авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 |
-- [ Страница 1 ] --

Институт международных исследований

МГИМО (У) МИД России

Диана Новикова

Новые инструменты

международного

кризисного

урегулирования:

опыт Европейского Союза

Москва

МГИМО – Университет

2009

Институт международных исследований

МГИМО (У) МИД России

Диана Новикова

Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза Москва МГИМО – Университет 2009 УДК 327 ББК 66.4 Н73 Серия: «Книги и брошюры ИМИ». Том 11.

Редакционная коллегия серии: А.И. Подберезкин, А.А.Орлов, В.М.Сергеев.

Редактор серии В.И. Шанкина.

Техн. секретарь серии Е.П.Конюхова.

Н73 Новикова Д.О. Новые инструменты международного кризисного урегули рования: опыт Европейского Союза / Институт международных исследований – М.: МГИМО – Университет, 2009. – 112 С. (Книги и брошюры ИМИ).

ISBN 978-5-9228-0581- Аналитический материал «Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза» освещает основные механизмы урегулирования кризисов, разработанные ЕС в рамках Европейской политики в области обороны и безопасности (ЕПБО). В работе подробно рассматриваются особенности формирования и концептуальные принципы, ресурсный потенциал (военный и гражданский компоненты), механизмы функционирования и финансирования ЕПБО, дается обзор основных операций Евросоюза в сфере кризисного урегулирования. Подробно анализируются перспективы развития ЕПБО как одного из инструментов международного кризисного урегулирования, сравнительные преимущества ЕПБО в системе международной безопасности, а также проблемы и перспективы сотрудничества России и Евросоюза в сфере кризисного урегулирования.

УДК ББК 66. Н © Диана Олеговна Новикова, © МГИМО (У) МИД России, ISBN 978-5-9228-0581- Содержание Введение.................................................................................... Операции кризисного урегулирования в современном мире:

подходы к проведению и основные тенденции............................ Новое качество и характер современных конфликтов.......... Поиск новой стратегии кризисного урегулирования для международного сообщества:

«комплексный подход»...................................................

...... Новые стратегические принципы проведения миротворческих операций ООН.......................................... Подход к проведению операций кризисного урегулирования НАТО.......................................................... Координация гражданского и военного компонентов кри зисного урегулирования Европейского Союза.................... Особенности формирования и концептуальные принципы Европейской политики в области обороны и безопасности (ЕПБО)........................................................... Становление ЕПБО: основные этапы.................................. Концептуальные основы и принципы функционирования ЕПБО................................................... Кризисное урегулирование как центральный элемент ЕПБО...................................................................... Ресурсный потенциал ЕПБО: венный и гражданский компоненты.............................................................................. Военные ресурсы Евросоюза в сфере кризисного урегулирования..................................................................... Развитие гражданских ресурсов европейского кризисного урегулирования..................................................................... Механизмы и структуры функционирования ЕПБО:

управление и финансирование.................................................. Система управления ЕПБО................................................. Особенности финансирования операций кризисного урегулирования в рамках ЕПБО......................................... ЕПБО «в действии»: основные миссии Европейского Союза в сфере кризисного урегулирования............................................ Перспективы развития ЕПБО: возможности и ограничения.............................................................................. Развитие потенциала кризисного урегулирования Евросоюза: основные результаты........................................ Основные ограничения развития ЕПБО................................ ЕПБО как один из инструментов международного кризисного урегулирования: взаимодействие Евросоюза с ООН и НАТО в сфере международной безопасности............... Сравнительные преимущества ЕПБО в общей системе международной безопасности.............................................. Сотрудничество ЕС — ООН в сфере кризисного урегулирования..................................................................... ЕПБО в трансатлантических отношениях: проблема взаимодействия ЕС и НАТО................................................. ЕПБО на постсоветском пространстве: перспективы сотрудничества России и Евросоюза в сфере кризисного урегулирования......................................................................... Взаимодействие Евросоюза и России в сфере безопасности:

потенциал для сотрудничества в сфере кризисного урегулирования..................................................................... Миссия наблюдателей от Европейского Союза (МНЕС) в Грузии................................................................................ Миссия Европейского Союза по оказанию приграничной помощи Молдавии и Украине.............................................. Заключение............................................................................ Диана Новикова Введение За последние годы международные операции в сфере кри зисного урегулирования существенно трансформировались:

расширился спектр задач, временные рамки операций, значи тельно увеличилось число вовлеченных в процесс урегулирова ния кризиса участников. На сегодняшний день международное урегулирование кризисов задействует самый широкий набор инструментов и механизмов, а идея «комплексного подхода»

(Comprehensive Approach) становится доминирующей в раз рабатываемых концепциях международных и региональных организациях, а также национальных государств. Решение про блем международной безопасности, как правило, является за дачей ведущих субъектов международных отношений. На такую роль сегодня претендует и Европейский Союз, рассматривая урегулирование кризисов в качестве одного из приоритетных направлений своей деятельности на мировой арене.

Развитие интеграционных процессов в Европе, с одной стороны, и возникновение новой стратегической среды после распада биполярной системы, с другой стороны, поставили вопрос о роли стран Европейского сообщества в области военно-политической безопасности. Становление Европей ского Союза (ЕС) в качестве мирового центра экономического влияния требовало усиления и его политической роли на ми ровой арене, в том числе в области обеспечения безопасности и стабильности в Европе и соседних регионах. Евросоюз стремился повысить свою роль в мировой политике путем создания собственных, независимых структур безопасности (военно-политическое и оборонное измерение) – Европейской политики в области обороны и безопасности (ЕПБО) (European security and defence policy).

В то же время, создание единого европейского геополити ческого пространства было тесно связано с решением проблем безопасности в Европе. Изменение геополитической обстанов ки в мире требовало от европейцев разработки новых подходов к обеспечению безопасности. Несмотря на то, что к началу XXI в. этнополитический передел, вызванный распадом со ветского блока и послевоенной системы международных отно шений, в целом завершился, уровень локально-региональной конфликтности в мире не снизился. И если вероятность Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза глобальных и межрегиональных вооруженных столкновений существенно уменьшилась, то проблемы регулирования много численных очагов локально-региональной напряженности вышли на первый план: начиная с 1990-х гг., локальные кон фликты внутреннего интернационализированного характера стали основным типом вооруженного противостояния. В этих условиях одной из основных задач вооруженных сил ведущих мировых держав стало оперативное реагирование на кризисы, конфликты и другие чрезвычайные ситуации в различных регионах мира.

С появлением новых вызовов безопасности2 (бедность, инфекции, смертность, экологические проблемы, рост числа конфликтов, распространение и возможное использование ОМУ, терроризм и транснациональная преступность), идущих как от негосударственных, так и от государственных субъектов, способность быстро и эффективно реагировать на междуна родные кризисы приобретает все большую значимость. На данный момент наиболее востребованы гибкие политические, экономические, военные и гражданские инструменты, а также комплекс превентивных действий, включающих дипломати ческие усилия и помощь развитию, – сочетание гражданских и военных инструментов. На создание таких комплексных и гибких инструментов и направлено развитие ЕПБО. В сфере кризисного урегулирования ЕС специализируется именно на действиях на стыке военного и гражданского аспектов кризисного урегулирования, что является сейчас наиболее востребованным (гражданская администрация, гражданская полиция и другие административные эксперты, необходимые в ситуации стабилизации общества на стадии постконфликтного восстановления). И хотя другие международные и региональ ные организации могут быть более эффективными в этой об ласти, а ЕПБО является не самым приоритетным направлением деятельности ЕС, вклад европейских стран в международное Под «интернационализацией» обычно понимают не только прямое вме шательство сил иностранного государства/государств на стороне одного из участников внутреннего конфликта, но и весь комплекс международных усилий по внешнему регулированию конфликта (в том числе, под предлогом посредничества между противоборствующими сторонами).

6 Building the Future: The EU`s Contributions to Global Governance. Challiot Paper № 100, April 2007.

Диана Новикова кризисное урегулирование за последние годы становится все более ощутимым.

На сегодняшний день Европейский Союз в рамках ЕПБО проводит тринадцать военных и гражданских миссий в четырех регионах мира, в том числе две операции на постсоветском пространстве – в Грузии и Молдавии. Грузино-югоосетинский конфликт в августе 2008 г. способствовал дальнейшему наращи ванию присутствия Евросоюза в регионе, в первую очередь в связи с развертыванием наблюдательной миссии ЕС в Грузии.

Более того, на этапе обсуждения возможного развертывания данной миссии ряд экспертов призывал Евросоюз выступить в качестве основного посредника в урегулировании грузино югоосетинского конфликта, вплоть до возможной замены российских миротворцев в регионе международными силами ЕС – ООН3.

