являясь стороной договора, выступает от имени и по поручению публично-правового образования, которому отрывается счет бюджета в Банке России, то в будущем, при наличии одного счета, Федеральное казначейство сможет выступать от своего имени, но по поручению субъектов отношений единого казначейского счета бюджета.

Указанный вопрос является, на наш взгляд, значимым в виду особенностей договора единого счета бюджета, существующего в настоящее время и, которые по нашему мнению, будут присущи и договору «единого банковского счета Федерального казначейства», но не отраженных в проекте.

Таким образом, в будущем договоре единого казначейского счета, заключаемом между Федеральным казначейством и Банком России, следует отразить специфику правового статуса Федерального казначейства, сочетающую в себе полномочия небанковской кредитной организации и государственного органа исполнительной власти, действующего в публичном интересе и не преследующего целью извлечения прибыли, но обладающего полномочиями по управлению средствами, находящимися на едином казначейском счете.

Также отметим, что в настоящее время при ведении органами Федерального казначейства счетов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, необходимо заключать соглашение с финансовым органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования) об открытии и ведении Федеральным казначейством единого счета бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Как отмечалось при исследовании отношений единого счета бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в настоящее время участниками правоотношений единого счета бюджета субъектов Российской Федерации выступают Федеральное казначейство, Банк России и соответствующий финансовый орган. Федеральное казначейство является своего рода «посредником» в отношениях финансового органа и Банка России. При реформировании системы бюджетных платежей, субъектами данных отношений будут выступать только Федеральное казначейство и финансовый орган. Таким образом, будут четко закреплены права и обязанности сторон отношений единого счета бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования). На наш взгляд, должно произойти своего рода разделение отношений по их объекту. А именно, должны возникать только отношения между Федеральным казначейством и финансовым органом публично-правового образования по поводу открытия и обслуживания единого счета соответствующего бюджета. Правовой статус участников, при данной модели кассового обслуживания исполнения бюджета, становится более прозрачным, поскольку счет бюджета будет открываться непосредственно финансовому органу. В то же время, открытие и ведение счета бюджета Федеральным казначейством не будет затрагивать самостоятельность публично-правовых образований в части осуществления бюджетного процесса, поскольку будут преследовать своей целью повышение сохранности государственных финансов, ускорение расчетов и возможность применения современных платежных технологий при осуществлении операций с бюджетными средствами.

Открытие одного счета Федеральному казначейству с аккумуляцией бюджетных средств на нем, предоставляет возможность реализовать существующий потенциал в управлении бюджетными средствами, который в настоящее время реализуется не всеми публично правовыми образованиями. Развитие инструментов управления свободными остатками денежных средств на «едином банковском счете Федерального казначейства» представляет собой второе направление, отраженное в Концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года. Аккумуляция всех бюджетных средств на «едином банковском счете Федерального казначейства», на наш взгляд, позволит размещать средства всех участников отношений единого казначейского счета. Это обеспечит получение дополнительного дохода от использования свободного остатка бюджетных средств не только единых счетов соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, но и всех участников бюджетного процесса, счета которым будут открыты в Федеральном казначействе. При реализации данных мероприятий, на наш взгляд, необходимо разработать правовой механизм распределения между субъектами данных отношений полученного дохода, законодательно закрепив их правовой статус, а также права и обязанности, в частности, права и обязанности Федерального казначейства. Природа отношений, возникающих между Федеральным казначейством и организациями при осуществлении управления свободным остатком на едином банковском счете Федерального казначейства (по итогам реформирования системы бюджетных платежей), будет характеризоваться преобладанием диспозитивного метода правового регулирования. Возникать данные отношения будут между равными по статусу участниками, не предусматривая элементов власти и подчинения, верховенства какого-либо субъекта отношений. В то же время, поскольку отношения будут возникать по поводу средств, обладающих публичной природой, федеральному законодателю, полагаем целесообразным, регламентировать ряд процедур с целью соответствия их нормам финансового, в частности, бюджетного права.

Также осветим оставшиеся направления реформирования системы бюджетных платежей, пересмотренные Концепцией реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года, объединив их.

Итак, минимизация наличного денежного обращения в секторе государственного управления и применение современных платежных технологий. Объединение данных направлений Концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года обусловлено основной целью, лежащей в их основе – переходом к безналичным расчетам в секторе государственного управления. В связи с чем, отметим очевидность общей тенденции перехода на безналичные расчеты и использования современных платежных сервисов, что позволяет утверждать о необходимости повсеместного внедрения расчетов с использованием платежных карт. Так, по данным Банка России количество и объем платежей с использованием банковских карт, а также без открытия счета в кредитной организации увеличилось на 13 %206 и данные показатели с каждым годом растут.

Применение банковских карт необходимо в секторе государственного управления, поскольку позволит осуществлять контроль за целевым расходованием бюджетных средств.

Последним мероприятием, отраженным в Концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года является Государственная информационная система о государственных и муниципальных платежах. Функционирование данной информационной системы предусмотрено нормами статьи 21.3 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»207 и предусматривает размещение Исследование проводилось по результатам 2011 года. Издание Банка России.

