авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования С.С. Сулакшин, М.Ю. Погорелко, И.В. Репин Источники и основания государственных ...»

-- [ Страница 3 ] --

2.3.4. Финансирование. Сроки и этапы Порядок финансирования законодательно установлен только для ФЦП и ВЦП, но на практике, как правило, все программные документы, которые содержат раздел, посвященный финансиро ванию, предусматривают стандартные источники. К ним отно сятся бюджеты всех уровней, внебюджетные средства, которые могут формироваться за счет взносов заинтересованных органи заций, иностранных инвестиций (в порядке долевого участия), целевых кредитов. Ведомственные целевые программы финан сируются за счет средств, выделенных соответствующему орга ну из федерального бюджета (аналитическая ВЦП) или за счет средств федерального бюджета (утверждаемая ВЦП). Все про граммы, финансируемые из бюджета, включаются в приложения к федеральному бюджету. До 2001 г. часть программ финансиро валась за счет Государственного фонда занятости населения, од нако после его ликвидации на федеральном уровне источником финансирования остался только бюджет. Для финансирования проектов могут создаваться специальные фонды. Это положе ние, существующее в законодательстве, к сожалению, не часто применяется66, хотя является общемировой практикой.

Например, постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г. № 717 «О федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Феде рации (2002–2010 годы и до 2015 года)» // СЗ РФ, 2001, № 43, ст. 4100;

2004, № 50, ст. 5072;

2006, № 26 ст. 2850.

Постановление № 594 закрепляет, что финансирование вопро сов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, осуществляется в основном за счет средств субъ екта Российской Федерации. Это положение вызывает удивление, т. к. большинство социальных вопросов отнесено к вопросам сов местного ведения, а практически все самые доходные налоги Нало говый кодекс Российской Федерации отнес к федеральным. В такой ситуации лишь немногие «регионы-доноры» могут на достаточном уровне софинансировать ФЦП, а в остальных регионах все про граммы будут простаивать, ожидая субсидий из федерального бюджета. Указанная проблема ведет к несвоевременности финан сирования программ, дополнительным бюрократическим прово лочкам, коррупционности системы органов власти.

Программные документы декларативного характера обычно не содержат разделов, посвященных финансированию, особенно если они предусматривают принятие дополнительного акта для своей реализации.

Вопросы о сроках и этапах реализации программных доку ментов решаются в каждом конкретном случае. Большинство документов в своем названии содержат указания на сроки реа лизации.

В конце 2000-х годов наметилась тенденция к созданию долгосрочных программных документов, разделение которых на этапы необходимо. Но все-таки большинство принимается на три-пять лет, т. е. на среднесрочную перспективу. Обычно про граммы со сроком реализации до трех лет не разделяются на этапы, все, у которых он выше, чаще всего делятся на два этапа (крайне редко на три67). Обычно цель первого этапа — подготовка и создание условий для выполнения основных целей и задач до кумента или выполнения быстрореализуемых проектов на осно ве уже имеющейся материальной базы68. Деление документов, имеющих долгосрочный период реализации, на два этапа пред ставляется не совсем целесообразным. Реализация комплексных Например, Концепция развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства Российской Феде рации от 2 сентября 2003 г. N 1265-р // СЗ РФ, 2003, № 36, ст. 3557;

2008, № 30, ст. 3682.

Например, постановление Правительства Российской Федерации от 29 ян варя 2007 г. № 54 «О федеральной целевой программе «Национальная техноло гическая база» на 2007–2011 годы» // СЗ РФ, 2007, № 7, ст. 883;

№ 51, ст. 6361.

проектов должна оцениваться по достижению поставленных в документе конкретных целей-задач, которых должно быть доста точное число для такой оценки. Поэтому для более тщательного контроля за реализацией положений программных документов и возможности их своевременной корректировки целесообразно разделять документ на большее число этапов.

2.3.5. Управленческая составная часть документов Основной составной частью любого документа должна быть управленческая часть, т. е. та, в которой определяются программа действий, механизмы реализации, ответственные исполнители, порядок контроля и т. д.

Далеко не все виды программных документов содержат все пункты управленческой части. Так, доктрины и стратегии край не редко указывают на ответственных за их реализацию лиц и конкретные механизмы. Как правило, все пункты управленче ской части содержат только программы. Нужно сказать, что про граммные документы 2000-х годов претерпели серьезные изме нения по сравнению с документами 1990-х годов. Особенно это касается стилистики документов и их объемов. Более новые до кументы стали значительно суше по содержанию и в то же вре мя значительно объемнее. При этом, если основной «болезнью»

документов 1990-х годов было их неисполнение, то современные документы зачастую содержат расплывчатые формулировки, ко торые можно толковать, исполнять и оценивать результаты со вершенно по-разному. В целом необходимо заметить, что доку менты 1990-х годов содержали больше статистики и конкретных данных, другое дело, что исполнение этих документов часто шло вразрез с их содержанием.

Обычно в одном из первых пунктов любого нормативного правового акта содержится указание на область регулирования и статус документа. Однако, к сожалению, это общее правило не распространяется на программные документы. Практически от сутствуют документы, которые бы определяли свой статус или хотя бы очерчивали сферу регулирования. Кроме того, ни одно из двух постановлений Правительства Российской Федерации, ре гулирующих ФЦП и ВЦП, не содержит указания на такой пункт в тексте этих документов. Российские документы практически всегда начинаются с характеристики проблемы и ее значимости, переходя затем к вопросам реализации. В итоге складывается си туация, при которой область регулирования должна угадываться из названия. Может быть, это приемлемо для некоторых доку ментов, но далеко не для всех.

После описания проблемы, определения целей и задач следует раздел, посвященный мероприятиям по реализации документа.

Этот раздел присутствует во всех типах программных докумен тов с разной степенью конкретизации. В декларативных доку ментах обычно указаны наиболее общие мероприятия, например, такие, как укрепление границ (Военная доктрина). В программах же указываются более конкретные программы действий. Однако и здесь возникают серьезные вопросы. Дело в том, что большин ство программных мероприятий описано неопределенно.

Для примера рассмотрим ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года»69. В этой ФЦП все мероприятия разбиты на 13 раз делов по сферам общественных отношений (образование, здра воохранение и т. д.). В каждом из разделов содержится перечень планируемых мероприятий, однако за редким исключением эти мероприятия совершенно не раскрыты. Например, для раздела «образование» предусмотрены следующие мероприятия: всесто ронняя подготовка учащихся и развитие профильного обуче ния в старших классах;

реструктуризация сети образовательных учреждений в сельской местности с учетом демографических фак торов и изменений в системе расселения;

создание гибких форм дошкольного, дополнительного, начального профессионального образования в сельской местности, развитие центров довузов ской подготовки обучающихся;

стимулирование привлечения инвестиций частных и некоммерческих структур в развитие об разования на селе;

более полное удовлетворение потребностей об разовательных учреждений в квалифицированных кадрах. Далее в качестве конкретизации мер ФЦП отсылает к своему приложе нию, где расписаны мероприятия и объемы их финансирования.

Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2002 г. № 858 // СЗ РФ, 2002, № 49, ст. 4887;

2005, № 19, ст. 1813;

2006, № 16, ст. 1734;

2007, № 39, ст. 4674;

2008, № 12, ст. 1127;

№ 23, ст. 2713;

№ 47, ст. 5481;

2009, № 8, ст. 966.

Но и здесь все указано, мягко говоря, не очень конкретно.

Так, приложение предусматривает пять различных исследова ний и лишь два инвестиционных мероприятия. Это создание определенного приложением числа учебных мест школьного и дошкольного образования. Казалось бы, все понятно, но при этом не указаны ни регионы, где эти места будут создаваться, ни распределение мест внутри регионов. Таким образом, все выше перечисленные вопросы будут решать Минобрнауки России и субъекты Российской Федерации, что явно не совсем правильно для федеральной программы. Но и это еще не все. Дело в том, что в списке мероприятий значатся такие, как развитие довузовской подготовки и формирование профильного обучения. Но в спи ске приложения, где как раз указываются объемы финансирова ния, этих мероприятий нет. Рассмотренный пример лишь один из многих, позволяющих сделать вывод, что зачастую даже список программных мероприятий не соответствует инвестиционному плану этой же программы, не говоря уже про реализацию.

Следующим вопросом управленческой части является меха низм реализации положений программы. Несмотря на то, что это самая важная часть, ей уделяется не очень много внимания, не го воря о том, что в большинстве декларативных документов он при сутствует в совсем слабом виде (соотношение видно из табл. 4).

