авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
-- [ Страница 1 ] --

Центр проблемного анализа и государственно-

управленческого проектирования

С.С. Сулакшин, М.Ю. Погорелко, И.В. Репин

Источники и основания

государственных

политик

в России

Москва

Научный эксперт

2010

УДК 321:340.13(066)

ББК 66.033.141

C 89

Сулакшин С.С., Погорелко М.Ю., Репин И.В.

Источники и основания государственных политик в России. Моно-

C 89

графия — М.: Научный эксперт, 2010. — 224 с.

ISBN 978-5-91290-104-1 В работе, продолжающей актуальные исследования Центра проб лемного анализа и государственно-управленческого проектирования (на учный руководитель — доктор политических наук В.И. Якунин), рассмот рены некоторые теоретико-методологические вопросы формирования государственной политики. Введено понятие «источники и основания государственной политики» как управленческая практика. Разработана специальная методология проектирования актов государственной по литики программно-доктринального типа, предложен законопроект о системе нормативных и ненормативных правовых актов в Российской Федерации.

Для государственных управленцев, субъектов права законодательной инициативы, политиков, общественных деятелей, научных работников, а также для всех интересующихся проблемами формирования и реализа ции государственной политики.

УДК 321:340.13(066) ББК 66.033. © Центр проблемного анализа и государственно ISBN 978-5-91290-104-1 управленческого проектирования, Содержание Введение........................................................................................... Глава 1. Теория и методология формирования и реализации государственных политик............................... 1.1. Государственная политика как управленческая категория.................................................................................... 1.2. Политические и правовые формы существования государственных политик в Российской Федерации.... 1.3. Роль, статус и место доктрин в иерархии правовых и политических документов государственного управления............................................................................... 1.4. Цели, ценности и принципы формирования государственных политик как управленческих практик............

.......................................................................... 1.5. Базовые понятия в системе формирования и реализации государственных политик.......................... Глава 2. Действующие в России процедуры и механизмы формирования и реализации государственных политик...................................................................................... 2.1. Актуальность задачи и выбор методов исследования........................................................................... 2.2. Формы правовых и политических документов, определяющих направления государственных политик в России.................................................................... 2.3. Содержание правовых и политических документов, определяющих направления государственных политик в России.................................................................... 2.4. Нормативно-политические и нормативно-правовые формы источников и оснований государственной политики................................................................................... 2.5. Основные проблемы проектирования, формирования и реализации государственных политик..................................................................................... Глава 3. О модернизации системы формирования и реализации государственных политик в России........... 3.1. Конституирование двух форм источников государственных политик в российском праве............ 3.2. Политико-управленческие аспекты формирования и реализации государственных политик........................ 3.3. Проект Федерального закона«О правовых актах в Российской Федерации».................................................. 3.4. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О правовых актах в Российской Федерации»............................................................................ 3.5. Типовой макет федерального закона об общей (специальной) доктрине государственной политики в соответствующей сфере общественных отношений и документов, прилагаемых к законопроекту............... Заключение.................................................................................. Литература................................................................................... Введение Предлагаемая нашему читателю работа является результатом проведенного Центром проблемного анализа и государственно управленческого проектирования исследования междисци плинарной проблемы, находящейся на стыке правовой и по литической наук. Речь идет о создании достаточно жестких нормативных форм задания содержания и управления практи ческой реализацией государственных политик в России и одном из путей их совершенствования. Правовое пространство при этом представляется не только как пространство форм вопло щения, но и как пространство источников и оснований государ ственных политик как управленческих практик. Кроме право вых, в пространстве государственных политик действуют еще практические и традиционные или политические источники и основания. Итак, вопрос поставлен о нормативно-правовых и нормативно-политических источниках и основаниях государ ственных политик. Очевидно, что оба этих класса источников и оснований тесно связаны один с другим, а также, что в россий ской практике говорить об упорядоченности, прозрачности и общественной согласованности государственных политик пока затруднительно.

Структура исследования, таким образом, состоит из поста новки задачи, выбора методов исследования, анализа задающих государственные политики форм, выявления объективно суще ствующих взаимосвязей политических и правовых форм задания государственных политик и отдельных правовых, политических и управленческих решений в современных российских условиях.

В итоге предлагаются правовые решения, направленные на кон ституирование обновленной системы формирования и реализа ции государственных политик в Российской Федерации.

Авторы выражают благодарность за предоставленные мате риалы и помощь в процессе работы над монографией Е.С. Сазо новой и Н.А. Хаванскому.

Авторы будут признательны за замечания и предложения, в том числе и дискуссионного характера. Их следует направлять по адресу:

107078 Москва, ул. Каланчевская, д. 15, подъезд 1, этаж 5.

Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Генеральному директору С.С. Сулакшину.

Тел./факс: (495) 981 57 03 (04).

Е-mail: frpc@cea.ru.

Интернет-портал: www. rusrand.ru.

Глава 1. Теория и методология формирования и реализации государственных политик 1.1. Государственная политика как управленческая категория В работе, цель которой — исследование вопросов источни ков и оснований государственной политики и задания ее в соот ветствующих программно-доктринальных документах, следует уточнить, что, собственно, в данном случае понимается под «по литикой». Определений политики существует огромное число в различных смысловых контекстах. Считается общепризнанным, что без уточнения обстоятельств рассмотрения, функционально го или целевого контекстов задачи невозможно дать ее однознач ного универсального определения1.

Например, политику определяют как сферу деятельности лю дей, связанную с властными, межгрупповыми отношениями, при чем деятельности не только сознательной, но и иррациональной, стихийной и т. д. Очевидно, что такой дефиниционный подход мало что дает для организации работ в поставленных в настоящей разработке целях. Очевидно также, насколько важно определение базовых понятий в целях и контексте именно данной задачи.

Под государственной политикой в нашей работе понимается совокупность ценностей и целей, государственно-управленческих мер, решений и действий по их достижению, порядка реализации государственно-политических решений (достижения поставлен ных государственной властью целей) и системы государственно го управления этим процессом.

Уточним, что государственная политика должна конструиро ваться для ее последующей реализации, а вовсе не констатиро ваться постфактум, по итогам анализа отдельных состоявшихся действий и решений, как это часто понимается в традиционной политологии. Разница заключается в активности и целенаправ ленности действия, и она такая же, как между созерцанием ухо дящего и активным созиданием будущего. Авторская позиция, конечно, относится ко второму выбору в этой альтернативе.

Политология: Лексикон / Под ред. А.И. Соловьева. М.: РОССПЭН, 2007.

Заметим, что «совокупность» целей и мер — это еще далеко не процесс их реализации. Но столь же очевидно и то, что, если кто то захочет проводить в отдельной сфере некую политику в ключе нашего определения, то он, не имея указанной совокупности, на практике проводить на системной основе политику не сможет.

«Политика» в виде программного плана действий (управленче ского документа высокого ранга) в любом случае должна сущест вовать.

Из указанной дефиниции вытекает необходимость прежде всего наметить цели, для чего необходим ценностный выбор и его некоторая стабильность. Требуются установление субъектов и объектов управления, представление об инструментах, ресур сах, способах управления, выбор и инвентаризация имеющегося инструментария государственного управления и его дефицита, а также достаточности нормативного регулирования указанных вопросов. Все это имеет отношение к системе государственно го управления. Отталкиваясь от заявленных ценностей нужно определение реального исходного состояния объекта управления и его желаемого конечного целевого состояния, а также поряд ка перехода (переходной траектории). Нужно определение про граммы действий, т. е. распределения мер, решений и действий во времени, а также политических условий и вероятности приня тия разрабатываемых документов в установленных процедурах (Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Президент Российской Федерации, феде ральные органы исполнительной власти).

И еще много специфичных обстоятельств, вытекающих из желания создать работоспособный в смысле реальной практи ки государственного управления документ (пакет документов), внутренне непротиворечивый и кондиционный с точки зрения регламентных требований, существующих в реальных процеду рах государственного управления. На рис. 1 показана тополо гия государственной политики как предмета проектирования.

