авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 ||

«Институт международных исследований МГИМО (У) МИД России Диана Новикова Новые инструменты международного ...»

-- [ Страница 3 ] --

Диана Новикова вые группы» Евросоюза, первая из которых была полностью сформирована уже в 2005 г., пока что в операциях ЕПБО также не участвовали. И, по оценкам специалистов, в связи с огра ниченной численностью и длительностью пребывания, они не могут выполнять весь спектр миссий, прежде всего, операций высокой интенсивности. Кроме того, жесткая система ротации каждые шесть месяцев может создавать дополнительные про блемы, если «очередная» страна ЕС начнет противодействовать отправки группы по политическим соображениям, затягивать этот процесс и т.п.75 При этом, «боевые группы» существуют на постоянной основе, что влечет за собой издержки неис пользованных возможностей и дополнительные расходы для Евросоюза, когда они не задействованы в операциях. В итоге, пока что при проведении операций кризисного урегулирования ЕС в основном используются механизмы мобилизации евро пейской коалиции войск, а не общие механизмы ЕПБО.

Ресурсная база гражданского компонента ЕПБО также нуждается в улучшении. Во-первых, до сих пор четко не сформулированы принципы координации и взаимодействия с военным компонентом. Во-вторых, серьезной проблемой является нехватка соответствующих кадров при формировании гражданских миссий ЕПБО. Пока что странам ЕС не удается в полном объеме сформировать необходимые для успешного проведения той или иной миссии полицейские силы и команды экспертов в области установления правопорядка, для рефор мирования уголовно-процессуальной системы (прокуроры, адвокаты, судьи) и гражданской администрации – высококва лифицированных специалистов в этих областях европейским странам не всегда хватает у себя дома.

В целом, для эффективного проведения операций по урегулированию кризисов, ЕС необходимо улучшить свой потенциал по четырем основным направлениям:

Развертываемость и мобильность. Серьезную проблему для стран ЕС представляет нехватка и/или устаревание собствен ных стратегических транспортных средств, которые являются ключевыми для реализации концепций сил быстрого развер тывания и «боевых групп». И если в области военно-морских перевозок ситуация в целом приемлемая (в частности, за последние несколько лет Великобритания приобрела 6 транс Enter the EU Battlegroups. Challiot Paper № 97. February 2007.

Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза портных паромов с трейлерной погрузкой и разгрузкой), то в области военно-воздушного транспорта и стратегической авиации возможности Евросоюза по проецированию значи тельной силы на большие расстояния весьма ограничены. Так, операция «Артемис», которая пока что остается самой широко масштабной миссией в рамках ЕПБО, в основном опиралась на средства стратегической авиации других стран. Хотя разработки по производству собственных военных транспортных самоле тов А400М ведутся с 1984 г., только в 2007 г. стало возможным начать их поставки (всего за период 2007-2020 гг. планируется поставить 180 таких самолетов), а проблема дозаправки само летов в воздухе вообще еще не начала решаться. Недостатки соответствующих ресурсов предполагается восполнить за счет покупки или лизинга оборудования у других стран, прежде всего США, России и др., что вряд ли может решить саму про блему как таковую.

Способность к длительному ведению военных действий и эффективное участие. Помимо оперативного развертывания войск для проведения эффективных операций в сфере кри зисного урегулирования, необходима также соответствующая материально-техническая поддержка и вооружения. В зави симости от продолжительности и характера операции может потребоваться самый широкий спектр ресурсов – от транс порта и медицинской помощи до новейших средств ведения современных войн («революция в военном деле»). Но такие средства представляют серьезную проблему для большинства европейских стран. На данный момент у Евросоюза практи чески отсутствует высокоточное оружие, интегрированные автоматизированные системы командования, управления, связи и разведка (C4ISR), а также ряд других новейших видов оружия. Однако решить эту проблему ЕС все же придется, если он хочет повысить эффективность своих вооруженных сил и обеспечить хотя бы минимальную оперативную совместимость с войсками США.

Для подкрепления сил ЕС, задействованных в какой-либо миссии, Евросоюзу необходимы резервные силы, которые на данный момент пока формально не предусмотрены. Кроме того, без создания резервных сил способность Евросоюза проводить три миссии в рамках ЕПБО одновременно будет до вольно сомнительно. В принципе, существует пять вариантов решения этой проблемы: использовать в качестве резервных Диана Новикова «боевые группы», которые на данный момент не задействова ны в операции;

использовать национальные ресурсы страны, формирующей основной контингент данной миссии;

исполь зовать ресурсы других стран;

создать постоянные резервные силы;

попросить подкрепления у других организаций, напри мер у НАТО. Однако поскольку у каждого из этих вариантов есть определенные недостатки (дополнительная финансовая или ресурсная нагрузка, политическое согласование в случае с НАТО и т.п.), то однозначно способа решения данной про блемы ЕС пока что не сформулировал.

Стратегическая разведка. Осуществление успешных опе раций кризисного урегулирования невозможно без точной и своевременной информации, полученной через агентурную сеть и технические средства разведки, системы получения изо бражений в режиме реального времени, а также эффективных средств защиты систем связи. С одной стороны, в последнее время Евросоюз начал предпринимать довольно активные усилия в этом направлении. Так, с 1998 г. ЕС реализует Инициа тиву глобального мониторинга в области окружающей среды и безопасности (GMES), а с 2001 г. действует спутниковый центр ЕС (SATCEN). Кроме того, в 2003 г. был принят План действий в космической сфере, в соответствии с которым у ЕС должны появиться космические средства многоцелевого использования для сбора информации и мониторинга кризисных ситуаций.

С другой стороны, единой агентурной сети у Евросоюза нет, а сотрудничество и обмен разведданными между странами ЕС является одним из наиболее спорных вопросов, поскольку затрагивает основы национальной безопасности европейских стран и противоречит принципам уже установившегося со трудничества в этой области (в частности, это касается обмена секретной информацией между США и Великобританией).

Согласовать позиции разных стран Евросоюза в данной об ласти крайне сложно, поэтому вряд ли общеевропейская разведывательная система, включая стратегическую разведку, сможет появиться в ближайшем будущем.

Стандартизация и оперативная совместимость. Очевид но, что независимо от того, каким образом будет развиваться ЕПБО, операции Евросоюза в будущем станут все более много национальными, что потребует определенной стандартизации вооружений и систем связи, улучшения оперативной совме- стимости и формирования единой стратегической культуры.

Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза Однако, несмотря на то, что низкий уровень оперативной совместимости существенно снижает эффективность много национальных контингентов, о чем свидетельствует опыт про ведения миссий в рамках ЕПБО, решается данная проблема пока что только на концептуальном уровне. Так, в декабре 2 0 0 4 г. С о в е т Е С п р и н я л П р о г р а м м у н а п е р и о д 2007–2055 гг. по введению единых стандартов подготовки воен ных и гражданских контингентов, а также единых оперативных и стратегических механизмов в рамках ЕПБО. Практическая реализация поставленных задач будет в значительной степени зависеть от того, насколько успешно пойдет процесс развития общей европейской политики в сфере военных закупок и соз дания европейского оборонного рынка, а также от наличия у стран ЕС политической воли и желания модернизировать военный потенциал и технологии, т.е. тех факторов, которые сами по себе являются проблематичными и требуют решения.