Для целей настоящей работы, под механизмом понимаются пред усмотренные документом средства и методы реализации докумен тов. Слабый механизм — наличие декларативных положений, не предусматривающих четкого, пошагового планирования действий в самом документе. Отсутствие механизма — полное игнорирова ние раздела или только упоминание без отдельных положений.

Обобщая можно выделить два вида создания механизма реа лизации программных мероприятий. Это передача всех полномо чий заказчику-координатору программы или создание специаль ного государственного унитарного предприятия (учреждения).

В большинстве случаев применяется первый способ. При этом способе все полномочия по реализации программных мероприя тий отходят к профильному министерству, выступающему коор динатором программы и несущему за нее ответственность. В до кументе может быть предусмотрено создание координационного совета из представителей заказчика-координатора.

Таблица Механизм реализации программных документов Наличие механизма реализации (в %) Название Общее число документа документов отсутствует слабый сильный Доктрина 9 62* 38 — Программа 405** 5 89 Концепция 259 50 47 Стратегия 36 45 55 — Основные 85 31 69 — направления Политика 22 82 18 — * Цифры в скобках — доля наличия механизма данного документа в их общем числе (в%). Цифры округлены для удобства чтения.

** Без учета ВЦП. Число документов подсчитано по СПС «Гарант», «Консультант», «Кодекс».

При втором способе создается специальное юридическое лицо, которое несет всю ответственность за реализацию программы, а также от лица государства координирует реализацию всех про граммных мероприятий. Этот способ, пожалуй, предпочтитель нее, но ввиду сложности и затратности используется только для высокобюджетных и наиболее значимых проектов70.

Таким образом, при реализации программы, ответственный за нее полностью свободен в выборе механизмов реализации.

Ограничением его свободы являются обязанности предоставить план механизмов реализации в Минэкономразвития России и ежегодно корректировать механизмы реализации, исходя из объемов финансирования. Однако на практике эти ограничения не действуют, т. к. корректировка производится исполнителем самостоятельно, а изменения в план механизмов обычно быстро согласовываются.

Например, постановление Правительства Российской Федерации от февраля 2006 г. № 100 ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2006–2012 годах» // СЗ РФ, 2006, № 9, ст. 1020;

2007, № 35, ст. 4311;

2008, № 23, ст. 2713;

№ 30, ст. 3630;

2009, № 9, ст. 1104;

постановление Правительства Рос сийской Федерации от 8 июня 2006 г. № 357 ФЦП «Развитие г. Сочи как горно климатического курорта 2006–2014 годы».

И, наконец, еще одним небесспорным положением является право ответственного исполнителя программы передавать часть обязанностей (в том числе право отбора исполнителей про граммных мероприятий) организациям любой организационно правовой формы. Кроме того, заказчик заключает договоры на выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд.

При этом ни в одном программном документе не установлены предельные цены и иные регуляторы для таких договоров. Поэ тому ограничение для исполнителя одно — бюджет программы.

А учитывая, что размещение государственного заказа является одним из наиболее коррупционных мероприятий, понятно, что такая ситуация — питательная почва для расцвета коррупции (что подтверждается, например, коррупционными скандалами Минздравсоцразвития России по поводу обеспечения льготни ков лекарствами по программе дополнительного лекарственного обеспечения).

Все вышеперечисленные разделы посвящены достижению определенных целей, провозглашенных в документе. Для оценки достижения поставленных целей используются так называемые целевые показатели. В ФЦП они обычно именуются показателя ми результативности и ожидаемыми результатами реализации программы. В декларативных документах эта часть отдельно не выделяется, но всегда присутствует в той или иной форме. Слож ность рассматриваемого раздела состоит в том, что он не урегу лирован в Постановлении № 594. В нем лишь говорится о том, что ФЦП должна содержать целевые индикаторы, но требования к ним не установлены.

В программах вопросы оценки результативности программы решаются с различной степенью успеха. Так, ФЦП «Развитие су дебной системы на 2007–2011 годы»71 содержит достаточно чет кие критерии, такие, как численность новых рабочих мест, уве личение площади судебных помещений и т. д. Но, к сожалению, далеко не все программы имеют четкие целевые индикаторы.

Например, ФЦП «Развитие уголовно-исполнительной системы до 2016 года» содержит требования к приведению всех СИЗО Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2006 г. № 583 // СЗ РФ, 2006, № 41, ст. 4248;

2007, № 16, ст. 1916;

2008, № 7, ст. 602;

2009, № 12, ст. 1437.

в соответствие с требованиями законодательства Российской Фе дерации. Понятно, что такого рода формулировки без конкрет ных критериев не могут быть применены для эффективного кон троля. Декларативные документы обычно не выделяют отдельно раздел, посвященный целевым индикаторам, называя их среди целей и используя при этом самые общие формулировки. Они обычно содержат только предположительные результаты. А в принимаемом во исполнение декларативных документов плане мероприятий не указывается никаких целевых индикаторов. По лучается, что весь контроль сводится к установлению сроков, в течение которых должно быть выполнено конкретное программ ное мероприятие.

Подводя итоги, необходимо отметить, что большинство про грамм содержат размытые и неконкретные целевые индикаторы и лишь малая их часть определяет четкие индикаторы и способ ствует установлению эффективного контроля.

Для нормального функционирования любого проекта, а тем более того, в который вкладываются значительные денежные средства, требуется механизм эффективного контроля. В россий ской практике необходимо выделять контроль декларативных до кументов и планов по их реализации и контроль программ. Эти виды содержат различные механизмы контроля, но при этом оба механизма явно недостаточно эффективны. Остановимся под робнее на каждом из них.

Как уже отмечалось, в декларативных документах редко име ется раздел, посвященный управлению реализацией проекта, а если он и присутствует, то содержит лишь самые общие положе ния. Так, в Концепции «Создание системы персонального учета населения Российской Федерации»72 указано, что ответственный орган исполнительной власти должен разработать план меропри ятий по реализации Концепции, нормативные правовые акты, ре гулирующие поставленные вопросы, и т. д. Но, во-первых, непо нятно какой орган власти является ответственным, а, во-вторых, получается, что этот орган самостоятельно создает эту систему, а потом и контролирует сам себя. Кроме того, непонятно какие нормативные правовые акты должен разработать орган власти Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июня 2005 г. № 748-р // СЗ РФ, 2005, № 24, ст. 2414.

(постановление правительства или ведомственный акт). Если это ведомственный акт, то складывается ситуация, при которой полностью пропадает механизм административного контроля, а остается лишь контроль судебный.

Еще одна проблема контроля декларативных документов со стоит в том, что план мероприятий, принимаемый во исполнение, содержит только мероприятия, срок выполнения и исполнителя, в нем ничего не говорится об уровне исполнения и не детализи руется порядок исполнения заданий, зачастую весьма неконкрет ных. И, самое главное, ввиду отсутствия правового регулирова ния декларативных документов механизм отчетности остается на усмотрение конкретного акта. К сожалению, далеко не в каждом документе предусмотрены сроки и порядок отчетности (в сред нем его содержит каждый четвертый документ).

Для примера рассмотрим план мероприятий по реализации Концепции государственной политики в области здорового пита ния населения Российской Федерации на 2004–2005 годы73. В этом плане предусмотрено пять мероприятий: анализ структуры пита ния;

исследование объемов производства и потребления продук тов, обогащенных микронутриентами;

мероприятия по профилак тике дефицита микронутриентов;

совершенствование критериев безопасности продуктов;

анализ практики применения актов Пра вительства Российской Федерации в сфере питания населения.

Установление перечисленных мероприятий имеет чисто де кларативный характер, т. к. не предъявлено никаких требований к их реализации, не поставлены конкретные задачи. Например, мероприятие по анализу структуры питания не предусматривает ни регионов, в которых проводится анализ, ни возрастных групп, хотя понятно, что структура питания как по регионам, так и по возрастным группам разная. Для профилактики дефицита ми кронутриентов вообще непонятно какие должны быть меропри ятия. В итоге получается, что ответственные исполнители просто ставят галочки, а контроль исполнения невозможен ввиду отсут ствия конкретных требований в самом документе. Понятно, что подобная ситуация никак не улучшает положение дел в регули руемой сфере общественных отношений.

Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2003 г. № 1891-р // СЗ РФ, 2004, № 1, ст. 55.