В программно-доктринальных документах все указанные на рис. 1 элементы должны быть в явном виде определены.

В предложенной схеме заложен важный принцип циклично сти или непрерывности проектирования, реализации и текущей корректировки (или рефлексивности к текущим результатам) Государственно-управленческие документы:

– послание Президента;

– указ;

Ц – закон;

Пакетирование –доктрина;

в интегрирующие – программы;

документы и программы – акты управления;

– пропаганда и воспитание;

– духовная подготовка, и мобилизация, (аппеляция к менталитету) (анализа) Мониторинг Рис.1. Топология государственной политики, как управленческой практики государственной политики. Возражая против исключительно институционального целеполагания (реформа ради реформы) и устанавливая ценностное начало, только так мы и получаем воз можность идентифицировать проблемы. Причем под последни ми понимаются препятствия, не позволяющие достичь заявлен ных целей. Проблемная идентификация, таким образом, может быть проведена только на втором этапе, лишь после определения ценностного поля.

Управление требует определенности в части субъектов и объек тов управления, управленческих инструментов и ресурсов. Под инструментами понимаются прежде всего нормативно-правовые основания государственных управленческих действий, под ресур сами — административные, природные, материальные, финансо вые, информационные, человеческие и иные ресурсы, правомочия и политические возможности.

В результате декомпозиции проблем, требующих управленчес кого разрешения, формируются пакеты задач, для которых воз можно определение конкретных управленческих мер, решений и действий. Каждое из них материально отображается как управ ленческий документ, нормативный или нормативный правовой акт, оперативно-распорядительное решение и т. п. Они должны быть выписаны в явном виде в порядке, требуемом регламента ми соответствующих государственных органов власти для управ ленческих процедур. Совокупность подобных документов — программная составляющая программно-доктринальных актов.

Уровень государственно-управленческих документов — от феде ральных законов, доктрин до посланий Президента Российской Федерации, различных постановлений Правительства Россий ской Федерации, федеральных программ и подзаконных актов.

Сформированный именно так пакет управленческих доку ментов должен быть реализован. Весьма целесообразна до это го момента так называемая априорная верификация решений (обратная связь № 1 на рис. 1). Дело в том, что не всегда удается предусмотреть умозрительно все возможные последствия пред лагаемых решений, но они могут быть и масштабными и неже лательными. Необходима проверка, которая должна проводиться с использованием не только экспертных прогнозов, что вполне традиционно, но и математических моделей. Например, в США в штате Калифорния, законы штата в финансово-экономической области не могут быть приняты без апробации на выбранной по рекомендациям ученых и законодательно утвержденной матема тической модели влияния решений на бюджет, бизнес, доходы населения.

Реализация программы действий приводит к определенным результатам. Они могут отличаться от ожидаемых в силу измен чивости средовых условий или неточности управленческих реше ний. Необходимо постоянно сравнивать получаемые результаты с планировавшимися, для чего должна быть развита адекватная база мониторинга реализации государственной политики.

В случае расхождения запланированных результатов с реаль ными требуется корректировка управленческих действий и про граммы. Здесь свою роль начинает играть обратная связь № 2 (см.

рис. 1). Таким образом, в программно-доктринальных докумен тах, которые по замыслу должны содержать механизмы собствен ной реализации, указанные принципы цикличности, рефлексив ности к результатам, текущей корректировки, адекватности к объекту управления должны быть представлены в обязательном порядке.

1.2. Политические и правовые формы существования государственных политик в Российской Федерации Одним из условий развития правового государства в Рос сийской Федерации является необходимость формирования це лостного политико-правового пространства, обеспечивающего стабильность и легитимность публично-правовых институтов власти. Существенным условием его формирования является со гласованность и непротиворечивость издаваемых в стране пра вовых актов, а на основе иерархии из них формируется массив, образуя стройную систему, несмотря на их многообразие и дина мичное развитие.

Одной из ключевых проблем создания целостного политико правового пространства в России является неурегулированность системы формирования и реализации государственных политик.

Нормативное обеспечение (источники и основания) государ ственной политики на концептуальном уровне строится посред ством издания документов программного характера (различных посланий, концепций, доктрин, стратегий и т. п.), которые при нимаются Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и другими органами государственной вла сти. Однако какого-либо установленного порядка и системы при нятия подобных актов, нормативных конструкций, в виде которых должны находить воплощение подобные документы, в действую щем законодательстве Российской Федерации не закреплено.

На федеральном уровне по вопросу системного планирования действует пока только один документ — Указ Президента Россий ской Федерации от 12 мая 2009 г. № 536 «Об основах стратеги ческого планирования в Российской Федерации», который имеет статус «для служебного пользования». Документ был разработан при участии Совета Безопасности Российской Федерации и из дан одновременно со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2009 г. № 5372). Указ определяет основы стратегического планирования во взаимосвязи с задача ми обеспечения национальной безопасности в России, вводит но вые документы — стратегии (концепции) развития федеральных округов3. Но оценка данного документа представляется довольно проблематичной, т. к. официально он опубликован не был.

В 2009 г. Минэкономики России подготовлен и вынесен на общественное обсуждение проект федерального закона «О го сударственном стратегическом планировании»4. Законопроект предусматривает отмену действующего в настоящее время Феде рального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государствен ном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»5, т. к. предмет законопроекта значительно шире и включает в себя отношения, регулируемые в настоящее время указанным законом. Законопроект предлагает подробную (в определенных моментах даже чрезмерно услож СЗ РФ, 2009, № 20, ст. 2444.

Дмитриев М. В ожидании перспектив // Российская Бизнес-газета. 2009.

№ 727 (43). 10 нояб.

Текст законопроекта см.: http://www. economy. gov.ru/wps/wcm/myconnect/ economylib/mert/welcome/economy/strategyandinnovation/stratplandirect/ doc1256739311504.

СЗ РФ, 1995, № 30, ст. 2871.

ненную) систему документов стратегического планирования, но и он не лишен некоторых недостатков.

В первую очередь это касается предмета регулирования (ст. 1), в связи с этим и следует отметить, что, согласно проекту, государственное стратегическое планирование включает в себя государственное стратегическое планирование и социально экономического развития, и обеспечения национальной безо пасности. При этом проект не регулирует отношения по госу дарственному стратегическому планированию национальной безопасности.

Определенным минусом является то, что в рамках предложен ной законопроектом модели статус посланий Президента Россий ской Федерации остались за скобками. В проекте предусматрива ется, что Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается с учетом по слания Президента Российской Федерации Федеральному Собра нию, а Долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федера ции — на основе бюджетного послания Президента Российской Федерации (ст. 20). Не очень логичным выглядят краткосрочные (принимаемые ежегодно) документы в качестве основы для дол госрочных (принимаемых раз в 6 лет на 12 лет). Скорее следо вало бы указать на необходимость их корректировки с учетом послания и бюджетного послания Президента Российской Фе дерации. К тому же разработанный законопроект не учитывает наработок действующего законодательства в сфере социально экономического планирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Анализ законопроекта показывает, что последующий страте гический контроль сводится к опубликованию сводного годового отчета о результатах и ходе исполнения проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочный период. Получается, что принцип ответственности участников процесса государственного стра тегического планирования (ответственность за эффективность решения задач и осуществление мероприятий по достижению целей) остается фактически нереализованным.

По уже сложившейся практике решающая роль в системе фор мирования и реализации государственных политик принадлежит Президенту Российской Федерации как главе государства. В силу нормы ст. 80 Конституции Российской Федерации в его полно мочия входит обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти, а так же определение основных направлений внутренней и внешней политики государства. В соответствии с п. «е» ст. 84 и другими положениями Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации определяет приоритетные направления развития страны и указывает их в своем послании к Федераль ному Собранию Российской Федерации, в бюджетном послании, а также в других программных документах, юридическая сила которых, однако, в соответствии с действующим законодатель ством, представляется не вполне ясной.