Платежные и расчетные системы. 2012. № 36. Доступ к материалам на официальном сайте Центрального банка Российской Федерации URL: http://www.cbr.ru/publ/PRS/prs36.pdf.

(дата обращения 12.07.2013).

Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 31. Ст. 4179.

в указанной системе информации о необходимых платежах за оказанные государственные (муниципальные) услуги, которые являются доходами соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и подлежат зачислению на соответствующие счета бюджетов.

Одной из основных целей создания и функционирования Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах является реализация прав граждан и организаций на получение информации обо всех своих обязательствах перед бюджетами бюджетной системы Российской Федерации по принципу «одного окна» и прав на получение платных государственных и муниципальных услуг без предоставления документов, подтверждающих факт оплаты.

Таким образом, упрощаются отношения между плательщиками налогов (сборов) и администраторами доходов бюджетов. Администраторы доходов бюджетов в режиме реального времени обладают возможностью отслеживать процесс оплаты государственных (муниципальных) услуг, налогов и иных платежей, обладающих публичной природой, с «консолидированием»

сведений по каждому плательщику по его платежам. В свою очередь, указанная информация позволит плательщикам при обращении в кредитную организацию узнавать суммы, подлежащие уплате в соответствующие бюджеты и не предоставлять квитанцию об оплате государственной услуги.

Данные мероприятия позволят администраторам обладать оперативной информацией о поступлениях в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, а для плательщиков увеличат осведомленность о необходимости оплаты и упростят процесс получения государственной услуги.

Анализ направлений реформирования системы бюджетных платежей позволяет заключить о формировании и развитии в бюджетной сфере отношений, осуществляющихся через Федеральное казначейство, основной компонентой которых является «единый банковский счет Федерального казначейства». Данные отношения складываются при обеспечении исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и подлежат обязательному регулированию нормами бюджетного права. Субъектами данных правоотношений всегда выступает федеральный орган исполнительной власти – Федеральное казначейство и участники бюджетного процесса, предметом данных правоотношений является осуществление расчетов в системе бюджетных платежей.

Основной характеристикой является императивный метод правового регулирования. В то же время, сохраняется наличие диспозитивного метода правового регулирования, например, в отношениях по размещению временно свободных средств в условиях сосредоточения бюджетных ресурсов на «едином банковском счете Федерального казначейства».

Итак, на основании изложенного выше, можно сделать вывод о необходимости внесения изменений в правовое регулирование рассматриваемой сферы. На наш взгляд, следует выделить положения о едином счете Федерального казначейства (едином банковском счета Федерального казначейства), едином счете бюджета и кассовом обслуживании исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отдельную главу Бюджетного кодекса Российской Федерации, что позволит группировать однородные по предмету правовые нормы. При этом следует учесть особенность отношений единого счета бюджета – сочетание императивного и диспозитивного методов правового регулирования, что проявляется в принципах и функциях единого счета бюджета. В указанной главе следует определить также участников отношений единого счета Федерального казначейства в рамках всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, их права и обязанности, а также отразить основные особенности договоров, заключаемых при открытии «единого банковского счета Федерального казначейства» и единых счетов бюджетов. И в этой связи хотелось отметить, что используемый в настоящее время и не закрепленный в бюджетном законодательстве понятийный аппарат в части «системы бюджетных платежей», опять-таки требует уточнения. Очевидно, что ключевым элементом системы бюджетных платежей является юридическая конструкция единого счета бюджета. В настоящее время субъектами отношений единого счета бюджета являются участники бюджетного процесса. В дальнейшем, при употреблении понятия «система бюджетных платежей», необходимо закрепить, кто же является участником указанной системы. Возможно ли провести параллели и утверждать о синонимичности понятий «участники системы бюджетных платежей» и «участники бюджетного процесса»? На наш взгляд, действительно эти понятия синонимичны. В то же время, повторимся, необходимо законодательно закрепить перечень участников бюджетной системы, что в значительной степени будет способствовать более полному пониманию правоотношений, складывающихся в системе бюджетных платежей, ключевым элементом которой является единый банковский счет Федерального казначейства и непосредственно Федеральное казначейство, открывающее данный счет.

Также следует, на наш взгляд, определить используемые в распоряжении Правительства Российской Федерации от 4 марта 2013 года № 293-р «Об утверждении государственной программы Российской финансами» Федерации «Управление государственными термины «бюджетные платежи» и «система бюджетных платежей», отсутствующие в настоящее время в бюджетном законодательстве.

Кажущийся простым и очевидным для понимания термин «бюджетные платежи», при детальном рассмотрении, вызывает ряд вопросов. Прежде всего, что включать в указанное понятие – доходы и расходы в совокупности или же каждый вид платежей в отдельности. Какова периодичность платежей, входящих в «бюджетные платежи» - стоит ли рассматривать постоянно совершаемые платежи или же включать и разовые платежи?

Очевидно, что «бюджетные платежи» - это все операции, совершаемые с Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 10. Ст. 1061.