Кроме того, в ряде концептуальных документов ЕС, приня тых в 2008–2009 гг., интенсификация деятельности Евросоюза на восточном направлении (страны постсоветского простран ства) рассматривается в качестве важнейшего приоритета. На практике это выразилось в принятии программы «Восточного партнерства», которая создает новые структуры и основу от ношений между ЕС и Украиной, Молдавией, Грузией, Азер байджаном, Арменией и Белоруссией, вовлекая эти страны в экономическую, политическую и стратегическую сферу влияния «Объединенной Европы»4. В данной ситуации есть все основания полагать, что ЕС совершил своего рода «прорыв» на постсоветском пространстве.

Что касается центрально-азиатского направления, то в ближайшее время здесь также следует ожидать активизации действий ЕС. В первую очередь это связано с изменением стратегии международного сообщества по урегулированию конфликта в Афганистане. В ситуации, когда Афганистан становится новым военным приоритетом международного со The EU Can Mediate Georgia Conflict // Atlantic Memo № 8 (http://www.atlantic community.org).

Подробнее см.: Суздальцев А. «Восточное партнерство» ЕС и риски для России. Доклад на заседании Научно-экспертного совета ОДКБ. – Москва, 2009. 22 мая.

Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза общества, государства Центральной Азии также приобретают новое международное значение5.

В этой связи проблема объективной оценки потенциала Евросоюза в области кризисного урегулирования, а также перспектив усиления присутствия ЕС, в том числе и на пост советском пространстве, становится весьма актуальной.

8 Afghanistan and Central Asia: The Risk to US Supply Lines. P. Quinn-Judge. The Wall Street Journal. 11 March 2009.

Диана Новикова Операции кризисного урегулирования в современном мире: подходы к проведению и основные тенденции Новое качество и характер современных конфликтов В период после «холодной войны» характер и специфи ка вооруженных конфликтов существенно изменились. В мире почти не осталось межгосударственных вооруженных конфликтов, а также крупномасштабных конфликтов и войн (число убитых в ходе военных действий свыше 1 000 человек).

Основную часть современных конфликтов составляют регио нальные конфликты, характеризующиеся высокой степенью интенсивности, широким применением средств прямой воору женной агрессии и способностью вовлекать в свою сферу со седние регионы. В 2008 г. было зафиксировано 345 конфликтов различного вида. Среди них были отмечены 39 конфликтов с масштабным применением насилия, а также 95 конфликтов с единичными вспышками насилия, классифицируемых как кризисы6. Хотя общее число конфликтов в мире по сравнению с 2007 г. практически не изменилось (в 2007 г. было отмечено 344 конфликта), возросло число конфликтов с применением силы7. В 2008 г. было отмечено 9 войн и 30 острых кризисов (по сравнению с 6 войнами и 26 острыми кризисами в 2007 г.). При этом, большая часть из них носит внутригосударственный ха рактер, а негосударственные субъекты постепенно становятся основными участниками конфликта: с начала 2000-х гг. число См.: Conflict Barometer 2008. Heidelberg Institute For International Conflict Research (HIIK). November 30, 2008.

По степени интенсивности конфликты классифицируются как конфликты с применением насилия (violent) и ненасильственные (non-violent) конфликты.

Среди конфликтов с применением силы выделяют кризисы (напряженная ситуация, в которой хотя бы одна из вовлеченных в нее сторон может спо радически применять силу), острые кризисы (насилие носит постоянный и организованный характер), а также войны (насилие применяется в течение достаточно продолжительного периода и носит системный и организованный характер;

вовлеченные стороны применяют масштабные насильственные действия, уровень разрушения и ущерба носит массовый и долгосрочный характер).

Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза вооруженных противостояний между негосударственными участниками без прямого участия государства как одной из сторон почти в два раза превышает число конфликтов с уча стием государства8. На первый план выходят криминальные группировки, религиозные и националистические движения, транснациональные сети различного толка, которые противо стоят государству или другим негосударственным группиров кам или участвуют в вооруженном противостоянии на стороне государства, хотя не всегда им контролируются.

Преобладающей формой вооруженных конфликтов сегод ня становятся внутригосударственные конфликты невысокой интенсивности, а также асимметричные конфликты между вооруженными силами развитых стран и намного более слабым государственным или негосударственным противником. В по добных конфликтах основной формой вооруженной борьбы негосударственных субъектов становится террористическая ак тивность как инструмент асимметричного противостояния.

Кроме того, продолжают возникать новые типы и формы вооруженных конфликтов с участием негосударственных субъ ектов и других государств, не являющихся ни внутригосудар ственными, ни межгосударственными конфликтами в чистом виде. Примером такого рода конфликтов может являться столкновение между Израилем и ливанским движением «Хез болла» в 2006 г., когда правительство и государственные силы Ливана в военных действиях против Израиля фактически не участвовали. Происходят дальнейшая фрагментация насилия и диверсификация вооруженных негосударственных субъектов в зонах вооруженных конфликтов, а также постепенное раз мывание границ между различными формами насилия (асим метричный терроризм, симметричное межконфессиональное насилие, криминальное насилие).

Наконец, еще одной характерной тенденцией развития конфликтного потенциала является ускоренная интернацио нализации современных конфликтов. Очевидно, что основ ная задача оперативного реагирования на кризис состоит в прекращении вооруженного противостояния и заключении устойчивого перемирия между противоборствующими сто По данным на 2002 г., в мире насчитывалось 34 конфликта с участием го 10 сударств и 66 негосударственных конфликтов. Сегодня это соотношение сохраняется.

Диана Новикова ронами, что требует достижения относительного баланса сил между сторонами конфликта либо как результат их взаимного истощения в ходе военных действий, либо как следствие внеш ней интервенции. Соответственно, вероятность интернацио нализации и международного вмешательства в большинство современных локально-региональных конфликтов, а также роста числа вооруженных противостояний с участием госу дарств резко возрастает.

Поиск новой стратегии кризисного урегулирования для международного сообщества: «комплексный подход»

Стратегия международного урегулирования современных кризисов и конфликтов довольно противоречива. По мнению ряда исследователей, международная миротворческая деятель ность сегодня переживает системный кризис, и основную про блему составляет не столько само урегулирование конфликтов, сколько создание эффективного механизма кризисного урегу лирования. Одним из ярких примеров этого является урегули рование конфликта в Афганистане, где, по оценкам экспертов, стратегия и действия международных субъектов безопасности оказались малоэффективными, а общая ситуация в сфере безопасности за последнее время заметно ухудшилась9.

Среди основных сложностей, с которыми сегодня в той или иной степени сталкиваются международные и региональные организации в сфере кризисного урегулирования, можно на звать несоответствие мандатов миссий реально сложившейся ситуации, несогласованность в командовании операцией, проблемы обеспечения безопасности контингентов, медлен ное развертывание контингентов, действия многочисленных вооруженных группировок с различными политическими целями в зонах конфликтов и др.

Кроме того, внутригосударственный характер большин ства подобных кризисов накладывает на их урегулирование серьезные ограничения, представляя собой одну из наиболее острых проблем современного международного гуманитарного вмешательства – эффективное кризисное урегулирование или См. подробнее: Policing in Conflict States – Lessons from Afghanistan. Speech by N. Grono, International Crisis Group, 16 June 2009 (http://www.crisisgroup.org).

Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза соблюдение демократических принципов и норм. С одной сто роны, слабость и/или отсутствие центрального правительства, а также местных органов власти в зоне конфликта серьезно за трудняет деятельность международных организаций и создает угрозы безопасности для их сотрудников. С другой стороны, в ситуации, когда местные власти неспособны самостоятельно решить экономические и социальные проблемы (прежде всего, проблемы беженцев и перемещенных лиц), отказываясь со трудничать с международными организациями и соблюдать нормы международного права, на первый план выходят во просы ограничения их государственного суверенитета. В итоге международному сообществу приходится сначала применять активные силовые действия, а уже по мере стабилизации военно-политической обстановки переключаться на выпол нение задач постконфликтного восстановления и реализации демократических принципов.

Исходя из этого, операции по урегулированию кризисов сегодня представляют собой скорее меры миротворческо го характера с привлечением военного персонала, которые должны быть многосоставными и многофункциональными, и включать весь комплекс мер по урегулированию конфликта, сведенных в единое целое мандатом операции. В ситуации, когда многие внутригосударственные конфликты с течением времени переходят из стадии открытых вооруженных столкно вений в скрытую стадию и приобретают форму гуманитарной катастрофы, где особенно страдает гражданское население, а законы обычных военных действий не работают, армия и даже традиционные миротворцы бессильны. Военная сила сегодня не может быть единственным надежным средством урегулиро вания кризисов, а технологии мирного урегулирования выходят на первый план10.