Несмотря на это, в последнее время именно в посланиях Пре зидента Российской Федерации определяются основные направ ления развития российского государства, намечается тенденция усиления их роли в формировании государственных политик.

Причем в политических кругах данный вид документа рассма тривается как конституционно-правовое основание формирова ния стратегии правового развития Российской Федерации6.

Кроме того, в Конституции Российской Федерации упоми нается еще один специфический вид документа — доктрина (подробнее о существующих в настоящее время видах прог раммно-доктринальных документов см. раздел 1.3). Этот тер мин используется при перечислении полномочий Президента Российской Федерации в п. «з» ст. 83 Конституции Российской Федерации, предусматривающем утверждение им военной док трины. Правовое толкование этой нормы было дано Консти туционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 31 июля 1995 г., в котором он пришел к выводу, что «основные положения военной доктрины Российской Федерации …явля ются составной частью концепции безопасности Российской Федерации и представляют собой систему официально приня тых в государстве взглядов по военным вопросам… Основные положения военной доктрины Российской Федерации не со Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации в 2005 г. // http://www.

council. gov.ru/lawmaking/report/index. html.

держат нормативных предписаний»7. Особое внимание обра тим на концовку фразы — «не содержит нормативных предпи саний»! Это оставляет без ответа вопрос о том, каким образом содержание доктрины в принципе может стать предметом го сударственного управления. Вполне очевидно, что может и не стать. Таким образом программируется неработоспособность доктрин. Доктрина вроде бы и принята, но выполнять ее необя зательно.

Следовательно, доктринальные документы в качестве норма тивных правовых актов оказались непризнанными судебными органами. Тем не менее «правотворческая» деятельность демон стрирует распространение практики принятия доктринальных документов.

Ряд судей Конституционного Суда Российской Федерации вы разили свое несогласие с данной позицией, аргументировав это следующим образом.

В Основных положениях военной доктрины преобладают нормы-принципы, нормы-цели и нормы-программы и это само по себе характерно для актов конституционного права8.

Этот акт имеет нормативный характер, потому что его ему придает реализация Президентом Российской Федерации полно мочия, предусмотренного ст. 83 (п. «з») Конституции Российской Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики)», Указа Президента Российской Федерации от 9 де кабря 1994 года № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, закон ности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных фор мирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регио нов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3424.

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.В. Витрука // Постановление Конституционного Суда Российской Федера ции от 31 июля 1995 г. № 10-П.

Федерации9. То есть утверждение указом Президента Российской Федерации того или иного документа (доктрины, положения, программы и т. п.) означает признание его официальным обще обязательным актом.

Основные положения военной доктрины содержат различные, в том числе и нормативные, предписания, поскольку они обраще ны к неперсонифицированным субъектам, подлежат многократ ному применению и предусматривают тот или иной вид ответ ственности за их несоблюдение10.

Однако в соответствии с приведенной правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, суды могут от казать в правовой защите актам, содержащим основные направ ления государственной политики, обосновав свое решение не только и не столько тем, что по юридической силе такие акты (нормативный правовой акт — указ Президента Российской Фе дерации, постановление Правительства Российской Федерации, приказ федерального министерства;

или ненормативный право вой акт — распоряжение Правительства Российской Федерации) в иерархии занимают позиции ниже федеральных законов и не должны им противоречить, но и простым отсутствием общеобя зательного нормативного характера данных актов. В силу такого подхода к политико-правовым доктринальным документам суды могут отказать в рассмотрении дел об установлении соответствия им признанных видов нормативных правовых актов. Здесь, оче видно, возникает разрыв в цепочке формирования государствен ных политик, отталкивающихся от соответствующей доктрины.

Роль доктрин в обеспечении прозрачности и предсказуемости государственной политики из-за этого существенно снижается, как снижается и сама прозрачность и предсказуемость государ ственной политики.

Данная группа актов напрямую адресована только исполни тельным органам власти на федеральном, региональном и отча сти муниципальном уровнях. Иные, не исполнительные, органы Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова // Постановление Конституционного Суда Российской Федера ции от 31 июля 1995 г. № 10-П.

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О. Лучина // Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П.

государственной власти формально не связаны обязанностью со вершенствовать порядок осуществления своих функций в соот ветствии с направлениями развития, определенными политико правовыми документами, несмотря на то, что последние иногда напрямую касаются их деятельности11.

Выстраиванию системной (стройной) и непротиворечивой государственной политики препятствует также несбалансиро ванность отражения федеральных и региональных интересов при разработке концептуальных документов. В законодательстве Российской Федерации не предусмотрена обязанность ни Рос сийской Федерации, ни субъектов Российской Федерации согла совывать стратегии регионального развития и при их разработке и для уже внедряемых региональных программ с общефедераль ными программами модернизации и развития12.

Кроме того, для создания системы управления экономиче ским и социальным развитием страны необходимо осуществле ние долгосрочного государственного прогнозирования, право вые основы которого заложены в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и про граммах социально-экономического развития Российской Феде рации» (далее — Закон).

Этот Закон определяет, что первое после вступления в долж ность Президента Российской Федерации послание, с которым он обращается к Федеральному Собранию Российской Федерации, должно содержать специальный раздел, посвященный концеп ции социально-экономического развития России на среднесроч ную перспективу. В данном разделе характеризуется состояние экономики страны, формулируются и обосновываются стратеги ческие цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важней шие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, при Концепция федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2007–2011 годы, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 августа 2006 г. № 1082-р.

Доклад губернатора Красноярского края А.Г. Хлопонина на заседании Го сударственного Совета 21 июля 2006 г. «О механизмах взаимодействия феде ральных и региональных органов исполнительной власти при разработке про грамм комплексного социально-экономического развития регионов» // http:// www. kremlin.ru/text/appears/2006/07/109212.shtml.

водятся важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое развитие Россий ской Федерации на среднесрочную перспективу. При этом, в со ответствии с Законом, Правительство Российской Федерации при разработке программ социально-экономического развития на среднесрочную перспективу ориентируется на положения, со держащиеся в послании Президента Российской Федерации.

Вместе с тем, Правительство Российской Федерации должно обеспечивать разработку государственных прогнозов социально экономического развития Российской Федерации на долгосроч ную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Прогнозы разрабатываются по стране в целом, по регионам, по народно хозяйственным комплексам и отраслям экономики. На основе прогноза социально-экономического развития на долгосрочную перспективу Правительство Российской Федерации организует разработку концепции социально-экономического развития Рос сийской Федерации на долгосрочную перспективу.

Однако в нарушение требований данного Закона концепция социально-экономического развития на долгосрочный период длительное время не разрабатывалась и не утверждалась. Воз можно, это было вызвано тем, что положения Закона не закрепля ют порядок разработки и требования к содержанию долгосроч ных программ (в отличие от краткосрочных и среднесрочных), а лишь содержат отсылку к постановлениям Правительства Рос сийской Федерации. Такая бланкетная норма является одним из ключевых препятствий для формирования и реализации данного направления государственной политики, а также еще и создает предпосылки для неисполнения Закона федеральными органами исполнительной власти.

В 2009 г. разработана и введена в действие Концепция дол госрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Прави тельства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р)13.

С утверждением данной Концепции все еще сложно говорить о наличии действенной системы планирования на долгосрочную перспективу. Концепция разрабатывалась в течение двух лет (в соответствии с поручением Президента Российской Федера СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

ции по итогам заседания Государственного совета Российской Федерации, состоявшегося 21 июля 2006 г.) на волне роста основ ных экспортных составляющих российской экономики и пробле мы кризисного спада российской экономики в ней практически не нашли своего отражения. В результате, издававшиеся позже документы программного характера хоть формально и деклари ровали на практике свою взаимосвязь с Концепцией, но по сути ставили уже цели и задачи, сообразные реальной ситуации. Та ким образом, системное долгосрочное планирование в России на данный момент сложно считать реализованным.