Кроме того, пока что остается не проясненным вопрос участия в операциях ЕПБО стран, не являющихся членами ЕС. Хотя основные принципы участия третьих стран были заложены на саммите ЕС в Севилье, многие вопросы остались до конца не определены: какое количество вооруженных сил допустимо от третьих стран, в какой степени третьи страны могут участвовать в разработке концепций операций, в какой мере третьи страны могут участвовать в ежедневном процессе командования и управления?

Безусловно, ЕС пока не в состоянии решить проблему нехватки военных и гражданских ресурсов и выполнить Основополагающие цели развития военных и гражданских компонентов ЕПБО в полном объеме, что в первую очередь связано с нехваткой финансовых средств (ограниченность военных бюджетов) и их недостаточно эффективным ис пользованием (структура военных расходов). На протяжении всех 1990-х гг. военные бюджеты европейских стран вплоть до недавнего времени довольно сильно сокращались. В итоге на сегодняшний день общий военный бюджет Евросоюза состав ляет в среднем 204 млрд евро, что более чем в два раза меньше военного бюджета США (454 млрд евро в 2007 г.). Однако основная проблема заключается даже не столько в количе стве, сколько в качестве военных расходов Евросоюза. Если США тратят около 30 % средств от своего военного бюджета на научно-исследовательскую деятельность и закупку новых Диана Новикова вооружений, то ЕС на НИОКР выделяет в 6 раз меньше76. При этом основные средства европейских стран все равно идут на военнослужащих77 и инфраструктуру, а не на разработки новых видов оружия и закупки новейших видов вооружений. Такой разрыв между инвестиционным бюджетом и растущими во енными расходами влечет за собой негативные последствия:

по сути Евросоюз не готов к ведению современных войн, а ограниченность бюджетных средств серьезно подрывает тех нологические возможности европейской оборонной отрасли для подготовки на будущее.

Ситуация еще больше усугубляется структурными про блемами самого военного комплекса Евросоюза – рыночной фрагментацией и дублированием усилий на общеевропейском и национальном уровнях, когда каждая страна ЕС продолжает развивать свою собственную военную организацию (командно штабные структуры, материально-техническое обеспечение, закупки вооружений и т.п.). В условиях довольно ограничен ного бюджета это создает проблему выбора между эффектив ной общеевропейской армией и развитыми вооруженными силами каждой европейской страны, поскольку и на то, и на другое средств явно не хватит. С момента окончания «холодной войны» национальная специализация европейских стран стала обходиться слишком дорого: стоимость разработки новейших видов вооружений резко возросла, а реструктуризация воору женных сил и растущее число операций по урегулированию кризисов также требует дополнительных расходов, что тяжело даже для финансовых возможностей Европы. Однако, хотя большинство стран ЕС не в состоянии проводить военные операции без поддержки своих партнеров, а необходимость реформирования европейского сектора вооружений и передача хотя бы части вопросов политики по вооружениям на уровень Евросоюза очевидна, отказываться от своего национального суверенитета в вопросах обороны и безопасности европейские страны не хотят, что очень мешает рационализировать военный потенциал ЕС.

European – United States Defence Expenditure in 2007//EDA review.

19.12.2008.

Численность вооруженных сил США в принципе сопоставима с численно стью вооруженных сил Европы (1,4 млн и 1,9 млн человек), однако денег на одного американского солдата тратится в три раза больше, чем на европейского (354 и 103 тыс. евро в год).

Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза Европейское военное сотрудничество осуществляется преимущественно в области аэрокосмической и обороной электроники, а наземные компоненты вооружений и кора блестроение развиваются в рамках национальных проектов.

Более того, сотрудничество осуществляется исключительно на межгосударственной основе ad hoc в связи со сложной систе мой институциональных и промышленных договоренностей, задержками и издержками различного рода, а также большим количеством политических проблем. Так, крупные европейские страны-производители вооружений пока не могут прийти к согласию по концептуальным вопросам и производственным стратегиям. Очень спорными вопросами остаются безопас ность поставок, участие Европейской Комиссии и третьих стран, особенно США. Те страны ЕС, которые европейское оружие не производят, скорее купят американскую технику, а не европейскую. К тому же, европейским оборонным компа ниям очень трудно конкурировать с крупными американскими группами ВПК, которые защищены на внутреннем рынке и поддерживаются постоянно растущим военным бюджетом США. В итоге ряд европейских стран не сможет себе позволить на национальном уровне закупать новейшие виды вооружений в связи с их высокой стоимостью, так как выпускать такие вооружения только для удовлетворения потребностей своего государства будет просто нерентабельно.

Очевидно, что реализация планов, связанных с развитием ЕПБО, потребует от стран ЕС решения ряда сложных задач, прежде всего по преодолению отставания своих вооруженных сил. Чтобы превратиться из потребителя услуг безопасности в их поставщика, ЕС необходимо значительно нарастить свои военные возможности, как на общеевропейском уровне, так и на уровне отдельных стран. Для реализации своих амбициозных планов в сфере ЕПБО Евросоюзу придется создавать собствен ный военный потенциал, который будет отвечать требованиям изменившейся обстановки и новым угрозам безопасности (опе рации невоенного типа, переход от крупномасштабных войн к военному вмешательству, ОМУ, терроризм, несостоявшиеся государства и т.п.).

Однако даже в отдельно взятой стране процесс модерниза ции вооруженных сил представляет собой достаточно длитель ный и сложный процесс. На уровне ЕС этот процесс выглядит еще сложнее. Во-первых, Евросоюз является структурой скорее Диана Новикова межгосударственной, чем надгосударственной, что очень за трудняет процесс принятия решений по вопросам обороны и безопасности (исключительная компетенция национальных правительств). Во-вторых, поскольку вопросы обороны и безопасности изначально не включались в европейский проект, Евросоюзу пришлось «с нуля» вырабатывать процедуры, струк туры и механизмы ЕПБО, что требует реструктуризации и пере вооружения европейских армий, серьезных финансовых затрат, слома укоренившихся традиций и стереотипов стратегического мышления европейских стран, а также решения ряда проблем европейского сотрудничества в области вооружений78. Нако нец, остается до конца не проясненным политический аспект наращивания военного потенциала ЕС: в каком контексте и в каких рамках он будет использоваться, и кто будет принимать соответствующие решения на уровне стран ЕС? Существующая Европейская политика вооружений (ECAP) не обязывает стра ны ЕС, даже если они резко наращивают свою военную мощь, предоставлять эти ресурсы Евросоюзу. Более того, пока что нет единого стандарта или хотя бы минимально установленного уровня (сколько должны тратить страны Евросоюза на наращи вание своего военного потенциала), что создает значительные диспропорции между военными возможности внутри самого ЕС. Только у небольшого числа европейских стран военный бюджет составляет немногим более 2 % ВВП, а общий бюджет 10 новых стран членов ЕС составляет только 5,6 % от бюджета «ЕС-15». В результате возникает существенный разрыв между военными бюджетами Великобритании, Германии, Франции и Италии, с одной стороны, и всеми остальными странами – с другой79, что ставит вопрос о распределении ответственности между странами Евросоюза.

Очевидно, что для развития ЕПБО на практике необходимо приложить достаточно интенсивные усилия по созданию новых военных ресурсов. Об этом говорится и в большинстве соот ветствующих документов и программ, принятых Советом ЕС.

