авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования С.С. Сулакшин, М.Ю. Погорелко, И.В. Репин Источники и основания государственных ...»

-- [ Страница 2 ] --

Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О госу дарственном прогнозировании и программах социально-эко номического развития Российской Федерации» рассматривает первое после вступления в должность Президента Российской Федерации Послание в качестве одного из инструментов опреде ления концепции социально-экономического развития Россий ской Федерации на среднесрочную перспективу. Предполагается, что в специальном разделе Послания будет охарактеризовано состояние экономики Российской Федерации, сформулированы и обоснованы стратегические цели и приоритеты социально экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое разви тие Российской Федерации на среднесрочную перспективу. И если в посланиях В.В. Путина «Какую Россию мы строим» (2000 г.)5 и «О важнейших общенациональных задачах» (2004 г.)6 крупные блоки выступления были посвящены экономическим проблемам и задачам, то Послание Д.А. Медведева 2008 г.7 в основном посвя щено внешней и внутренней политике страны, а экономические вопросы упоминаются лишь вскользь, отсылая к подготовленной Правительством Российской Федерации Концепции долгосроч ного социально-экономического развития Российской Федера ции на период до 2020 года.

В современном законодательном процессе посланиям Пре зидента Российской Федерации придается первостепенное зна чение. Законодательная деятельность Федерального Собрания Российской Федерации строится в соответствии с приоритетны ми задачами, поставленными, в том числе в ежегодных послани ях Президента Российской Федерации. Законопроекты, которые вносятся Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в целях реализации посланий Президента Российской Федерации, рассматриваются обычно в первоочеред ном порядке.

В последние годы данная тенденция только усиливается: Кон трольное управление Президента Российской Федерации ежегод но готовит доклад об итогах реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Фе дерации на предшествующий год, отмечая полноту реализации положений Послания и указывая направления, которые не полу чили законодательного закрепления8. Президент Российской Фе дерации в последние годы готовит список поручений по итогам Послания. По итогам Послания 12 ноября 2009 г. Администраци ей Президента Российской Федерации был подготовлен и Пре зидентом Российской Федерации утвержден соответствующий Российская газета. 2000. № 133. 11. июль.

Российская газета. 2004. № 109. 27. май.

Российская газета. 2008. № 230. 6 нояб.

См., например, доклад Контрольного управления Президента Российской Федерации «О выполнении основных положений Послания Президента Фе деральному Собранию Российской Федерации на 2005 год» от 9 мая 2006 г. // http://www. kremlin.ru/text/docs/2006/05/105523.shtml.

перечень с указанием конкретных ответственных лиц по поруче ниям и сроков их исполнения9.

Кроме того, во исполнение, например, Послания 2007 г.10 было принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 июня 2007 г. № 781-р «Об утверждении комплексных мер по реализации основных положений Послания Президента Россий ской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2007 г.»11, а также девять актов органов исполнительной власти, по священных мерам, направленным на реализацию положений По слания 2007 г. Если сравнивать с 1997 г., то в этот год было принято только одно постановление Правительства Российской Федерации.

Все это свидетельствует о том, что значение Послания во мно гом зависит от «расклада» политических сил в России и от влияния Президента Российской Федерации на политический процесс.

Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию принимались начиная с 1994 г. Интересно, что до 2003 г.

включительно послания имели различные названия, а послания 2004–2007 гг. названы одинаково («О важнейших общенациональ ных задачах»). Поскольку в Конституции Российской Федерации не определяется форма Послания, то она может иметь изменчи вый характер, в зависимости от желания Президента. Например, Б.Н. Ельцин использовал «двухформатное» Послание. Письмен ный текст, раздаваемый членам Совета Федерации и депутатам Го сударственной Думы, и речь при представлении Послания. В.В. Пу тин пошел по другому пути. Речь Президента стала совпадать с Посланием. Вообще нужно отметить, что послания Б.Н. Ельцина были значительно более объемными (в среднем в 2–3 раза), чем по слания последних двух Президентов Российской Федерации.

В отличие от общего Послания, Бюджетное послание не упо минается в Конституции Российской Федерации. Его правовое регулирование ограничивается ст. 170 Бюджетного кодекса Рос сийской Федерации. В этой статье говорится о том, что Бюджет ное послание Президента Российской Федерации направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее мар та года, предшествующего очередному финансовому году. В Бюд http://kremlin.ru/news/6001.

Российская газета. 2007. № 90. 27. апр.

СЗ РФ, 2007, № 26, ст. 3196.

жетном послании определяется бюджетная политика России на очередной финансовый год и плановый период.

Как видно, указанная норма не содержит определения Бюд жетного послания, а в бюджетном процессе ему отводится роль одного из оснований составления проекта бюджета. Интерес но, что первый документ, в котором упоминалось Бюджетное послание, был Закон РСФСР «Об основах бюджетного устрой ства и бюджетного процесса в РСФСР»12, который устанавливал конкретные требования к содержанию Бюджетного послания (ст. 20). К ним относились основные показатели социально экономического развития РСФСР на соответствующий период, сводный финансовый баланс по территории РСФСР, основные направления бюджетной политики РСФСР, сведения о государ ственных доходах на территории РСФСР, проект республикан ского бюджета РСФСР, проект консолидированного бюджета РСФСР, оценка исполнения бюджетов предшествующего и теку щего финансовых годов. Представляется, что такое регулирова ние Бюджетного послания было более удачно.

В современном же правовом поле статус Бюджетного посла ния неясен. Отсутствует правовое регулирование, дефиниция, ответственность за неисполнение и т. д.

Поэтому можно сделать вывод, что как и Послание, Бюджет ное послание имеет характер политического документа, а его роль в значительной степени определяется сложившейся полити ческой конъюнктурой и ролью Президента Российской Федера ции в ней. Однако в любом случае Президент Российской Феде рации имеет широкие возможности для влияния на бюджетный процесс, а значит, его позицию приходится учитывать.

Понятие «бюджетное послание» можно реконструировать как политический документ, определяющий основные направления бюджетной политики государства на соответствующий период.

До 2007 г. бюджетные послания представлялись на один год, а с 2007 г. — на три года, что обусловлено изменениями в бюджет ном законодательстве (бюджет принимается на три года).

Обычно бюджетные послания состоят из пяти-семи разделов:

итоги бюджетной политики за прошедший период, принципы и Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 46, ст. 1543.

задачи бюджетной политики на соответствующий период, осно вы налоговой политики, основные проблемы, требующие реше ния, совершенствование межбюджетных отношений, приоритеты расходов бюджета, управление государственными финансами.

Понятно, что такой вид посланий также не может содержать значительного числа управленческой атрибутики. Кроме того, обычно в Бюджетном послании очень мало конкретных предло жений — большинство их еще предстоит дорабатывать (как, на пример, предложение упорядочить систему льгот в Бюджетном послании 2002 г. без указания каких льгот и как упорядочить).

Для примера рассмотрим бюджетные послания 2003 и 2008 гг.

Бюджетное послание 2003 г. состоит из шести разделов: главные итоги бюджетной политики в 2002 г. и начале 2003 г., основные проблемы, требующие решения, основные задачи бюджетной политики на 2004 год и среднесрочную перспективу, основные направления налоговой политики, основные направления повы шения эффективности бюджетных расходов, совершенствование межбюджетных отношений. Из всех предложенных для реализа ции мер уточнена только одна. Снижение ставки НДС до 18%. Все остальные меры имеют достаточно общий характер. Например, указано на необходимость снижения ставки ЕСН, но при этом нет никаких рекомендаций относительно снижения и сроков ре ализации. Указано на важность совершенствования распределе ния расходов между уровнями бюджетной системы, но ничего не говорится о том, каким образом это сделать.

Что касается первого после вступления в должность Бюджет ного послания Д.А. Медведева в июне 2008 г., в котором были представлены основные направления и ориентиры бюджетной политики на период с 2009 по 2011 г., то по форме оно традици онно. Подведены основные итоги реализации бюджетной по литики в 2007 г. — начале 2008 г. и поставлены задачи политики на предстоящий трехлетний период: направления налоговой по литики, пути повышения эффективности бюджетных расходов и совершенствования межбюджетных отношений. Отличие от предыдущих бюджетных посланий состоит в некоторой смене приоритетов политики. В качестве первой цели обозначена борь ба с инфляцией, тогда как в предыдущих бюджетных посланиях на первое место ставился экономический рост, за счет которого и планировалось бороться с последствиями инфляции. Таким образом, если ранее инфляция рассматривалась как неизбежное следствие увеличения темпов экономического роста, то теперь снижение уровня инфляции стало основным приоритетом, а за медление экономического роста — неизбежным последствием.