В результате в настоящее время в России более или менее пол ноценно осуществляется только краткосрочное и среднесрочное прогнозирование и программирование. Вместе с тем полномас штабная и ответственная реализация государством своих функ ций по долгосрочному прогнозированию не означает возврата к плановой экономике, она необходима для системного построения комплексной государственной политики на длительную перспек тиву. Долгосрочная перспектива, перекрывающая по временнй глубине электоральные циклы федеральных органов государ ственной власти и определенная в виде нормативного акта, могла бы снизить субъективный фактор приходящих и уходящих ру ководящих персон или партий, привнести искомую предсказуе мость и устойчивость государственных политик России.

Закон не лишен и иных недостатков, присущих, впрочем, всей системе формирования и реализации государственных политик.

Так, он недостаточно ясно закрепляет правовой статус концеп ций социально-экономического развития, содержит некоторые коллизии с бюджетным законодательством.

В конечном счете неопределенность нормативно-правовой базы по вопросам формирования и реализации государственной политики, отсутствие комплексного подхода в государственном прогнозировании не позволяют обеспечить проведение предска зуемой и прозрачной государственной политики.

Для решения указанных проблем необходимо определение статуса политико-правовых актов, повышение ответственности органов исполнительной власти за их разработку, согласование и реализацию. Помимо этого, следует закрепить статус концеп туальных и доктринальных документов в качестве актов более высокого уровня для придания им большей юридической силы, что обеспечит государственному прогнозированию и планирова нию и государственной политике в целом большую устойчивость и будет способствовать созданию стабильной системы принятия управленческих решений. На конец 2009 г. статус российских программно-доктринальных документов еще не был определен.

1.3. Роль, статус и место доктрин в иерархии правовых и политических документов государственного управления Цели создания и легитимизации доктрин в российском за конодательстве, т. е. их имплементации в законодательное и го сударственно — управленческое пространство России, могут за ключаться в:

упорядочении, управленческой организации, обеспечении обоснованности и согласованности с формулируемыми по литическим руководством страны целями исполнительных действий государственных властей по управлению развити ем государства;

определении и нормативно-правовом закреплении самих целей, как согласованных в обществе и в государстве цен ностей развития, в их связи с общими конституционными императивами, общим государственным строительством и иными государственными политиками, как более высокого уровня, так и иными частными политиками;

создании системы (публичного механизма) управления эко номическим развитием страны, отличающейся прозрачно стью и устойчивостью в условиях изменчивости политиче ской конъюнктуры.

При правовом закреплении обязывающих норм и их реали зации, доктрины могут утверждаться федеральным законом или указом Президента Российской Федерации. В таком случае она будет являться нормативным правовым актом и станет актом, обязательным к исполнению для всех органов государственной власти и местного самоуправления, юридических и физических лиц, включая нерезидентов.

Доктриной должны устанавливаться цели, задачи, принци пы, ресурсные источники, основные механизмы и мероприятия, определяющие и влияющие на экономическое развитие страны, их временне рамки, единый понятийный и терминологический аппарат в области экономического развития, система (структу ра) органов и организаций, их статус и ответственность в сфере управления развитием Российской Федерации.

Доктрину, как вид документа, следует относить к классу программно-доктринальных государственных документов. Тра диция в современной России заключается в том, что они зача стую являются чисто политическими документами, не неся в себе административно-правового содержания. Поэтому их распоряди тельная управленческая нагрузка, обязательность для исполнения в системе исполнительной власти являются недостаточными. Это относится подчас и к посланиям Президента Российской Федера ции Федеральному Собранию, которые имеют схожие признаки.

С точки зрения возможного практического использования док трин и повышения уровня их управленческого воздействия на функционирование исполнительной власти, обязательности ее для всего механизма реализации в ней могут быть предусмотрены спе циальные нормативные конструкции. Как видно из рис. 2 доктри на может влиять на ряд законодательных актов в системе россий ского законодательства и политической нормативистики, включая ежегодные послания Президента Российской Федерации.

Доктрины Послания, указы, поручения президента Конституция РФ ФЗ «О доктрине Российской Федерации …»

правительства федеральные Рис. 2. Место доктрин в системе механизмов и документов российского законодательства и политической нормативистики Доктрина должна быть достаточной для генерации на ее осно ве долгосрочных и среднесрочных программ развития и конкрет ных действий текущего периода, планов по финансовому, ресурс ному и иному обеспечению реализации управленческих действий и решений, посланий Президента Российской Федерации Феде ральному Собранию Российской Федерации в части, относящей ся к регулируемой сфере, и иных программно-доктринальных до кументов.

Доктрина государственной политики в определенной сфере должна быть также взаимоувязана с доктринами государствен ной политики в иных сферах на единой ценностной основе и быть фундаментом для различных стратегий и программ региональ ного и отраслевого развития. Иными словами, доктрина должна главенствовать и порождать набор официальных управленче ских документов, которые задают содержание государственной политики. С учетом того, что она получает в этом случае более прозрачный, прогнозируемый, устойчивый характер, в меньшей степени зависящий от особенностей текущей правящей полити ческой команды, конкретного министра или иных должностных лиц, российская политика придет к большему пониманию насе лением, зарубежными политическими партнерами страны, т. е. к большей политической эффективности деятельности российской власти.

1.4. Цели, ценности и принципы формирования государственных политик как управленческих практик Ценностно-ориентированный, нормативно-правовой, си стемно управленческий и проектный подходы были выбраны авторами как основные для конструирования процедур выработ ки государственной политики и ее последующей реализации на практике. Подготовка программно-доктринального документа государственной политики в определенной сфере вызывает не обходимость взглянуть на собственно доктринальное простран ство российского властного процесса. Очевидна его фрагментар ность, несистемность построения и значительное количество иных задач, кроме задачи задания и проведения государственной политики.

С формальной (внешней) стороны процедуры проектирования государственной политики должны завершиться разработкой, в том числе и с участием научно-экспертного сообщества, доктрины государственной политики России в определенной сфере и созда нием пакета нормативных актов для ее реализации, поэтому со держание и форма документа должны отвечать регламентным тре бованиям, предъявляемым к документам доктринального типа.

Работа должна быть междисциплинарна, поэтому следует активно вовлекать в процесс специалистов из самых разных об ластей знаний: экономистов, финансистов, социологов, полито логов, психологов, демографов, медиков, историков, философов, юристов, математиков и др.

Для принятия в реальных процедурах государственного управления важно, чтобы документ был кондиционным, т. е. имел вид проекта нормативного правового акта. Особыми требовани ями являются реалистичность предложений, их обоснованность и аргументированность, политологическая обоснованность реа лизуемости в реальной практике, прогноз последствий, работо способность документа в практике государственного управления в России.

Документ обязан быть системным, т. е. содержать в себе:

ценностный выбор;

анализ с позиций ценностного выбора действующей версии политики в определенной сфере в России;

способ определения основных факторов и проблем, мешаю щих достижению предложенных целей и ценностей, кото рые должны быть заданы в явном виде;

набор идей и концептов по решению идентифицированных проблем и определенный на их основе набор инструментар ных мер, решений и действий в пространстве государствен ного управления;

пакетирование инструментарных мер, решений и действий в программную временню развертку и предложение систе мы необходимых нормативно-правовых инициатив.

В связи с этим работа по подготовке нормативного правового акта, определяющего цели, ценности, требующие решения про блемы и направления реализации предлагаемых решений, состо ит из двух этапов.

Этап 1. Проблемно-аналитический, включающий обзорное и оригинальное исследования основных проблем, систематику проб лемного поля, его декомпозицию, генерацию идей-концептов ре шений.

Этап 2. Синтетическо-конструирующий, включающий в себя переход на основе набора идей-концептов, полученных на первом этапе, к конкретным инструментарным решениям в пространстве государственного управления, построению необходимых норма тивных правовых актов и иных распорядительных документов, их программному пакетированию в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективах.

Исходя из такой постановки, методологию работ можно пред ставить так, как это показано на рис. 3.

Рис. 3. Методология работы по разработке доктрины Завершает этап проблемной декомпозиции препятствий, за трудняющих достижение желаемых целей, идентификация про блемного поля работы.