В программах система контроля более детализирована, но все равно оставляет желать лучшего. Как уже говорилось, в паспорте программы указывается государственный заказчик-исполнитель (далее — исполнитель), который несет всю ответственность за реализацию программы и координирует действия других госу дарственных заказчиков. Исполнителем, как правило, является профильное министерство. Возникает первый вопрос — какова ответственность исполнителя или руководителя данного органа.

Как известно, в Российской Федерации отсутствует какой-либо нормативный правовой акт, регулирующий персональную ответ ственность государственных служащих за исполнение поручений.

Таким образом, все виды ответственности остаются на усмотрение Председателя Правительства и Президента Российской Федерации, что лишь усугубляет человеческий и политический факторы при осуществлении контроля реализации программных документов.

Вопросы отчетности и контроля урегулированы в Постановле нии № 594 (по ФЦП) и Постановлении № 239 (по ВЦП). Так, для ФЦП установлена обязанность ежегодного согласования с Минфи ном России и Минэкономразвития России порядка реализации и ежеквартальной отчетности о ходе реализации. Возможность про ведения проверок с участием представителей указанных ведомств решается по их согласованию. Стоит отметить, что требований по обязательности проведения проверок не установлено. Кроме того, исполнитель программы представляет до 1 марта отчетность в Правительство Российской Федерации, но только в тот год, кото рый является завершающим при реализации программы.

Порядок отчетности о расходовании бюджетных средств также определен74, но он имеет скорее информационный харак тер. Правильность такой отчетности можно выявить только в результате выездной проверки. Таким образом, получается, что действенными механизмами контроля являются не администра тивные и остается уповать на деятельность Счетной палаты Рос сийской Федерации и органов прокуратуры. Судебный же кон троль практически неэффективен, т. к. доказать противоречие Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятель ности субъектов бюджетного планирования, утв. постановлением Правитель ства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // СЗ РФ, 2004, № 22, ст. 2180;

№ 52, ст. 5502.

положений программ действующему законодательству практи чески невозможно вследствие уже упоминавшегося непонятного статуса программных документов (редчайший случай обжалова ния был связан с ФЦП «Развитие Сочи….» и то Верховный Суд Российской Федерации отказал в требованиях).

Для ВЦП предусмотрен порядок ежегодной отчетности в Минфине России и Минэкономразвития России. Весь же осталь ной контроль остается на усмотрение самого ведомства.

Итак, можно сделать вывод, что механизмы контроля реали зации программных документов неэффективны и способствуют распространению коррупции в госаппарате.

Последний раздел управленческой составной части определя ет порядок корректировки и изменения программных докумен тов. Как уже было сказано, исполнитель может по итогам года внести предложение в Минфин России и Минэкономразвития России о корректировке целевых индикаторов. Все изменения в документы вносятся в той же форме, в которой составлены и сами документы. Однако в большинстве случаев в последних не раскрывается порядок и, самое главное, условия внесения изме нений в целевые индикаторы. Складывается ситуация, при кото рой, если у исполнителя не получается реализовать программу, то он может инициировать изменения целевых показателей, тем самым уклониться от ответственности.

Обобщая итоги анализа всего массива управленческих состав ных частей действующих программных документов приходится констатировать, что именно содержание этой части требует наи более внимательного подхода. На данный же момент принятие различных доктринальных документов только способствует ро сту коррупции, формальному «закрытию» тематических ниш го сударственного управления и росту беспомощности в решении проблем государственного управления.

2.4. Нормативно-политические и нормативно-правовые формы источников и оснований государственной политики В качестве нормативно-политических форм источников и оснований государственной политики следует рассматривать послания Президента Российской Федерации;

программы поли тических партий (особенно партий, представленных в Государ ственной Думе), предвыборные программы партий, кандидатов на пост президента и в определенной степени кандидатов на пост председателя правительства, выступления публичных лиц по от дельным вопросам внутренней и внешней политики страны, про токолы и декларации о намерениях по итогам совместных встреч лидеров страны с лидерами других стран и международных ор ганизаций. Приведенный ряд может быть продолжен, однако вполне очевидно, что конкретных разновидностей нормативно политических форм гораздо больше перечисленных. Главное в этом ряду — определить те характерные черты, которые отлича ют нормативно-политические формы от иных форм. В качестве таких особенностей можно назвать следующие.

Первая — это элемент обязательности для самих лиц, их при нявших, и для лиц, входящих в круг их властного воздействия, можно даже сказать «самообязывание» лица действовать в уста навливаемых им самим рамках.

Вторая особенность — наличие формы и ее открытость, до ступность широкой публике. В одних случаях таковыми могут быть некие документарные предписания (послания, программы партий, заявления органов власти), в других — публичные вы сказывания, зафиксированные в стенограммах, видео — и аудио записи (обращения, пресс-конференции) или обнародованные в других формах.

Еще одна особенность состоит в том, что политические до кументы действуют до тех пор, пока они подкреплены волей к исполнению издавшего их субъекта. В то время как, например, правовые акты адресованы неопределенному кругу лиц (для всех) и являются действующими независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотрен ные актом, остается или нет принявший их субъект у власти, что означает, что они обладают свойством надэлекторальной устой чивости и пролонгированности действия.

Рассмотрим некоторые из перечисленных нормативно политических форм подробнее.

Роль в системе формирования и реализации государствен ных политик Президента Российской Федерации как главы госу дарства и ее реализация через форму посланий уже достаточно подробно были рассмотрены в разделе 2.2. Как отмечалось ранее, основными проблемами данной формы документов являются не ясность их статуса, необязательность исполнения, конъюнктур ность содержания документа, низкий уровень содержания уп равленческой атрибутики. Поэтому послания имеют характер политического документа, который представляет общественно сти идеологическую позицию главы государства. Кроме того, срок его действия — один год (бюджетных — три года) и его целевое содержание может постоянно меняться.

Интересно заметить, что Бюджетное послание обладает даже более определенным статусом и его шансы на реализацию выше не только потому, что оно обладает узким предметом (бюджетная и отчасти налоговая сфера), но и в силу того, что Президент Рос сийской Федерации, как участник бюджетного процесса, может непосредственно контролировать реализацию своего Бюджетно го послания в проекте бюджета, в то время как его возможности по контролю реализации Послания Президента Российской Фе дерации Федеральному Собранию опосредованы и гораздо менее конкретны, а Правительство Российской Федерации формально не подчинено Президенту Российской Федерации.

Что касается предвыборных платформ партий и кандидатов на пост президента, и в некотором отношении кандидатов на пост председателя правительства, то здесь законодательство еще более расплывчато.

Для политических партий Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»75 установлено, что их цели и задачи излагаются в уставе и программе партии, а при выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления политическая партия обязана опубликовать свою предвыборную программу в порядке и сроки, которые установлены законодательством Российской Федерации о выборах. Но требование обязательности реализации данной предвыборной программы в явном виде не закреплено. Таким об разом, реализация заявленных в программе целей и задач в ходе СЗ РФ, 2001, № 29, ст. 2950;

2002, № 12, ст. 1093;

№ 30, ст. 3029;

2003, № 50, ст.

4855;

2004, № 52, ст. 5272;

2005, № 30, ст. 3104;

2007, № 1, ст. 37;

2008, № 45, ст.

5146;

2009, № 14, ст. 1576;

№ 18, ст. 2155;

№ 20, ст. 2391;

№ 29, ст. 3633.

разработки и принятия федеральных законов, определяющих по литику государства в той или иной сфере, остается практически целиком и полностью на усмотрение самих партий и не может быть проконтролирована со стороны. Немногие партии в такой ситуации станут обращать внимание на свою программу и необ ходимость ее реализации, несмотря на то, что они установили в ней цели и принципы своей же собственной деятельности.

Что касается кандидатов на пост премьер-министра, то, как закреплено в ст. 111 Конституции Российской Федерации, он на значается Президентом Российской Федерации с согласия Госу дарственной Думы. В Государственную Думу вносится предложе ние только о кандидатуре премьера, но не его программа действий на срок избрания. Таким образом, Государственная Дума при утверждении кандидатуры премьера может оценивать лишь саму персону: возможный политический вес и влияние, прошлые за слуги, но никак не предполагаемые действия в будущем. В ряде зарубежных стран, как, например, в Испании, кандидат на пост премьер-министра вносит на обсуждение Конгресса депутатов политическую программу правительства, которое он намерен сформировать, и просит палату о доверии. В случае утраты та кого доверия правительство подает в отставку. В Италии одобре ние парламента получает весь состав правительства в целом, а не только председатель правительства.