В рамках этой парадигмы в Бюджетном послании провозгла шается отказ от политики роста государственных расходов, не смотря на то, что первые лица государства не раз декларировали приоритет социальной направленности экономической полити ки государства.

Основная цель по снижению уровня инфляции, как следует из текста Бюджетного послания, должна быть достигнута Мин фином России совместно с Центральным банком Российской Фе дерации. Интересно, что при этом никакие другие задачи перед Банком России не ставятся. В Бюджетном послании нет ни слова об обеспечении ликвидности банковской системы, повышении надежности системы страхования вкладов и других проблемах российской кредитно-денежной политики. На основании Бюд жетного послания можно предположить, что этим роль Банка России в российской экономике и исчерпывается.

Что касается налоговой политики, то в Бюджетном послании не говорится ни о конкретных цифрах и сроках снижения налога на добавленную стоимость, ни об изменении шкалы подоходно го налога, что опять-таки не соответствует провозглашенному движению России к социальному государству. Представленные в Бюджетном послании цифры бюджетных расходов на соци альные нужды по сути являются индексацией инфляции и со вершенно не отражают разрыв в уровне жизни различных групп населения. Здравоохранение, образование, финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских разрабо ток, а также транспортная инфраструктура названы в Бюджет ном послании в качестве приоритетных направлений расходова ния бюджетных средств на 2009–2011 гг., и здесь нужно отметить, что данные направления в формате национальных проектов су ществуют уже несколько лет, но их бюджетная обеспеченность как приоритет провозглашена только сейчас.

Таким образом, в целом Бюджетное послание 2008 г. рецидивно и продолжает не оправдывающий себя либеральный курс. Напри мер, стратегическим ориентиром государственной бюджетной по литики провозглашается «содействие социально-экономическому развитию», но остается не ясным, на какой субъект будут возло жены функции по управлению развитием, если государство будет лишь «содействовать». В целом Бюджетное послание Д.А. Медве дева практически не содержит указаний на исполнителей пору чений и сроки, никому не адресованные тезисы придают тексту Бюджетного послания вид «декларации о намерениях», а не доку мента, определяющего политику государства и обязательного для исполнения.

В Бюджетном послании не была обозначена смена экономиче ского курса и оно показало, что гарантией преемственности по литического курса является не фигура президента или обязываю щая сила нормативных правовых доктринальных документов, а команда, обеспечивающая работу Президента и Правительства Российской Федерации. Возможность критической оценки про возглашенных ранее государственных ценностей, пересмотра со циальной политики и путей развития экономики страны не была реализована. Отсутствие такой оценки может привести только к повторению уже сделанных ошибок.

Из всего вышеперечисленного можно сделать вывод, что ста тус Бюджетного послания подлежит уточнению, а если этого не будет сделано, то влияние политических факторов будет оста ваться недопустимо высоким.

2.2.2. Доктрины Несмотря на то, что упоминание доктрины присутствует в ст. 83 Конституции Российской Федерации, которая относит к полномочиям Президента Российской Федерации принятие Во енной доктрины, в законодательстве отсутствует правовое регу лирование доктрины.

В науке доктрина понимается как принятая в государстве си стема взглядов на цели, методы и средства деятельности опре деленных институций. Понятно, что управленческая требова тельность к документам государственной политики не может ограничиться только системой взглядов. Без управленческой детализации реализовать на практике систему взглядов невоз можно. Единого определения доктрины в законодательстве нет, но в некоторых из принятых доктрин присутствуют дефиниции отдельных из их видов. Интересно, что и здесь проявляется не последовательность. Так, Национальная доктрина образования определяет себя, как основополагающий государственный доку мент, устанавливающий приоритет образования в государствен ной политике, стратегию и основные направления его развития.

Военная доктрина14 уже выступает как совокупность официаль ных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обес печения военной безопасности Российской Федерации. Доктри на развития российской науки15 рассматривается как система взглядов на роль и значение науки в обеспечении независимости и процветания России, а также принципов, определяющих ме ханизм государственного регулирования научной деятельности, которыми руководствуются органы государственной власти и научные учреждения.

Как видно, эти определения различаются по содержанию.

Представляется, что наиболее точно сущность российских док трин отражает дефиниция из Доктрины развития российской науки, т. к. она указывает на свою декларативность, но при этом обязательность для органов власти и научных учреждений.

Кроме того, как уже упоминалось, Конституционный Суд Рос сийской Федерации в своем постановлении указал, что основные положения Военной доктрины Российской Федерации являются составной частью Концепции безопасности Российской Федера ции и представляют собой систему официально принятых в го сударстве взглядов по военным вопросам, в том числе по вопро су использования Вооруженных Сил и других войск для защиты жизненно важных интересов. Отдельно Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что основные положения Воен Постановление Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 г.

№ 751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2000, № 41, ст. 4089.

Указ Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. № 706 «Об утверж дении Военной доктрины Российской Федерации» // СЗ РФ, 2000, № 17, ст. 1852.

Указ Президента Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 884 «О док трине развития российской науки» // СЗ РФ, 1996, № 25, ст. 3005;

2003, № 31, ст 3106;

2004, № 35, ст. 3614;

2006, № 9, ст. 988.

ной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний, а поэтому не подлежат проверке Конституцион ным Судом.16 Такая позиция Конституционного Суда еще больше запутала статус доктрин.

Очевидно, что в законодательстве необходимо дать единое определение доктрины.

Всего было принято десять доктрин, из которых действуют девять: Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 30.01.2010 г. № 12017), Доктрина информационной безопаснос ти (утв. Президентом Российской Федерации от 09.09.2000 г.

№ Пр–189518), Морская доктрина на период до 2020 г. (утв. рас поряжением Президента Российской Федерации 27.06.2001 г.19), Военная доктрина (утв. Указом Президента Российской Федера ции от 5.02.2010 г. № 14620), Военная доктрина (Указ Президента Российской Федерации от 02.11.1993 г. № 1833 — утратил силу), Доктрина развития российской науки (утв. Указом Президента Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 884), Климатическая доктрина Российской Федерации (утв. распоряжением Президен та Российской Федерации от 17.12.2009 г. № 861-рп), Националь ная доктрина образования (утв. постановлением Правительства Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 де кабря 1994 года № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, закон ности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных фор мирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регио нов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» // СЗ РФ, 1995, № 33, ст. 3424.

СЗ РФ, 2010, № 5, ст. 502.

Российская газета. 2000. № 187. 28. сент.

Текст доктрины размещен на сайте http://www. president. kremlin.ru.

СЗ РФ, 2010, № 7, ст. 724.

Российской Федерации от 04.10.2000 г. № 75121), Экологическая доктрина (утв. распоряжением Правительства Российской Феде рации от 31.08.2002 г. № 1225-р22), Доктрина среднего медицин ского и фармацевтического образования в Российской Федера ции (утв. решением коллегии Минздрава России от 28.12.1999 г.

протокол № 20).

Как видно, семь из десяти доктрин приняты Президентом Российской Федерации, две — в форме актов Правительства Рос сийской Федерации и одна — органом исполнительной власти.

Обычно доктрины регулируют объемные и стратегически важные сферы общественных отношений, такие, как оборона, информа ционная безопасность, экология, образование, наука и т. д. В массе доктрины содержат весьма расплывчатые формулировки, которые описывают важность и современное состояние регулируемого во проса и ставят задачи по его разрешению. К сожалению, в законо дательстве отсутствует требование о принятии дополнительных документов во исполнение доктрин, но, т. к. доктрина документ декларативный, то для ее реализации нужно принятие еще ряда документов, иначе ее исполнение будет невозможным. Это обу словлено тем, что доктрина в принципе не содержит ни механиз мов реализации, ни источников финансирования, ни конкретных реализационных мер. Например, для реализации Морской док трины Российской Федерации были приняты три постановления Правительства Российской Федерации и более десяти ведомствен ных актов.

2.2.3. Программы Программы — это наиболее разноплановый вид программ ных документов, включающий в себя несколько разновидностей.