Второй этап начинается с определения необходимых управ ленческих решений, требующихся для устранения выявленных на первом этапе проблем, которые представляют собой комплекс конкретных решений, мер и действий государственного управле ния на основе идей и концептов, полученных на этапе проблем ного анализа.

После проделанной в основном проблемными аналитиками экспертами работы следует процедура написания документов юристами (при участии в обсуждениях проблемных экспертов).

Указанная методология позволяет синхронизовать работы и привести к качественному запланированному результату и явля ется универсальной при разработке практически любых государ ственно-управленческих документов и решений.

Соответственно по итогам первого этапа рекомендуется про вести первичную верификацию результатов исследования в виде публикации и обсуждений (это может быть открытый «круглый стол», конференция).

На втором этапе формируется пакет проектов нормативных правовых актов и иных государственно-управленческих доку ментов, который может уже следовать обычным процедурам принятия актов такого рода.

Важно показать, как именно проводится идентификация про блем на стадии перехода от установления ценностных целей к стадии проблемной декомпозиции. Эти процедуры идентичны методу проведения факторного анализа. Целесообразен краткий экскурс в методологию факторного анализа.

Цикл формирования государственной политики имеет ряд обязательных звеньев, в котором после определения ценностной цели необходимо выявить факторы, влияющие на нее. Это по зволяет идентифицировать проблемы, как препятствия на пути достижения цели, подлежащие преодолению в ходе государ ственного управления. Под факторами понимаются условия, об стоятельства, причины, влияющие на какой-либо параметр мо ниторируемого явления, процесса, состояния, в данном случае в виде поставленной цели. Часто факторы приобретают видимость проблем, препятствий на пути к цели. Категория «ценность», как целевая характеристика, вполне оцениваемый, в том числе коли чественно, параметр. Поэтому проблемы, факторы, препятствия в настоящем контексте синонимичны.

Как показывает анализ, переход от постановки цели к иден тификации проблем не является тривиальным. Каким образом можно определить существенные с точки зрения поставленной цели упомянутые препятствия-проблемы? Очевидно, что необ ходимо найти способ соотнесения поставленной цели всем ран жированным по значимости факторам, влияющим на нее.

На цель (ценность) возможны как негативные, так и позитив ные и вероятностные влияния. В последнем случае они именуются рисками и угрозами и также должны приниматься в расчет. Проце дура формирования государственной политики, очевидно, долж на учитывать все три вида факторов. Позитивные факторы в про граммной части государственной политики нужно поддерживать и усиливать, негативные — купировать, преодолевать и искоренять.

По отношению к рискам и угрозам нужно вырабатывать меры го товности, профилактики, предупреждения, т. е. их минимизации.

Иными словами, достаточно понятно, как из анализа фак торов вытекает дальнейшее строительство адекватной государ ственной политики. И, наоборот, без точного представления о реальных факторах государственная политика не гарантирует своей результативности.

Итак, определение факторов выступает обязательным звеном при проектировании государственной политики в механизме связи цели (ценности) политики с набором действий по ее достижению.

Какие методы идентификации факторов существуют на прак тике?

1. Чаще всего в российской практике и в традициях патерна лизма — это указание, формулируемое на высоком политическом уровне, так называемая политическая установка. Может иметь место и какая-либо исходная теоретическая посылка. Главной ее особенностью является субъективизм, а отсюда не самая высокая адекватность и даже достоверность.

2. Допустимы здравые, или «очевидные» на первый взгляд, лежащие на поверхности соображения. Например, рождаемость увеличивается по мере роста уровня жизни населения. Однако, как следует из более детального анализа, рождаемость в этом случае может даже уменьшиться. Фактор материального благосо стояния (его рост) действует неодинаковым образом для разных исходных условий.

3. Возможна распределенная множественная экспертная оцен ка и самого состава набора факторов и значимости отдельных факторов в нем.

В этом методе при выборе числа экспертов необходимо иметь в виду, что, с одной стороны, малая их численность (в пределе один эксперт), являясь благоприятным фактором снижения из держек процедуры, не обеспечивает должного уровня качества их интегрального результата, требуемого для принятия обосно ванных итоговых оценок. С другой стороны, большое число экс пертов обусловливает обратную ситуацию, также не содействую щую условиям оптимальности получения результата.

При определении приемлемой численности экспертов можно исходить из методологических посылок, сформулированных, во первых, в классической теории тестов. В ней доказано, что зависи мость роста надежности агрегированных суждений испытуемых и величины агрегата (число испытуемых) описывается ускоренно убывающей экспонентой.

Во-вторых, известно, что точность суждений и оценок, выпол ненных небольшой группой экспертов, не уступает таковым, полу ченным большой группой экспертов. При этом индивидуальное и медианное значения точности оценок, полученных тремя экспер тами соответственно, на порядок и вдвое отличаются от таковых, полученных одним или двумя экспертами, затем незначительно возрастают, достигая максимума в интервале от пяти до девяти экс пертов. Отсюда следует, что если веса экспертов равны и значение имеет только итоговая коллективная экспертная оценка, измеряе мая стандартным отклонением от значения индивидуальной оцен ки, то оптимальное число экспертов с учетом критерия затрат рав но трем. В случае, если процедура коллективной экспертной оценки используется для увеличения точности итоговой оценки, необходи мо большее число экспертов, равное пяти-девяти. Кроме того, когда точность начальных индивидуальных оценок экспертов (частично связанная с уровнем их компетентности, который в целом, однако, полагается приемлемым) оставляет желать лучшего, в дальнейшем увеличение точности их коллективной оценки за счет повышения индивидуального качества работы достигается быстрее и дешевле, чем за счет привлечения дополнительного числа экспертов.

4. Наиболее объективен социологический опрос в среде само го объекта управления, пространство потребностей, интересов, отношений которого непосредственно зависит от объявленной цели (ценности).

5. Возможно использование теоретической зависимости пара метров цели от параметров фактора, если она известна.

Цель = F (фактор);

где F — конкретный вид функциональной зависимости.

Однако в сложных социальных, политических, экономических системах детерминированные связи встречаются нечасто.

Вполне реально построить математические модели различных видов, но это не всегда доступно ввиду сложности и неопределен ности анализируемых систем.

6. Наиболее универсальным методом доказательства фактор ной природы тех или иных причин, их ранжирования по значи мости является корреляционный и регрессионный анализ.

Корреляционный анализ позволяет, вычисляя соответствую щие количественные коэффициенты корреляции, выявить при чинно-следственную связь между параметром-причиной и па раметром-следствием. Для этого необходимы как минимум две временне реализации. Важно заметить, что практически и поли тически это означает знание и опору на реальный опыт, не на теоретизирование, доктринальный диктат или фантазии и инту итивное озарение, а на практику.

Корреляционный анализ дает возможность определить, что данный фактор — причина того или иного поведения целевого (ценностного) параметра. Необязательно точно знать все детали механизма связи, однако доказать и взвесить значимость самой причинно-следственной связи оказывается вполне возможным.

Принципиально важным является вывод, что доказать отсут ствие причинно-следственной связи двух процессов можно одно значно. Например, однозначно доказывается, что так называемая стерилизация финансов в российской экономике на инфляцию не влияла, что означает серьезную ошибку государственного управ ления в сфере финансов.


Если связь параметров нелинейна, то строится уравнение их связи — регрессии.

Определение в процедурах факторного анализа препят ствий — наиболее интегративных проблем на пути достижения ценностных целей в общем случае отвечает на вопрос «Что ме шает достижению целей?». Однако каждая из этих крупных про блем сама по себе состоит из подпроблем последующих уровней проблемного разложения. Речь идет о декомпозиции проблем первого уровня. Здесь переход на каждый последующий уро вень — результат ответа на вопрос «В чем причина вышележащей проблемы? Почему возникает вышележащая проблема?». Деком позиция осуществляется до тех пор, пока исследователь не дой дет до «первопричины», т. е. фактора, уже недекомпозируемого (или таковой потребности уже нет) с точки зрения возможности управленческого воздействия. Опыт показывает, что подобных уровней-этажей декомпозирования в практике государственно управленческого проектирования может быть порядка десяти.