В России при выдвижении кандидатов на пост Президента Российской Федерации или Председателя Правительства Рос сийской Федерации представление и одобрение кем-либо каких либо программ действий на предстоящий срок не требуется, сами кандидатуры лишь согласуются различными политическими си лами и группами интересов. Причем обязательность даже таких консультаций нигде не установлена, а сложилась в силу опреде ленных обычаев и может быть в любой момент признана фор мальностью и отменена. Намерения же самих кандидатов лишь реконструируются из их публичных выступлений, предвыбор ных дебатов или из выражения симпатии и поддержки, демон стрируемых различными партиями и группами интересов, т. е. из неформальных и ни к чему не обязывающих высказываний.

К нормативно-политическим источникам и основаниям госу дарственной политики можно отнести не только высказывания представителей органов исполнительной власти, но также и за конодательных и иных государственных органов власти.

Так, Государственная Дума и Совет Федерации принимают заявления по отдельным вопросам внешней и внутренней поли тики Российской Федерации, не имеющим правового характера, но выражающие официальную позицию этих органов по данным вопросам. Из таких заявлений можно упомянуть совместное Заявление Совета палаты Совета Федерации и Совета Государ ственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18 февраля 2008 г. «О последствиях самопровозглашения неза висимости края Косово (Сербия)»76.

Из нормативно-политических документов иных органов госу дарственной власти можно назвать Основные направления еди ной государственной денежно-кредитной политики на текущий год. В соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г.

№ 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»77 Национальный банковский совет в ходе своего засе дания рассматривает и принимает к сведению Основные направ ления единой государственной денежно-кредитной политики и направляет их для ознакомления в другие органы. В дальнейшем Совет директоров Банка России должен обеспечивать их выпол нение, но остальные органы власти (Президент Российской Фе дерации, Правительство Российской Федерации, Федеральное Собрание) не обязаны неукоснительно следовать закрепленным в них положениям, а политика разных органов в данной сфере может на практике осуществляться рассогласованно. Но вместе с тем данный документ оказывает значительное влияние на пове дение экономических субъектов, как стимулируя их к активным действиям в одних сферах экономики, так и предлагая воздер жаться от деловой активности в других.

Ситуация в сфере нормативно-правовых форм — письменных документов, устанавливающих правила поведения (правовые нор мы), ненамного лучше. Такие государственно-управленческие до Парламентская газета. 2008. № 10–11. 21. февр.

СЗ РФ, 2002, N 28, ст. 2790;

2003, № 2, ст. 157;

№ 52, ст. 5032;

ст. 5038;

2004, № 27, ст. 2711;

№ 31, ст. 3233;

№ 52, ст. 5277;

2005, № 25, ст. 2426;

№ 30, ст. 3101;

2006, № 19, ст. 2061;

№ 25, ст. 2648;

2007, № 1, ст. 9;

ст. 10;

№ 18, ст. 2117;

2008, № 42, ст. 4696;

ст. 4699;

№ 44, ст. 4982;

№ 52, ст. 6229;

ст. 6231;

2009, № 1, ст. 25;

№ 29, ст. 3629;

№ 39, ст. 4532;

№ 48 ст. 5731.

кументы высшего уровня включают программные и доктриналь ные документы. Вновь подчеркнем, что дефиниции программных и доктринальных документов в российском законодательстве от сутствуют. Контент-реконструкция действующих актов такого рода дает представление, что под программными и доктриналь ными документами понимаются документы, определяющие цели, приоритеты, задачи, средства, порядок действий на конкретный период и направленные на решение проблем и задач развития общества и государства, оформленные, как правило, правовыми актами органов власти.

Контент-анализ массива документов позволяет выявить неко торые особенности принятия и реализации данных документов.

Во второй половине 2000-х годов наметилась тенденция уве личения числа программных документов и попыток решения всех более или менее значимых проблем с их помощью (приоритетные национальные проекты, федеральные целевые программы, стра тегии развития проблемных регионов и отраслей и т. д.). Условно программные документы можно разделить на документы, имею щие механизмы реализации (программы), и документы по сути декларативные, конкретными механизмами не обладающие (док трины, концепции, стратегии и т. д.).

Отсутствие акта, регулирующего систему и статус программ ных документов, является одним из препятствий выстраиванию согласованной системы последних. Лишь малая часть из доку ментов нормативно урегулирована (федеральные и ведомствен ные целевые программы, президентские программы). Наличие огромного числа видов программных документов является нео правданным, поскольку многие из них по сути дублируют друг друга.

Большинство документов требуют для своей работы неза медлительного принятия множества дополнительных актов, что практически не исполняется и делает документ труднореализуе мым. Документы, принимаемые в рамках регулирования одной группы отношений, слабо взаимосвязаны, не иерархизированы.

Среднесрочная и краткосрочная перспективы планирования, закрепляемые программными документами, не позволяют сде лать действующие акты реальными стратегическими инструмен тами управления.

Отсутствуют санкции за неисполнение программных докумен тов, опять-таки снижает их статус и управленческий потенциал.

Складывается ситуация, при которой программные и док тринальные документы имеют характер скорее не правовых (управленческих, рассчитанных на реализацию), а политичес ких документов (рассчитанных более на пиар), зависящих от воли конкретных высших лиц государства, а не обусловленных естественной и согласованной в обществе необходимостью госу дарственного строительства и общественного развития. В то же время обе формы, и нормативно-политическая, и нормативно правовая, должны задавать ценностные основы и наполнять со держанием государственную политику. Государственная полити ка должна конструироваться для последующей реализации.

2.5. Основные проблемы проектирования, формирования и реализации государственных политик Анализ действующих в России документов политического ха рактера (доктрины, концепции, стратегии и т. п.) показывает с управленческой точки зрения их несистемность.

Во-первых, бесспорно, что с государственной и политиче ской точек зрения именно это их качество позволяет в управле нии государством активно опираться не на норму (пусть даже и перспективно-долгосрочную), а на идеологию (в случае с Росси ей, например, либеральную экономическую догматику). Опора на идеологический, а не на нормативно-управленческий формат решения проблем дает большую свободу для институтов госу дарственной власти в идеологических дискуссиях и научных под ходах, но не стимулирует поиск оптимальных и рефлексивных к практике управленческих решений, ориентированных на разви тие российского общества и государства, на достижение провоз глашенных целей.

Во-вторых, неясный формат документов делает их малопри годными для применения как в качестве стратегического ориен тира, так и в качестве руководства к действию. Более того, как рассмотрено ранее, в настоящее время эти документы находятся вне системы нормативных правовых актов. Формирование поли тической практики, основанной на доктринальных документах, в российской политической системе в должной мере не развито.

Институты законодательной власти не раз предпринимали по пытки создать доктринальные документы путем процедуры пу бличного обсуждения, например, в областях энергетики и транс порта78, но лоббистская ангажированность так и не позволила им стать руководством к деятельности институтов государственной власти. Хотя формально процедура согласования интересов при разработке этих документов и была соблюдена.

В-третьих, результаты социологических исследований пока зывают разрастание ценностного конфликта между основными группами интересов в политической системе и бюрократически ориентированным аппаратом государственного управления. Ре зультатом этого конфликта становится отчуждение групп инте ресов от управления государством. Причем этот процесс посте пенно выходит за рамки аксиологической плоскости, перетекая в плоскость понятийную. Политические процессы, происходящие в государственном управлении, превращаются в недоступный отдельным акторам политический процесс уже и на понятийном уровне. Электорат перестает чувствовать реальный политиче ский дискурс, «заматываемый» все более пустеющими бюрокра тическими формулами программ, концепций и доктрин.

Таким образом, основной интегративной проблемой госу дарственных политик в России является отсутствие прозрач ного и признанного механизма их формирования и отчетливой формы выражения. Распределение полномочий между институ тами исполнительной власти способствует «расщеплению» еди ной целенаправленной государственной политики на отдельные фрагменты, что делает возможным «растворение» полномочий и ответственности за принятые решения79. Речь идет прежде всего Материалы к дискуссии об энергетической стратегии Российской Федера ции до 2020 г. // http://www. mineral.ru/InfoBlocks/Energy%202002_10_17/Pub lish/Energy%202002_10_17.htm;

Приказ Минтранса России от 12 мая 2005 г.

№ 45 «Об утверждении Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года» и Приказ Минтранса Российской Федерации от 31 июля 2006 г. № 94 «Об утверждении Стратегии развития транспорта Российской Фе дерации на период до 2010 года» // http://www. mintrans.ru/pressa/TransStrateg_ VV. htm;

http://www. mintrans.ru/pressa/Strategiya/Strategiya_VV. htm.