публичными финансами и урегулированные нормами финансового права. Таким образом, представляется, что это налоговые и неналоговые платежи в бюджет, безвозмездные поступления и различного рода бюджетные выплаты. Спорным представляется включение в понятие «бюджетные платежи» таможенных платежей. По сути таможенные платежи также представляют собой систему платежей и помимо национального законодательства, урегулированы также нормами государств-участников Таможенного союза209. В то же время, в Российской Федерации таможенные платежи являются неналоговыми доходами и полностью зачисляются в федеральный бюджет, и, соответственно, обладают публичной природой и попадают под финансово-правовое регулирование, что, на наш взгляд, позволяет утверждать о включении их в понятие «бюджетные платежи». Что подтверждает и применение к механизму распределения средств от внешнеэкономической деятельности норм финансово-правового регулирования.

Касательно понятия «система бюджетных платежей», проведем параллель с пунктом 20 статьи 3 Федерального закона от 27 июня 2011 года № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»210, который содержит определение понятия «платежная система». Итак, это совокупность организаций, взаимодействующих по правилам платежной системы в целях осуществления перевода денежных средств, включающая оператора платежной системы, операторов услуг платежной инфраструктуры и участников платежной системы, из которых как минимум три организации являются операторами по переводу денежных средств211. Очевидно, что перенос данного определения в бюджетное право невозможен. На наш взгляд, система бюджетных платежей не ограничивается только субъектным составом данных правоотношений: организациями сектора Таможенный кодекс Таможенного союза // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 50.Ст. 6615.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 27. Ст.3872.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 27. Ст. 3872.

государственного управления, взаимодействующими с Федеральным казначейством. В понятие следует включить также совокупность принципов, лежащих в основе функционирования системы бюджетных платежей, перечисленных в главе 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации212. Также к системе бюджетных платежей следует отнести методы и правовое регулирование отношений, возникающих при осуществлении платежей с бюджетными средствами и это, безусловно, непосредственно движение (управление) государственных (муниципальных) финансов. Являясь комплексным понятием, система бюджетных платежей включает в себя также учет средств, права и обязанности сторон – участников бюджетных правоотношений.

Также при рассмотрении возможных изменений бюджетного законодательства, отметим отсутствие единообразия в существующем понятийном аппарате в части употребления термина «Федеральное казначейство», «органы Федерального казначейства», «территориальные органы Федерального казначейства» применительно к открытию и ведению лицевых счетов участников бюджетного процесса, что может вызвать непонимание и неверную трактовку существующих норм. Итак, рассмотрим некоторые варианты употребления исходя из бюджетных полномочий Федерального казначейства. Одноименная статья 166.1 Бюджетного кодекса Федерации Российской закрепляет за Федеральным казначейством полномочие по осуществлению приостановления операций, а также осуществление санкционирования оплаты денежных обязательств… по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства.

Указанный термин употребляется и в статье 130 «Условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета», равно как и в главе 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

В то же время в статье 220.1, которая непосредственно устанавливает основы функционирования лицевых счетов, используется понятие «лицевые счета, открываемые в Федеральном казначействе».

Вступивший в силу Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса»214 закрепил в ряде статей термин «территориальные органы Федерального казначейства». Так, например, абзац 4 пункта 5 статьи 94 устанавливает, что «привлечение и возврат средств организаций, учредителем которых является Российская Федерация, и лицевые счета которым открыты в территориальных органах Федерального казначейства…». А во вновь введенном пункте 4 статьи употребляются термины и «территориальные органы Федерального казначейства» и «органы Федерального казначейства»: «Кредитные организации, отбираемые территориальным органом Федерального казначейства в соответствии с законодательством Российской Федерации, обслуживают счета, предназначенные для выдачи и зачисления наличных денежных средств организациям, лицевые счета которым открыты в органах Федерального казначейства, ….».

Постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года № 703 «О Федеральном казначействе»215 закрепляет, что Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. И далее по тексту используется указанный понятийный аппарат. В недавно принятых ведомственных актах используется понятие «территориальные органы». Так, в приказе Федерального казначейства от 29 декабря 2012 года № 24н «О Порядке открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 19. Ст. 2331.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 49. Ст. 4908.

казначейства» Федерального применительно к лицевым счетам употребляется термин «территориальные органы Федерального казначейства».

Исследуя структуру органов Федерального казначейства, приходим к очевидному выводу, что понятие «Федеральное казначейство» включает в себя центральный аппарат Федерального казначейства, управления Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации (с вошедшими в их состав Отделами) и Межрегиональное операционное управление Федерального казначейства, чей статус определяется как «территориальный орган Федерального казначейства».

Таким образом, представляется возможным использовать «территориальные органы Федерального казначейства», исходя из сути понятия и основываясь на ведомственных правовых актах. На наш взгляд, унификация данного понятийного аппарата может положительно сказаться на понимании механизма кассового обслуживания исполнения бюджета в Российской Федерации, порядка и учета, проводимого на лицевых счетах организаций сектора государственного управления.

Следует также ответить на вопрос возможно ли отнесение единого счета бюджета к финансово-правовому режиму. Для этого необходимо рассмотреть что же вкладывается в понятие «правовой режим». Итак, в начале рассмотрим исторический аспект в понятии «режим», которое получило свое распространение от французского regime, произошедшего, в свою очередь, от латинского regimen - «управление» «руководство» «корило (руль)», а так же от regio – «правлю» «управляю»217. Историко Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. № 20.