Всего было принято около 400 различного рода программ (без учета ведомственных программ). Несмотря на значительные раз личия по форме и содержанию разного вида программ, можно выделить ряд общих черт. Наличие конкретных целей и механиз мов реализации, установление ответственного за исполнение ор гана и формирование порядка и объемов финансирования. В за СЗ РФ, 2000, № 41, ст. 4089.

СЗ РФ, 2002, № 36, ст. 3510.

конодательстве присутствуют определения только федеральных целевых программ и федеральных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства23.

Обобщив все виды программ можно реконструировать, что программа — это документ, содержащий совокупность взаимоу вязанных мер, план действий, а также механизмы реализации, направленные на достижение единой цели.

Исходя из этого определения, с учетом особенностей каждого вида будут сформулированы определения отдельных видов про грамм, среди которых выделим следующие из них.

Президентская программа. В законодательстве Российской Федерации соответствующее понятие отсутствует. Понятие это го вида программ можно сформулировать следующим образом.

Президентская программа — это программа, инициатором ко торой является Президент Российской Федерации, содержащая план действий по решению определенных в ней проблем и про ходящая экспертизу в Центре президентских программ.

Этот вид документа присутствовал в российской практике с 1995 г. и регулировался Указом Президента Российской Федера ции от 1 июля 1994 г. № 1387 «О президентских программах»24.

Примерами могут быть: «Дороги России» (Указ Президента Рос сийской Федерации от 6 декабря 1995 г. № 122025) и «Российский народный телефон» (Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 3126). Последняя президентская программа датирована 2001 г.27, а сам Указ утратил силу в 2004 г.28 За пери од действия были приняты 16 программ, причем зачастую феде ральным целевым программам присваивался статус президент ских. Особенностями этого вида было то, что он регулировал те программы, инициатором которых был Президент Российской Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и сред него предпринимательства в Российской Федерации».

СЗ РФ, 1994, № 10, ст. 1117.

СЗ РФ, 1995, № 50, ст. 4904.

СЗ РФ, 1995, № 3, ст. 172.

Указ Президента Российской Федерации от 16 ноября 2001 г. № 1328 «О пре зидентских программах по улучшению положения детей в Российской Федера ции на 2001–2002 годы» // СЗ РФ, 2001, № 47, ст. 4444.

Указ Президента Российской Федерации от 20 августа 2004 г. № 1086 «Об утверждении Положения об Экспертном управлении Президента Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, № 34, ст. 3542.

Федерации, а также то, что экспертиза программ проходила в Центре президентских программ Администрации Президента Российской Федерации. Сам Указ 1994 г. имел крайне сжатый и неполный характер. Так, в нем не предусмотрены сроки и поря док отчетности по реализации президентских программ. Инте ресно, что в Указе 2004 г. предусмотрена обязанность Экспертно го управления Президента Российской Федерации анализировать президентские программы, однако с 2001 г. таких документов не принималось.

Федеральная целевая программа (ФЦП) — это один из наи более используемых в последнее время вид программных доку ментов. Кроме того, правовое регулирование ФЦП является не только первым по времени появления, но и, пожалуй, наиболее полным. Первым актом, регулирующим ФЦП, был Закон Россий ской Федерации от 28 мая 1992 г. № 2859–1 «О поставках продук ции и товаров для государственных нужд»29. В 1994 г. он утратил силу и был заменен другим Федеральным законом от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных го сударственных нужд»30. Во исполнение последнего принято по становление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594, утвердившее Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Феде рация (далее — Постановление № 594)31. Кроме того, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федера ции» в ст. 13 относит к полномочиям Правительства Российской Федерации разработку и реализацию ФЦП, а в дальнейшем уточ Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 27, ст. 1558.

СЗ РФ, 1994, № 34, ст. 3540;

1995, № 26, ст. 2397;

1997, № 12, ст. 1381;

1999, № 19, ст. 2302;

2004, № 35, ст. 3607;

2006, № 6, ст. 636;

2007, № 32, ст. 4121.

Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г.

№ 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для феде ральных государственных нужд» (с изменениями от 23 апреля, 1 июля, 13 сен тября 1996 г., 1, 8 июля 1997 г., 2, 18 февраля, 21 июля 1998 г., 25 января 1999 г., 22 апреля 2002 г., 20 марта 2003 г., 25 декабря 2004 г., 28 июля 2005 г., 20 февраля, 14 декабря 2006 г., 26 мая 2008 г., 14 ноября 2009) // СЗ РФ, 1995, № 28, ст. 2669;

1996, № 28, ст. 3383;

№ 38, ст. 4443;

1997, № 27, ст. 3236;

№ 28, ст. 3453;

1998, № 32, ст. 3876;

1999, № 5, ст. 681;

2002, № 17, ст. 1682;

2003, № 12, ст. 1140;

2004, № 52, ст. 5506;

2006, № 9, ст. 1016;

2008, № 22, ст. 2573;

2009, № 47, ст. 5665.

няет это положение по отношению к различным сферам обще ственных отношений (ст. 14, 16, 20, 28). В 1996 г. Государственной Думой был принят федеральный закон «О федеральных целевых программах», однако он был отклонен Советом Федерации и впо следствии снят с рассмотрения. В том же 1996 г. был принят Фе деральный закон «О перечне федеральных целевых программ на 1996 г.»32.

Постановление № 594 содержит определение данного вида программ, в соответствии с которым ФЦП — увязанный по за дачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно исследовательских, опытно-конструкторских, производствен ных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономическо го, экологического, социального и культурного развития Россий ской Федерации. Далее указываются этапы и сроки разработки ФЦП. Всего выделяются восемь этапов, которые должны прохо дить с августа по май года, предшествующего включению данной ФЦП в федеральный бюджет. Перечень ФЦП ведется Минэко номразвития России.

В общей сумме с 1992 г. было принято около 200 ФЦП. Очевид но, что такого числа приоритетных направлений развития быть не может. Статус целевого механизма поэтому девальвировался, программы существенно недофинансировались и соотнести этот факт с приоритетностью никак нельзя. Означает это только то, что федеральные целевые программы в нынешнем виде управ ленческой задачи не решают. На практике из такого массива про должает реализовываться 51 ФЦП и 34 из них в ближайшие два года должны уже завершиться33, но могут быть продлены еще на год в рамках антикризисной программы Правительства Россий ской Федерации.

Особенностью этого вида документов является форма при нятия — постановление Правительства Российской Федерации.

Кроме того, именно ФЦП обычно предусматривают конкрет ные меры по реализации программных положений и объемы финансирования с распределением расходов по мероприятиям.

СЗ РФ, 1996, № 35, ст. 4138.

Добавили год // Ведомости. 2009. № 214 (2484). 12. нояб.

Таким образом, можно утверждать, что ФЦП принимаются по комплексным межотраслевым проблемам, решение которых не возможно с помощью исключительно рыночных механизмов.

Кроме того, зачастую ФЦП принимаются по вопросам развития какой-либо территории. Всего таких ФЦП принято около 20 (для Чечни, Татарстана, Башкирии, Удмуртии, Псковской, Брянской, Сахалинской областей и др.). Содержание управленческой части таких программ принципиально не отличается от управленче ской части других ФЦП. Единственная особенность — указание более конкретных мероприятий по реализации программы. На пример, ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007–2015 годы»34 преду сматривает такие мероприятия, как: строительство автодоро ги Малокурильское — Крабозаводское, строительство бухты на о. Шикотан, реконструкцию детсада в поселке Рейдово и т. д. Но даже в такого рода ФЦП, ориентированных на конкретный ре гион, много неуточненных мероприятий. Например, та же ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильских островов…»

предусматривает такие мероприятия, как: развитие источников нетрадиционной энергетики на Курилах, приобретение моро зильного оборудования для районных больниц и т. д. При этом не указано ни какие виды источников энергетики надо развивать, ни как это делать, в какой очередности поставлять в больницы оборудование, какие характеристики должны быть у оборудова ния и т. д.

Не понятен принцип, по которому отбираются регионы. Пред ставляется необходимым установить критерии и порядок отбора регионов.

Государственная программа. Принято более 30 таких про грамм. Первые государственные программы были приняты еще Верховным Советом Российской Федерации, а с 1993 г. чаще все го принимаются в форме постановлений Правительства Россий ской Федерации, но встречаются и указы Президента Российской Постановление Правительства Российской Федерации от 9 августа 2006 г.

№ 478 «О федеральной целевой программе «Социально-экономическое раз витие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007–2015 годы» (с из менениями от 2 июня, 7 ноября 2008 г., 4 февраля 2009) // СЗ РФ, 2006, № 34, ст. 3671;

2008, № 23, ст. 2713;

№ 47, ст. 5481;

2009, № 7, ст. 839.