Однако найти конкретные свидетельства реальных улучшений B. Schmitt. Armaments cooperation in Europe. Institute for Security Studies.

2005.

Например, военный бюджет Франции в 2003 г. составил 40 млрд евро, Велико британии – 26 млрд (соответственно, 2,6 и 2,4 % от ВВП). Это самые высокие показатели среди стран и НАТО, и ЕС. Бюджет Италии в этом же году составил 1,9 % ВВП, Германии – 1,4 Испании – 1,2, Люксембурга – 0,9.

Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза в военном потенциале ЕС за последние 10 лет довольно сложно.

Более того, финансовая нагрузка на оборонные министерства европейских стран за это время очень сильно возросла. Если говорить о повышении эффективности европейского сотруд ничества в области вооружений, то для этого требуется больше ресурсов как таковых, создание эффективной системы управле ния совместными программами, а также открытие оборонных рынков. Пока что ни одна из этих целей не была достигнута в необходимом объеме.

Диана Новикова ЕПБО как один из инструментов международного кризисного урегулирования: взаимодействие Евросоюза с ООН и НАТО в сфере международной безопасности Сравнительные преимущества ЕПБО в общей системе международной безопасности ЕС, наряду с ООН, ОБСЕ, НАТО и рядом других региональ ных организаций, является одним из международных субъектов, которые могут участвовать в урегулировании международных конфликтов и кризисов. И хотя другие организации могут быть более эффективными в этой области, а ЕПБО является не са мым приоритетным направлением деятельности Европейского Союза, вклад европейских стран в международное кризисное урегулирование мог бы стать весьма востребованным. В первую очередь это связано с тем, что формирующиеся инструмен ты европейского кризисного урегулирования в наибольшей степени отвечают требованиям урегулирования современных конфликтов и проведения военно-гражданских операций.

Формируя Европейскую политику в области обороны и безопасности, ЕС изначально специализировался на действи ях на стыке военного и гражданского аспектов кризисного урегулирования, что является сейчас наиболее востребован ным (гражданская администрация, гражданская полиция и другие административные эксперты, необходимые в ситуации стабилизации общества на стадии постконфликтного восста новления).

В целом Евросоюз может довольно эффективно осущест влять следующий спектр задач:

– Стабилизация ситуации, разъединение или обеспечение разъединения сторон конфликта или принуждения к миру, когда военный контингент, призванный обеспечить осущест вление демобилизации, разоружения и т.п. может быть подкре плен полицейскими силами (миссии «Алтеа», «Артемис»). Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза – Замена органов местной (национальной) власти и выпол нение государственных функций, в первую очередь в секторе безопасности (военные, полицейские контингенты), а также в более широком контексте установления верховенства права (судебные, юридические эксперты и т.п.).

– Укрепление или реформирование системы государствен ного управления (институциональные реформы). Наиболее сложная задача, включающая мониторинг и контроль над процессом реформирования, реструктуризации или создания системы государственного управления в системе безопасности, правопорядка и общего государственного администрирования («Проксима», «Темис», «Киншаса»). Самый долгосрочный тип операций, который требует прямого контроля Совета ЕС и дополнительной финансовой поддержки стран Евросоюза и Европейской Комиссии.

– Мониторинг и контроль над выполнением соглашения о прекращении огня между сторонами конфликта (миссии ЕС в Аче, г. Рафах).

– Поддержка международных миротворческих организа ций, как в форме самостоятельной миссии ЕПБО («Артемис»), так и в качестве прямой интеграции контингентов ЕС в миссии других международных организаций (операция «Амис»).

При этом, все миссии Евросоюза предполагают их проведе ние в сложной стратегической среде, включают комплексный набор сценариев предотвращения и урегулирования конфлик тов и кризисов, а также постконфликтного восстановления и могут наделяться мандатом с функциями государственного или квазигосударственного управления. Исходя из этого, можно выделить следующие сравнительные преимущества ЕС в об ласти кризисного урегулирования:

– Возможности быстрого реагирования и оперативного принятия решений (силы быстрого реагирования в военном и гражданском компонентах).

– Возможность использования высококвалифицирован ных специалистов и ресурсов (инструменты ЕПБО могут быть эффективнее использованы в ситуациях качественных, а не количественных).

– Возможность использовать политический ресурс ЕС.

Эффективность миссий может быть выше в тех районах, где влияние Евросоюза достаточно сильное.

Диана Новикова – Комплексный подход и возможность задействовать раз личные инструменты Евросоюза: военный и гражданский ком поненты ЕПБО, дипломатические и экономические ресурсы, инструменты и ресурсы Комиссии.

– Возможность использовать потенциал Сообщества, при влекать другие международные организации (эффективный мультилатерализм), а также гражданское общество и НПО, ко торые обладают относительной политической нейтральностью, хорошей финансовой базой, могут функционировать в течение длительного времени и действовать не напрямую, дополняя ЕПБО там, где прямые методы работать не будут.

– Значительные финансовые возможности для оказания гу манитарной помощи странам, пострадавшим от кризисов. Се годня Евросоюз вносит (как организация и по линии отдельных стран-членов) самый большой в мире вклад в предоставление гуманитарной помощи, а европейское агентство по гуманитар ному развитию ECHO охватывает своей деятельностью около 40 стран мира, в первую очередь в Африке и на Ближнем Вос токе, в Центральной, Южной и Юго-Восточной Азии.

Таким образом, Евросоюз в целом обладает существен ными возможностями в области кризисного урегулирования и способен решить глубинные причины конфликта, создавая условия, которые позволят избежать массового кровопролития в дальнейшем (социально-экономические меры, реформиро вание сектора безопасности, интеграция бывших повстанцев, боевиков и т.п.).

Специализация и сравнительные преимущества Евросоюза в сфере кризисного урегулирования определяют специфику его взаимодействия с ООН и НАТО в сфере кризисного уре гулирования.

Сотрудничество ЕС – ООН в сфере кризисного урегулировании На концептуальном уровне ЕПБО формировалась, в том числе, и как инструмент кризисного реагирования, который может быть использован по запросу ООН. Кроме того, ЕС в своих концептуальных документах неоднократно признавал ведущую роль ООН в поддержании международного мира и безопасности. Евросоюз является одним из крупнейших пла тельщиков в Организации – по совокупности взносы стран – Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза членов ЕС составляют примерно 40 % бюджета ООН, включая миротворческий бюджет.

В целом перспективы сотрудничества ЕС с ООН в сфере кризисного урегулирования сегодня определяются следующи ми факторами:

1. Изменившийся характер операций кризисного урегули рования, представляющих собой гибридные миссии, в которых участвуют различные институциональные субъекты и между народные организации.

2. Взаимодействие ЕС – ООН как элемент системы муль тилатерализма. ООН является центральным звеном много полярного мира, приверженность которому ЕС постоянно подтверждает.

3. Повышение «дееспособности» Евросоюза: совместные операции по урегулированию кризисов ЕС – ООН являются наглядным показателем того, в какой степени ЕС развит как субъект международной безопасности, в том числе по таким параметрам, как согласованность, эффективность и легитим ность действий.

4. Существующие потенциал и возможности ЕС в рамках ЕПБО, которые могут быть эффективно задействованы при проведении совместных операций (например, «боевые группы»

ЕС, изначально созданные для данных целей).