Киселев И.Ю. Принятие решений в политике: Теоретические аспекты пси хологии выбора. Ярославль, 2002.

об отсутствии ее в публично-правовом и как следствие — в пуб лично-политическом смысле. Конечно, представления о госу дарственной политике, ее основных принципах и направлениях присутствуют в сознании политической элиты или ее отдельных групп. Однако ее содержание в явной форме недоступно для граждан, избирателей, не является предметом обсуждения в ши роком политическом процессе. Она никак не проявляется ни в государственной идеологии, на которую наложен конституцион ный запрет, ни в законодательном массиве, не усматривается она и в повседневной управленческой практике. Международный на блюдатель или партнер страны не имеет возможности надежно судить о намерениях страны.

Большинство состоявшихся стран мира проводят открытую и последовательную политику во многих сферах. Она понятна их гражданам, партнерам, мировому сообществу. Практически во все времена истории государства Российского, да и в советские времена государственная политика обладала особенностью ин туитивной понятности для населения, чему способствовала зна чительная идеологическая, пропагандистская и управленческая работа по созданию четких управленческих планов и концепций развития страны, общедоступных целей и принципов ее развития, иногда даже без специального правового закрепления. Казалось бы, что в условиях демократического строительства и правового государства она должна получить значительно большую степень воплощения в правовых формах, общественно-политическую прозрачность реализации в управленческой практике. К сожале нию, этого не происходит. Государственная политика не всегда понятна, внутренне противоречива, неэффективна, а иногда и просто создается впечатление ее отсутствия. Этот факт, помимо прочего, играет значительную морально-психологическую роль, т. к. теряется возможность мобилизации общественной под держки, экономической и гражданской инициативы, снижается общий идейно-духовный тонус общества.

Поэтому требуется практическое оформление самого явления государственной политики как определенного ценностного выбо ра правящей элиты, основанного на признанной и поддерживае мой национальной идее, имеющей управленческое содержание, т. е. конкретные целевые установки, прозрачные механизмы фор мирования и реализации. Граждане не должны улавливать содер жание этой политики в отдельных действиях власти, не должны полагаться только на мнения различных экспертов и аналитиков, пытающихся угадать какая тактика или стратегия кроется в тех или иных действиях высших эшелонов власти. Они должны ясно видеть это в специальных политических документах, одинаково понимаемых всеми и совпадающих с практикой80.

Требуется выработка аксиологических основ государственной политики81, четкое обозначение объема интеллектуальных и ор ганизационных возможностей правящей элиты в осуществлении ценностного выбора. Причем этот выбор должен основываться на конвергенции ценностных установок максимального числа социальных групп (именно для этого созданы представительные институты государственной власти), способствующей наилучше му выбору целей развития страны. Инструменты для такого под хода могут быть использованы самые разные — формирование национальной идеи, усиление прозрачности и интуитивной по нятности механизмов формирования и реализации ценностных установок и т. п. Акторы (граждане) в этом случае могут стать бо лее активными участниками политического процесса, а не только его инертными созерцателями. Вероятнее всего, указанные меры не увеличат возможностей политического участия, но заставят институты государственной власти преодолеть управленческий отрыв от остальных акторов политического процесса и перейти на новый уровень государственного управления — ценностный.

Доктринальные документы — государственная политика, стратегия, доктрина, концепция, должны провозглашаться явно и открыто, содержать однозначно трактуемые любым человеком ценностные ориентиры, стратегические цели и принципы их до стижения. Конкретизированное содержание государственных политик должно по возможности пронизывать всю управленче скую деятельность, служить основой для разрешения управлен Рывкина Р.В. Эгалитаризм массового сознания населения России // Обще ственные науки и современность. 2006. № 5. С. 75–82.

Иглхарт Р. Постмодерн: Меняющиеся ценности и изменяющиеся обще ства // Полис. 1997. № 4. С. 6–32;

Иванов В.Н. Утверждение нового политическо го мышления // Социологические исследования. 1991. № 2. С. 3–12;

Бойков В.Э.

Ценности и ориентиры общественного сознания россиян // Социологические исследования. 2004. № 7. С. 46–51;

и др.

ческих коллизий и противоречий, а в некоторых случаях — осно вой для управленческих инициатив.

Чем выше будет уровень и надежность провозглашения го сударственной политики, тем более восприимчивыми к ней ока жутся государство, общество и внешняя для страны среда.

Чем выше будет юридическая сила государственной поли тики, тем устойчивее и результативнее станет государственное управление.

Безусловным ценностным источником при этом должны стать положения Конституции Российской Федерации, а основ ными органами, провозглашающими государственную полити ку, — Президент Российской Федерации и Федеральное Собрание Российской Федерации. Целевые установки в среднесрочном пе риоде должны вытекать из волеизъявления граждан на выборах Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы. Основная форма воплощения государственной полити ки — принятие нормативного правового акта.

При решении проблемы конституирования государственных политик неизбежно столкновение с отвечающими ей проблема ми их формирования и реализации, которые составляют соот ветственно вторую и третью группы интегративных проблем.

Рассмотрим содержание этих дополнительных интегративных проблем подробнее.

2.5.1. Единство государственной политики Современная государственная политика в России по своему существу реализует цели, зачастую оторванные от прозрачного механизма их установления. Часто остается неясным откуда и за чем эти цели берутся.

Государственная политика должна была бы быть отражением государственной идеологии, избранной и понятной стране, одна ко Конституция Российской Федерации содержит запрет на госу дарственную идеологию. П. 2 ст. 13 Конституции Российской Фе дерации гласит «Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной».

На формирование и реализацию государственной политики оказывают влияние существующие в настоящий момент конкрет ные проблемы в управлении. По факту происходит заимствова ние чуждых политико-экономических традиций в управлении без учета национальных особенностей, усиливается влияние наднациональных интересов на внутренние процессы. Перемены продолжают носить радикальный характер, механизмы мягкой модернизации в должной степени не используются.

Сложно говорить о стабильности и совершенстве государ ственной политики при неустойчивости самой системы феде ральных органов исполнительной власти. Закрепляемая не зако ном, а более легко изменяемым указом Президента Российской Федерации, она подвержена частым ситуационным изменениям.

Изменение структуры органов исполнительной власти нередко приводит к необходимости изменения законов «во исполнение»

указов Президента Российской Федерации. Ситуация становится обратной по отношению к нормальной субординации (рис. 4).

Рис. 4. «Нормальный» вид системы законодательства и политической нормативистики в России Для решения этих и других проблем несовершенства механиз мов государственных политик можно предложить определенный набор управленческих действий.

Во-первых, для того чтобы государственная политика полно стью отражала потребности личности, общества и государства, необходимо сформулировать систему ценностей, ценностных ориентиров и закрепить их на конституционном уровне путем внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации. При этом речь не идет о кардинальном пересмотре ценностного ряда, изложенного в Конституции Российской Феде рации. Речь идет об уточнении и актуализации, о формировании четких и явных критериев ценности (например, «социальное го сударство», «правовое государство» и т. п.). Проблема отсутствия механизма формирования целей управления на основе и с уче том этих ценностей может быть решена посредством закрепле ния такого механизма в законотворческой процедуре, в которой участвуют все ветви власти в пределах своей компетенции. Для этого необходимо принятие Федерального закона «О правовых актах в Российской Федерации», который должен содержать нор мы, обеспечивающие развернутое и обоснованное формулирова ние управленческих задач в средне-, кратко — и долгосрочных программных документах — посланиях Президента Российской Федерации, программных документах Правительства Россий ской Федерации, доктринах. Закрепленные ценностные ориенти ры в итоге должны быть донесены до общества, например, путем пропаганды этих ориентиров в средствах массовой информации, причем на системной и программной основах. Возможна реали зация целевой программы с условным названием «Национальная идея России».