Латинско - русский словарь под общей редакцией члена корреспондента Академии наук СССР, проф. Соболевского С.И. Москва. 1949. С. языка этимологический словарь современного русского приводит следующее определение термину «режим»:

- «государственный строй», «образ правления»;

- «распорядок жизни»;

- «система правил, необходимых для той или иной цели».

Анализ приведенных определений позволяет заключить, что понятие «режим» обозначает управление или руководство, трансформировавшись в «государственный строй, уклад, распорядок, режим, диета, условия работы, нормальный расход»219.

Применительно к научным трудам «режим» рассматривался именно с точки зрения политики, как политический режим220, в дальнейшем получивший свое развитие как правовой режим, относящийся к той или иной отрасли права221. Например, А. В. Реут исследовала правовой режим государственной пошлины в России222, Н. Б. Лагуткина рассмотрела правовой режим особо охраняемых природных территорий223, Н. А. Ушаков исследовал режим наибольшего благоприятствования224, А. П. Козлов рассмотрел правовой режим государственной границы России и внешнюю безопасность государства225, Ю. А. Крохина проанализировала правовой режим целевых бюджетных фондов226, а также многие другие.

Черных П.Я. Историко- этимологический словарь современного русского языка Т. 2, Москва, 1993 С. 106- 107.

Ганшина К.А.Французко- русский словарь. Москва. 1978. С. 722.

Шамсумова Э.Ф. Правовые режимы: теоретический аспект: дисс.... канд. юрид. наук:

12.00.01 / Шамсумова Эмма Файсаловна, Екатеринбург, 2001. С. 11.

Шамсумова Э.Ф. Указ. работа. С. 71.

Реут А.В. Правовой режим государственной пошлины в России: дисс.... канд. юрид.

наук: 12.00.14 / Реут Анна Владимировна, Москва, 2009.

Лагуткина Н.Б. Административно-правовой режим особо охраняемых природных территорий: По материалам ДВФО: дисс.... канд. юрид. наук: 12.00.14 / Лагуткина Нина Бирисовна, Хабаровск, 2006.

Ушаков Н.А. Режим наибольшего благоприятствования в международных отношениях.

Москва, 1995.

Козлов А.П. Правовой режим государственной границы России и внешняя безопасность государства. Санкт-Петербург, 1998.

Финансовое право России: учебник / Ю.А. Крохина. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.:

Норма: ИНФРА-М, 2011. С.365-369.

Анализируя определения, содержащиеся в теоретических исследованиях основных категорий права, следует привести дефиницию, С. С. Алексеева о том, что каждый правовой режим это «все же именно «режим», и его понятие несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности»227.

Приведенное определение находит отражение и в работе Н. И.

Матузова и А.В. Малько, которые определяют правовой режим как:

«специфический механизм правового регулирования, его особый порядок, направленный на конкретные виды субъектов и объектов, «привязанный» не только к отдельным ситуациям, сколько к более широким общезначимым социальным процессам (состояниям), в рамках которых эти субъекты и объекты взаимодействуют»228. Указанные авторы справедливо отмечают, что «правовой режим объединяет в единое целое ряд правовых средств (льгот, запретов и разрешений, субъективных прав и обязанностей, поощрений и наказаний, стимулов, рекомендаций, приостановлений и т.п.)»229.

Как бы расширяя данное определение Э.Ф. Шамсумова рассматривает правовой режим как «особый специальный порядок регулирования, выражающийся в комплексе мер, сочетающих возможные дозволения, позитивные обязывания и необходимые запреты, создающих определенную направленность регулирования, и как результат регулятивного воздействия на определенные общественные отношения путем использования соответствующего набора юридических средств230.

Алексеев С.С. Общие дозволения и запреты в советском праве. Москва. 1989, С.186.

Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики. // Правоведение. 1996. №11. С. 17.

Теория государства и права: учебник – 4-е изд., испр. и доп. – М: Издательский дом «Дело» РАНХиГС., 2013. С. 521.

Шамсумова Э.Ф. Правовые режимы: теоретический аспект: Дисс. … к.ю.н.

Екатеринбург. 2001, С. 71.

Приведем определение, наиболее полно отражающее сущность понятия «правовой режим». Итак, правовой режим - это «официально установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально - правового состояния объектов воздействия и направленный на обеспечение их устойчивого функционирования»231.

Проведенное исследование дефиниций делает очевидным, на наш взгляд, вывод, что сущность «правового режима» выражается в определенном порядке правового регулирования, представляющим собой комплекс юридических средств, направленных на регламентацию определенной правой конструкции.

Переходя к анализу понятия «режим» в бюджетном праве отметим очевидное различие в правовых режимах, которые встречаются в отраслях публичного и частного права. Если при рассмотрении частноправовых режимов очевидно наличие способов и юридических средств, в основе которых лежит диспозитивный метод правового регулирования, то режимы, присущие отраслям публичного права, характеризуются преобладанием запретов и ограничений.