На первый взгляд очевидна взаимная заинтересованность в сотрудничестве двух организаций: ЕС обеспечивает финансо вую базу, а также может предоставлять военные и гражданские ресурсы для проведения операций по урегулированию кризи сов, которых ООН зачастую не хватает. ООН, в свою очередь, обеспечивает политическую и правовую легитимность для операций Евросоюза80.

Соответственно, на протяжении первой половины 2000-х гг.

организации планомерно пытались институционализировать свои отношения (см. Табл.):

C. Major. EU-UN Cooperation in Military Crisis Management: the Experience 88 of EUFOR RD Congo in 2006. // Challiot Occasional Papers, № 72, September 2008.

Диана Новикова Таблица Год Механизмы и Принципы и инструменты документы 2003 Совместная – Приверженность сотрудничеству ЕС – ООН декларация в области гражданского и военного кризисного ЕС – ООН о урегулирования.

сотрудничестве в – СБ ООН несет основную ответственность сфере кризисного за поддержание международного мира и урегулирования. безопасности.

– Совместные консультационные механизмы для повышения координации в сфере планирования, подготовки персонала, системы коммуникаций, обмена опытом («лучшие практики»).

2003 Европейская – ЕС поддерживает модель многополярного мира стратегия – Укрепление ООН, интенсификация безопасности. сотрудничества и сотрудничество с ООН в сфере кризисного урегулирования.

2004 Сотрудничество – Элементы реализации Совместной декларации ЕС – ООН в 2003 г.

сфере военного – Страны – члены ЕС предоставляют военные/ кризисного гражданские ресурсы для операций ООН либо урегулирования начинают собственную миссию в рамках ЕПБО (по запросу ООН).

– Две категории операций: модель «моста» (bridg ing model – дает возможность контингентам ООН реорганизовать силы или подготовить новую опе рацию) и модель «поддержки» (standby force – ЕС предоставляет свои контингенты для усиления миссии ООН).

– Стратегический и политический контроль над операцией сохраняется у Евросоюза.

2005 Сотрудничество Первые совместные учения ЕС – ООН (EST 05).

ЕС –ООН в сфере военного кризисного урегулирования.

2007 Совместное – Улучшение сотрудничества и координации уже заявление по отдельным сферам кризисного урегулирования ЕС – ООН о – Использование европейских сил в решении сотрудничестве в проблем безопасности в соседних с Евросоюзом сфере кризисного регионах;

передача ЕС части функций в реагирования. рамках операций, осуществляемых другими организациями;

проведение операций низкой интенсивности, следующих за высокоинтенсивными действиями других организаций. Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза В конце 2008 г. Совет ЕС отметил ряд продвижений в реа лизации совместной декларации ЕС – ООН от 2007 г., в том числе расширение сотрудничества между организациями в сфере раннего предупреждения, обучения персонала, а также реформирования сектора безопасности 81. Однако на деле взаимодействие между Евросоюзом и ООН в последнее время осложняется рядом проблем.

Существующие договоренности между ЕС и ООН пока что не могут обеспечить эффективного сотрудничества обеих организаций, которое в основном сводится к политическому и институциональному. При этом взаимодействие на военно оперативном уровне остается достаточно проблематичным, что связано с низким уровнем оперативной совместимости (различные стандарты, коммуникации, системы планирования и логистики и др.), сложностями с обменом разведывательной информацией (в ООН не предусмотрены соответствующие системы и процедуры) и т.п.

Кроме того, развитие собственных возможностей ЕС в области кризисного урегулирования привело к пересмотру взглядов европейцев на сотрудничество с ООН. Признавая приоритет ООН в поддержании международной безопасности, ЕС настаивает на своей стратегической и политической автоно мии82. Кроме того, являясь крупнейшим плательщиком взносов в бюджет ООН, ЕС также хотел бы обладать соответствующим влиянием на повестку в области кризисного урегулирования.

В итоге, хотя страны ЕС все более активно участвуют в опера циях, осуществляемых в рамках мандата ООН, в собственных миссиях Организации европейских контингентов становится все меньше и меньше. Развертывая собственные операции в рамках ЕПБО, а не направляя европейские контингенты для участия в миссиях под руководством ООН, ЕС сам решает, в какие конфликты ему вмешиваться или не вмешиваться.

Ситуация еще более осложняется тем, что ЕС не является уни тарным субъектом, в том числе и в сфере принятия решений по вопросам ЕПБО. По различным соображениям, страны ЕС не всегда хотят предоставлять свои контингенты для проведения операций в рамках ЕПБО. Таким образом, помимо согласо ваний между ЕС и ООН как организациями, возникает еще 90 Council Conclusions on ESDP, 10–11 November 2008.

Report on ESDP, 8 December 2008.

Диана Новикова и проблема согласования между отдельными европейскими странами внутри Евросоюза. Наконец, довольно спорным является вопрос о региональном фокусе совместных операций.

Если ООН проводит большое число операций по урегулиро ванию кризисов на Африканском континенте, то далеко не все страны Евросоюза хотят разворачивать здесь свои миссии.

Однако развитие сотрудничества ЕС с ООН предполагает, в том числе, и активизацию его деятельности в Африке.

В итоге развитие взаимодействия Евросоюза и ООН в сфере кризисного урегулирования сегодня ограничено тремя основными факторами:

1. Сотрудничество ЕС – ООН включает, как минимум, три институциональных уровня: ООН, ЕС и страны Евросоюза (национальный уровень). То есть межорганизационное взаи модействие заметно осложняется внутриорганизационными сложностями и вопросами.

2. Серьезные различия (структурные, организационные и культурные) между ЕС и ООН, а также рассогласования на политическом и институциональном уровнях, которые транс лируются на оперативный уровень, и дальше (структурные, организационные и культурные различия) – на «полевой».

3. Проблема многонациональных контингентов – высокая степень гетерогенности персонала при проведении совместных операций ООН – ЕС.

Кроме того, до сих пор нерешенными остаются вопросы о совместном планировании (не хватает общего стратеги ческого планирования операций, четкого разделения сфер ответственности и задач, общего понимания целей), а также проблемы ресурсообеспеченности и выполнимости взаимных обязательств, что приводит к разочарованиям с обеих сторон.

Хотя вклад ЕС в миротворчество ООН важен с количествен ной точки зрения, пока не совсем ясно, может ли поддержка Евросоюза качественно улучшить некоторые возможности ООН. Так, остается нерешенным вопрос об обязательности получения мандата ООН при проведении операций ЕПБО: с одной стороны, мандат с точки зрения легитимности желате лен, а с другой – процедура его получения может заметно огра ничивать возможности быстрого вмешательства в конфликт.

Кроме того, существует ряд проблем взаимодействия между ЕС и ООН, связанных с институциональными особенностями обеих организаций: особенности терминологии, структуры Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза организаций замедляют взаимодействие, могут провоцировать непонимание между сторонами. Наконец, обеим организациям очень не хватает опыта совместного проведения операций.

Так, уже в ходе операции «Артемис» возникал ряд проблем, когда на начальном этапе операции из-за нехватки прямых контактов между командованием ЕС и миссией ООН силы МОНУК не были поставлены своевременно в известность о высадке войск ЕС.