Ширина же ветвления проблемы, т. е. количество конечных атомизированных задач, может достигать сотен. Отсюда сле дует вывод о том, что по наитию, или интуиции, найти реше ния государственно-управленческих интегративных проблем с должной степенью эффективности очень трудно, скорее невоз можно. А вот разложив их на составные, найдя управленческое решение для отдельных элементарных задач, что существенно легче, их потом можно синтезировать в единые государственно управленческие решения и программные пакеты.

Соответственно на последующей стадии необходима обратная свертка — синтез и конструирование пакетированных решений.

Очень важным в ответственном государственном управлении является вопрос о балансе интересов при постановке целей и на хождении их решений. Здесь возникает важный методологический вопрос о том, как находить решения в случае множественности и противоречивости интересов различных участников обществен ных отношений. Это самый распространенный случай на практи ке, когда, как правило, говорят о конфликте интересов.

Первое, — необходимо знать обо всех акторах, участниках отношений. Второе — следует знать все их нравственно и обще ственно признаваемые интересы. И, третье, — видеть сложные синтетические формулы реализации интересов в их комплексе, не пренебрегая никакими значимыми из них. Иными словами, предлагается принцип «баланса интересов». В общем случае та кой подход входит в область политико-управленческих техноло гий, обозначаемую как политический центризм.

Еще одним существенным моментом становится вопрос о степени радикализма и поляризации выбираемого решения. Как известно, спектр возможных решений всегда широк, а сами они вариативны. Неслучайно в разработках органов власти обычно присутствует набор сценариев: пессимистический, оптимистиче ский и «нормальный». Всегда возникает так называемая ось ко ординат для данного решения.

Перечислим универсальные принципы, методологически важные для формирования государственной политики.

1. Принцип социального гуманизма.

2. Принцип множественности и баланса интересов, культуры центристского выбора.

3. Принцип меры традиционализма и реформаторства (модер низма).

4. Принцип цивилизационной идентичности.

5. Принцип ценностного целеполагания или ценностного ре зонанса во всей управленческой пирамиде мер, решений и действий.

6. Принцип стратегического телескопа, т. е. сочетания долго срочного, среднесрочного и текущего планирования и управления.

7. Принцип увязанности частных государственных политик в едином ценностно-целевом пространстве.

8. Принцип алгоритмизации проектирования решений в их связи с объявленными ценностными целями.

9. Принцип реалистичности и политической реализуемости.

10. Принцип разделения целей и средств, политических и управ ленческих решений.

11. Принцип системности государственной политики в про странстве российского законодательства и политической нормативистики.

1.5. Базовые понятия в системе формирования и реализации государственных политик Роль базовых понятий и определений исключительно важна при формировании и реализации государственной политики для синхронизации работ, единого понимания содержания и выраба тываемых предложений. При проектировании государственно управленческих документов дефиниции приобретают даже более нагруженное значение, чем в общенаучном гуманитарном позна нии, играя определенную роль, как часть самого управленческого построения.

Многие понятия в общем, не конкретизированном, случае не редко имеют многозначное толкование, поэтому необходимо дать их определение в контексте настоящей работы. Базовые понятия и их понятийные разложения должны быть жестко связаны с проблемно-целевой структурой работы и «работать» в ее смыс ловом, т. е. проектировочно-управленческом контексте.

В этом смысле стандартные понятия (из учебников, энцикло педических словарей) часто не подходят для целей практической работы. Определения в государственно-управленческом смысле в основном должны апеллировать к узловым составным элемен там управления, таким, как цель (ценность), субъект управления, инструментарное содержание управления, объект управления, мониторируемые показатели изменчивости объекта управления, технологический и конкретный контекстный характер. Такое требование к дефиниции позволяет использовать ее для струк турирования иерархии понятий в пирамиде государственного управления, в цикле управления, в определении обязательных элементов управления, без которых оно превращается в общео писательный материал.

Поставленная же задача разработки заключается в ином — предложить практикующей государственной власти работо способный и ответственный инструмент управления. При этом естественно, что определение, построенное под задачи и в целях настоящей разработки, не конфликтует с каноническим общеу потребительным, а напротив, задает акценты, подсказывает ре шения проблемы, что очевидным образом организует всю даль нейшую разработку управленческих решений.

В соответствии со стартовым видением проблемного поля и поля управленческих решений каждый термин уже в своем опре делении содержит и задает конкретные функциональный и кон цептуальный подходы, работающие сквозным образом во всей работе. Для последующего исследования понадобятся опорные термины и категории, приводимые ниже.

Доктрина государственной политики — это государственно управленческий политический и нормативный правовой доку мент, задающий формирование и содержание государственной политики в определенной сфере, программ ее реализации, на основе которого создается и приводится в действие механизм ее исполнения, принимается в форме федерального закона либо указа Президента Российской Федерации.

Управление развитием страны — определение основных це лей развития и создание условий, содействующих их реализации (нормативно-правовых, мотивационных и др.).

Государственная политика (в управленческом смысле) — сис тема целей и ценностей, государственно-управленческих мер, решений и действий, оформленных соответствующими норма тивно-правовыми актами, и программами, направленными на реализацию поставленных целей.

Устойчивость роста (развития) — постоянность и управляе мость развития при гарантированности обеспечения целевых по казателей в долгосрочной перспективе.

Государственное управление — реализация совокупности це лей, мер, решений и действий по их осуществлению, в основном заданных соответствующим публичным государственно-управ ленческим документом.

Система государственного управления — государственные органы, их функции, процедуры управления (планирование, вы работка решений, основополагающие доктринальные и иные уп равленческие документы, реализация решений, контроль резуль татов, коррекции), порядок взаимодействия государственных органов (субординация и координация), а также негосударствен ных акторов и процедуры их взаимодействия с государственны ми органами.

Формирование государственной политики — провозглаше ние принципов и ценностей, постановка целей государственной политики, разработка и принятие решений по их достижению, определение управленческих мер и действий, направленных на их достижение.

Реализация государственной политики — принятие и выпол нение управленческих мер, решений и действий для достижения целей государственной политики, контроль их исполнения, оцен ка полученного эффекта и корректировка государственной поли тики в режиме обратной связи.

Системность государственной политики — качество госу дарственной политики, характеризующее степень учета много гранности взаимосвязей и взаимозависимостей общественных отношений при формировании и реализации политики.

Прозрачность государственной политики — качество государ ственной политики, делающее для стороннего наблюдателя оче видным порядок учета различных интересов при формировании и реализации государственной политики, процедуры принятия и реализации решений и результаты их исполнения.

Предсказуемость и устойчивость государственной полити ки — качество государственной политики, характеризующее сте пень защиты процессов ее формирования и реализации от произ вольного и неправового вмешательства.

Эффективность государственной политики — способность государственной политики в ходе задаваемой ею управленческой практики достигнуть провозглашенные в ней цели.

Источники государственной политики — документарно во площенное содержание государственной политики, различные виды соответствующих политических и правовых документов.

Основания государственной политики — идейные и ценност ные исходные установки, социальные, экономические и иные внешние условия, которые объективно вызывают необходимость принятия управленческих решений, изменения как отдельных политических и правовых документов, так и политической и пра вовой системы в целом.


Нормативно-политические формы источников государствен ной политики — заявления, обращения, выступления, програм мы, послания, платформы и иные документы, выражающие наме рения и обязательства политических лидеров и лиц, принимающих решения. Как правило, в документированном виде содержат пред писания об элементах обязательности исполнения.

Нормативно-правовые формы источников государственной политики — письменные документы, устанавливающие правила поведения (правовые нормы), принятые управомоченными на то субъектами, обязательные к исполнению и имеющие легитимный характер, обеспеченный, в том числе властным принуждением.

Норма — правило, установленное тем или иным властным субъектом.

Цель — желаемое для субъекта деятельности состояние пред мета деятельности (объекта управления).