Во-вторых, проблема отсутствия при смене электоральных ци клов преемственности целевых и ценностных установок в форми ровании государственной политики также может быть решена с использованием законодательных методов регулирования. Речь идет об установлении на законодательном уровне (в избиратель ном законодательстве или иным путем, в том числе на уровне специального федерального конституционного закона) нормы, обязывающей кандидата на пост Президента Российской Федера ции составлять предвыборную программу в такой форме, с таким определением задач и основных концептов их решений, которое позволило бы утвердить эту программу действий указом сразу по сле вступления в должность. Это позволило бы создать прямой ме ханизм политической трансформации воли народа: избиратель, го лосуя на выборах, выбирает определенную программу действий на ближайший четырехлетний период. Утверждение этой программы указом Президента Российской Федерации создавало бы правовые условия для ее реализации. Для совершенствования правовой со ставляющей такого механизма потребуется внесение изменений в законодательство о выборах, где будет закрепляться, что пред выборная программа — обязательный документ для регистрации кандидата на пост президента, подлежащий обязательному опу бликованию и разъяснению в ходе предвыборной кампании.

В-третьих, для достижения большей стабильности системы и структуры органов государственной власти необходим более высо кий уровень ее закрепления, а также более четкое установление ста туса других конституционных органов, не относящихся ни к одной из традиционных ветвей власти. Для этого следует разработать и принять федеральный закон о структуре и системе федеральных органов исполнительной власти, а также внести изменения в фе деральные законы «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «О прокуратуре Российской Федерации».

При формировании государственной политики следует учи тывать национальные политико-экономические традиции82. Для этого необходимо обеспечить участие различных экспертных со обществ на всех этапах формирования государственной полити ки в различных формах: от простого участия в обсуждении до обязательной экспертизы. Проблема состоит в том, что на сегод няшний день научное экспертное сообщество не ориентировано на осуществление подобных задач, а государственный механизм, предполагающий привлечение федеральными органами государ ственной власти общественных экспертных сил, коррумпирован настолько, что фонды на научные исследования и разработки, ко торыми располагают министерства, по существу, превратились в дополнение к фонду заработной платы чиновников.


Поэтому в России просто назрели свои «Фабрики мысли» и соответствующие работоспособные механизмы83.

Политическая традиция в России (материалы круглого стола) // Русское воскресение. http://www. voskres.ru/idea/sobinfo7.htm.

Подробнее о соответствующем исследовании, проведенном в Центре про блемного анализа и государственно-управленческого проектирования, и его 2.5.2. Возможные подходы к формированию государственных политик Формирование государственных политик в российском по литическом дискурсе, как показано ранее, представляет собой сложный и противоречивый процесс.

Для устойчивого состояния политической системы подобные недостатки должны соответствующим образом активно компен сироваться. Например, в политической системе США преобла дает подход к самоуравновешиванию интересов на уровне орга нов законодательной власти путем плюралистического процесса выражения интересов. На законодательном уровне разработаны процедуры перераспределения влияния групп интересов при разработке и реализации государственных политик на основе схем лоббирования84. Прошедшие законодательные барьеры ре шения «фильтруются» на соответствие национальным интересам на уровне институтов исполнительной власти. Российская же го сударственная система не может похвастаться существенными достижениями. Причина этого может скрываться прежде всего в неотлаженности механизмов работы системы государственно го управления, так и не нашедшего своей специфики в процессе многочисленных реформ.

Обвинять только государственную систему в отсутствии стройности политики на государственном уровне было бы не логично. Свою лепту вносят и разнообразные группы интере сов, перетягивающие одеяло государственной политики на себя в целях привлечения как можно большего числа государствен ных ресурсов и в первую очередь легитимного государственного принуждения85. В результате единая государственная политика, четко выражающая цель, задачи, структуру управления госу дарством, позволяющая прочитать перспективы развития госу дарственной системы не сформирована. Этот недостаток про грессирует при декомпозиции единой системы государственных результатах см.: Якунин В.И., Сулакшин С.С., Вилисов М.В., Соколов Д.В. Наука и власть. Проблема коммуникаций. М.: Научный эксперт, 2009.

Холл Р. Лоббизм как субсидия законодательной власти. 1998: University of Michigan.

Перегудов С.П. Гражданское общество как субъект публичной политики // Полис. 2006. № 2;

Семененко И.С. Трансформация критериев самоидентифика ции в социокультурном политическом пространстве // Полис. 2000. № 3;

и др.

интересов на заложенные в отдельных государственных полити ках, зачастую очень слабо взаимосвязанных между собой. Имен но в результате этого часть государственных инициатив в России начинается «как лучше», а заканчивается «как всегда». Мож но привести множество примеров: административная рефор ма, задача двукратного роста ВВП, поставленная Президентом Российской Федерации, преобразование России в глобальную энергетическую сверхдержаву и, наконец, некоторые тенденции реализации национальных проектов86. Указанные инициативы в общем-то идеологически взвешены, имеют вполне отчетливо очерченные целевые и ценностные установки, вполне соответ ствуют национальным интересам. В чем же причина неудач в реализации этих проектов?

Одна из главных причин лежит на поверхности — это раз дробленность и несогласованность государственной полити ки. Бросается в глаза то, что при единстве целевых установок в управленческом смысле реализация одного проекта ослабляет возможности осуществления другого. Административная ре форма, запущенная как процесс совершенствования государ ственного управления, превратилась в механизм формирования самодостаточных групп интересов, раскалывающих простран ство государственного управления в собственных интересах по линиям отдельных национальных проектов, обеспечения роста ВВП и другим направлениям ресурсных потоков87. В результате единой государственной стратегии не достигается, что способ ствует ее разделению на многочисленные противоречивые «по литики». Основная причина этих явлений заключается в нео пределенности статута, вернее в отсутствии единого документа, устанавливающего общую государственную политику на долго срочную перспективу. С одной стороны, институты государ ственной власти регулярно принимают различного рода планы и стратегии развития экономики в целом, ряда отраслей, но это лишь фрагментарные направления отдельных «политик». Посла Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно управленческих решений // Труды центра. М.: Научный эксперт, 2006. Вып. 2.

Чуклинов А.Е. Административная реформа, административный ресурс, ад министративные процедуры: К вопросу о понятиях и явлениях // Социально гуманитарное и политологическое образование. http://www. humanities. edu.

ru/db/msg/33309.

ние Президента Российской Федерации, декларирующее связь между некоторыми государственными политиками, задающее систему оценок, зачастую имеет характер PR-мероприятия для палат Федерального Собрания и других государственных деяте лей, не обязательного к исполнению и принятию в расчет, что на практике реально и происходит.

Может быть необходимые процедуры заложены в регламен ты Правительства Российской Федерации и федеральных ми нистерств, ответственных за разработку государственных стра тегий и программ? Частично механизмы межведомственного согласования в разработке необходимых документов в регла ментах присутствуют и были рассмотрены выше. Но их значи мость снижается из-за того, что разработанные федеральными министерствами, службами и агентствами стратегии и програм мы не обязательны к исполнению даже на уровне федеральных органов-разработчиков. Единственным примером создание стра тегий в наиболее адекватной форме можно назвать разработку энергетической и транспортной стратегий, но и они не нашли полноценной поддержки в исполнении на уровне системного го сударственного управления. В результате бюджетные ресурсы и ресурсы сторонних групп интересов уходят на создание планов и государственных политик, которые могут даже не исполняться.

Примером может служить Программа промышленной политики 1997 г., как и многие другие документы.

В результате следует констатировать, что в современной Рос сии так до сих пор не принята действительно единая стратегия развития на долгосрочную перспективу, которая бы определяла среднесрочное и текущее планирование и управление. Есть от дельные мотивы и интересы, ценные для властвующей элиты, но они не могут претендовать на стратегический характер, хотя и ис полняются с завидной тщательностью. Например, стабильность государственного устройства, обеспечиваемая через формиро вание механизмов передачи власти. Несмотря на стратегический характер для государства, это всего лишь интерес, а не комплекс ное стратегическое решение. Хотя в современной ситуации вла ствующая элита прилагает к реализации этого интереса усилий и ресурсов больше и регулярнее, нежели по отдельным стратегиче ским направлениям, обозначенным Президентом страны.

Опыт развития Европейского Союза и США показывает, что существование комплексных документов доктринального стра тегического типа необходимо. Европарламент и Еврокомиссия регулярно принимают документы, очерчивающие круг страте гических интересов не только стран Европы, но и сопредельных государств. Также принимаются примерные целевые планы раз вития отдельных европейских стран, отраслей экономики и т. п., которые потом становятся официальной позицией Евросоюза, чему способствует процедура публичного обсуждения и статус указанных документов. В российской практике подобные ин струменты не применяются.