ЕПБО в трансатлантических отношениях:

проблема взаимодействия ЕС и НАТО Вопрос о роли и месте ЕПБО в системе трансатлантических отношений и взаимодействие ЕС с НАТО в сфере кризисного урегулирования представляет собой отдельную проблему.

Становление ЕС в качестве активного субъекта мировой по литики и усиление его военного потенциала вызвало много разногласий в трансатлантических отношениях, а вопрос о распределении геополитических функций между ЕС и НАТО в системе международной безопасности стал определяющим для всего процесса формирования ЕПБО83.

Соединенные Штаты с самого начала поставили перед европейцами ряд условий относительно тесной координации действий ЕС/ЗЕС с НАТО при сохранении главенствующей роли Альянса в деле обеспечения безопасности, а также о вклю чении в европейское планирование шести государств НАТО, не входящих в ЕС (эти положения были затем включены в документы Евросоюза по созданию ЕПБО). Во-первых, США опасались, что может произойти распыление и отток ресурсов европейских стран от НАТО, особенно на фоне сокращения оборонных бюджетов и растущих социальных расходов стран Евросоюза. Во-вторых, серьезную проблему представлял обмен секретной информацией в рамках ЕПБО между теми европейскими странами, которые являлись членами НАТО, и странами ЕС, не входящими в Альянс. Наконец, существовала вероятность того, что будут созданы параллельные структуры Евросоюза, которые начнут конкурировать с Альянсом.

92 E. Brimmer. Seeing Blue: American Visions of the European Union. Challiot Papers № 105, September, 2007.

Диана Новикова Что касается позиции самих стран ЕС относительно взаи модействия с НАТО, то и здесь были существенные разногла сия. Франция, не выступая напрямую против Альянса, стре милась к большей самостоятельности Европы – возможности самой принимать решения и реализовывать их на практике.

Германия, с одной стороны, всегда считала НАТО гарантом безопасности в Европе, а с другой – также не хотела оставать ся в стороне от новой европейской инициативы. Кроме того, европейским странам было не совсем ясно, в каких именно операциях ЕС собирается принимать участие. Несмотря на растущую потребность участия европейских сил за пределами европейского континента, далеко не все государства ЕС были заинтересованы в урегулировании конфликтов (например, в той же Африке или на Средиземноморье) в отличие от бывших колониальных держав.

Тем не менее было очевидно, что выполнение столь дале ко идущего европейского проекта возможно только в рамках трансатлантического партнерства, тесного взаимодействия с США и с НАТО в целом. Соответственно, в декабре 2002 г. был заключен ряд так называемых соглашений «Берлин Плюс», создающих механизмы использования Евросоюзом военной инфраструктуры НАТО. Пакет соглашений включал четыре основных элемента. Во-первых, ЕС получал свободный доступ к системе оперативного планирования НАТО для проведения операций в рамках ЕПБО. Во-вторых, Евросоюз мог опи раться на средства и ресурсы НАТО и использовать средства Европейской системы командования НАТО. Наконец, система оборонного планирования НАТО должна была строиться с учетом доступности сил Альянса для проведения операций ЕС. Основная договоренность заключалась в том, что ЕС будет проводить свои операции только в том случае, когда НАТО как самостоятельная организация в них не задействована и ЕС сможет развивать свои миссии полностью автономно от НАТО. Кроме того, в рамках НАТО был сформирован штаб ной элемент ЕС для планирования «европейских» операций, а в штабные структуры Евросоюза делегировано постоянное представительство НАТО. При этом, НАТО рассматривалась как некий привод ЕПБО, который предоставляет свои ресурсы и штаб-квартиры, необходимые для достижения требуемого уровня операциональности Евросоюза. Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза В то же время, соглашения «Берлин Плюс» были скорее тех ническим руководством, а успех взаимодействия ЕС – НАТО во многом зависел от наличия политической воли с обеих сторон. Наиболее спорным был вопрос о том, являются ли обе организации союзниками или соперниками? Так, создание собственной штаб-квартиры ЕС вызвало в свое время серьез ную дискуссию евро-атлантических партнеров. В итоге были созданы автономная штаб-квартира ЕС на базе штаб-квартиры НАТО SHAPE для планирования операций, в которых ЕС ис пользует средства НАТО, а также отдел в рамках Секретариата Совета ЕС для планирования миссий, осуществляемых силами исключительно Евросоюза.

К 2007 г. дискуссии вокруг ЕПБО несколько затихли. С одной стороны, произошли новые события (война в Ираке, борьба с международным терроризмом и пр.), и у США возник ли более серьезные причины для озабоченности, чем формиро вание независимой Европейской политики в области обороны и безопасности. С другой стороны, в ситуации, когда силы НАТО плотно увязли в Афганистане, а войска США – в Ираке, появилась объективная потребность в европейских инстру ментах постконфликтной стабилизации, и интегрированные гражданские ресурсы кризисного урегулирования стали осо бенно востребованы. Кроме того, после провала Европейской конституции произошла некая ренационализация политики обороны и безопасности европейских стран и ее возврат на государственный уровень, что также успокоило США.

В 2008 г. в связи с возвращением межгосударственных кон фликтов на Европейский континент и мировым финансовым кризисом, произошли дальнейшие подвижки в трансатланти ческих отношениях84, и позиции США по отношению к ЕС пре терпели значительные изменения. Так, в 2008 г. американский представитель в НАТО заявил о том, что и Америка, и НАТО нуждаются в более сильной Европе, а ЕПБО может и должна стать механизмом, который мобилизует европейский военный потенциал на новом уровне. ЕПБО стала восприниматься как важный взаимодополняющий элемент НАТО. Кроме того, се годня ЕС – единственный серьезный партнер США, который действительно может облегчить бремя Соединенных Штатов 94 A. Toje. The EU, NATO and European Defence – A Slow Train Coming. ISS Occasional Paper № 74, December 2008.

Диана Новикова в решении проблем в сфере безопасности. США, во-первых, нужен эффективный партнер, в том числе и для урегулиро вания тех конфликтов и кризисов, в которых США не может участвовать по политическим соображениям (европейский контингент в Ливане в 2006 г.). Во-вторых, поскольку США в ближайшем будущем предстоит столкнуться с проблемами вне Европейского континента, Америка явно заинтересована в том, чтобы переложить решение проблем обеспечения европейской безопасности на самих европейцев.

Вместе с тем, наметившееся сближение между ЕС и НАТО не снимает всех разногласий85, и пока что до поставленной цели сделать функции этих организаций дополняющими друг друга, как это было заявлено в соглашениях «Берлин Плюс», очень далеко. Хотя ряд примеров сотрудничества между ЕС и НАТО на Балканах (операции «Проксима», «Конкордия» и «Алтеа») свидетельствовал об успешном применении на практике со глашений «Берлин Плюс», вопрос о взаимодействии между этими двумя структурами остается открытым.

Обе организации преследуют глобальные амбиции и стремятся участвовать в урегулировании самых различных кризисных ситуаций, в связи с чем сложно четко разграничить их ответственность, как по географическому, так и по функ циональному критерию (вопрос о распределении геополити ческих функций). Кроме того, на развитие взаимоотношений ЕС – НАТО не лучшим образом влияет совпадающее членство (19 из 25 стран ЕС являются членами НАТО). К тому же, обе ор ганизации находятся в стадии некоей трансформации ресурсов и потенциала: в 2004 г. одновременно произошло расширение ЕС и НАТО, повлекшее за собой целый ряд новых проблем внутри самих организаций, в том числе и в сфере обороны и безопасности. Наконец, и ЕС, и НАТО начали развивать в определенной степени схожие проекты: Европейские силы быстрого реагирования и «боевые группы», с одной стороны, и многонациональные оперативно-тактические группировки (МОТГ) и силы оперативного реагирования НАТО – с другой.