Федерации. Дефиниция и правовое регулирование данного вида документов отсутствует.

Можно реконструировать понятие государственной програм мы как программы, не содержащей паспорта программы, прини маемой, как правило, Президентом или Правительством Россий ской Федерации, направленной на достижение определенных в ней целей.

В качестве примера государственных программ можно на звать. «Патриотическое воспитание граждан Российской Феде рации на 2006–2010 годы» (постановление Правительства Рос сийской Федерации от 11 июля 2005 г. № 42235), «Государственная программа защиты прав инвесторов на 1998–1999 годы» (по становление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1998 г. № 78536), «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий» (распоряжение Правительства Рос сийской Федерации от 10 марта 2006 г. № 328-р).

Как и большинство других нынешних программных докумен тов государственная программа не имеет своего правового регу лирования. Несмотря на его отсутствие, на практике особенно стями этого вида документов является регулирование отдельных вопросов других программных документов. Например, в 2000 г.

были приняты «Концепция национальной безопасности Россий ской Федерации» (утратила силу) и «Военная доктрина Россий ской Федерации», а в их исполнение в 2002 г. принята «Государ ственная программа вооружения на 2001–2010 г.».

Хотя и здесь необходимо отметить непоследовательность за конодателя. Существуют две государственные программы, ко торые регулируют самостоятельные и актуальные сферы обще ственных отношений. Речь идет о постановлении Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007г. № 446 «О Государствен ной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продоволь ствия на 2008–2012 годы»37 и Указе Президента Российской Феде рации от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий СЗ РФ, 2005, № 29, ст. 3064;

2006, № 47, ст. 4907.

СЗ РФ, 1998, № 32, ст. 3870.

СЗ РФ, 2007, № 31, ст. 4080.

в Российской Федерации»38. Эти документы по своему смыслу и сферам регулирования должны были бы быть ФЦП или концеп циями.

Федеральная программа. Всего принято около 40 федераль ных программ, причем последняя была принята в 2002 г. Опреде ление федеральных программ полностью совпадает с определе нием государственных программ.

Практически все программы приняты постановлениями Пра вительства Российской Федерации и лишь несколько указами Президента Российской Федерации. Особняком стоит Федераль ный закон от 10 апреля 2000г. № 51-ФЗ «Об утверждении Феде ральной программы развития образования»39. Это единственная действующая на данный момент федеральная программа и один из редчайших случаев принятия программного документа в фор ме федерального закона.

В период использования федеральных программ был непоня тен не только их статус, но и их необходимость, учитывая нали чие значительного числа других программных документов такого же характера (государственных программ, ФЦП). Так же, как и у государственных программ, у федеральных программ, за редчай шим исключением40, отсутствовал паспорт программы.

Ведомственная целевая программа (ВЦП) — еще один вид программы, который имеет свое правовое регулирование. При нятие постановления Правительства Российской Федерации от апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ» (далее — Постановление № 239) в некоторой степени определило статус ВЦП. Вслед за Правительством Российской Федерации ве домственные акты должны были принять все органы власти, одна ко немногие органы утвердили такие акты. Одним из достоинств Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1994, № 1, ст. 2;

СЗ РФ, 1998, № 29, ст. 3538;

2003, № 13, ст. 1229;

№ 32, ст. 3172;

№ 47, ст. 4520;

2004, № 34, ст. 3540;

2007, № 18, ст. 2185;

2008, № 12, ст. 1112.

СЗ РФ, 2000, № 16, ст. 1639;

2007, № 27, ст. 3213.

Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 г.

№ 697 «О Федеральной программе государственной поддержки малого пред принимательства в Российской Федерации на 1998–1999 годы» // СЗ РФ, 1998, № 28, ст. 3355.

СЗ РФ, 2005, № 17, ст. 1571.

этого вида документов нужно признать наличие паспорта про граммы и конкретного ответственного органа. Кроме того, По становление № 239 определило требования к содержанию очень схожие с теми, которые предъявляются к ФЦП. Однако, в отли чие от Постановления № 594, Постановление № 239 не содержит дефиниции ВЦП, выделяя два ее вида — аналитическая (указыва ет цели) и утверждаемая (предусматривает конкретные меры).

Проанализировав виды ВЦП, можно сказать, что ВЦП — утверждаемый федеральным органом исполнительной власти комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на ре шение конкретной тактической задачи, стоящей перед данным органом, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами, либо направленных на анализ определенной сферы деятельности органа власти и на подготовку отчетов о результатах деятельно сти этого органа.

Специальные программы. Обобщив все виды существующих спецпрограмм реконструировать само понятие «специальная программа» можно следующим образом. Это программа, приня тие которой обусловлено специальными федеральными закона ми, направленная на достижение определенных в федеральных законах целей.

В Российской Федерации существуют три вида специальных программ: программы социально-экономического развития Рос сийской Федерации (далее — программа развития), реабилита ции радиационно загрязненных участков (далее — программа реабилитации), развития субъектов малого и среднего предпри нимательства. Все эти виды урегулированы отдельными феде ральными законами42.

Программа реабилитации определенна в законе как програм ма реабилитации радиационно загрязненных участков терри тории, финансируемая за счет поступлений от внешнеторговых операций с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов.

Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прог нозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»;

Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участ ков территории»;

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».

В целях реализации программы реабилитации были приняты девять подзаконных нормативных правовых актов, в том числе регулирующие порядок разработки таких программ. Закон пред усматривает содержание программ реабилитации, но список до статочно мал и содержит всего семь пунктов, тогда как у ФЦП — одиннадцать. Например, отсутствует пункт о критериях оценки реализации программы.

Программа развития определена в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозирова нии и программах социально-экономического развития Россий ской Федерации», как комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств до стижения указанных ориентиров. Предусмотрено принятие трех программ на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективы. Несмотря на это, не приняты программы на долго срочную перспективу (только концепция), да и другие программы стали приниматься только с 2001 г. Во исполнение закона были приняты, например, «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспекти ву (2006–2008 годы)», «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспекти ву (2003–2005 годы)», «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002–2004 годы)».

Закон определил лишь самые общие черты будущих программ.

Их принятие оформляется распоряжением Правительства Россий ской Федерации. Интересно, что Закон устанавливает обязатель ность содержания только для программ среднесрочного развития.

При этом анализ существующих среднесрочных программ пока зывает, что по своему содержанию они очень напоминают концеп ции, т. к. тоже не содержат никаких механизмов реализации.

Закон о поддержке предпринимательства43 определил фе деральные программы развития субъектов малого и среднего предпринимательства как нормативные правовые акты Прави тельства Российской Федерации. В них определяются перечни СЗ РФ, 2007, № 31, ст. 4006;

№ 43, ст. 5084;

2008, № 30, ст. 3615, ст. 3616;

2009, № 31, ст. 3923;

№ 52, ст. 6441.

мероприятий, в том числе для отдельных категорий субъектов малого и среднего предпринимательства, с указанием объема и источников их финансирования, результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти, ответственных за реализацию указанных мероприятий. Однако ни одного такого акта Правительством Российской Федерации пока не принято, хотя Закон вступил в силу с 2008 г.

Программа. Последним видом программ являются одноимен ные акты. Эти акты принимаются на всех уровнях власти от Пре зидента Российской Федерации до органов исполнительной вла сти. Правовое регулирование и дефиниция отсутствуют.

Содержание и дефиниции программ ничем не отличаются от государственных программ, федеральных программ, зачастую и концепций. Всего принято около 100 таких актов, хотя в послед нее время их стало меньше. Совершенно непонятно зачем нужны такие программы, если есть другие схожие виды.

2.2.4. Концепции В законодательстве отсутствует понятие «концепция». В нау ке концепция определяется как система взглядов по какому-либо вопросу, его понимание и толкование (что практически совпадает с общенаучным понятием «доктрина»). В принципе российские концепции соответствуют приведенному выше определению.

Поэтому можно утверждать, что концепция — декларативный программный документ, устанавливающий общие принципы и меры государственного регулирования определенной сферы об щественных отношений.

Из программных документов, наряду с программами, больше всего было принято концепций. Общее их число составило более 250, причем если с 1992 по 1995 г. их принимали немного (все го 17), то с 1996 г. они принимались часто и достаточно равно мерно, в среднем по 15–16 в год44. Первые концепции были при няты еще в 1992 г. Верховным Советом Российской Федерации.