Разрешение проблемы видится в утверждении формата еди ной государственной политики, закрепленной в одном стратеги ческом документе как устойчивой, повторяющейся политической практики (политического института) с длительностью, перекры вающей электоральные циклы. Можно предложить разные фор мы и методы решения этой проблемы — от изменений в Кон ституции Российской Федерации, направленных на появление нового института до принятия отдельного федерального закона, посвященного учреждению этой практики. Формы учреждения также могут варьировать от создания специальных экспертных структур по разработке комплексной политики до наделения от дельных должностных лиц полномочиями по формированию и озвучиванию программ, обязывающих отдельные федеральные органы исполнительной власти к действиям по их реализации.

Главное — сформировать механизм устойчивой политической практики формирования и озвучивания единой государственной политики, сопряженной с определенной мерой ответственности за реализацию декларируемых положений.

Предлагаемый новый концепт политической практики раз решает и второй комплекс причин отсутствия единства про странства формирования и реализации государственных поли тик — зачастую их декларативность и популистский характер.


Собственно, указанные проблемы можно назвать «болезнью»

демократического государственного устройства, т. к. выборность большинства государственных должностей обязывает политиче ских деятелей к популистским шагам, направленным на сохра нение властных полномочий. Несоответствие действительных целей государственной политики (которые должны отражаться в стратегических документах) картине политической «реально сти», формируемой средствами массовой информации и полити ческой пропаганды, как раз и вынуждает создавать популистские и во многом декларативные политические программы для уста новления связей с электоратом.

Преодолеть эту декларативность можно двумя способами — адекватным описанием действительных целей и задач государ ства (что практически трудно в силу нелинейности политики по ее природе) или созданием доктринальных документов, отражаю щих единые правила игры для политиков, государственных деяте лей и населения страны, причем более длительного действия, чем электоральный цикл. Второй путь намного предпочтительнее, т. к. не будет вызывать отторжения в среде политической элиты и будет способствовать формированию четких ценностных правил игры, обязательных к исполнению хотя бы для бюрократического аппарата государства.

2.5.3. Проблемы реализации государственных политик На этапе реализации государственных политик имеется ряд задач, среди которых выделяются упорядочение нормативных правовых актов органов государственной власти по юридической силе (субординации), стандартизация управленческих процедур, повышение степени открытости информации о деятельности органов государственного управления, введение официальной публичной отчетности о реализации программ развития и иных политико-управленческих документов, установление более эф фективного контроля реализации государственной политики и ужесточение ответственности за недостатки ее проведения.

Формирование иерархии нормативных и ненормативных правовых актов возможно осуществить путем принятия едино го федерального закона, который выявил бы их место в системе правовых актов, нормативно закрепил базовые принципы кол лизионного права, а также определил место в системе россий ского законодательства такого специфического вида актов, как доктринальные правовые акты (см. разделы 3.3 и 3.4). К ним от носятся послания Президента Российской Федерации, доктрины, программы. Предметом регулирования данного закона должны также стать основы законодательных и правотворческих проце дур, порядок раскрытия информации о реализации нормативных правовых актов (за исключением информации с ограниченным доступом), особенно актов, утверждающих важнейшие положе ния государственной политики в той или иной сфере, основания ответственности органов государственной власти и должностных лиц за принятие нормативных правовых актов, прямо противо речащих актам более высокой юридической силы или искажаю щих их смысл.

Условием успешной реализации государственной политики является последовательность ее реализации на всех уровнях го сударственного и муниципального управления. Этап трансля ции исполнения принятых государственных программ с верхних «этажей» управления непосредственным исполнителям на местах в деятельности государства особенно важен потому, что именно здесь возникает опасность искажения целей и механизмов про ведения государственной политики. Для того чтобы избежать подобных перекосов в управлении необходимо предпринять ряд мер, персонализирующих ответственность должностных лиц за принятые решения.

Среди них можно отметить такие меры, как введение принци па «авторства документов», когда информация о разработчиках всех проектов законов и подзаконных актов будет находиться в открытом доступе, внесение изменений в Кодекс Российской Фе дерации об административных правонарушениях и Федераль ный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», вводящих меры поощрения и наказания за степень качественности и своевременности подготовки правовых актов.

Для высших должностных лиц следует законодательно закрепить меры конституционной ответственности (отставка, оставление занимаемой должности, запрет на занятие аналогичных должно стей и др.) за несоблюдение государственных целей и стратегий при принятии государственно-управленческих решений, а также за нереализацию предвыборных программ, особенно собствен ных. Понятно, что идеального воплощения предлагаемых подхо дов добиться невозможно, но организующее начало в практику они, конечно, привнести могут.

Разработка курсов повышения квалификации служащих всех уровней власти — непосредственных исполнителей, доведение до них необходимых сведений о целях и задачах государственной политики в определенной сфере, закрепление конкретных сфер ответственности в должностных регламентах служащих также будет способствовать большей скоординированности действий органов власти. Для достижения единообразия в проведении го сударственной политики и обеспечения ее поддержки населением возможно активизировать широкомасштабное информирование о целях и задачах государственной политики, основных механиз мах ее реализации.

Последовательность в реализации тем не менее не должна придавать государственной политике чрезмерной жесткости.

Напротив, непрерывный мониторинг всех трансформаций, про исходящих в обществе под влиянием проводимой политики, открытость государственных органов для диалога и взаимо действия с институтами формирующегося гражданского обще ства, активизация каналов «обратной связи» государственных органов-проводников политики и управляемых субъектов долж ны придать управлению требуемую степень гибкости, которая обеспечит достижение поставленных целей за счет выбора более эффективных инструментов. Такими механизмами могут стать введение общественной и независимой экспертизы в процедуры принятия решений по ряду вопросов, принятие и исполнение административных регламентов о порядке рассмотрения обра щений граждан и о публикации информации на официальных интернет-сайтах и предоставления сведений внешним пользова телям в электронной форме и др.

Эффективное функционирование реализующих государ ственную политику органов должно обеспечиваться не только деятельностью полностью или частично независимых специа лизированных экспертных сообществ, но и всем порядком ор ганизации деятельности органов государства. В данной системе следует также обратить внимание и на систему гарантий права на обжалование, процедуры рассмотрения жалоб в вышестоя щих органах (должностными лицами) механизмы обеспечения исполнения решений юрисдикционных органов. Последнее осо бенно важно, т. к. без своевременного исполнения решения вся система в определенном отношении теряет смысл по той при чине, что деятельность не заканчивается полезным результатом.

В этих целях необходимо обеспечить стабильное функциониро вание систем контроля соответствия содержания всего массива актов, принятых во исполнение федеральных законов и устанав ливающих политику в той или иной сфере. Такой контроль кон ституционности и законности может осуществляться в судебном и административном порядке, что потребует внесения соответ ствующих изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», дающих право Конституционному Суду Российской Федерации и устав ным судам субъектов Российской Федерации проверять в преде лах своей компетенции федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации на соответствие системе ценностей, за крепленной в Конституции Российской Федерации, в Федераль ный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации». Необходимо также принятие федерального закона, систематизирующего нормы административного судопроизвод ства по вопросам обжалования в суд решений, нарушающих пра ва и свободы граждан, что позволит активизировать судебный контроль законности подзаконных актов в сфере формирования и реализации государственной политики.

При реформировании деятельности органов государствен ной власти нужно учитывать тот факт, что в России существует, с одной стороны, необходимость в формировании единой и не противоречивой системы реализации государственной полити ки, а с другой — обязательность ежедневного административного действия для поддержания функционирования государства. Ре формирование в таких условиях может быть сильно затруднено и подвержено опасности рассогласованности действий различных органов государственной власти.

Глава 3. О модернизации системы формирования и реализации государственных политик в России 3.1. Конституирование двух форм источников государственных политик в российском праве В предыдущих главах мы подошли к необходимости докумен та, задающего содержание государственного управления.

Предлагаемая иерархия программных и доктринальных до кументов выглядит следующим образом. На самом верхнем уровне — Конституция Российской Федерации и федеральные конституционные законы как акты, обладающие наивысшей юридической силой. Затем — федеральные законы, утверждаю щие доктрину государственной политики в соответствующей сфере общественных отношений (этот новый тип документа бу дет рассмотрен ниже). Также могут приниматься федеральные и ведомственные целевые программы по отдельным направлени ям, указанным в доктринах, регулирующие данные вопросы на межведомственном и ведомственном уровнях соответственно.

На уровне субъектов Российской Федерации по вопросам, входя щим в исключительную компетенцию субъектов Российской Фе дерации, решения принимаются органами субъектов Российской Федерации самостоятельно. Аналогично и на уровне местного самоуправления.