Так, силы быстрого реагирования НАТО и боевые группы ЕС, которые создавались для повышения потенциала оперативного реагирования на современные конфликты, очень схожи по сво P. Cornish P. EU and NATO: Co-Operation or Confrontation? European Parliament Briefing Paper. October, 2006.

Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза им функциям и задачам, что, казалось бы, делает их конкуриру ющими. Однако анализ объективных возможностей натовских сил оперативного реагирования и европейских боевых групп свидетельствует о том, что конкурировать они друг с другом вряд ли в состоянии. Так, численность боевых групп составляет всего 1 500 человек, а контингенты НАТО – 9 500;

в структуре боевых групп преобладают в основном сухопутные войска, в то время как силы НАТО объединяют компоненты воздушных, морских и наземных войск;

наконец, если натовские силы проходят обучение и подготовку в соответствии с едиными стандартами, то у ЕС таких стандартов пока нет. Таким образом, эти проекты могли бы быть скорее взаимодополняющими:

инициатива НАТО представляет собой скорее стратегический потенциал, а проект Евросоюза – тактический.

В результате отношения между обеими организациями представляют собой некое «конкурирующее партнерство».

Хотя на сегодняшний день Евросоюз не способен провести крупномасштабную военную операцию без опоры на структур ные возможности НАТО, он предпринимает активные усилия, чтобы такую ситуацию изменить, стремясь освободить Альянс от ряда функций в сфере безопасности и проводить независи мую политику в этой области. Однако обе организации могут скорее дополнять друг друга, чем быть соперниками. Так, за вершение миссии НАТО в Боснии и передача ее Евросоюзу по зволили высвободить ресурсы Североатлантического альянса и сконцентрироваться на выполнении операции в Афганистане.

И поскольку обе организации объективно могли бы усиливать друг друга, есть все основания считать, что такое союзническое взаимодействие ЕС и НАТО будет развиваться и в дальнейшем.

К тому же, поскольку европейские вооруженные силы и так одновременно предоставлены в распоряжение собственных национальных правительств, НАТО и ЕС распылять ресурсы на две идентичные многосторонние военные структуры, раз вивая ЕПБО как конкурирующий с НАТО проект, европейские страны в силу ограниченности ресурсов просто не в состоянии.

Наконец, НАТО также заинтересована в том, чтобы переложить урегулирование ряда мелких конфликтов и кризисов на Евро пейский Союз, что связано с рядом проблем самого Альянса.

В частности, в Афганистане НАТО столкнулась с рядом се рьезных вызовов, которые оттягивают на себя большую часть политических и военных ресурсов Альянса. Кроме того, само Диана Новикова расширение НАТО и принятие новых членов также породили много проблем – существует довольно серьезная проблема реформирования Альянса при одновременном ведении ши рокомасштабных операций и т.п.

Таким образом, говоря о функциональном разграничении ответственности между обеими структурами, следует под черкнуть, что сильная сторона Евросоюза заключается в том, что он является комплексным субъектом мировой политики, в то время как НАТО наиболее эффективна в тех случаях, когда требует применение значительной военной силы. НАТО может предложить высокоразвитые инструменты «жесткой силы» (стратегический потенциал и опыт), но не может кон курировать с ЕС по многим параметрам «мягкой политики»

(широкий дипломатический, политический и экономический инструментарии). В то же время, у ЕС нет ни возможности, ни необходимости соперничать с НАТО на всех уровнях и во всех ситуациях, стремясь достигнуть уровня военного развития НАТО. Для Евросоюза наиболее реалистичным представля ется развитие ресурсов в области постконфликтного урегу лирования для участия в операциях низкой интенсивности, чтобы выступать в качестве комплексного субъекта в сфере международной безопасности и использовать «мягкий» под ход, подкрепленный собственными «жесткими» средствами и ресурсами в конфликтах и кризисах. Кроме того, не исключено разделение ответственности по географическому принципу, например: Африканский континент, который сложно пред ставить как основное направление деятельности НАТО, мог бы стать одним из приоритетных направлений в рамках про ведения миссий ЕПБО.

Вместе с тем, объективно оценивая сравнительный потен циал Евросоюза в области кризисного урегулирования, следует также учитывать ряд ограничений. Во-первых, поскольку ЕС позиционирует себя одновременно как региональный и гло бальный игрок, то ему неизбежно придется выбирать, в какие конфликты и кризисы вмешиваться, а в какие – нет.

Наконец, остается открытым ряд вопросов, касающихся уровня риска и сложности потенциальных операций, в ко торых ЕС собирается участвовать (необходимость получения согласия глав европейских государств на отправку своих солдат в заведомо сложные миссии). Кроме того, необходи- мо учитывать ограниченность ресурсов Евросоюза: людские Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза ресурсы, финансы, институциональные ресурс (возможность планирования и управления операций ЕПБО Советом ЕС), что напрямую влияет на длительность миссий ЕПБО. Принимая во внимание ограниченность ресурсов ЕПБО, предпочтительнее были бы кратко- или среднесрочные миссии, и только в тех регионах, где у ЕС есть ключевые интересы, можно рассма тривать длительное вмешательство, прежде всего на Балканах и Ближнем Востоке.

Многие эксперты отмечают наметившееся сегодня противоречие между «спросом» и «предложением» ЕПБО. С одной стороны, в мире, который все больше становится не стабильным, потребность в Европейской политике в области обороны и безопасности, как со стороны самих европейцев, так и во внешнем мире, как никогда высока. В целом ЕС за нял свою нишу в региональной и глобальной безопасности, а практически все операции в рамках ЕПБО, несмотря на их малочисленность, в принципе достигали поставленных целей.

Сегодня Евросоюз все больше движется в направлении того, чтобы стать комплексным субъектом безопасности в Европе и за ее пределами. Вместе с тем, ресурсы у Евросоюза весьма ограничены для реализации таких амбициозных планов, а возможное блокирование вступления в силу Лиссабонского договора значительно ограничивает возможности к расшире нию ЕПБО.

Таким образом, что касается ситуаций, в которых операции в рамках ЕПБО могут быть наиболее эффективными, следует отметить, что действия ЕС скорее будут более успешным в крат ко- или среднесрочных операциях, где требуется оперативное вмешательство и высококвалифицированная экспертная под держка, а не в длительных статичных операциях. ЕС обладает значительным опытом по использованию сил, обладающих соответствующей подготовкой, организацией, оборудованием, которые особенно отвечают задачам операций по обеспечению правопорядка в ходе стабилизации и реконструкции.

Диана Новикова ЕПБО на постсоветском пространстве:

перспективы сотрудничества России и Евросоюза в сфере кризисного урегулирования Взаимодействие Евросоюза и России в сфере безопасности: потенциал для сотрудничества в сфере кризисного урегулирования Сегодня ЕС активизирует свою деятельность в вопросах, традиционно относимых к сфере так называемой «жесткой безопасности», постепенно усиливая свое влияние на решение проблем европейской безопасности. Естественно, что такие изменения компетенции ЕС не могут остаться без внимания России.