Особенно активно процесс шел в 2007 г. — только за первые пол года принято 13 концепций. При этом концепции присутствуют практически во всей иерархии нормативных правовых актов, но Указана численность самостоятельных концепций.

большинство (более 100) приняты актами федеральных органов исполнительной власти. Также популярны распоряжения Прави тельства Российской Федерации — их более 50.

Типичными примерами концепций являются: «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (Указ Президента Российской Федерации от 01 апреля 1996 г. № 44045), «Концепция государственной поддержки экономического и со циального развития районов Севера» (постановление Правитель ства Российской Федерации от 07 марта 2000 г. № 19846), «Кон цепция развития таможенных органов Российской Федерации»

(распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 де кабря 2005 г. № 2225-р47).

Условно все концепции можно подразделить на два вида: са мостоятельные и концепции, предваряющие собой принятие других более значимых актов (ФЦП, стратегий и т. д.). Например, Постановление № 594 обязывает перед принятием ФЦП одобрить ее концепцию.

Еще одной особенностью концепций является их рамочный характер. В них отсутствует паспорт и предполагается приня тие дополнительных актов, указывающих конкретные меры по реализации ее положений. Например, вместе с «Концепцией развития туризма в Российской Федерации до 2005 г.»48 принят в качестве приложения «План мероприятий по реализации Кон цепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года». А для «Концепции административной реформы в Рос сийской Федерации на 2006–2008 гг.»49 были приняты 13 ведом ственных актов — планов мероприятий. Таким образом, концеп ции обозначают цели и задачи государственного регулирования СЗ РФ, 1996, № 15, ст. 1572.

СЗ РФ, 2000, № 12, ст. 1286.

СЗ РФ, 2006, № 2, ст. 260.

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 г.

№ 954-р «О Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года» // СЗ РФ, 2002, № 28, ст. 2902.

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г.

№ 1789-р «Об одобрении Концепции административной реформы в РФ в 2006–2008 годах и плана мероприятий по проведению административной ре формы в Российской Федерации в 2006–2010 годах» (с изменениями от 9 фев раля, 28 марта 2008 г., 10 марта 2009) // СЗ РФ, 2005, № 46, ст. 4720;

2008, № 7, ст. 633;

№ 14, ст. 1413;

2009, № 12, ст. 1429.

в конкретной сфере общественных отношений, но при этом не содержат конкретных мер и механизмов по их реализации. Чаще всего концепции содержат планы по внесению изменений в за конодательство.

Несмотря на то, что концепции имеют самую широкую сферу применения и принимаются на всех уровнях власти, возникает неизбежный вопрос: чем концепция отличается от доктрины?

Уровень принятия, безусловно, выше у доктрин, но что, если кон цепция утверждена указом Президента Российской Федерации?

Можно было бы предположить, что доктрины регулируют только важнейшие сферы, но в Российской Федерации есть «Концепция внешней политики», «Стратегия национальной безопасности»50, «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»51, которые, на верное, не менее важны. Таким образом, выявить в чем отличия концепций от доктрин из российской практики очень сложно, и кроме этого, имеет место терминологический произвол и неупо рядоченность.

2.2.5. Стратегии В Российской Федерации отсутствует понятие и правовое регу лирование стратегий. Обычно стратегия понимается как направ ления и способы деятельности в какой-либо сфере общественных отношений, т. е стратегия должна содержать определенные меха низмы реализации, а не быть чисто декларативным документом, которым она является ныне в Российской Федерации. В россий ской практике стратегия — декларативный программный доку мент, определяющий основы регулирования конкретной сферы общественных отношений.

Интересно, что в 2007 г. Минрегион России издал приказ52, уста навливающий требования к стратегиям развития регионов. При каз содержит дефиницию стратегии социально-экономического Обе утверждены указом Президента Российской Федерации.

Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации.

Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2007 г. № 14 «Об утверждении Требований к стратегии социально экономического развития субъекта Российской Федерации» // Текст приказа официально опубликован не был.

развития субъекта Российской Федерации как системы мер госу дарственного управления, опирающихся на долгосрочные прио ритеты, цели и задачи политики органов государственной власти.

Далее устанавливается, что стратегия принимается на период не менее 20 лет. В целом, Приказ обладает теми же недостатками, что и сами программные документы (неясные механизмы контроля, расплывчатые формулировки), но при этом содержит ряд инте ресных идей, таких, как согласование стратегий с крупнейшими налогоплательщиками региона. Этот опыт вполне целесообразен для его применения и на федеральном уровне.

Данный вид документов во многом схож с доктриной и кон цепцией, но при этом обладает рядом специфических черт. За все годы были приняты 36 стратегий, из них 15 — с участием органов исполнительной власти (11 — самостоятельно и 4 — совместно с Правительством Российской Федерации), остальные — Прези дентом и Правительством Российской Федерации. Из наиболее важных были приняты «Государственная стратегия экономиче ской безопасности Российской Федерации» (Указ Президента Рос сийской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608), «Государственная стратегия Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» (Указ Президента Россий ской Федерации от 4 февраля 1994 г. № 236), «Государственная стратегия развития станкостроительной и инструментальной промышленности Российской Федерации на период до 2005 года»

(постановление Правительства Российской Федерации от 3 сен тября 1998 г. № 1023), «Энергетическая стратегия России» (поста новление Правительства Российской Федерации от 13 октября 1995 г. № 1006), «Стратегия государственной молодежной поли тики в Российской Федерации» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2006 г. № 1760-р), «Стра тегия развития финансового рынка Российской Федерации на 2006–2008 гг.» (распоряжение Правительства Российской Феде рации от 1 июня 2006 г. № 793-р), «Энергетическая стратегия Рос сийской Федерации на период до 2020 г.» (распоряжение Прави тельства Российской Федерации от 28 августа 2003 г. № 1234-р), «Стратегия экономического развития Сибири» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 7 июня 2002 г. № 765-р), «Стратегия развития банковского сектора Российской Федера ции на период до 2008 года» (заявление Правительства Россий ской Федерации и Банка России от 5 апреля 2005 г. № 983п-П13, № 01–01/1617), «Стратегия развития транспорта Российской Фе дерации на период до 2010 года» (приказ Минтранса Российской Федерации от 31 июля 2006 г. № 94), «Транспортная стратегия Рос сийской Федерации на период до 2020 года» (приказ Минтранса Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 45), «Стратегия сохра нения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов» (приказ МПР России от 6 апреля 2004 г. № 323), «Стратегия воспитания и развития личности в си стеме общего и профессионального образования России» (при каз Минобразования Российской Федерации от 19 июня 1997 г.

№ 1252), «Стратегия повышения конкурентоспособности нацио нальной банковской системы Российской Федерации» (письмо Банка России от 27 июля 2005 г. № 04–15–4/3143), «Стратегия раз вития транспортного машиностроения Российской Федерации в 2007–2010 годах и на период до 2015 года» (приказ Минпром энерго России от 18 сентября 2007 г. № 391) «Стратегия разви тия железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 июня 2008 г. № 877-р), «Стратегия национальной безопасно сти Российской Федерации до 2020 года» (Указ Президента Рос сийской Федерации от 13 мая 2009 г. № 537).

Так же, как и доктрины, стратегии принимаются по ком плексным и важнейшим проблемам, имеют крайне обобщенный характер, не содержат паспорта и конкретных мер реализации, а называют лишь самые общие шаги к достижению поставлен ной цели, и предполагают принятие дополнительных актов. Од нако, в отличие от доктрин, стратегии обычно принимаются не на столь высоком уровне, даже по достаточно важным вопросам.

В качестве исключения можно назвать последнюю Стратегию по национальной безопасности Российской Федерации, ранее утверждавшуюся в форме концепции. По содержанию и стилис тике отличить доктрину от стратегии довольно трудно. Поэтому вновь возникает вопрос — зачем такой разнобой: доктрины, кон цепции, стратегии?

В последнее время наметилась позитивная тенденция согласо вания связанных стратегий. Так, в сентябре 2007 г. были приняты и согласованы между собой «Стратегия развития транспортного машиностроения Российской Федерации в 2007–2010 годах и на период до 2015 года» и «Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года». Этот факт особенно важен, т. к. ОАО «РЖД» — основной регулируемый субъект в данной отрасли.