Послания Президента Российской Федерации в данной иерар хии выполняют роль политических документов, определяющих основные направления внешней и внутренней политики страны в соответствии с доктринами государственных политик на крат косрочную и среднесрочную (первое Послание Президента Рос сийской Федерации после избрания) перспективы.

Виды и иерархию программных, доктринальных документов и их соотношение с иными нормативными и ненормативными правовыми актами предлагается установить в Федеральном зако не «О правовых актах в Российской Федерации». Данный закон призван повысить эффективность законодательного регулирова ния общественных отношений, обеспечить единство и непроти воречивость правовой системы, закрепить научно-обоснованные стандарты, определяющие содержание и форму правовых актов.

Законопроекты о правовых актах разрабатываются более 40 лет научной общественностью и специалистами-практиками, но не находят поддержки в силу их большого объема и сложности, от сутствия консенсуса даже среди авторов проекта, а также из-за нежелания депутатов связывать себя процессуальными нормами закона, которые, в отличие от правил регламентной процедуры, довольно сложно изменить. Разрабатываемый законопроект при зван установить и обеспечить механизм формирования целей на основе ценностей в системе законодательства и преемственность целевых и ценностных установок, а также включить Федеральное Собрание в процесс разработки и одобрения доктринальных до кументов и восстановить принцип национального консенсуса при разработке и реализации государственных политик в России.

В качестве такого управленческого документа нового типа, синтезирующего нормативно-политические и нормативно правовые формы управленческих документов, предлагается док трина. Доктрина — термин настолько привычный, что иногда ускользает точное представление о том, что это такое и зачем она нужна в практике государственного управления. Возникают во просы, почему доктрины в России вроде бы есть, а соответствую щего содержания отвечающих им направлений государственной политики нет?

Несмотря на то, что упоминание доктрины присутствует в ст. 83 Конституции Российской Федерации, которая относит к полномочиям Президента Российской Федерации принятие во енной доктрины, в законодательстве правовое регулирование доктрин отсутствует.

В науке доктрина понимается как принятая в государстве си стема взглядов на цели, методы и средства деятельности опреде ленных институций. Однако управление не предполагает в каче стве своих инструментов лишь системы взглядов. А когда именно так происходит, то появляются широкие возможности для про извола и коррупции.

Единого определения доктрины в законодательстве нет, но в некоторых из принятых доктрин присутствуют самодефиниции.

Обычно доктрины регулируют объемные и стратегически важ ные сферы общественных отношений и в своей массе содержат весьма расплывчатые формулировки, которые описывают важ ность и современное состояние регулируемого вопроса и ставят задачи по его разрешению. К сожалению, в законодательстве от сутствует требование о принятии дополнительных документов во исполнение доктрин, но, т. к. реальные доктрины — документы декларативные, то для их реализации нужно принятие еще ряда документов, иначе исполнение будет невозможным. Это обуслов лено тем, что доктрины в принципе не содержат ни механизмов реализации, ни источников финансирования, ни конкретных ре ализационных мер. В результате возникает вопрос, а зачем нужна эта «система взглядов»?

Неотъемлемой особенностью государственной власти явля ется практика, в соответствии с которой высшая власть стре мится поставить себя над законом, какие бы ни были провозгла шены нормы, правила, запреты, традиции и общая риторика в том или ином государстве. Отсюда также проистекают издержки и искажения государственного управления. Причина в том, что властно-политические решения и их реализация, в том числе и в нормативных правовых актах, приобретают особенности, свя занные с индивидуальными характеристиками (не всегда поло жительными) лидера или правящей группировки. Они в значи тельной степени субъективизируются.

Поэтому актуальна задача выстраивания такой системы вла сти, в которой бы нивелировались указанные субъективные осо бенности. При этом нужно иметь в виду не одно, а два властных пространства.

Первое — пространство политического властного управле ния, которое имеет указанные характерные особенности, и вто рое — нормативно-правовое пространство административного управления, обладающее гораздо более устойчивыми характе ристиками. Целесообразно их сблизить с одновременным повы шением эффективности, гуманистичности, результативности, предсказуемости, прозрачности и устойчивости системы госу дарственного управления в стране. Причем эти качества имеют значение не только для внутренних процессов, происходящих в стране, но также важны и для внешнеполитической и внешнеэко номической жизни государства, поскольку делают его более по нятным, предсказуемым и привлекательным для сотрудничества и альянсов.

Под устойчивостью понимается времення пролонгирован ность и надэлекторально-цикловый характер. Это означает, что государственная политика должна в минимальной степени зави сеть от неожиданностей очередных выборов власти, должна быть преемственной и долгоживущей. Именно поэтому представляет ся целесообразным найти такой механизм, который бы нивели ровал неизбежные субъективные особенности высшего этажа власти и издержки его неустойчивости при сменяемости.

Систему государственного управления можно представить как пирамиду (рис. 5). В ее основании — вся страна с массой групп интересов: региональных, гендерных, возрастных, профес сиональных и множеством других. В средней части — админис тративно-управленческий этаж, который действует уже по стро гим регламентам и правилам. Цели в этой части имеют почти технический характер, а в верхней части пирамиды — властно политический. Цели, транслируемые на нижние этажи пира миды, с ее вершины выглядят средствами. Когда в программах Минэкономразвития России целью объявляются институцио нальные реформы, то это означает, что властно-политические или ценностно-содержательные цели подменяются административно управленческими, не содержащими в себе всеобщих сбалансиро ванных ценностей.

Рис. 5. Система государственного управления, основанная на доктринальных правовых актах Таким образом, становится чрезвычайно важным решить по ставленную задачу сближения двух управленческих пространств и добиться устойчивости государственных политик в России.

Одним из путей решения поставленной задачи могут служить доктрины. Если их наполнить управленческим содержанием, они могут играть роль закрепленных в форме закона источников и осно ваний управленческой практики государства, делая ее системной, ле гитимной и понятной. Конечно, исполнительно-распорядительные действия органов государственной власти, составляющие содержа ние политики, определяются личным опытом руководителей, воз действием различных групп интересов, в том числе и нелояльных государству. Также они могут проистекать из устойчивых докумен тов, которые легитимны, непреложны, продолжительны (действуют дольше электорального цикла), согласованы в обществе и политиче ских институтах. Именно эту роль могут исполнять доктрины.

Таким образом, для осуществления поставленных целей док трина должна получить иное, управленческое определение. Пре пятствий для этого нет, поскольку не определено что такое док трины, программы, политики, в действующем законодательстве.

Итак, доктрина как источник и основание конкретной госу дарственной политики представляет собой систему ценностей и целей, государственно-управленческих мер, решений и действий, оформленных соответствующими нормативно-правовыми акта ми и программами и направленных на реализацию поставленных публично целей развития. Доктрина должна задавать содержание государственного управления, формировать и запускать в дей ствие механизм ее исполнения.

Доктрина должна иметь нормативно-правовой статус. Для со временной практики это является новшеством, поскольку даже статус Послания Президента Российской Федерации Федераль ному Собранию до конца не определен, не указано, что он обя зателен для исполнения, а также, кто его должен исполнять и в каком порядке. То же самое касается других документов высокого уровня, в том числе и сегодняшних доктрин.

Предлагается, чтобы доктринальный документ приобрел ста тус документа, обязательного для исполнения, что является ха рактеристикой нормативно-правового документа. Доктрина в новом понимании должна иметь уровень федерального закона.

Документ такого масштаба предпочтительнее принимать именно на уровне закона. Действительно, для российской прак тики более традиционным, как уже отмечалось, является при нятие программных документов в виде нормативных (указ Пре зидента Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации, приказ федерального министерства) и даже индивидуальных (распоряжение Правительства Россий ской Федерации) актов органов государственной власти и феде ральных органов исполнительной власти. Но и законодательное закрепление программного документа также имеет место. Так, Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ была утверж дена Федеральная программа развития образования, и уже во исполнение данного закона были приняты постановления Пра вительства Российской Федерации и приказы Минобразования России, и с учетом приоритетных направлений финансирования был подготовлен проект федерального бюджета на очередной год. Также был принят ряд федеральных законов, определяющих основы федеральной политики в ряде сфер: Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно технической политике», Федеральный закон от 24 мая 1999 г.

№ 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», Федеральный закон от 29 декабря 1998 г. № 192-ФЗ «О первоочередных мерах в об ласти бюджетной и налоговой политики», Закон Российской Фе дерации от 24 декабря 1992 г. № 4218–1 «Об основах федеральной жилищной политики» (утратил силу).



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.