Пока что развитие консультаций между ЕС и Россией по наиболее актуальным проблемам международных отноше ний так и не привело к видимому прогрессу практического взаимодействия сторон в сфере европейской и международ ной безопасности. Фактически единственным конкретным результатом сотрудничества остается участие нескольких российских офицеров в полицейской миссии ЕС в Боснии и Герцеговине. Это почти символическое участие не предпо лагает ни политического, ни оперативного влияния в рамках операции. Россия по приглашению ЕС приняла участие в его командно-штабных учениях, однако всего лишь в качестве на блюдателя, а не партнера. Наличие многочисленных пробелов в оперативном потенциале ЕС так и не стало для него стимулом к военно-техническому сотрудничеству с Россией, например, к использованию российских широкофюзеляжных самолетов.


Российская сторона неоднократно отмечала незаинтересо ванность ЕС в развитии военного сотрудничества с Россией.

Если оценивать результаты сотрудничества Россия – ЕС в целом, то они не выходят за пределы политических деклараций и не представляют конкретных мер в развитии в направлении стратегического партнерства. Сложилась ситуация, когда по вторяющиеся от саммита к саммиту декларации о развитии Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза партнерства не только не могли скрыть, но, напротив, лишь подчеркивали, что отсутствие совместно сформулированных долгосрочных ориентиров все больше ограничивают двусто роннее сотрудничество даже в его нынешнем формате.

В последние годы отношения между Евросоюзом и Россией были отмечены нарастанием региональной напряженности, связанной, в первую очередь, в борьбу за влияние на постсо ветском пространстве. По мере того как Европейский Союз стремился укрепить свое влияние на территории бывшего СССР, Россия пыталась сохранить собственный экономиче ский и политический контроль.

Кроме того, наметилось серьезное расхождение основных принципов, стратегий и целей между Россией и Евросоюзом, особенно остро проявившееся в связи с конфликтом в Грузии в августе 2008 г., российской операцией по поддержанию мира, признанием Россией независимости Абхазии и Южной Осетии, «газовой войной» между Россией и Украиной в начале 2009 г. и т.п. И если раньше общие ценности являлись основным усло вием функционирования партнерства России и ЕС, то сегодня стоит вопрос об оптимальном соотношении прагматических интересов, взаимной выгоды и общих целей.

В ноябре 2008 г. состоялся очередной саммит России и ЕС, официальным итогом которого стало возобновление перегово ров по новому Соглашению о партнерстве и сотрудничестве, замороженного с 1 сентября 2008 г.

Вместе с тем, совпадение долгосрочных интересов безопас ности ЕС и России создают все основания для развития со трудничества.

Для России особое значение имеет включение в «зону безопасности» Европейского Союза территорий находящихся в Европе новых независимых государств. Это ставит Москву перед необходимостью выработать и согласовать с ЕС основные принципы совместной деятельности в этих районах и, возмож но, договориться об институтах сотрудничества. В противном случае Россия может оказаться изолированной от междуна родных усилий в сфере обеспечения безопасности в районах, которые считаются зоной ее особых интересов.

Ликвидация затяжных конфликтов в Азербайджане, Гру зии и Молдавии является одной из наиболее приоритетных 100 задач в сфере региональных отношений, успешное решение Диана Новикова которой может стать ключом к урегулированию многих других проблем.

ЕС заинтересован в разрешении затянувшихся конфлик тов, препятствующих прогрессу и стабильности в регионе, но глубокие внутренние разногласия ослабляют его позиции.

Наибольший потенциал для совместной работы в сфере устра нения затяжных конфликтов создает, пожалуй, совместная миротворческая деятельность. Россия всегда стремилась к более тесному сотрудничеству с ЕС в рамках Европейской по литики в области безопасности и обороны. Сегодня Евросоюзу представился случай привлечь Москву к участию в проектах, которые со временем могут перерасти в совместную миро творческую деятельность. Это явилось бы крупным шагом на пути к формированию общего пространства в сфере внешней безопасности, позволило бы продвинуться в сторону стабили зации подверженного кризисам региона.

Кроме того, осуществления амбициозных планов в сфе ре ЕПБО требует от европейцев укрепления своих военных ресурсов. Именно необходимость усиления европейских военных ресурсов может быть использована для укрепления сотрудничества между Россией и ЕС. Дело в том, что усиление военных ресурсов должно происходить за счет увеличения фи нансирования в военной области. Однако идея использования ресурсов НАТО натолкнулась на ряд проблем. Во-первых, это ситуация с Турцией, которая блокирует доступ ЕС к ресурсам НАТО и требует права участвовать в процессе принятия реше ний в области политики безопасности и обороны. Во-вторых, позиция Соединенных Штатов, которые, с одной стороны, поддерживают идею сотрудничества ЕС и НАТО в оборонной сфере и выступают против создания дублирующих институтов, а с другой стороны, ожидают от ЕС укрепления собственных военных ресурсов: европейские силы быстрого реагирования (ЕСБР) не должны представлять собой номинальные военные структуры, способные выполнять лишь незначительные опера ции миротворческого характера, в то время как Соединенные Штаты и НАТО несли бы основную военную и финансовую нагрузку. Отсутствие необходимых военных ресурсов или не достаточные ресурсы будут ограничивать возможности Евро союза по проведению миротворческих операций.

Таким образом, европейцам действительно предстоит су- щественно увеличить военные расходы. Однако европейская Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза политическая элита не слишком благожелательно относится к идее увеличения военных расходов в рамках Европейской политики в области безопасности и обороны. Наоборот, в 1990-е гг. после окончания «холодной войны» европейские государства значительно сократили военные бюджеты. Кроме того, сейчас Европейский Союз и так оказался занят одно временно в нескольких дорогостоящих проектах: создание валютного союза, расширение на восток и т. д. Наконец, один из крупнейших европейских государств-доноров (Германия) все еще занята восстановлением восточных земель.

Сотрудничество с Россией в сфере обороны позволило бы европейцам минимизировать свои затраты на усиление обо ронной мощи. Во-первых, Россия может оказать помощь ЕС, поделившись своими военными технологиями. Это также по тенциально может оказаться в интересах России и российской оборонной промышленности, поскольку распространение российских технологий в Европе приведет к значительному увеличению территории распространения российского воору жения.

Потенциальная помощь России может заключаться в участии в операциях, проводимых ЕС. Европейский союз при ветствует возможное участие третьих стран в гуманитарных и миротворческих операциях, которые он собирается проводить.

Возможные варианты взаимодействия и пути сотрудничества с третьими странами, включая Россию, еще обсуждаются. От России во многом зависит, какие формы примет это сотруд ничество. На саммите в Париже в 2000 г. Россия и Евросоюз уже договорились о налаживании сотрудничества в вопросах безопасности и даже сформировали механизмы проведения консультаций по вопросам безопасности, в соответствии с которыми уже проводятся ежемесячные встречи российского посла при ЕС, заседания Комитета по политике и безопас ности и консультации между Высоким представителем ЕС и Министром иностранных дел РФ.

Главным камнем преткновения остаются разногласия по поводу состава и командной структуры объединенных миро творческих сил. Москва требует сотрудничества «на равных», то есть равного участия в командовании объединенными си лами ЕПБО и России. Европейский союз отстаивает принцип 102 автономного принятия решений, исключающий такую возмож Диана Новикова ность. Чтобы дать старт сотрудничеству, сторонам придется вступить в открытый диалог по этому вопросу86.