2.2.6. Остальные программные документы Основные направления. Правовое регулирование и понятие «основные направления» в Российской Федерации отсутству ют. Обобщая все основные направления можно сказать, что это декларативный программный документ, принимаемый на всех уровнях власти и посвященный вопросам кредитно-денежной политики, приватизации, отчетам органов исполнительной вла сти о проделанной работе или иным вопросам деятельности ор ганов исполнительной власти.

Акты с таким названием не являются редкостью. Всего их принято около 80. Все эти акты условно можно разделить на че тыре вида. Акты Государственной Думы, касающиеся кредитно денежной политики, ведомственные акты, отражающие основные направления деятельности на следующий год, акты относительно приватизации, иные акты (в основном ведомственные). Указанные обстоятельства объясняют наличие значительного числа актов Го сударственной Думы (все посвящены кредитно-денежной полити ке) и органов исполнительной власти (отчеты, планы). Ко второй группе относится большая часть документов данного типа. Актов в третьей группе немного, причем все имеют идентичное название, меняется только дата, на которую планируется приватизация.


По стилистике, структуре и содержанию основные направления очень похожи на концепции и стратегии. Но при этом они содержат значительно больше отчетного материала, и, главное, в основном их действие распространяется на непродолжительный период.

Политика. Как и у многих программных документов право вое регулирование и дефиниция «политики» отсутствуют.

Дефиницию политики можно сформулировать следующим образом. Политика — декларативный программный документ, отражающий основные нормы, принципы и направления дея тельности по осуществлению функций государства в определен ной сфере общественных отношений. Из анализа приведенного определения видно, что политика является декларативным до кументом, вследствие чего непонятна необходимость таких доку ментов на практике. Всего принято около 20 актов такого рода.

Их отличительными особенностями являются высокий ста тус принятия. Все они приняты в форме указов Президента Рос сийской Федерации и одного закона.53 Правда, в последнее время этот вид программных документов используется крайне редко из-за своей схожести с доктринами, концепциями, стратегиями и рядом программ.

Приоритетные национальные проекты (нацпроекты).

Правовое регулирование и понятие отсутствуют, но сформули ровать понятие можно следующим образом. Нацпроекты — со вокупность программных документов, направленных на реше ние наиболее актуальных (по решению органов власти) проблем общества и государства, обладающие самыми высокими объема ми финансирования.

Особенность этих документов состоит в том, что меры по реали зации нацпроектов оформляются в виде ФЦП, постановлений Пра вительства Российской Федерации, актов органов исполнительной власти, но само решение о начале реализации и общие положения конкретного нацпроекта принимаются Советом при Президенте Российской Федерации по реализации национальных проектов.

В настоящее время действуют четыре нацпроекта: «Образо вание», «Здравоохранение», «Доступное жилье», «Развитие агро промышленного комплекса», планируется к запуску проект на циональной инициативы «Наша новая школа»54. Понять, почему в перечне естественных сфер ответственности государства при наличии множества планирующих и программирующих развитие документов появились еще и нацпроекты с управленческой точ ки зрения трудно. История их появления, скорее всего, связана с Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (с изме нениями от 31 мая 2002 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 31 декабря 2005 г., июля 2006 г., 23 июля 2008 г., 25 июля 2009) // СЗ РФ, 1999, № 22, ст. 2670;

2002, № 22, ст. 2031;

2004, № 35, ст. 3607;

2006, № 1, ст. 10;

№ 31, ст. 3420;

2008, № 30, ст. 3616;

2009, № 30, ст. 3740.

http://news. kremlin.ru/transcripts/6661.

проектом подведения к президентским выборам 2008 г. преемни ка, избранного тогдашним Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, т. е. вполне конъюнктурной политической избира тельной задачей. К управлению государственным развитием эта история имеет малое отношение.

2.2.7. Программные документы субъектов Российской Федерации на примере Ставропольского края В законодательстве Ставропольского края отсутствует поня тие программных документов, их видов, не определен их статус.

Можно предложить следующую дефиницию для программ ных документов субъекта Российской Федерации. Это докумен ты, предусматривающие совокупность увязанных между собой мероприятий, направленных на достижение определенных в до кументе целей и задач, принятые на уровне субъекта Российской Федерации и финансируемые им.

Всего на Ставрополье принято более 100 программных доку ментов.

Программные документы субъекта Российской Федерации чаще всего принимаются во исполнение какого-либо его зако на. Например, Краевая целевая программа «Развитие инноваци онной деятельности в Ставропольском крае на 2006–2008 годы»

принята во исполнение Закона Ставропольского края «Об инно вационной деятельности в Ставропольском крае», Краевая целе вая программа «Государственная поддержка казачьих обществ Ставропольского края на 2006–2008 годы» во исполнение краево го закона «Государственная поддержка казачьих обществ Ставро польского края на 2006–2008 годы» и т. д.

Таким образом, региональные парламенты включаются в про цесс принятия программных документов. Кроме того, часть их принимается в форме закона субъекта Российской Федерации.

К таким документам относятся социально-экономические про граммы развития региона, программы, требующие наибольшего финансирования. Остальные программные документы принима ются постановлением главы субъекта Российской Федерации.

Требование о принятии документов социально-экономическо го планирования в форме закона содержится в законодательстве Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 1999 г.

№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 5 и 21 указывает, что программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации представляются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Россий ской Федерации) и утверждаются законом субъекта Российской Федерации. В ст. 21 также устанавливается обязанность высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Рос сийской Федерации по подготовке отчета о выполнении программ социально-экономического развития субъекта Российской Феде рации и представление его в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Аналогичное требование законодательство содержит и в от ношении муниципальных образований. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 34 от носит принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении также к компетенции представительного органа.

Многие субъекты Российской Федерации и муниципальные образования реализовали данные положения федерального за конодательства в своей управленческой практике (табл. 3), но и здесь сохраняются свои проблемы — региональные и муници пальные программы социально-экономического планирования не имеют общего вектора развития и не согласованы не только между собой, но и с федеральными актами.

В регионах представлены не все виды программных докумен тов. Так, в них отсутствуют доктрины, стратегии, концепции, т. е.

большинство видов программно-декларативных документов.

Больше всего принято краевых целевых программ.

В управленческой части программные документы субъектов Российской Федерации, к сожалению, мало чем отличаются от федерального уровня. Им присущи те же недостатки. Так же, как и федеральные документы они содержат много неконкретных по ложений, в них практически отсутствует механизм контроля.

Таблица Документы социально-экономического планирования субъектов Российской Федерации Форма Закрепление Закрепление программных полномочия функции Субъект документов главы субъекта планирования Российской Федера- (закон, акт по обращению и прогнозиро ции исполнитель- с посланием вания разви ного органа к законодатель тия региона и т. п.) ному органу Республика Адыгея + Постановление + Республика Алтай + Закон + Республика Башкорто + Указ + стан Республика Бурятия + Указ + Республика Дагестан + Закон + Республика Ингушетия + Закон + Кабардино-Балкарская + Указ + Республика Республика Калмыкия + Закон + Карачаево-Черкесская + Указ + Республика Республика Карелия + Закон + Республика Коми + Закон + Республика Марий Эл + Закон + Республика Мордовия + Закон + Республика Саха (Яку + Закон + тия) Республика Северная + Закон + Осетия-Алания Республика Татарстан + Закон + Республика Тыва + Закон + Удмуртская Республика + Закон + Республика Хакасия + Закон + Чеченская Республика + Закон + Чувашская Республика + Закон + Алтайский край + Закон + Краснодарский край + Закон + Красноярский край + Закон + Приморский край + Закон + Продолжение таблицы Форма Закрепление Закрепление программных полномочия функции Субъект документов главы субъекта планирования Российской Федера- (закон, акт по обращению и прогнозиро ции исполнитель- с посланием вания разви ного органа к законодатель тия региона и т. п.) ному органу Пермский край + Закон Ставропольский край + Закон + Хабаровский край + Закон + Амурская область + Закон + Архангельская область + Закон + Астраханская область + Закон Белгородская область + Постановление Брянская область + Закон Владимирская область + Закон Волгоградская область + Закон + Вологодская область + Закон + Воронежская область + Закон Ивановская область + Закон Иркутская область + Закон + Калининградская об + Закон ласть Калужская область + Закон Кемеровская область + Закон Кировская область + Закон + Костромская область + Закон Курганская область + Закон Курская область + Закон + Ленинградская область + Закон Липецкая область + Закон + Магаданская область + Закон Московская область + Закон Мурманская область + Закон Нижегородская область + Закон + Новгородская область + Закон Новосибирская область + Закон Омская область + Закон + Продолжение таблицы Форма Закрепление Закрепление программных полномочия функции Субъект документов главы субъекта планирования Российской Федера- (закон, акт по обращению и прогнозиро ции исполнитель- с посланием вания разви ного органа к законодатель тия региона и т. п.) ному органу Оренбургская область + Закон + Орловская область + Закон Пензенская область + Закон Псковская область + Закон Ростовская область + Закон Рязанская область + Закон Самарская область + Закон Саратовская область + Закон + Сахалинская область + Закон + Свердловская область + Закон + Смоленская область + Закон Тамбовская область + Закон + Тверская область + Закон + Томская область + Закон Тульская область + Закон + Тюменская область + Постановление + Ульяновская область + Постановление Челябинская область + Постановление + Ярославская область + Закон Москва + Закон + Санкт-Петербург + Закон + Еврейская автономная + Закон область Ненецкий автономный + Закон + округ Ханты-Мансийский ав + Закон тономный округ Чукотский автономный + Закон округ Ямало-Ненецкий авто + Закон + номный округ Таким образом, можно сказать, что главным позитивным опытом регионов, по сравнению с федеральным уровнем, являет ся вовлеченность в процесс принятия программных документов представительных органов власти.