В целом для современных операций кризисного урегули рования характерны следующие особенности:

Преобладание политических целей и задач над военными со ображениями. Независимо от той роли, которую в подобных операциях играют вооруженные силы, они служат прежде всего политическим, а не военным целям и задачам. Такие Манойло А. Мирное разрешение международных конфликтов: национальные 12 концепции, модели, технологии // Власть. – 2008. № 8.

Диана Новикова операции направлены не на достижение военной победы, а на предупреждение, ограничение и разрешение конфликтов, поддержание мира и оказание поддержки гражданским властям во внутренних кризисах, создание условий для победы на вы борах местных политических сил, лояльных международному сообществу, сохранение и утверждение влияния в том или ином регионе и т. п.

Комплексный характер задач, применение силовых и несило вых инструментов одновременно. Хотя операции кризисного урегулирования являются частью общих усилий по политиче скому урегулированию конфликта, они могут проходить как в рамках этого процесса, так и параллельно ему. Если широко масштабные операции по поддержанию мира, как правило, осуществляются после достижения сторонами конфликта мирного соглашения, то гуманитарные операции проводятся на более ранней стадии конфликта, иногда задолго до начала процесса политического урегулирования, заключения переми рия или мирного соглашения. Однако поскольку современные кризисы и конфликты носят комплексный характер, то в зоне конфликта могут одновременно осуществляться несколько видов операций кризисного урегулирования. При этом, если одни из них изначально предполагают применение силовых методов (например, операции по принуждению к миру), то другие виды (гуманитарные или «традиционные» миротвор ческие операции) могут проводиться и без применения силы.

Часто операции этих двух типов приходится проводить одно временно. Так, все более распространенным стало сочетание гуманитарных операций с операциями по принуждению к миру, когда взаимодействуют вооруженные силы и большое число невоенных (гражданских, гуманитарных, полицейских и др.) структур и организаций. Соответственно, успешность военно-гражданского взаимодействия становится одним из основных критериев эффективности операций кризисного урегулирования.

Отсутствие универсальных средств кризисного урегулиро вания. Современные кризисы требуют гибких и комплексных подходов к их урегулированию, а инструменты, которые были весьма эффективны в одних условиях, в других работать не будут, поскольку одни ситуации требуют быстрого военного вмешательства, другие – быстрого развертывания полицейских или пограничных сил. Кроме того, сами операции зачастую Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза носят неровный характер, когда локальные вспышки насилия могут чередоваться с периодами перемирия и политического маневрирования сторон. В связи с этим, каждый раз требуется комплексный подход, сочетающий военные, экономические, политические, гражданские и административные инструменты и методы.

Зависимость успешности осуществляемой операции от ее приемлемости для местного населении. Операция кризисного урегулирования не может быть полностью эффективной, если она неприемлема для местного населения. Соответ ственно, существенно возрастает роль оперативной разведки и информационно-пропагандистской работы по созданию благоприятного образа сил и структур, проводящих ту или иную операцию. Кроме того, при проведении операций кризисно го урегулирования в применении силы необходимо соблюдать баланс между необходимостью осуществления операции и ее политическими целями, так как избыточное применение силы подрывает легитимность международных сил и организаций и даже может привести к обратному результату.

Обеспечение минимальных условий безопасности в зоне кон фликта. Если для вооруженных сил в ходе военной операции эта задача ограничивается самообороной, то операции кризис ного урегулирования, как правило, требуют хотя бы минималь ных гарантий безопасности для ее гражданских участников и местного населения.

Изменившийся характер современных конфликтов, а так же появление нетрадиционных угроз безопасности заметно повлияли на выработку новых подходов к миротворчеству и урегулированию кризисов. В частности, это включало три основных направления11:

1. Расширение спектра задач миссии. Традиционное ми ротворчество было в основном направлено на сдерживание или снижение напряженности конфликта (в первую очередь – эскалации военных действий), тогда как современное кри зисное урегулирование основано на комплексном подходе, направленном на устранение политических, экономических и социальных причин кризиса. В ходе подобных операций выполняются различные задачи военного и невоенного ха 14 Moelling Ch. Comprehensive approaches to international crisis management. // CSS Analyses in Security Policy. Vol.3 № 42. October 2008.

Диана Новикова рактера: операции по поддержанию мира, антипартизанские действия, поддержка в области национально-государственного строительства, обеспечение верховенства права, создание функционирующих политических институтов, восстановление стабильных социальных и экономических структур, оказание гуманитарной поддержки, операции по эвакуации граждан из зон конфликтов или стихийных бедствий, операции по кон тролю над соблюдением режима санкций и «запретных зон», а также операции по демонстрации силы.

2. Расширение временных рамок операций. Расширение спектра задач в ходе миссий по кризисному урегулированию привело к расширению временных рамок операции. Сегодня операция в сфере кризисного урегулирования может вклю чать в себя следующие фазы: предотвращение конфликта, собственно урегулирование кризиса (включая гуманитарную интервенцию), установление мира и поддержание мира, а также постконфликтное урегулирование и восстановление. В зависи мости от каждой конкретной фазы возникают специфические проблемы и задачи урегулирования. Более того, на практике эти этапы могут перекрывать друг друга и накладываться один на другой, что значительно усложняет процесс управления опе рацией, снижает возможность побороть глубинные причины конфликта и предотвратить его потенциальное возобновление.

Хотя осуществление некоторых задач гуманитарного характера может занять относительно небольшой промежуток времени, операции кризисного урегулирования обычно носят гораздо более затяжной характер по сравнению с традиционными во енными операциями и могут длиться годами.

3. Увеличение числа вовлеченных субъектов. Отчасти это связано с расширением спектра задач современных опера ций. На различных этапах урегулирования кризиса требуются специфические инструменты и специалисты, как военного, так и невоенного типа, которые сегодня ни один субъект междуна родной безопасности самостоятельно не может предоставить в полном объеме. Кроме того, в ходе операций кризисного уре гулирования значительно возросла вовлеченность различных негосударственных субъектов, активность государственных и негосударственных субъектов в регионе и соседних странах, а также участие негосударственных субъектов самих сторон конфликта, включая политические, религиозные, этнические и другие социальные группы, частный сектор, средства массо Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза вой информации, вооруженные группировки, организованные преступные группировки и т.п.

Соответственно, с расширением спектра задач, времен ных рамок и числа вовлеченных участников операции в сфере кризисного урегулирования приобрели качественно новый характер. Ключевым фактором, определяющим эффектив ность реагирования на кризис, становится координация всех внешних и внутренних инструментов и субъектов, их своев ременное и адекватное применение на различных фазах кон фликта, а также четкое определение целей и задач операции – общая многоуровневая стратегия, объединяющая весь спектр международных и региональных инструментов кризисного урегулирования.

Успешность современных операций по урегулированию кризисов в основном зависит от следующих факторов:

– степени заинтересованности всех сторон конфликта в мирном урегулировании;

– нейтральности организации, проводящей операцию кризисного урегулирования (организация должны быть ней тральной, либо восприниматься в качестве таковой сторонами конфликта);

– приверженности сторон конфликта принципам соблю дения норм международного права и Устава ООН (наиболее эффективны с этой точки зрения миссии, занимающиеся урегулированием межгосударственных конфликтов).

Кроме того, от сил, участвующих в операциях кризисного урегулирования, требуются гибкость и способность быстро переключаться от выполнения одних задач на другие в зависи мости от ситуации. Соответственно, структура командования подобными операциями должна быть менее жесткой, а низшие звенья – обладать большей самостоятельностью. В совре менных операциях кризисного урегулирования роль личного состава резко возрастает – задействованным силам требуются длительная специальная подготовка и обучение полицейским, административным и другим навыкам невоенного типа. Так, американский опыт военных действий в Ираке показал, что вооруженные силы не могут быть эффективно использованы в условиях партизанской и гражданской войн, что заставило международное сообщество искать новые инструменты для разрешения подобных кризисов.

Диана Новикова На концептуальном уровне произошедшие трансформа ции в сфере кризисного урегулирования были отражены в формуле «комплексного подхода» (Сomprehensive Аpproach), который должен повысить как эффективность, так и легитим ность кризисного урегулирования посредством гармонизации взаимодействия, задач и действия различных вовлеченных субъектов12. Вместе с тем, единой и всеобъемлющей модели кризисного урегулирования пока что не выработано. За по следнее время появилось множество разнородных, порой противоречивых концепций «комплексного подхода». Хотя большинство субъектов международной безопасности при знают необходимость улучшения координации друг с другом в ходе совместных действий, их подходы к инструментам, средствам и конечным целям кризисного урегулирования существенно различаются. На сегодняшний день можно ско рее говорить о существовании у различных международных и региональных организаций, а также национальных государств ряда «комплексных подходов» к кризисному урегулированию, которые существенно различаются по терминологии, задачам и инструментам реагирования на конфликты.