Ценности — жизненно или по иным причинам особо значи мые для субъекта деятельности элементы желаемого состояния предмета деятельности (объекта управления).

Приоритеты государственной политики — основанные на выделенных целях и задачах государственной политики наиболее значимые направления деятельности органов государственной власти по реализации этих целей и задач государственной поли тики на среднесрочную и долгосрочную перспективы.

Правовой акт — официальный письменный документ, при нятый (изданный) в установленных порядке и форме на референ думе либо органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом в пределах их компе тенции и направленный на установление, изменение, прекраще ние или отмену регулирования правоотношений.

Нормативный правовой акт (НПА) — правовой акт постоян ного или временного характера, содержащий общеобязательные правовые нормы (правила поведения), которые могут быть при менены неоднократно неопределенным кругом лиц и действуют впредь до их отмены или признания утратившими силу в уста новленном порядке, либо до фактической утраты силы.

Ненормативный правовой акт — правовой акт, принимае мый (издаваемый) на основании и во исполнение нормативных правовых актов, содержащий предписания, действующие в отно шении конкретного лица (лиц), либо свидетельствующие о воз можности его разового или иного ограниченного (индивидуаль ного) применения.

Доктринальный правовой акт — специальный норматив ный правовой акт, направленный на регулирование целей, при оритетов, содержания и способов реализации государственной политики Российской Федерации, политики субъектов Россий ской Федерации или муниципальных образований в различ ных сферах общественного, политического, государственного, социально-экономического и культурного развития, основан ный на системе государственного планирования и прогнози рования на долгосрочную, среднесрочную или краткосрочную перспективы.

Рекомендательный правовой акт — правовой акт, не имею щий обязательного характера, предлагающий примерную модель поведения.

Правотворческий орган — орган государственной власти, ор ган местного самоуправления или должностное лицо, наделен ные правом принятия (издания) правовых актов в пределах их компетенции.

Правоприменительный орган — это орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, наделенные правом издания ненормативных правовых актов в пределах их компетенции.

Особенность введенных определений — их системная взаи мосвязанность и функциональность в свете поставленной в ра боте задачи проектирования государственной политики в опре деленной сфере управления.

Глава 2. Действующие в России процедуры и механизмы формирования и реализации государственных политик 2.1. Актуальность задачи и выбор методов исследования Особенностью правового государства является необходи мость организованного политико-правового пространства, обе спечивающего стабильность и легитимность публично-правовых институтов власти. Существенное условие его формирования — согласованность и непротиворечивость источников и оснований государственных политик, что позволяет организовывать весь массив действующих актов (при всем их многообразии и дина мике) в стройную иерархическую систему, во главе которой на ходятся программно-доктринальные документы.

Проблемой создания целостного политико-правового простран ства в России является неорганизованность системы источников и оснований государственных политик. Нормативное обеспечение государственной политики на концептуальном уровне строится по средством издания документов программного характера (различ ных посланий, концепций, доктрин, стратегий и т. п.), которые при нимаются Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и другими органами государственной вла сти. Однако какой-либо системы подобных документов, норматив ных конструкций, в виде которых должны находить воплощение подобные документы, их иерархии, соотношения в действующем законодательстве Российской Федерации не закреплено.

Поэтому возникает разрыв в процессе формирования и осуществления государственного управления, отталкивающе гося от определенных целевых и ценностных установок. Роль программно-доктринальных документов в обеспечении прозрач ности и предсказуемости государственной политики из-за этого значительно снижается, как снижается и сама прозрачность и предсказуемость государственной политики в целом.

В конечном счете, неопределенность нормативно-правовой базы по вопросам формирования и реализации государственной политики, ее источников и оснований, отсутствие комплексного подхода в государственном планировании и прогнозировании не позволяют обеспечить проведения предсказуемой и прозрачной государственной политики.

Неопределенность нормативно-правовой базы по вопросам подготовки и реализации программно-доктринальных докумен тов усугубляется также и наличием избыточного многообразия действующих видов указанных документов.

2.2. Формы правовых и политических документов, определяющих направления государственных политик в России Наличие значительного числа различных форм нормативных и ненормативных актов, имеющих программный и доктриналь ный характер в современной России, попытки решения на их основе многих вопросов государственного управления ведет к тому, что возникает необходимость более подробно рассмотреть принятые доктринальные документы и определить направления повышения их качества, исполняемости, и, следовательно, созда ния системы более эффективного государственного управления.

Задачи анализа, результаты которого представлены в насто ящей главе, вытекают из цели повышения эффективности го сударственного управления и включают анализ существующих доктринальных документов1 и их правового регулирования, вы явление их достоинств и недостатков на современном этапе и вы работку рекомендаций по совершенствованию доктринальных документов, способствующих достижению поставленной цели.

Основным методом анализа являлся контент-метод, но при менялся также системный и сравнительный анализ.

Были проанализированы основные виды доктринальных до кументов, принятых на федеральном уровне с 1992 г. по январь 2010 г.2, и рассмотрены особенности доктринальных документов субъектов Российской Федерации на примере Ставропольского края.

Здесь и далее анализ и выводы приводятся по российскому законодатель ству и не включают аналогичные документы, принятые органами Союзного государства России и Беларуси и Содружества Независимых Государств.

Тексты доктринальных и программных документов: СПС «Гарант», «Кон сультантПлюс», «Кодекс».

Основные анализируемые аспекты — это уровень принятия документа, его статус, содержание, цели и задачи, сроки, на кото рые рассчитан документ, управленческая часть содержания, по рядок финансирования реализации доктринальных документов, механизмы ответственности за результаты реализации.

Одним из результатов анализа действующих доктринальных документов стала необходимость формулировки основных по нятий, отсутствующих в действующем законодательстве, но не обходимых для понимания сути возникших проблем.

В законодательстве отсутствует сама дефиниция доктриналь ных документов. Поэтому для исследования в качестве доктриналь ных отбирались документы, определяющие цели, задачи, средства, порядок действий для регулирования и развития определенной сферы общественных отношений и государственного управления на определенный срок и направленные на решение приоритетных задач развития общества и государства, оформленные, как прави ло, правовыми актами органов власти, т. е. документы, содержание которых как-то напоминает доктринальный контекст.

Принятие различных доктринальных документов началось с самого образования современной Российской Федерации. Пер вые документы подобного рода были приняты еще Верховным Советом3. Затем после кризиса 1993 г. и референдума по Консти туции Российской Федерации разработка и принятие таких ак тов перешли в компетенцию Президента Российской Федерации и органов исполнительной власти во главе с Правительством Российской Федерации. На федеральном уровне органы законо дательной власти практически были исключены из числа субъек тов правотворчества, принимающих доктринальные документы, чего нельзя сказать об уровне субъектов Российской Федерации, где зачастую наиболее важные доктринальные документы при нимаются в форме законов субъектов Российской Федерации4.

Например, Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 22 июля 1993 г. № 5494–1 «О Концепции государственной политики по кон тролю за наркотиками в Российской Федерации»;

Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 12 августа 1993 г. № 5615–1 «О Программе развития гражданской авиационной техники России до 2000 года» и др.

Например, Закон Ставропольского края от 12 марта 2004 г. № 15-кз «О про грамме экономического и социального развития Ставропольского края на 2003– 2007 годы»;

Закон г. Москвы от 19 апреля 2006 г. № 16 «О комплексной городской В Конституции Российской Федерации из всего разнообразия форм и видов действующих доктринальных актов упоминают ся только три: послания Президента Федеральному Собранию (п. «е» ст. 84), военная доктрина (п. «з» ст. 83) и федеральные про граммы (п. «е» ст. 71). При этом они лишь упоминаются, прямо не предусматривая необходимость принятия регулирующих их правовых актов и не определяя их статус.

Так, в п. «е» ст. 71 Конституции Российской Федерации указа но, что к исключительному ведению федеральных органов госу дарственной власти относится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственно го, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации. Однако даль нейшего системного правового регулирования доктринальные документы не получили.