2.3. Содержание правовых и политических документов, определяющих направления государственных политик в России 2.3.1. Структура программных документов Обязательные требования к структуре присутствуют только для ФЦП и ВЦП (постановления Правительства Российской Фе дерации № 594 и № 239 соответственно). Указанные документы должны включать в себя следующие разделы: характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа;

основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показате лей;

перечень программных мероприятий;

обоснование ресурс ного обеспечения целевой программы;

механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных за казчиков;

оценка социально-экономической и экологической эф фективности целевой программы. К каждому из этих разделов предъявляются свои требования, которые, впрочем, сформули рованы весьма расплывчато.

Однако, несмотря на отсутствие правового регулирования, другие программные документы отличаются достаточно похожей структурой. Так, в декларативных документах практически всег да соблюдается следующая структура. Описание и оценка состоя ния изучаемой сферы общественных отношений, цели и задачи, принципы, государственная политика в данной сфере, перечень общих мер по решению обозначенной проблемы, планируемые результаты. В некоторых из них присутствуют разделы, посвя щенные финансированию и этапам реализации. Исключения составляют несколько специфических документов, таких, как Военная, Морская доктрины, Доктрина информационной безо пасности.

Программы же, кроме ФЦП и ВЦП, содержат похожую струк туру, с той лишь разницей, что в них практически всегда указы ваются источники финансирования, сроки реализации и более конкретные механизмы.

Например, ФЦП «Развитие атомного энергопромышлен ного комплекса России на 2007–2010 годы и на перспективу до 2015 года»55 содержит также разделы, как: паспорт программы;

характеристика проблемы, на решение которой направлена про грамма;

основные цели и задачи программы;

сроки и этапы ее реа лизации;

целевые индикаторы и показатели;

перечень мероприя тий;

обоснование ресурсного обеспечения;

механизм управления реализацией программы;

оценка социально-экономической и экологической эффективности реализации программы;

а также пять приложений, содержащих статистическую информацию.

В принципе ничего плохого в том, что программные докумен ты имеют сходную структуру нет, скорее, наоборот. Однако, если внимательно проанализировать структуру и содержание боль шинства документов, кроме ФЦП И ВЦП, то становится ясно, что в них не рассматриваются такие основополагающие управленче ские вопросы, как ответственный за реализацию орган, критерии оценки успешности реализации, порядок осуществления кон троля их реализации, механизм санкций при неисполнении про граммного документа. В итоге это становится одной из причин того, что к концу бюджетного года распорядители бюджетных средств не успевают реализовать все выделенные им деньги, на что так часто жалуется Минфин России, не говоря уже о том, что многие программы просто простаивают. Так, реализация упо минавшейся ФЦП по развитию атомного энергопромышленного комплекса была прекращена уже с 1 января 2009 г.

2.3.2. Основания и порядок принятия документа.

Иерархичность. Подпрограммы Вполне понятно, что в любом случае документ принимается в связи с положением дел в определенной сфере отношений. Юри дически все основания принятия какого-либо программного до кумента можно условно разделить на несколько групп: состояние СЗ РФ, 2006, № 42, ст. 4380.

той или иной сферы общественных отношений, норма закона или международного договора, поручение вышестоящих органов, ре ализация более общего программного документа.

Безусловным лидером является состояние в определенной сфе ре отношений. Подавляющее большинство документов свидетель ствует о необходимости его принятия вследствие неудовлетвори тельной ситуации в конкретной отрасли. Принятие программных документов во исполнение норм закона или договора для Россий ской Федерации является редкостью56. Их общее число не превы шает 20, хотя в тексте документов зачастую указывается наличие того или иного закона или договора, но признать это обязываю щим основанием для разработки сложно.

В 1990-х годах были достаточно часты случаи принятия до кументов в порядке реализации более общих программных до кументов. Например, для реализации Программы социальных реформ в Российской Федерации на период 1996–2000 годов были приняты пять ФЦП, а сама программа принята в порядке реализации поручения Президента Российской Федерации.

Порядок принятия, как уже рассматривалось выше, урегули рован только для ФЦП и ВЦП, для остальных же документов этот процесс не так формализован. Перед принятием ФЦП подготав ливается ее концепция, которая должна быть одобрена Правитель ством Российской Федерации. После этого уже готовая программа должна пройти экспертизу в Минэкономразвития России, Минфи не России, МВД России (в части вопросов миграции), Минздравсоц развития России (в части рабочих мест), Минобразования России (вопросы научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ), а если в процессе реализации программы может быть на несен вред экологии, то еще и экологическую экспертизу. После этого проект отправляется на одобрение в Правительство Россий ской Федерации, однако до принятия решения Правительством Например, Государственная программа развития сельского хозяйства и ре гулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продоволь ствия на 2008–2012 годы (утв. постановлением Правительства Российской Фе дерации от 14 июля 2007 г. № 446) принята во исполнение Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства».

Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1997 г. № 222 // СЗ РФ, 1997, № 10, ст. 1173;

1998, № 5, ст. 616;

№ 29, ст. 3569;

№ 32, ст. 3891.

проект должен пройти независимую экспертизу. Состав эксперт ной группы формирует Минэкономразвития России на конкурс ной основе. И вот тут заключается главная проблема, поскольку результаты независимой экспертизы отнюдь не обязательны для Правительства. В Постановлении № 594 указано, что необходимо лишь учесть мнение экспертизы. Кроме того, эксперты оценива ют только соответствие программы требованиям Постановления № 594. Такое положение дел явно не лучшим образом влияет на содержание программ. Было бы логично результаты независимой экспертизы сделать обязательными, а ее объем не ограничивать проверкой соответствия требованиям Постановления № 594.

Для ВЦП вообще установлена обязательность проведения экспертизы только Минфина России и Минэкономразвития Рос сии. Представляется логичным установить обязательность неза висимой экспертизы.

Говоря о наличии или отсутствии подпрограмм следует заме тить, что в ФЦП прямо указываются и называются подпрограм мы. ВЦП вообще запрещено разбивать на подпрограммы, что кажется сомнительным решением, т. к. делает программы тяже лыми в описании и в первую очередь тогда, когда в них присут ствуют комплексные отрасли. В других же документах, особенно декларативных, прямо не указывается на наличие подпрограмм, но их необходимость понятна из содержания документа. Для де кларативных документов характерно принятие не подпрограмм, а документов другого вида. Например, во исполнение Основных направлений энергетической политики58 принята ФЦП «Энерго эффективная экономика»59.

К позитивным изменениям последних лет нужно отнести то, что программные документы стали согласовываться и при ниматься комплексно, т. е. по нескольким смежным или взаи мосвязанным отраслям совместно или в один период времени.

В 1990-х годах были случаи принятия какой-либо концепции, а программа конкретных мер принималась через значительный промежуток времени. Например, Концепция правовой инфор Утв. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 1995 г. № 472 // СЗ РФ, 1995, № 19, ст. 1739.

Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2001 г. № 796 // СЗ РФ, 2001, № 49, ст. 4621;

2002, № 2, ст. 155.