В целом подобные расхождения проходят по двум основ ным линиям взаимодействия:

По линии горизонтального взаимодействия (взаимодей ствие различных национальных и международных субъектов, которые находятся на одинаковом положении в иерархии) расхождения возникают в связи с согласованием гражданских и военных подходов к урегулированию кризисов (военно гражданское взаимодействие и внутренняя координация). Так, основные проблемы на этом уровне возникают в связи с низкой оперативной совместимостью многонациональных и много компонентных контингентов, различиями в стратегической культуре и правилах вмешательства, разграничением зон от ветственности и распределением ресурсов, постановкой целей, связанных с защитой прав человека, политических реформ и экономическим развитием и т.п.

По линии вертикального взаимодействия (взаимодей ствие оперативно-тактического (field level) и стратегического уровней) основные рассогласования связаны с различным видением целей, задач и методов проведения операции кри Ibid.

Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза зисного урегулирования «из штаба» и с «поля боя». В итоге могут возникать проблемы с неэффективным принятием и ис полнением решений, неадекватным распределением ресурсов, нереалистичными приказами и целями и т.п.

Кроме того, и горизонтальное, и вертикальное взаимодей ствие в ходе проведения операций кризисного урегулирования так или иначе осложняется политическим соперничеством, борьбой за ресурсы и собственные интересы различных между народных организаций, национальных государств, а также негосударственных субъектов различного толка.

Несмотря на существующие трудности в выработке единой модели «комплексного подхода» к проведению современных операций по урегулированию кризисов, определенные ре зультаты в этой области были достигнуты. В первую очередь это относится к ООН, ЕС и НАТО13, которые предприняли целый ряд попыток по выработке концепций «комплексного подхода».

Новые стратегические принципы проведения миротворческих операций ООН Как на концептуальном, так и на практическом уровнях ООН является одной из наиболее продвинутых организаций в области кризисного урегулирования14. В 2006 г. СБ ООН при нял несколько резолюций, направленных на интенсификацию глобальной миротворческой деятельности ООН на 50 %, вклю чая рост расходов на проведение операций по урегулированию кризисов, увеличение общей численности миротворческого персонала, а также расширение ряда миссий (Восточный Ти Ibid.

Практика проведения миротворческих операций ООН была введена в 1948 г.

В Уставе ООН не было предусмотрено отдельной главы, регулирующей миро творчество. В период «холодной войны» миротворчество в основном сводилось к соблюдению соглашения о прекращении огня, и основные усилия были направлены на политическое урегулирование конфликта. В постбиполярный период СБ ООН начал более активно заниматься сдерживанием и мирным урегулированием региональных конфликтов. С окончанием «холодной войны»

18 начался своего рода расцвет миротворческой деятельности ООН – почти три четверти всех миссий ООН были развернуты после 1991 г.

Диана Новикова мор, Судан, Дарфур)15. Кроме того, в связи с тем, что по степени накала и числу жертв современные вооруженные конфликты не уступают, а иногда и превосходят «традиционные» войны и конфликты, Совет Безопасности стал учреждать более круп ные и сложные миссии ООН. По данным на 2008–2009 гг., миротворческий бюджет ООН составляет 7,1 млрд долларов;

в настоящий момент Организация проводит 16 миротворческих операций в различных регионах мира, в которых задействованы примерно 110 тыс. человек16.

В целом операции кризисного урегулирования ООН менее затратные, чем другие формы международного вмешательства.

По некоторым оценкам, расходы ООН на одного участника соответствующей операции являются на сегодня наименее дорогостоящими по сравнению с аналогичными затратами на миссии, развертываемые США или другими развитыми государствами/коалициями стран, НАТО или региональными организациями. По данным исследования, проведенного в 2005 г. экономистами Оксфордского университета, между народное военное вмешательство, санкционированное ООН — наиболее рентабельный способ уменьшения рисков воз обновления конфликтов в странах, находящихся на стадии постконфликтного восстановления. Кроме того, согласно исследованию, проведенному в 2005 г. американским центром «RAND Corporation», ООН представляет собой оптимальный институциональный механизм для выполнения задач в сфере национального строительства (с относительно низкой струк турой издержек и относительно высоким процентом успешных операций)17.

В число сравнительных преимуществ механизма кризис ного урегулирования ООН входят: международный характер операций, обеспечивающий беспристрастность и легитим ность;

распределение «нагрузки» между участниками миссии;

накопление у персонала опыта в сфере постконфликтного восстановления, а также механизмы координации междуна родной помощи.

С изменением характера современных конфликтов и по явлением их новых форм миротворческая деятельность ООН См.: http: // www.un.org Ibid.

См.: http: // www.rand.org Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза становится все более сложной и комплексной, что требует концептуального переосмысления и новых подходов. В 2006 г.

была введена в оборот концепция «интегрированных миссий»

(«integrated missions»), которая получила дальнейшее развитие в 2008 г. в Новых принципах проведения миротворческих операций ООН (так называемой Capstone Doctrine)18. Основная цель и ба зовые принципы данного документа направлены на улучшение системы миротворческих операций ООН путем соединения всех военных, политических, гуманитарных элементов, а также программ помощи развитию.

В документе подчеркивается необходимость формирования новой модели миротворческой деятельности ООН, которая бы объединила в единый комплекс механизмы предотвращения конфликтов, установления мира (peacemaking), миротворче ства (peacekeeping), принуждения к миру (peace enforcunent) и миростроительства (peace building). Границы между этими формами урегулирования конфликтов становятся все более размытыми, а миротворческие операции редко можно клас сифицировать в одну категорию.

В Новых принципах выделены три основные категории операций кризисного урегулирования ООН:

1. Традиционное миротворчество, до сих пор составляющее значительный сегмент в деятельности ООН. Основная цель – создание буфера между противоборствующими сторонами пока не будет достигнуто политического решения кризиса. Формы миссий подобного характера могут включать наблюдение, мониторинг, отчеты (посты, патрули, воздушная разведка и иные технические методы по согласованию со сторонами), наблюдение за соблюдением соглашения о прекращении огня, создание буферной зоны.

2. Многомерные операции по урегулированию конфликтов (multidimensional operations) – основная форма миротвор ческой деятельности ООН на сегодняшний день. Это, как правило, операции, проводящиеся на ранней фазе перехода от вооруженных действий к мирному урегулированию после военных действий высокой интенсивности. Как военные, так и гражданские цели и задачи таких операций весьма раз нообразны (в зависимости от характера конфликта, мирного 20 United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines (Capstone Doctrine), 2008.

Диана Новикова соглашения и других факторов) и могут включать: содействие сторонам конфликта в установлении стабильности и право порядка;

установление легитимного правления (authority) и обеспечение монополии на легитимное насилие государства;

восстановление системы правоохранительных и судебных органов (верховенство права);

создание или восстановление легитимных политических институтов, избирательного процес са;

построение и поддержание национального, регионального и международного политического консенсуса.

3. Миссии по созданию и реализации функций переходной администрации или временного правительства. Независимо от типа операции по урегулированию кризисов, ее проведение, в соответствие с данным документом, должно быть основано на следующих принципах: обеспечение согласия основных игроков (на всех уровнях);

беспристрастность в отношении к сторонам конфликта;

минимальное применение силы (при менение силы является крайним средством и может быть использовано только в рамках правил вмешательства и норм международного гуманитарного права);

поддержание доверия к международным миротворческим силам;

уважение принципов национального суверенитета государства.

При этом, операции кризисного урегулирования ООН не могут быть одинаково эффективны во всех ситуациях19 – их успешность во многом зависит от следующих факторов:

– нацеленности сторон конфликта на поддержание мира и политический процесс урегулирования;

– поддержки операции со стороны всех членов Совета Безопасности ООН (политическая воля), а также ключевых региональных игроков;

– наличия четкого, выполнимого (реализуемого) и ресур сообеспеченного мандата операции;

Согласно Новым принципам проведения миротворческих операций г., решения о времени и месте проведения операции ООН находятся в ис ключительном ведении Совета Безопасности. К факторам принятия соответ ствующего решения относятся следующие: ситуация может создавать угрозу для международного мира и безопасности;

существуют ли региональные/ субрегиональные организации и договоренности, которые готовы и могут внести вклад в урегулирование кризиса;

достигнуто ли прекращение огня, и в какой степени стороны нацелены на проведение мирного процесса с целью политического урегулирования;

существуют ли четкие политические цели, и в какой степени они могут быть отражены в мандате;

возможно ли сформу лировать четкий мандат для операции ООН.

Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза – восстановления способности государства обеспечивать безопасность и поддерживать правопорядок, а также процесса укрепления верховенства права и соблюдения прав человека;

– содействия созданию легитимных политических инсти тутов и демократического процесса;

– реализации социальных и экономических мер по восста новлению и развитию, в том числе действий по возвращению беженцев и перемещенных лиц;

– единства усилий (unity of efforts), включая согласованное командование, контроль и координацию в ходе операции;

комплексную систему реагирования;

сотрудничество с пар тнерами;

– эффективной стратегии выхода из кризиса – передачи функций тем субъектам, которые в дальнейшем будут реализо вывать долгосрочную стратегию по экономической, социаль ной и политической реконструкции (exit strategy).

Хотя в целом Новые принципы, основанные на идеях «комплексного подхода», могли бы стать эффективным инструментом кризисного урегулирования, результаты от реализации данного документа на практике пока что весьма незначительны, что в первую очередь связано с рядом проблем функционирования самой ООН. Основные сложности связаны с огромными размерами ООН, существованием параллельных структур, пересекающихся функций подразделений Организа ции (борьба политического департамента и департамента миро творческих операций за контроль над операциями) и т.п.

В итоге механизм кризисного урегулирования ООН под вергается сегодня серьезной критике. К наиболее острым проблемам, которые ООН до сих пор не удается решить, от носятся финансовые и кадровые проблемы: Организации так же достаточно сложно найти необходимые средства на финан сирование длительных и широкомасштабных операций, как и сформировать эффективный контингент для соответствую щих миссий. Хотя все государства – члены ООН юридически обязаны вносить соответствующие взносы на операции по подержанию мира, эти деньги выплачиваются несвоевремен но, что приводит к хроническому дефициту миротворческого бюджета20. Кроме того, ежегодный миротворческий бюджет 22 По состоянию на 1 января 2008 г. основную часть средств на содержание миротворцев ООН вносят развитые государства. США обеспечивают 26 % Диана Новикова ООН в 7–8 млрд долларов довольно скромный и составляет менее 0,5 % глобальных военных расходов21.

Что касается структуры миротворческих контингентов ООН, то на протяжении последних трех десятилетий большую часть миротворцев предоставляли развивающиеся страны22.

Традиционно на развивающиеся страны приходится более 65 % всего военного и полицейского персонала ООН, только 5–13 % предоставляют страны Европейского Союза, примерно 0,2–0,5 % – США.

В итоге результаты действий контингентов ООН оцени ваются экспертами весьма неоднозначно. С одной стороны, ряд миссий ООН были весьма эффективными, с другой – не которые операции стали провальными. Некоторые мандаты ООН оказалось невозможно выполнить из-за нехватки людей и ресурсов. Многие неудачи были также вызваны нежеланием отдельных государств идти на риск и предоставлять своих сол дат для проведения потенциально опасных операций. Р. Гован23, автор исследования «Миротворчество в кризисе – 2006–2008», отмечает, что проблема заключается в том, что во многих случаях отсутствовали внятные стратегии по урегулированию кризисов и конфликтов, а также ставились нереалистичные задачи, например: создать демократическое, мирное и про цветающее государство за короткий период времени.

бюджета, Япония – 17, Германия – 9, Великобритания – 8, Франция – 7, Италия – 5, Канада, Испания и Китай – по 3. Россия в среднем обеспечивает 1% миротворческого бюджета ООН. Подробнее см.: http: // www.un.org По некоторым оценкам, глобальные военные расходы в 2005 г. составляли примерно 1,1 трлн долларов, что составляет 2,5 % общемирового валового внутреннего продукта. Для сравнения – согласно обнародованным в июне 2009 г. данным Комиссии по заключенным контрактам во время военных дей ствий (the Wartime Contracting Commission) Конгресса США, с 2001 г. только на военные операции в Афганистане и Ираке было израсходовано 830 млрд долларов. По состоянию на декабрь 2008 г., на операции в районе Африкан ского Рога и на Филиппинах было выделено 124,1 млрд долларов еще 28,1 – на операции, связанные с обороной континентальной части США. См. подробнее:

At What Cost? Contingency Contracting in Iraq and Afghanistan. Interim Report of Commission on Wartime Contracting in Iraq and Afghanistan. June 2009.

По состоянию на 1 января 2008 г., в первую десятку стран, предоставляющих больше всего войск для операций ООН по поддержанию мира, входили Паки стан, Бангладеш, Индия, Нигерия, Непал, Гана, Иордания, Руанда, Италия и Уругвай. При этом численность итальянского миротворческого контингента была в пять раз меньше, чем пакистанского.

Gowan R. The Strategic Context: Peacekeeping in Crisis, 2006–2008 (http://www.

cic.nyu.edu/internationalsecurity/docs/strategiccontext.pdf).

Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза В целом в конфликтах нового поколения, в том числе в ряде кризисов на Европейском континенте, ООН выступила далеко не лучшим образом и не смогла гарантировать непри косновенность районов безопасности24. Очевидно, что сегодня ООН явно не может справиться со всем комплексом задач в сфере международного урегулирования кризисов в одиночку.

В этих условиях вопросы о взаимодействии ООН с другими региональными и международными организациями, занятыми в сфере безопасности, выходят на первый план.

Подход к проведению операций кризисного урегулирования НАТО Сегодня возможности НАТО в военно-политической об ласти значительно превосходят потенциал других субъектов международной безопасности. По уровню военного сотруд ничества своих членов Альянс не имеет конкурентов среди других международных организаций, а его оборонные расходы составляют около 850 млрд долларов в год, или около 70 % общемировых расходов25.

Следует отметить, что Организация сегодня также нахо дится в стадии активной трансформации и адаптации к со временным тенденциям в сфере международной безопасности.

Основная задача, поставленная перед НАТО, заключается в наращивании способности Альянса развертывать силы и проводить операции в любой точке мира, в том числе в усло виях применения или угрозы применения оружия массового уничтожения. В стратегическом плане речь идет о переходе от выполнения задач самообороны в непосредственной зоне ответственности НАТО к формированию мобильных, хорошо оснащенных экспедиционных сил быстрого реагирования для действий вне евроатлантического пространства. Фактически подразумевается превращение НАТО в глобального игрока.

Заметно увеличивается набор функций и сценариев вовлечения сил НАТО – на передний план выходят задачи противодействия терроризму, распространению ОМУ, региональным кризисам и конфликтам, нестабильности в «несостоявшихся» государ ствах, угрозе перекрытия жизненно важных ресурсов.

Абашидзе И. Проблема модернизации в миротворческих операциях ООН / 24 / Власть. – 2008. № 1. См.: http: // www/nato.int См. подробнее: http://www.nato.int Диана Новикова Важным направлением военной трансформации Альянса стало также создание сил реагирования (СР), состоящих из сухопутного, морского и воздушного компонентов;

в ноябре 2006 г. на саммите НАТО в Риге было объявлено об их полной оперативной готовности. Эти силы могут при необходимо сти насчитывать до 25 тыс. человек и должны быть готовы к развертыванию в течение шести дней. В целях повышения оснащенности вооруженных сил стран – членов Альянса, их готовности и способности оперативно выполнять современные задачи, в т.ч. по реагированию на новые угрозы безопасности, продолжается деятельность в области создания «нового по тенциала» (Пражский саммит НАТО, 2002 г.). В рамках данной программы определены индивидуальные обязательства стран членов по улучшению своих возможностей в области защиты от химического, биологического, радиологического и ядерного оружия. Определены также основные направления развития военного потенциала стран-членов: разведка, наблюдение и обнаружение целей;


наблюдение за сушей с воздуха;

командо вание, управление и средства связи;

боевая эффективность, в том числе высокоточные боеприпасы и средства подавления ПВО противника;

стратегическая воздушная и морская пере броска войск;

дозаправка самолетов в воздухе;

подразделения боевого и тылового обеспечения быстрого развертывания.