В бюджетном законодательстве можно встретить понятие «правовой режим». В частности, законодатель в статье 239 Бюджетного кодекса Российской Федерации232 использует данное понятие применительно к иммунитету бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и определяет его как особую процедуру наложения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а именно исключающую обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации иначе как на основании решения суда.

Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. Учебник для вузов, 3-е издание. Москва. 2008, С.478.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

Исключение составляют средства бюджетных кредитов и субсидий, выделяемых из бюджетов поселений и бюджетов муниципальных районов.


Данная норма направлена на обеспечение сохранности средств, находящихся на счетах соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и являет собой пример реализации таких юридических средств как заперты. Избрание данного вида юридических средств напрямую зависит от содержания отношений, возникающих при использовании бюджетных средств, что, в свою очередь, оказывает влияние и на правовое регулирование данной сферы.

Содержание отношений, возникающих при функционировании единых счетов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, обуславливает и правовой режим юридической конструкции единого счета бюджета в Российской Федерации с применением такого определения к нему как «финансово-правовой». Юридическая конструкция единого счета бюджета представляет собой комплекс юридических средств, правового регулирования отношений, возникающих в системе бюджетных платежей и осуществляющихся через Федеральное казначейство. В качестве характеристики, позволяющей отнести режим единого счета бюджета к финансово-правовому, следует указать принадлежность средств, находящихся на счете бюджета, соответствующему публично-правовому образованию. Сама сущность данных средств, как необходимых для обеспечения запланированных обязательств публично-правового образования, и обосновывает четкую правовую регламентацию прав и обязанностей субъектов данных отношений, преобладание императивного метода правового регулирования и наличие запретов и рекомендаций при использовании бюджетных средств. Субъектный состав отношений, возникающих при функционировании единого счета бюджета, также отражает специфику правого режима данной юридической конструкции.

Субъектами указанных отношений являются федеральный орган исполнительной власти с одной стороны и организации сектора государственного управления с другой стороны. Полномочия, права и обязанности участников данных отношений регламентируются нормами финансового права. Установление законодателем ограничений и запретов для участников отношений единого счета бюджета объясняется преобладанием публичных интересов над частными и возможностью оперативного отслеживания состояния государственных (муниципальных) финансов на каждом счете бюджета для каждого публично-правового образования.

Наиболее ярко иллюстрирующим является отмеченный выше запрет открытия счетов бюджетов в кредитных организациях (лишь в случае отсутствия на территории публично-правового образования территориального учреждения Банка России). К ограничениям, введенным законодателем, в частности, следует отнести осуществление расходования выделенных бюджетных средств исключительно в рамках лимитов бюджетных обязательств, а также санкционирование расходов Федеральным казначейством (соответствующим финансовым органом). Также к нормам, иллюстрирующим императивный метод правового регулирования, относится использование временно свободных средств, находящихся на счетах бюджетных учреждений с целью покрытия возникающих временных кассовых разрывов. В то же время отметим и дозволения, проявляющиеся в возможности размещения бюджетных средств на банковских депозитах.

Итак, суммируя изложенное выше, можно утверждать, что единый счет бюджета представляет собой финансово-правовой правовой режим, выражающийся в комплексе правовых средств, направленных на регулирование отношений, возникающих в системе бюджетных платежей.

Заключение В проведенном исследовании было проанализировано как текущее состояние юридической конструкции единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации, так и освещена его историческая эволюция. На основании проведенного исследования автором сделан ряд выводов, направленных на раскрытие юридической составляющей данной категории бюджетного права.

1. Сделан вывод о регулировании режима единого счета бюджета нормами финансового права. Целью единого счета является обеспечение эффективного и прозрачного исполнения бюджета, к задачам относятся:

сохранность государственных ресурсов, сокращение операционных издержек, унификация, используемых в области кассового обслуживания, механизмов, консолидация, контроль и мониторинг бюджетных средств и другие. В основе функционирования единого счета бюджета заложены все без исключения принципы бюджетного процесса, но ключевыми являются принцип единства бюджетной системы, прозрачности и единства кассы.

Возможность отнесения правового режима единого счета бюджета в Российской Федерации к финансово-правовому режиму обусловлена следующими факторами:

- доминирование публичных интересов над частными;

- субъектный состав отношений, возникающих при функционировании единого счета бюджета (отношения возникают между Федеральным казначейством и организациями сектора государственного управления);

- специфика объекта отношений – единый счет бюджета;

принадлежность средств, находящихся на счете бюджета, соответствующему публично-правовому образованию;

- преобладание императивного метода правового регулирования.

2. Исследование дефиниций позволило выявить основные характеристики единого счета бюджета в Российской Федерации и отметить их тождественность с характеристиками единого казначейского счета бюджета, отраженными в терминологии актов и исследованиях Всемирного банка и Международного валютного фонда. Таким образом, единый счет бюджета – это счет, аккумулирующий средства, обладающие публичной природой и принадлежащие публично-правовому образованию, открываемый определенного органу государственной власти в центральном банке государства. Установленная тождественность понятий позволяет применять к термину «единый счет бюджета» дополнительное определение – «казначейский». Данный тезис применим не только к единому счету федерального бюджета, но и к счетам бюджета субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Данные счета, независимо от уровня бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, открываются Федеральному казначейству и в равной степени обладают указанными выше характеристиками. В зависимости от выбора субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием) варианта кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведение единых счетов бюджетов осуществляется либо Федеральным казначейством, либо финансовым органом самостоятельно.