С 2000-х годов принятие различных доктринальных доку ментов имело практически массовый характер, уже многие сфе ры общественных отношений охвачены ими и практически все наиболее актуальные проблемы пытаются решать с их помощью.

Хотя, как это будет показано в дальнейшем, действенность такого подхода не выдерживает критики.

Несмотря на значительное число существующих доктриналь ных документов, в Российской Федерации так и не был принят нормативный правовой акт, который бы регулировал виды, ие рархию, сферу действия этих документов. В итоге, зачастую за труднительно определить различия между документами и их место в иерархии нормативных правовых актов. Но главная слож ность заключается в том, что непонятен статус доктринальных документов, их обязательность для исполнения, сам механизм их исполнения, их соотношение между собой. На данный момент невозможно скоординировать один доктринальный документ с другим, поскольку опять-таки непонятен их статус и юридиче ская сила.

В результате складывается ситуация, в которой доктриналь ные документы имеют характер не правовых, а политических актов, зависящих от воли конкретных лиц государства, а не обу целевой программе борьбы с правонарушениями, профилактики преступности и обеспечения безопасности граждан в г. Москва на 2006–2010 гг.» и др.

словленных необходимостью развития общества и государства.

Таким образом, на сегодня единственным выходом для определе ния статуса и места доктринальных документов в иерархии пра вовых актов остается классификация их по юридической силе, в соответствии с которыми были приняты (утверждены) конкрет ные документы (указ Президента Российской Федерации, поста новление Правительства Российской Федерации и т. д.) и прида ние этим доктринальным документам силы того акта, которым они были оформлены.

Таким образом, представляется необходимым нормативный правовой акт, регулирующий статус доктринальных документов, их виды, порядок принятия и требования к содержанию. Под робнее предложения по такому акту рассматриваются в главе 3.

В общей сумме с начала 1990-х годов было принято более 800 различных внутригосударственных доктринальных докумен тов (без учета ведомственных целевых программ). Только за 2008 г.

было принято более 50 новых доктринальных документов. Одна ко, несмотря на их значительное число, все они неоднородны как по форме, так и по содержанию. Необходимо отметить, что по сфе ре регулирования в 2000-х годах доктринальные документы пре терпели определенные изменения по сравнению с 1990-ми года ми, что объясняется изменением как социально-экономической, так и политической ситуации. Так, большая часть документов 1990-х годов принималась по вопросам реформирования эконо мики и в сфере социальной политики. Среди более поздних зна чительно чаще встречаются документы, посвященные развитию отдельных отраслей промышленности (особенно стратегически важных), таких как оборона, правовая система, хотя, конечно, вопросам социальной политики по-прежнему отводится значи тельная часть документов, но при этом практически полностью отсутствуют программы реформирования экономики.

Доктринальные документы неоднородны не только по сфере регулирования и содержанию, но и по видам. Обобщая все ска занное, в имеющемся неупорядоченном массиве можно выделить несколько их основных видов: доктрины, программы, концепции, стратегии и ряд других. Количественное соотношение и общая характеристика видов доктринальных документов представлены в табл. 1 и 2. Каждый из этих видов имеет свою специфику как в порядке принятия и правовом регулировании, так и в правовом статусе в целом. Поэтому необходимо рассмотреть каждый вид доктринальных документов отдельно.

Таблица Уровень принятия российских доктринальных документов с 1992 по 2010 г.

Форма принятия Акты палат Федерального Российской Федерации Российской Федерации Акты Правительства Федеральный закон Ведомственный акт Акты Президента Собрания Всего Вид документа принято Доктрина 9 — 6 2 1 — Программа 405 4 27 340 34 — Концепция 259 — 18 126 115 — Стратегия 36 — 4 17 15 — Основные направления 85 — — 17 58 Политика 22 1 21 — — — При виде такого множества документов становится ясно, что при управлении невозможно опираться на столько стратегий или концепций. А коль приняты 259 концепций, то казалось бы долж но быть столько же и политик во исполнение этих концепций. Но на самом деле как концепции зачастую не имели никакого управ ленческого содержания, так и «политики» издавались вовсе не для их реализации, а скорее как дань политической коньюнктуре.

Рассмотрим отдельные виды претендующих на доктриналь ность существующих документов.

Таблица Соотношение основных характеристик российских доктринальных документов Наличие в документе Вид управленческой программы механизма сроков механизмов ответственного документа части действий исполнения исполнения контроля органа Доктрина Редко Рамочно Нет Нет Нет Нет Программа Всегда Конкретная В общем виде Есть Фрагментарный Есть В общем виде, Фрагментарный, Как правило, Концепция Частично Рамочно но, как прави- Есть как правило, отсутствует ло, отсутствует отсутствует В общем виде, Фрагментарный, Как правило, Стратегия Частично Рамочно но, как прави- Есть как правило, отсутствует ло, отсутствует отсутствует В общем виде, Фрагментарный, Основные Как правило, Частично Рамочно но, как прави- Не всегда как правило, направления отсутствует ло, отсутствует отсутствует В общем виде, Как правило, Политика Редко Рамочно но, как прави- Не всегда Нет отсутствует ло, отсутствует 2.2.1. Послания Президента Российской Федерации Правовое регулирование посланий Президента Российской Федерации ограничивается их упоминанием в Конституции Рос сийской Федерации (п. «е» ст. 84), Бюджетном кодексе Российской Федерации и Федеральном законе от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально экономического развития Российской Федерации». Соответ ственно отсутствует и их дефиниция. Имеются два основных вида посланий: послание Президента Российской Федерации Фе деральному Собранию Российской Федерации (далее — Посла ние) и бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (далее — Бюд жетное послание). Также законодательство не содержит запрета на обращения и послания Президента Российской Федерации по другим вопросам.

Из вышеназванных положений Конституции Российской Фе дерации о том, что Президент Российской Федерации определя ет основные направления внутренней и внешней политики го сударства (ч. 3 ст. 80) и обращается к Федеральному Собранию Российской Федерации с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней поли тики государства (п. «е» ст. 84), можно сделать некоторые выво ды. Именно в своем Послании Президент Российской Федерации может определять основные направления внутренней и внешней политики на соответствующий год, а также давать свою оценку положению дел в стране.

Но основной проблемой посланий является неясность их ста туса. Другие программные документы также не определяют свой статус, но они оформляются, как правило, соответствующим пра вовым актом органов государственной власти, силу которого им можно придать. Послания же вообще никаким актом не оформ ляются. Из этого следует, что они сами по себе могут быть не обя зательны для исполнения. Кроме того, понятно, что столь сжатый документ не может содержать необходимого числа управленче ской атрибутики. Поэтому можно сделать вывод, что послания во многом имеют характер декларативного политического докумен та, который представляет общественности позицию главы госу дарства. Но конституционная норма, согласно которой в Посла нии определяются основные направления внутренней и внешней политики на соответствующий год является в управленческом смысле весьма требовательной. Однако эта норма ни правового, ни практического подкрепления не имеет.

Учитывая все вышеперечисленное, представляется возмож ным реконструировать следующее определение послания. Итак, послание — ежегодный политический документ, представляемый Президентом Российской Федерации, дающий оценку положению дел в стране и определяющий основные направления внутренней и внешней политики государства на соответствующий год.

Несмотря на свою декларативность, послания могут оказы вать серьезное влияние на политический и законотворческий процесс. Это вытекает из полномочий Президента Российской Федерации и возможностей его влияния на указанные процессы.

Так, на политический процесс Президент Российской Федерации может влиять путем назначения Председателя Правительства Российской Федерации (с согласия Государственной Думы), при нятия решения об отставке Председателя Правительства Россий ской Федерации, назначения федеральных министров и освобож дения их от должности, назначения глав регионов Российской Федерации и т. д. Учитывать позицию Президента Российской Федерации, изложенную в Послании, необходимо в законотвор ческом процессе, т. к. он обладает законодательной инициативой и правом отлагательного вето на принятые законопроекты.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.