Таким образом, НАТО сегодня постепенно преобразуется в многофункциональную организацию. При этом, с приня тием Всеобъемлющей политической директивы (Comprehensive Political Guidance) на саммите 2006 г. в Риге идея «комплексного подхода» при планировании и проведении операций кризис ного урегулирования НАТО становится доминирующей. Во Всеобъемлющей политической директиве основное внимание уделяется кризисному реагированию – проведению опера ций по стабилизации и постконфликтному восстановлению на всех стадиях кризиса, включая содействие в становлении собственных сил безопасности страны и поддержку гуманитар ных миссий26. В Директиве также подчеркивалось, что Альянс должен иметь возможности для реагирования на комплексные вызовы безопасности, а также проводить операции в пределах, за пределами, на периферии и в стратегическом удалении от границ своих членов. По сути речь шла о неограниченной зоне См. подробнее: NATO Comprehensive Political Guidance, 2006.

Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза ответственности НАТО. В Декларации прошедшего в апреле 2009 г. юбилейного саммита Альянса также подчеркивалось, что НАТО в своей деятельности исходит из концепции всеобъем лющего подхода, направленного на включение и объединение гражданских и военных аспектов кризисного реагирования НАТО27.

За период, прошедший с 2001 г., НАТО осуществила ряд «неклассических» операций, в том числе в сфере кризисного урегулирования: содействие политическому процессу в Маке донии, «антитеррористическое» патрулирование на Средизем ном море, подготовку иракских сил безопасности, воздушную транспортировку и тыловое обеспечение миротворцев в Дарфу ре, содействие ликвидации последствий природных катастроф в Пакистане. Эти операции продемонстрировали возможности НАТО как многофункционального субъекта международной безопасности.

Однако военная специализация НАТО существенно огра ничивает полноценную реализацию «комплексного подхода»

в сфере кризисного урегулирования. Деятельность Альянса в Афганистане, где НАТО была вынуждена взять на себя не свойственную для себя задачу по социально-экономическому восстановлению в провинциях, нельзя назвать эффективной.

Соответственно, можно предположить, что афганский опыт будет подталкивать НАТО к специализации своей деятель ности по урегулированию кризисов. И поскольку у Альянса нет собственных гражданских инструментов кризисного уре гулирования, новый подход будет прежде всего ориентирован на внешнее взаимодействие с гражданскими субъектами и другими международными организациями в этой области.

Координация гражданского и военного компонентов кризисного урегулирования Европейского Союза Наряду с ООН Евросоюз в рамках ЕПБО также распола гает широким спектром гражданских и военных средств и инструментов кризисного урегулирования. Концепция коор динации гражданского и военного компонентов (Civil-Military Coordination – CMCO), разработанная ЕС, направлена на реа См. подробнее: http://www.nato.int Диана Новикова лизацию «комплексного подхода» на политико-стратегическом и оперативно-тактическом уровнях, в частности на повышение скоординированности действий, а также выработку общего подхода и культуры операций кризисного урегулирования.

Операции ЕС в сфере кризисного урегулирования можно разделить на консультативные, пограничные, полицейские, а также военные операции.

Консультативные миссии направлены на оказание третьей стране консультативной помощи при участии экспертов ЕС.

К такому типу операций можно отнести миссии Евросоюза в Ираке и Косово (установление верховенства права), а также европейские миссии в Демократической Республике Кон го и в Гвинее-Бисау (содействие реформированию сектора безопасности). Консультативные миссии предполагают тесное взаимодействие экспертов Евросоюза с правительственными структурами (центральная власть), законодательной, судеб ной и исполнительной ветвями власти государства;

в задачи миссии может также входить обучение местного персонала, который должен на практике обеспечивать соблюдение демо кратических и правовых норм и стандартов на всей территории страны.

Пограничные операции ЕС занимают промежуточное поло жение между консультативными и полицейскими миссиями.

С одной стороны, они проводятся в целях обеспечения погра ничных служб третьих стран консультативной поддержкой. С другой стороны, пограничные операции связаны с борьбой с трансграничной преступностью и мониторингом ситуации в пограничной зоне, когда сотрудники миссии активно участву ют в поддержании правопорядка. В настоящее время ЕС осу ществляет две пограничные операции: на пропускном пункте Рафах между Египтом и Сектором Газа, а также на украинско молдавской границе. Операции подобного типа направлены не на урегулирование существующих региональных конфликтов, а на борьбу с их последствиями, осложняющими обстановку в пограничных областях, то есть на создание минимально необ ходимых условий для развития мирного процесса. На практике влияние операций данного типа на процесс урегулирования кризисов пока минимальное.

Полицейские операции направлены на оказание поддержки местным полицейским силам в зонах нестабильности, включая проведение различных оперативных мероприятий непосред Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза ственно силами ЕС. В настоящий момент Евросоюз проводит четыре полицейские операции: в Боснии и Герцеговине, Демо кратической Республике Конго, Палестинской автономии и в Афганистане. Характер таких операций зависит от состояния полицейских служб в стране пребывания. Так, в ДРК и в Пале стине ЕС главным образом консультирует местные органы по лиции, оказывает поддержку в их оснащении, а также контро лирует соблюдение основных стандартов правоохранительной работы. В Афганистане Евросоюз проводит непосредственную работу со служащими афганской полиции, активно участвуя в обучении будущих афганских полицейских, а также помогая уже подготовленным сотрудникам в их работе. В Боснии и Гер цеговине миссия Евросоюза направляет развитие полицейских служб и обеспечивает осуществление оперативных действий по охране правопорядка. В отличие от других полицейских операций ЕС, миссия в Боснии и Герцеговине не ограничива ется содействием полиции, а берет на себя выполнение части их функции. Фактически миссия Евросоюза позиционирует себя здесь как высшую инстанцию, способную бороться со злоупотреблениями, допускаемыми боснийской полицией, и противостоять организованной преступности.

Наконец, Евросоюз проводит также военные операции.

Сегодня к таким операциям относится миссия Евросоюза в Боснии и Герцеговине «Алтея»28, среди наиболее значительных результатов которой можно отметить следующие:

– исследование подземных военных сооружений на терри тории Боснии и Герцеговины и блокирование доступа в них;

– сбор вооружений, находящихся в распоряжении граж данских лиц29;

– организация контрольно-пропускных пунктов для противодействия организованной преступности;

– поиск разыскиваемых Международным трибуналом по бывшей Югославии лиц, подозреваемых в военных пре ступлениях;

– наблюдение за разминированием территорий, осущест вляемым силами Боснии и Герцеговины;

Военная операция ЕС в Чаде/Центральноафриканской республики завер шилась 20 марта 2009 г.

За период 2004–2007 гг. силами Евросоюза было изъято около 7 600 единиц 28 легкого вооружения, более 1 млн различных боеприпасов, 14 700 ручных гранат и мин и 7 700 кг взрывчатых веществ.

Диана Новикова – контроль за уничтожением избыточных запасов воору жений;

– меры по предотвращению химических, бактериологиче ских и радиационных угроз.

Кроме того, сегодня ЕС проводит довольно успешную военно-морскую операцию «Аталанта», направленную на борьбу с пиратством в Аденском заливе.

В целом по совокупности средств, которые можно исполь зовать в сфере кризисного урегулирования, Евросоюз занимает ведущие позиции в мире. Основным сравнительным преиму ществом Евросоюза, отличающим его от остальных субъектов международной безопасности, остаются инструменты «мягкой силы», хотя «жесткая» составляющая потенциала также находит практическое применение. К настоящему времени ЕС доволь но широко вовлечен в кризисное урегулирование в различных регионах мира. Даже если европейские миссии ограничива ются несколькими десятками человек, их значение не стоит недооценивать. Скромные по масштабам проекты ЕС, такие как консультативные операции и часть полицейских миссий, обеспечивают постоянный контакт между Евросоюзом и мест ными властями в зоне кризиса, которые воспринимают присут ствие ЕС как «руку помощи», что создает хорошую основу для последующего взаимодействия, а также обеспечивает условия для действенного влияния ЕС на данной территории.

В целом, как полагают многие исследователи, именно комплексная модель проведения операций в сфере кризисного урегулирования является на сегодняшний день наиболее эф фективной. Однако, как показывает практика, ни одному из ведущих субъектов международной безопасности пока что не удается реализовать эту концепцию в полном объеме. Отчасти это связано с объективными структурными ограничениями, прежде всего институциональными и организационными про тиворечиями, административными стереотипами и различны ми организационными процедурами. Но основные препятствия носят политический характер и связаны с противоречиями в интересах и стратегиях основных международных субъектов.


По мнению ряда исследователей, реализация комплексного подхода к кризисному урегулированию представляет сегодня дилемму выбора между эффективностью и результативностью комплексной модели операций кризисного урегулирования и политическими соображениями, в том числе политической Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза легитимностью. И до тех пор, пока сохраняется нескоорди нированность действий между различными участниками, не только теряются ресурсы, но также подрывается легитимность тех субъектов международной безопасности, которые стремятся действовать согласованно.