При ведении единого счета бюджета финансовым органом субъекта Российской Федерации (муниципального образования) осуществляемые операции идентичны с операциями, проводимыми Федеральным казначейством при осуществлении кассового обслуживания федерального бюджета, и являются по своей сути «казначейскими».

3. В ходе проведенного анализа правового регулирования юридической конструкции единого счета бюджета, автором установлена разнородность в наименовании органов Федерального казначейства, используемых в законодательстве Российской Федерации. Указание различных наименований применяется при осуществлении полномочий Федерального казначейства при открытии и ведении лицевых счетов клиентов Федерального казначейства. Указные недостатки могут привести к неверному толкованию норм бюджетного законодательства в части реализации полномочий Федерального казначейства.

Предлагается привести к единообразию понятийный аппарат, используемый в бюджетном законодательстве применительно к указанным полномочиям Федерального казначейства. Подразумевается, что при употреблении в тексте правовых актов наименования «Федеральное казначейство» в данное понятие включается центральный аппарат Федерального казначейства, управления Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации и Межрегиональное операционное управление Федерального казначейства, что закреплено в постановлении Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года № 703 «О Федеральном казначействе»233.

Употребляемое в правовых актах понятие «органы Федерального казначейства», применительно к полномочиям по открытию и ведению лицевых счетов организаций сектора государственного управления, предлагается заменить понятием: «территориальные органы Федерального казначейства», включающим в себя управления Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации и Межрегиональное операционное управление Федерального казначейства, непосредственно осуществляющими указанные полномочия.

Кроме того, предлагается внести следующие изменения в положения статей Бюджетного кодекса Российской Федерации:

- изложить пункт 4 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации в следующей редакции: «4. Кредитные организации, отбираемые территориальным органом Федерального казначейства в соответствии с законодательством Российской Федерации, обслуживают счета, Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 49. Ст. 4908.

предназначенные для выдачи и зачисления наличных денежных средств организациям, лицевые счета которым открыты в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Указанные счета обслуживаются кредитными организациями без взимания ими платы.»;

- часть вторую статьи 220.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации изложить в следующей редакции: «Лицевые счета для учета операций главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов открываются в территориальных органах Федерального казначейства.».

4. Основанием возникновения единого казначейского счета бюджета является волеизъявление Федерального казначейства, которое в последующем реализуется в договоре, заключенном Федеральным казначейством и Банком России. Договор единого счета бюджета представляет собой двусторонний, консенсуальный договор, заключенный в письменной форме, в котором одной стороной выступает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (Федеральное казначейство), чьи права и обязанности регламентируются бюджетным законодательством, а другой стороной – Банк России. Исследование автором указанного договора позволило выявить ряд присущих ему особенностей. Существенными условиями договора являются его предмет и объект: предмет - открытие и ведение единого счета бюджета уполномоченным органом исполнительной власти;


объект - счет, на котором аккумулируются государственные ресурсы.

По данному договору Банк России обязуется принимать и зачислять на счет бюджета, открытый Федеральному казначейству, денежные средства, выполнять операции по счету на основании представленных платежных поручений указанного органа государственной власти без взимания вознаграждения. Благодаря существующему договору предоставляется возможность четкого закрепления прав и обязанностей сторон в соответствии с бюджетным и банковским законодательством при осуществлении кассовых операций с бюджетными средствами.

Договор единого счета бюджета предусматривает равенство сторон, в то же время, законодательством предусмотрен ряд обязывающих норм для сторон договора, к которым относятся обязанность Федерального казначейства открывать счета бюджетов бюджетной системы в строго определенной банковской организации, обязанность Банка России не взимать плату за обслуживание счетов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Анализ договора единого счета бюджета и его основных характеристик также позволяет заключить, что данный договор содержит ключевые признаки публичного договора и характеризуется преобладанием императивного метода правового регулирования.

5. При использовании единого счета бюджета между Федеральным казначейством и Банком России возникают отношения по ведению и обслуживанию счета бюджета. Данные отношения относятся к горизонтальным, исключающим элементы власти и подчинения.

После открытия единого счета бюджета в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации возникают отношения, участником которых выступает Федеральное казначейство. Отношения, возникающие между Федеральным казначейством и главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств, заключаются в доведении и отражении Федеральным казначейством лимитов бюджетных обязательств и приостановлении (по решению главного распорядителя) операций по счетам подотчетных получателей. Отношения Федерального казначейства и главных администраторов (администраторов) доходов бюджета заключаются в обмене информацией о поступлении и зачислении средств. Данные отношения облают элементами обязывания, а именно, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета обязаны предоставлять в Федеральное казначейство указанную информацию.

Отношения между Федеральным казначейством и получателями бюджетных средств состоят в открытии и ведении лицевых счетов получателей. Данные отношения также являются горизонтальными, возникающими между равными по процессуальному положению участниками бюджетного процесса, на основании правовых актов – Бюджетного кодекса Российской Федерации и ведомственных актов.