матизации органов власти60 подписана Президентом Российской Федерации в 1993 г., а соответствующая президентская програм ма принята только через два года61.

Еще одной особенностью последних лет стал отказ от массо вого продления или принятия идентичных документов с заменой даты. Такая практика раньше была достаточно популярна, хотя понятно, что значительно эффективнее принимать сразу долго срочный документ и его разбивать на этапы. Практика 1990-х го дов вела к непродуманности действий, дубляжу функций, от сутствию четкого плана работы. Сейчас такого рода документов осталось немного.

И, наконец, надо заметить, что значительное число программ ных документов принимается в качестве популистских мер в це лях укрепления авторитета властей. Например, в период постоян ных боевых действий в Чечне Президент Российской Федерации подписал «Основы государственной политики по военному строительству». Этот документ предполагал разработку ФЦП по переводу армии на контрактную основу. Однако ни ФЦП не была разработана, ни армия не перешла на профессиональную осно ву. И таких примеров достаточно (к ним относится и вся ФЦП «Развитие Сочи как горно-климатического курорта»62, учитывая объемы ее финансирования).

2.3.3. Цели и задачи Цели и задачи программных документов являются тем ориен тиром, который должен быть достигнут в установленные сроки.

Особая роль целей и задач состоит в том, что именно на их осно Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 г. № 966 «О Кон цепции правовой информатизации России» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 27, ст. 2521;

СЗ РФ, 2003, № 47, ст. 4520;

2005 г. № 13, ст. 1137.

Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 1995 г. № 808 «О пре зидентских программах по правовой информатизации» // СЗ РФ, 1995, № 32, ст. 3289.

Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июня 2006 г.

№ 357 «О федеральной целевой программе «Развитие г. Сочи как горнокли матического курорта (2006–2014 годы)» // СЗ РФ, 2006, № 34 ст. 3670. Поста новлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № настоящее постановление признано утратившим силу с 1 января 2008 г.

ве формируется механизм оценки реализации документа, и, если они прописаны расплывчато, то оценить успешность реализации весьма затруднительно.

Для анализа этой части программных документов необходи мо дать определения цели, задаче и средствам их достижения.

В законодательстве отсутствуют дефиниции указанных понятий.

Итак, в настоящей работе:

Цель — это желаемые характеристики предмета деятельности.

Задача — это постановка вопросов о преодолении препят ствий на пути достижения поставленной цели.

Средства — это деятельностный инструментарий, который используется для достижения поставленных целей и задач.

Из вышеуказанных определений вытекает, что для достиже ния поставленных целей должны решаться соответствующие за дачи с помощью определенных средств.

Постановление № 594, регулирующее статус ФЦП, предъявля ет следующие требования к целям: специфичность (цели должны соответствовать компетенции государственных заказчиков целе вой программы);

достижимость (цели должны быть потенциально достижимы);

измеряемость (должна существовать возможность проверки достижения целей);

привязка к временнму графику (должны быть оговорены срок достижения цели и этапы реализа ции целевой программы с определением соответствующих целей).

Для задач же установлены лишь требования к описанию важности их решения. При этом Постановление № 239, регулирующее ВЦП, только обозначает необходимость определения целей программы, не предъявляя никаких конкретных требований. Такая разница в требованиях не совсем понятна. Для целевых программ установ лено требование описания целей и задач в паспорте программы.

В российской практике принятия программных документов одной из негативных тенденций стало перепутывание целей и за дач — вместо целей ставятся задачи. Как пример, рассмотрим цели и задачи ФЦП «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007– 2016 гг.)»63. В этой ФЦП установлена следующая цель: приведение Постановление Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2006 г.

№ 540 «О федеральной целевой программе «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007–2016 годы)» // СЗ РФ, 2006, № 39, ст. 4075;

2007, № 1, ст. 263;

№ 22, ст. 2635;

№ 47, ст. 5767;

2008, № 51, ст. 6169;

2010, № 1, ст. 102.

условий содержания подследственных в следственных изолято рах и осужденных в исправительных учреждениях в соответствие с законодательством Российской Федерации для перехода к меж дународным стандартам содержания подследственных в след ственных изоляторах. Для решения этой цели провозглашены три задачи: реконструкция и строительство следственных изоля торов, в которых условия содержания подследственных соответ ствуют законодательству Российской Федерации;

реконструкция и строительство исправительных учреждений, в которых условия содержания осужденных соответствуют законодательству Рос сийской Федерации;

строительство 26 следственных изоляторов, в которых условия содержания подследственных соответствуют международным стандартам. В данном примере имеет место под мена цели задачей, т. к. цель любого программного документа — улучшение положения дел в определенной сфере общественных отношений. Таким образом, целью рассматриваемой ФЦП долж но было бы быть улучшение правового положения, быта и жизни осужденных, а достижение при этом соответствия международ ным стандартам — лишь одна из задач.

Рассмотрим еще один пример — уже упоминавшуюся ФЦП «Развитие г. Сочи как горно-климатического курорта (2006– 2014 годы)». В качестве целей указаны развитие инфраструк туры г. Сочи и создание условий для формирования первого в России горно-климатического курорта мирового уровня;

обе спечение российских спортсменов высокого класса трениро вочными базами для подготовки по зимним видам спорта;

обе спечение возможности проведения в России международных и общероссийских соревнований по зимним видам спорта;

обе спечение г. Сочи конкурентных преимуществ в конкурсе на получение права проведения XXII зимних Олимпийских игр и XI Параолимпийских игр 2014 года. Задачи ФЦП следующие:

строительство спортивных объектов, необходимых для подго товки российских спортсменов и проведения национальных и международных соревнований по зимним видам спорта, а также олимпийских объектов, соответствующих требованиям Между народного олимпийского комитета (МОК);

приведение в соот ветствие с требованиями МОК транспортной, спортивной, ин женерной и туристической инфраструктуры г. Сочи;

завершение реконструкции аэропорта г. Сочи;

обеспечение соответствующе го современным требованиям уровня связи;

обеспечение надеж ного энергоснабжения;

проведение комплекса природоохранных мероприятий, минимизирующих отрицательное воздействие на окружающую среду.

В приведенном примере хорошо прослеживается подмена, о которой говорилось выше. Учитывая, что ФЦП предусматривает два варианта развития (в зависимости от наличия или отсутствия права на проведение Олимпиады), целями должны были бы быть обеспечение условий для проведения Олимпиады (если г. Сочи получит это право) и повышение уровня жизни населения г. Сочи.

А указанные в ФЦП цели — шаги по достижению целей.

Из приведенных выше примеров видно, что цели практиче ски полностью игнорируются, хотя именно они должны служить основой любого программного документа.

Встречаются ФЦП, в которых вообще отсутствуют задачи, что, естественно, недопустимо, т. к. приводит к неясности действий исполнителей, например ФЦП «Старшее поколение на 2002– 2004 годы»64.

Документы, не имеющие своего отдельного правового регу лирования, устанавливают цели и задачи в произвольном поряд ке. Нужно сказать, что практически в каждом документе в той или иной форме присутствуют цели и задачи. Однако эти цели сформулированы общими фразами, что приводит к сложностям при определении конкретных целевых индикаторов, по которым определяется успешность реализации программы. Например, Концепция развития Севера65 ставит целью повышение уров ня социально-экономического развития региона, но при этом не содержит никаких конкретных подцелей. Понятно, что такие общие цели имеют крайне оценочный характер и не учитывают объективные факторы, которые могут влиять на развитие регио на и быть не связанными с Концепцией, например иностранные инвестиции.

Постановление Правительства Российской Федерации от 29 января 2002 г.

№ 70 «О федеральной целевой программе «Старшее поколение» на 2002– 2004 годы» // СЗ РФ, 2002, № 6, ст. 578.

Постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 2000 г.

№ 198 «О Концепции государственной поддержки экономического и социаль ного развития районов Севера» // СЗ РФ, 2000, № 12, ст. 1286.

Как уже отмечалось, недостатком программных документов является провозглашение в них в основном целей-задач при прак тически полном игнорировании целей-ценностей. Последние ча сто присутствуют лишь в документах, регулирующих наиболее важные и социально полезные сферы деятельности (особенно в доктринах). Безусловно, имеют место исключения, но они носят редкий характер.

Представляется логичным установить обязанность разра ботчиков программных документов провозглашать как цели ценности, так и цели и задачи, которые должны быть конкретны ми и в итоге способствовать достижению целей-ценностей.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.