Среди основных международных организаций, действую щих в сфере международной безопасности, Евросоюз пока что обладает наибольшими возможностями для успешной реали зации «комплексного подхода» к кризисному урегулированию, что и объясняет востребованность Европейской политики в об ласти обороны и безопасности в современном мире.

Диана Новикова Особенности формирования и концептуальные принципы Европейской политики в области обороны и безопасности (ЕПБО) Становление ЕПБО: основные этапы Формулирование концептуальных основ собственной системы европейской безопасности шло на протяжении 1990-х гг. по двум параллельным направлениям: в рамках соб ственно Европейского Союза и в рамках Западноевропейского союза (ЗЕС) при участии НАТО.

Основными этапами формирования единой внешней по литики и политики безопасности ЕС стали: франко-британская встреча в Сен-Мало (декабрь 1998 г.), саммиты ЕС в Кельне (июнь 1999 г.), Хельсинки (декабрь 1999 г.), Да-Фейра (Пор тугалия, июнь 2000 г.), Ницце (декабрь 2000 г.) и Гетеборге (июнь 2001 г.), на которых были приняты важные документы, в которых содержались указания на основные концептуальные политические и структурные изменения.

Уже в Маастрихтском договоре об образовании ЕС от 1992 г. предусматривалось формирование Общей внешней по литики и политики в области безопасности (ОВПБ) с перспек тивой выхода со временем на единую оборонную политику.

В этом же году на саммите Западноевропейского союза были сформулированы так называемые Петерсбергские миссии – за дачи, которые должны были решаться европейскими странами независимо от НАТО. Они включали традиционное миротвор чество, спасательные и гуманитарные операции, операции по урегулированию кризисов, включая превентивные действия по предотвращению конфликтов и принуждение к миру. Для вы полнения поставленных задач в 1993 г. был создан «Еврокорпус»

– формирование из 6 тыс. военнослужащих (представителей Франции, Германии, а также Бельгии и Испании). Кроме того, ЗЕС во взаимодействии с НАТО разработал такие кон цепции, как проект «Многонациональных оперативных сил»

(1993 г.) и проект «Европейской идентичности в области оборо ны и безопасности» (1996 г.), предусматривавшие возможность Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза осуществления миротворческих и гуманитарных операций под командованием ЗЕС. При этом изначально речь шла не о формировании отдельной от НАТО структуры, а о достижении Европейским сообществом определенной автономии в реше нии проблем безопасности. Особо подчеркивалось, что новая система не является конкурентом или альтернативой НАТО, и говорилось об обязательном налаживании тесных контактов, координации действий и углублении сотрудничества по линии НАТО – ЕС. Речь шла также не о создании «европейской ар мии», а о многонациональных структурах типа «Еврокорпуса»

или об использовании национальных подразделений.

Однако Балканский кризис внес серьезные коррективы в предполагаемую модель европейской внешней политики и политики в области безопасности. Операции НАТО по урегулированию конфликтов в Боснии и Косово продемон стрировали, что Европа не готова отвечать на новые угрозы постбиполярной эпохи, а без поддержки США не в состоянии справиться с кризисными ситуациями даже вблизи своих гра ниц. В первую очередь это было связано с фундаментальными проблемами европейских вооруженных сил: ограниченными средствами по переброске войск, низким уровнем оперативной совместимости европейских национальных контингентов, отсутствием единой стратегической культуры, существенным отставанием военного потенциала большинства европейских стран, неадекватной структурой вооруженных сил, основанной на принципах территориальной обороны, а также отсутствием профессиональных вооруженных сил, способных участвовать в военных операциях нового поколения30. Значительный разрыв между американской военной мощью и европейской неспо собностью решать задачи кризисного урегулирования привел страны ЕС к выводу о том, что без развития военного потен циала влияние ЕС как субъекта мировой политики останется незначительным, а не подкрепленная реальными ресурсами и возможностями ОВПБ работать не будет. Кроме того, возник дисбаланс в развитии Евросоюза: хотя ЕС являлся одним из наиболее развитых экономически субъектов в мировой поли тике, его военно-политическое влияние при этом оставалось минимальным.

32 Haine J.-Y. ESDP: An Overview // ESDP: The First Five Years (1999–2004).

Challiot Papers, 2004.

Диана Новикова В результате, начиная с 1998 г., после саммита в Сен-Мало развитие ОВПБ заметно активизируется. В 1999 г. Европейский Совет в Кёльне принимает решение о том, что ЕС как субъект мировой политики должен обладать всем необходимым спек тром возможностей для проведения полностью независимой политики, включая активное участие в операциях по урегулиро ванию международных конфликтов и кризисов, подкреплен ных, в том числе, соответствующими военными ресурсами.

Кроме того, на саммите в Хельсинки принимается решение о создании собственных Европейских сил быстрого реагирования общей численностью в 50–60 тыс. человек, которые могли бы быть развернуты в течение 60 дней сроком как минимум на один год для выполнения всего спектра Петерсбергских мис сий. Планировалось, что к 2003 г. силы быстрого реагирования, включая воздушный и морской компоненты, будут полностью сформированы и укомплектованы, оснащены необходимыми средствами для осуществления командования, контроля и раз ведки, а также средствами материально-технического обеспе чения и другими вспомогательными ресурсами. Одновременно формулируется задача создания общеевропейских структур в области командования и контроля, разведки и стратегической авиации: Комитета по политике и безопасности и Военного комитета в составе начальников генеральных штабов европей ских стран. В 2000 г. в Да-Фейра Европейский Совет принимает решение развивать также и гражданские компоненты кризис ного урегулирования по четырем основным направлениям:

полицейские силы, укрепление правопорядка, гражданское управление, защита мирного населения. Кроме того, в 2002 г.

на саммите в Севилье было принято решение об активном во влечении ЕС в борьбу с международным терроризмом посред ством скоординированного, «междисциплинарного» подхода с использованием различных механизмов ЕС.

Концептуальные основы и принципы функционирования ЕПБО К июню 2003 г., когда была принята Европейская стратегия безопасности «Безопасная Европа в улучшающемся мире»31, за См.: European Security Strategy “A Secure Europe In a Better World” (http://www.

consilium.europa.eu).

Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза вершилось формирование единой европейской идентичности в сфере безопасности и обороны. В Европейской стратегии безопасности было четко сформулировано представление о Европейском Союзе как о глобальном субъекте мировой политики32, разделяющем ответственность за обеспечение безопасности в общемировом масштабе. Соответственно, задачи дальнейшего развития ЕПБО становились более ам бициозными, включая проведение более активной внешней политики и политики в области безопасности, а также создание соответствующего военного и политического потенциала для проведения расширенного спектра Петерсбергских миссий, в том числе силовых, за пределами географических границ ЕС.

Что касается географического охвата ЕПБО, то основным направлением обеспечения безопасности Евросоюза станови лась расширенная «зона безопасности» – регионы, непосред ственно примыкающие к его границам. Особое внимание уде лялось Балканам, ряду постсоветским государств (расширение экономического и политического сотрудничества с Украиной, Молдавией, Белоруссией, а также Закавказскими государства ми), Ближнему Востоку (разрешение арабо-израильского кон фликта как ключевой проблемы ближневосточного региона), а также Средиземноморскому региону.

Таким образом, на концептуальном уровне ЕПБО охваты вала весь спектр существующих военных задач за исключением коллективной самообороны, остававшейся исключительной прерогативой НАТО. Теоретически Евросоюз в рамках ЕПБО мог осуществлять любой тип операций, и единственным огра ничением было отсутствие для этого необходимых ресурсов.

Анализ возможностей европейских стран по мобилизации соответствующих ресурсов выявил ряд серьезных пробелов, в первую очередь в области воздушного транспорта, высоко точного оружия, развертывания командных центров в непо средственной близости от театра военных действий, транс портных средств и разведки. Это существенно ограничивало возможности ЕС, поскольку при отсутствии собственных во енных ресурсов и средств, Евросоюз оказывался полностью зависимым от поддержки НАТО.

См.: Федоров Ю. Доктрина безопасности Европейского Союза // Евро 34 пейская безопасность: события, оценки, прогнозы. – М.: ИНИОН, 2003.

Вып.10.

Диана Новикова В Европейской стратегии безопасности были также намече ны основные направления наращивания потенциала ЕПБО33.