Исключение составляют правоотношения с Минфином России, осуществляющим координацию и контроль деятельности Федерального казначейства. Данные отношения являются вертикальными, содержащими элементы императивного метода правового регулирования.

Поскольку единый счет бюджета используется и при осуществлении кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, существует необходимость более детального правового регулирования модели, при которой счет бюджета ведется финансовым органом субъекта Российской Федерации. Поскольку в данных отношениях не до конца ясен правовой статус субъектов отношений, возникающих между финансовым органом и органом Федерального казначейства. Вариант кассового обслуживания, при котором орган Федерального казначейства (по соглашению) осуществляет ряд полномочий финансового органа субъекта Российской Федерации – представляет собой более прозрачный, с точки зрения анализа отношений, порядок, при котором определены правовой статус и положение участников.

Анализ отношений, возникающих между Федеральным казначейством и участниками бюджетного процесса при использовании единого казначейского счета бюджета в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, позволил утверждать, что данные отношения обладают финансово-правовой природой поскольку возникают в процессе осуществления Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями финансовой деятельности при поступлении, распределении и использовании фондов денежных средств, находящихся на единых счетах бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Отличительной характеристикой данных отношений является преобладание императивного метода правового регулирования.

Также отношения, возникающие при использовании единого счета бюджета, одним из участников которых выступает Федеральное казначейство, можно отнести к:

регулятивным - возникают при регулировании бюджетных правоотношений, права и обязанности закрепляются в договорах, заключаемых Федеральным казначейством (с Банком России);

относительным, двусторонним, активного типа - в данных правоотношениях всегда четко определены обе стороны, предусматривающие возникновение обязанности у одной стороны на совершение определенных положительных действий, а у другой – права требования исполнить данную обязанность (например, обязанность Федерального казначейства открытия и ведения лицевых счетов);

имущественным, возникающим в секторе государственного управления, относительно средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации (предметом данных отношений выступают средства соответствующего бюджета);

обязательственным, предусматривающим выполнение сторонами отношений определенных обязанностей.

6. Размещение средств на банковских депозитах в кредитных организациях и привлечение временно свободных средств не только обеспечивают поступление дополнительных доходов на покрытие расходных обязательств, но и являются основанием для возникновения отношений по управлению временно свободными средствами бюджета, участником которых является Федеральное казначейство. Появляются новые участники отношений единого счета бюджета – кредитные организации. Отношения, возникающие при управлении публичными финансами с использованием механизма единого счета бюджета, являются финансово правовыми. Однако данным правоотношения присуща особенность. Данные отношения возникают в процессе финансовой деятельности, одной из сторон всегда выступает государственный орган власти (Федеральное казначейство или финансовый орган субъекта Российской Федерации (муниципального образования)). Отношения возникают по поводу бюджетных средств, находящихся на единых счетах бюджетов. Исходя из способа управления средствами, находящимися на едином счете бюджета, различается метод правового регулирования.

Отношения, возникающие при размещении средств на банковских депозитах в кредитных организациях, в основе своей имеют диспозитивный метод правового регулирования, возникают на основании договора, заключенного между Федеральным казначейством и кредитными организациями, предусматривают равенство сторон и не обязывают кредитные организации к размещению государственных финансов.

В то же время, вторая группа отношений, возникающих при управлении государственными финансами - отношения по привлечению временно свободных средств характеризуются императивным методом правового регулирования и возникают на основании закона. Указанные отношения возникают между Российской Федерацией (субъектами Российской Федерации) и организациями, учредителями которых является соответствующее публично-правовое образование. При привлечении временно свободных средств с иных счетов на счет бюджета не происходит ущемления прав участников бюджетного процесса, поскольку средства оперативно перечисляются (возвращаются) на счета при необходимости оплаты обязательств. Отношения, возникающие при предоставлении бюджетного кредита на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов), характеризуются императивным методом правового регулирования. Основанием их возникновения является волеизъявление субъекта Российской Федерации (муниципального образования), сторонами выступают Федеральное казначейство и органы государственной власти (местного самоуправления).

7. Рассмотрение планируемого реформирования системы бюджетных платежей, ключевым элементом которого выступает единый счет бюджета, позволяет утверждать о создании условий для формирования новой категории отношений в бюджетном праве, складывающихся в системе бюджетных платежей, осуществляющихся через Федеральное казначейство и централизующихся посредством единого счета.

Значительный потенциал для развития единого казначейского счета обуславливает возникновение новых правоотношений между участниками бюджетного процесса, как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) при использовании единого казначейского счета бюджета. Данные отношения подлежат обязательному регулированию нормами бюджетного права и направлены на обеспечение эффективного исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Библиография Нормативные и иные правовые акты 1. Конституция РСФСР 1918 года // Собрание Узаконений РСФСР.

1918. № 51. Ст. 582.

2. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утверждена резолюцией II-го Съезда Советов Союза ССР от января 1924 года // Собрание Узаконений РСФСР. 1923. № 81. Ст. 782.

3. Конституция РСФСР от 11 мая 1925 года // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства РСФСР. 1925. № 30.

Ст. 218.

4. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (утверждена постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик от 5 декабря 1936 г.) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. № 283. 06.12.1936.