К наиболее приоритетным задачам было отнесено увеличение объема ресурсов, выделяемых на военные цели;

создание «гиб ких» и мобильных вооруженных сил;

устранение или сведение к минимуму дублирования военных усилий государств – членов Евросоюза;

улучшение обмена разведывательной информацией между странами ЕС;

совершенствование аналитических воз можностей;

сочетание военных и гражданских компонентов в ходе кризисного урегулирования, а также формирование новой стратегической культуры, ориентированной на оперативное силовое вмешательство в кризисы и конфликты.

Кроме того, ЕС стремится максимально адаптировать к современным вызовам имеющиеся у него ресурсы в области кризисного реагирования, в частности, в октябре 2006 г. мини стры обороны стран ЕС одобрили «Общий долгосрочный прогноз потребностей европейского оборонного потенциала» (Долго срочный прогноз), разработанный Европейским оборонным агентством совместно с Институтом исследования проблем безопасности ЕС. Долгосрочный прогноз направлен на оценку тенденций в сфере международной безопасности, которые будут доминировать на мировой арене к 2025 г., и определение соответствующего вектора развития для Европейской политики в области обороны и безопасности в этой связи.

В Долгосрочном прогнозе были выделены четыре основные характеристики, на которые, по мнению экспертов, ЕС сле дует ориентироваться в области ЕПБО. Это интегративный подход («synergy»), оперативность («agility»), избирательность («selectivity») и устойчивость («sustainability»)34.

Интегративный подход предполагает соединение различ ных видов и родов вооруженных сил в рамках одной операции, создание общей системы управления этими силами, а также активное привлечение к кризисному урегулированию непра вительственных организаций и работу со средствами массовой информации.

Оперативность означает скорость подготовки и развер тывания сил, необходимых для урегулирования кризиса. Под B. Schmitt. European capabilities: how many divisions? // ESDP: the first five years (1999-2004). Challiot Papers, 2004.

См.: Initial Long-Term Vision Report for European Defence Capability and Capacity Needs/ EDA, October 2006.

Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза избирательностью понимается наличие арсенала средств, обладающих поражающим действием различной силы, ко торые можно использовать в зависимости от обстоятельств и сдерживающих факторов. Так, силовые способы воздействия на кризис могут в определенной ситуации свестись к атаке на компьютерные сети или к психологической операции.

Устойчивость предполагает способность поддерживать развернутые силы в течение длительного времени, что, в част ности, требует стабильного тылового обеспечения. При этом особое внимание в Долгосрочном прогнозе уделяется вопросу о минимизации угроз для развернутых подразделений. В этих целях предлагается использовать морское базирование, которое снижает риски столкновений с вооруженными группировками и позволяет обойти политические проблемы при размещении военных баз на территории государств союзников. Наконец, стратегическим приоритетом развития европейских сил, по мнению экспертов, является сокращение общей численно сти вооруженных сил европейских стран и интенсификация разработок высокотехнологичных вооружений и новейших технологий.

В 2007 г. на конференции Евросоюза по развитию ЕПБО «ESDP: From Cologne to Berlin and Beyond. Operations – Institutions – Capabilitites» был отмечен значительный прогресс, связанный прежде всего с географическим расширением зоны действия ЕС, а также с расширением спектра типов миссий.

Кроме того, был намечен ряд новых задач: улучшение структур планирования и командования для проведения автономных европейских операций (эффективность, оперативность, чет кость);

реструктурирование штаб-квартир для проведения гражданских операций;

формулирование четких политических и стратегических целей и принципов взаимодействия с НАТО;

гармонизация Основополагающих задач развития военного и гражданского потенциалов.

Кризисное урегулирование как центральный элемент ЕПБО В декабре 2008 г. Европейский Совет принял два про граммных документа, в которых дается общая оценка развития ЕПБО, а также намечаются контуры ее будущего развития («Де кларация об укреплении потенциала», «Декларация об улучшении Диана Новикова ЕПБО»35). В этих документах констатируется, что за прошедшие 10 лет ЕС стал глобальным политическим игроком, а ЕПБО – довольно успешным и все более востребованным инструментом кризисного урегулирования в мире. Одновременно отмечается необходимость придания нового импульса развитию ЕПБО, а также увеличения вклада ЕС в укрепление международного мира и безопасности и противодействие угрозам безопас ности европейских стран (на основе Европейской стратегии безопасности), прежде всего в рамках операций кризисного урегулирования.

В этой связи, согласно Декларациям, за ближайшее время ЕС должен обладать потенциалом, необходимым для одно временного осуществления:

– Двух крупных операций по стабилизации и реконструк ции, включающих необходимый гражданский компонент, общей численностью до 10 000 человек и продолжительностью до двух лет;

– Двух операций оперативного реагирования (на ограни ченный срок), задействующих «боевые группы» ЕС;

– Чрезвычайной операции по эвакуации граждан ЕС (срок развертывания менее 10 дней);

– Миссии по наблюдению/перехвату на воде или в воз духе;

– Около 12 гражданских операций (полицейских мис сий, миссий по установлению верховенства права, миссий по осуществлению гражданской администрации, защите гражданского населения, реформе сектора безопасности, а также наблюдательных миссий) различного формата, включая операции оперативного реагирования, а также одну основную миссию (численностью до 3 000 экспертов), рассчитанную на длительный срок до нескольких лет.

В декабре 2007 г. Европейский Совет поручил Х. Солане проанализировать процесс и результаты реализации Европей ской стратегии безопасности. В итоге в конце 2008 г. был под готовлен документ «Обеспечение безопасности в изменяющемся мире», который не является заменой Стратегии, но скорее адап Conclusions of the Brussels European Council on the ESDP, 11-12 December 2008.

Declaration on strengthening capabilities, December 11, 2008. Declaration by the European Council of the Enhancement of the European Security and Defence Policy (ESDP), December 2008.

Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза тирует ее к изменившейся за пять лет обстановке и указывает новые стратегические направления для Евросоюза36.

В документе отмечается, что угрозы безопасности, опреде ленные в Стратегии, стали еще более серьезными и взаимос вязанными. В этой связи ЕС необходимо наращивать свой потенциал в сфере кризисного урегулирования, как на инсти туциональном, так и на практическом уровнях. Подчеркива лось, что ни один другой международный субъект не обладает таким широким набором инструментов, как ЕС, и поэтому ответственность Евросоюза за поддержание международной безопасности в современном мире существенно возрастает.

Среди сравнительных преимуществ ЕС в Докладе отмечается позитивный образ Евросоюза, который очень хорошо воспри нимается в качестве партнера другими странами,– намного лучше, чем НАТО, и даже лучше, чем ООН.

В документе также говорится об отдельной проблеме, которую для международной и европейской безопасности представляют «замороженные» конфликты, в частности особое внимание уделено Грузии и Молдавии. В связи с возвращением «силовой политики» на европейский континент (вооруженный конфликт в Грузии в августе 2008 г.) Закавказье рассматрива ется в Докладе как «новые Балканы» для Европы и требует активизации деятельности Евросоюза на данном направлении.

Отдельное внимание уделяется развитию политики соседства ЕС и вовлечению в нее новых стран, прежде всего на восточ ном направлении. В первую очередь отмечались Белоруссия как чрезвычайно зависимая от России страна (авторы доклада рекомендовали предоставить ей членство в программе, даже в формате «партнерство-лайт»), а также Украина и Тунис37.

Кроме того, отмечается, что интересы ЕС в сфере безопас ности не ограничиваются только близлежащими регионами.

При этом, европейские страны намерены уделить повышенное внимание Афганистану. Развитие сотрудничества с НАТО, пар тнерство с США, а также взаимодействие с ООН оцениваются как ключевые факторы развития ЕПБО. Трансатлантическое сотрудничество остается «фундаментом» для Европы, а участие в создании нового механизма мультилатерализма – одним из Report on the implementation of the European Security Strategy – Providing 38 Security in a Changing World, December 2008.

Ibid.

Диана Новикова основных направлений деятельности Европейского союза.

Важным направлением для ЕС признается выработка единой позиции стран Евросоюза по вопросам реформирования суще ствующих на настоящий момент международных институтов и миропорядка, которые, как показывает практика, сегодня не справляются уже со своими задачами. Отмечается необходи мость формирования единой международной идентичности ЕС. Кроме того, уделялось повышенное внимание развитию военного потенциала ЕС, в том числе для улучшения взаимо действия с НАТО и проведения совместных операций.

Таким образом, сегодня кризисное урегулирование стано вится центральным элементом в развитии Европейской поли тики в сфере обороны и безопасности, а ЕС – комплексным субъектом международной безопасности, который активно развивает военные и гражданские компоненты ЕПБО, и все больше расширяет географию своей активности – в первую очередь это касается постсоветского пространства.

Новые инструменты международного кризисного урегулирования:



Pages:   || 2 | 3 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.