5. Конституция РСФСР 21 января 1937 года // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР. 1937. № 2.

6. Конституция РСФСР 12 апреля 1978 года // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407. Договор об образовании Союза Советских Социалистических республик от 30 декабря 1922 года // Доступ к тексту документа СПС «КонсультантПлюс».

7. Конституция Российской Федерации // Российская газета.

25.12.1993. № 237.

8. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954.

9. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть 10.

первая) от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3824.

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 11.

августа 2000 года № 117-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст. 3340.

Кодекс Российской Федерации об административных 12.

правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч.1). Ст.1.

Таможенный кодекс Таможенного союза // Собрание 13.

законодательства Российской Федерации. 2010. № 50.Ст. 6615.

Закон СССР от 30 октября 1959 года «О бюджетных правах 14.

Союза ССР и союзных республик» // Доступ к тексту документа СПС «КонсультантПлюс».

Закон РСФСР от 16 декабря 1961 года «О бюджетных правах 15.

Российской Советской Федеративной Социалистической республики, автономных Советских Социалистических республик и местных Советов Народных Депутатов РСФСР» // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 5. С. 213.

Закон СССР от 11 декабря 1990 года № 1828-I «О 16.

государственном банке СССР // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 52. Ст. 1154.

Закон РСФСР от 10 октября 1991 года № 1734-I «Об основах 17.

бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» // Доступ к тексту документа СПС «КонсультантПлюс».

Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4807-I 18.

«Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 18. Ст. 635.

Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О 19.

некоммерческих организациях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 145.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих 20.

принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.

Федеральный закон от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О 21.

Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 28. Ст. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих 22.

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

// Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

Федеральный закон от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ «О 23.

внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 34. Ст. 3535.

Федеральный закон от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об 24.

автономных учреждениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 45. Ст. 4626.

Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ «О 25.

федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»

// Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 31. Ст. 3995.

Федеральный закон от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об 26.

исполнительном производстве» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 41. Ст. 4849.

Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 145-ФЗ «О 27.

Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 29. Ст. 3582.

Федеральный закон от 2 декабря 2009 года № 308-ФЗ «О 28.

федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов»

// Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 49. Ст. 5869.

Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении 29.

изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правого положения государственных (муниципальных) учреждений» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 19. Ст. 2291.

Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об 30.

организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 31. Ст. 4179.

Федеральный закон от 13 декабря 2010 года № 357-ФЗ «О 31.

федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов»

// Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 51. Ст. 6809.

Федеральный закон от 27 июня 2011 года № 161-ФЗ «О 32.

национальной платежной системе» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 27. Ст.3872.

Федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 371-ФЗ «О 33.

федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»

// Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 49. Ст. 7049.

Федеральный закон от 6 декабря 2011 года № 402-ФЗ «О 34.

бухгалтерском учете» // Собрание законодательства Российской Федерации.

2011. № 50. Ст. 7344.

Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О 35.

федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»

// Российская газета. № 283. 07.12.2012.

Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 104-ФЗ «О внесении 36.

изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» // Собрание законодательства Российской Федерации.

2013. № 19. Ст.2331.

Федеральный закон от 23 июля 2013 года № 252-ФЗ «О внесении 37.

изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 31. Ст. 4191.

Федеральный закон от 2 декабря 2013 года № 349-ФЗ «О 38.

федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»

// Российская газета. № 276. 06.12.2013.

39. Постановление ЦИК СССР от 29 октября 1924 года «О бюджетных правах Союза и союзных республик» // Собрание законов и распоряжений рабочего и крестьянского правительства СССР. 1924. № 19. Ст. 189.

Постановление ЦИК СССР № 15, СНК СССР № 701 от 40.

сентября 1931 года «Об утверждении положения об отчислении в доход государства прибылей государственных предприятий» // Доступ к тексту документа СПС «КонсультантПлюс».

Постановление СНК СССР от 23 августа 1927 года «Об 41.

узаконениях Союза ССР, утративших силу с введением в действие положения о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик» Доступ к тексту документа СПС «КонсультантПлюс».

Указ Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года 42.

№ 1556 «О Федеральном казначействе» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 24. Ст. 2101.

Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 43.

1997 года № 477 «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 20. Ст. 2235.

Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года 44.

№724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 20.

Ст. 2290.

Постановление Правительства Российской Федерации от 45.

августа 1993 года № 864 «О Федеральном казначействе Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.1993. № 35. Ст. 3320.

Постановление Правительства Российской Федерации от 46.

апреля 1995 года № 399 «О совершенствование информационной системы представления бухгалтерской отчетности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 18. Ст. 1670.

Постановление Правительства Российской Федерации от 47.

августа 1997 года № 1082 «О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 36. Ст. 4170.

Постановление Правительства Российской Федерации от 48.

августа 1998 года № 1001 «О мероприятиях по переводу в органы казначейства счетов организаций, финансируемых из федерального бюджета, по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 35. Ст. 4405.

Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июня 49.

1999 года № 677 «О Федеральной целевой программе развития органов Федерального казначейства на 2000 2004 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 27. Ст. 3370.

Постановление Правительства Российской 50.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.