Наконец, важным направлением остается сотрудничество между Россией и ЕС в сфере обороны и безопасности на пост советском пространстве, например в Центральной Азии87:

- Противодействие наркотраффику из Афганистана.

- Экономическая сфера и инвестиционный климат в стра нах ЦАР.

- Стабилизация и государственное строительство.

- Защита общих социальных ценностей (стандарты образо вательные, права меньшинств, гендерное равенство).

- Развитие связей по линии ТРАСЕКА, ЕвраЗЭС, ЦАС.

Кроме того, общее видение угроз безопасности, закре пленное в Европейской стратегии безопасности, практически полностью совпадает с видением угроз, характерным для Сое диненных Штатов после 11 сентября 2001 г., а также с соответ ствующими взглядами, присущими нынешнему российскому руководству. Это обусловливает возможность многостороннего сотрудничества Европейского Союза, США и России в области безопасности, но при условии, что общее видение источников угроз будет дополнено общим представлением о средствах, с помощью которых можно эти угрозы нейтрализовать.

Миссия наблюдателей от Европейского Союза (МНЕС) в Грузии 15 сентября 2008 г. Совет ЕС принял решение о развертыва нии в Грузии собственной гражданской миссии наблюдателей, в соответствии с итоговым документом экстренного заседания Европейского Совета от 1 сентября 2008 (Council Joint Action 2008/736/CFSP). 1 октября 2008 г. миссия ЕС в Грузии начала свою работу в соответствии с Соглашениями между Россией и Грузией от 12 августа и 8 сентября 2008 г., подписанными при посредничестве Европейского Союза.


Мандат МНЕС рассчитан на один год и распространяется на всю территорию Грузии (включая формально Южную Осе тию и Абхазию, независимость которых странами ЕС не при знана). МНЕС является мониторинговой миссией и не обладает Фишер С. Евросоюз и Россия: как спасти партнерство // Россия в глобальной политике. - № 3. Май-Июнь, 2008.

EU Stakes in Central Asia. Challiot Paper № 91. July, 2006.

Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза исполнительными полномочиями. Общий бюджет миссии составляет 35 млн евро;

персонал насчитывает 352 эксперта, включая штаб, региональные бюро и свыше 200 наблюдателей.

Миссия работает в тесном сотрудничестве с ОБСЕ и ООН. В октябре и ноябре 2008 г. Миссия ЕС в Грузии осуществила акций по патрулированию территории.

Мандат МНЕС направлен на мониторинг осуществления Соглашений от 12 августа и 8 сентября 2008 г., в том числе воз вращение российских и грузинских войск на места постоянной дислокации до начала конфликта. Основные задачи миссии включают:

- содействие стабилизации и нормализации ситуации в зо нах конфликта, наблюдение и анализ ситуации с точки зрения принципов эффективного управления, построения правового государства, поддержания общественного порядка, а также безопасности транспорта, энергетической инфраструктуры и возвращения перемещенных лиц и беженцев;

- наблюдение за передислокацией войск МВД Грузии и со блюдением сторонами прав человека и норм международного права;

- укрепление мер доверия, содействие снижению напря женности путем установления или упрощения контактов между сторонами и другие меры.

Еще одним механизмом кризисного урегулирования си туации в Грузии стали дискуссии в Женеве, организованные и проводимые под совместным председательством ЕС, ООН, ОБСЕ. Женевские переговоры, в которых на равных условиях участвуют Россия, США, Грузия, Абхазия и Южная Осетия, проводятся в рамках Соглашений от 12 августа и 8 сентября 2008 г.

По итогам четвертого раунда Женевских переговоров, со стоявшегося 17-18 февраля 2009 г., были приняты «Предложе ния по совместным механизмам предотвращения и реагирования на инциденты» в зонах, прилегающих к Абхазии и Южной Осетии. Целью совместных механизмов является обеспечение своевременного и адекватного реагирования в сфере безопас ности, включая инциденты и их расследование, безопасность критически важных объектов инфраструктуры, реагирование на криминальную деятельность, обеспечение эффективной 104 доставки гуманитарной помощи и другие аспекты обеспечения стабильности и безопасности.

Диана Новикова Согласно данному документу, представители всех структур, обеспечивающих безопасность в зонах конфликта, призваны еженедельно проводить встречи по обмену информацией о си туации, а также координировать свои действия. В их задачи бу дут входить выявление и обзор потенциальных рисков, вопросы доставки и сопровождения гуманитарной помощи, а также расследование инцидентов (механизм «совместных согласо ванных посещений мест инцидентов»). В состав исполнителей входят и представители структур, отвечающих за безопасность и общественный порядок в соответствующих районах, а также представителей международных организаций (ООН/ОБСЕ и ЕС) в их зонах ответственности и в соответствии с их манда тами. Предположительно, механизм позволит поддерживать регулярные контакты между ответственными за безопасность и общественный порядок в зоне конфликта структурами и со ответствующими международными организациями.

Миссия Европейского Союза по оказанию приграничной помощи Молдавии и Украине Миссия Европейского Союза по оказанию приграничной помощи Молдавии и Украине началась 30 ноября 2005 г. по просьбе (совместному обращению) президентов Молдавии и Украины88 на основе решения Совета ЕС от 7 ноября (Council Joint Action 2005/776/CFSP) и Меморандума о Взаимопони мании между Правительством Республики Молдова, Прави Молдавско-украинская государственная граница протяженностью 1 222 км состоит из 955 км контролируемой границы и 267 км неконтроли руемой границы. На границе действуют 67 официальных пропускных пункта, включая международные, межгосударственные и местные. 470 км границы на молдавской стороне находятся под контролем властей Приднестровья. Вну тренняя граница между Приднестровьем и другими регионами Молдавии не контролируется молдавскими пограничниками, однако существуют мобильные патрульные посты, которые функционируют при поддержке подразделений милиции на автодорожных пунктах пропуска.

Сейчас вдоль молдавско-украинской границы работают 233 сотрудника миссии ЕС, включая пограничных и таможенных экспертов из 22 государств - членов ЕС;

представителей ряда стран СНГ и местных специалистов из Молдовы и Украины. Эксперты Миссии работают в шести полевых офисах:

Басарабяска, Кишинев и Отач в Молдове, Котовск, Кучурганы и Одесский порт в Украине. Штаб-квартира Миссии находится в Одессе, на юге Украины.

Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза тельством Украины и Европейской Комиссией относительно Миссии Европейской Комиссии по приграничной помощи Республике Молдова и Украине.

Мандат миссии был изначально рассчитан на два года;

в 2007 г. он был продлен еще на два года, до конца ноября 2009 г. Бюджет миссии до конца 2009 г. составляет 24 млн евро (не считая средств, напрямую выделяемых странами ЕС для обеспечения пребывания откомандированных специалистов из различных служб своих стран). Пограничная миссия не обладает исполнительными полномочиями, а является кон сультативным и техническим механизмом.

В задачи миссии Евросоюза входят:

Совместная работа с Молдавией и Украиной по гар монизации стандартов и процедур пограничного контроля в соответствии с европейскими нормами.

Повышение профессионализма молдавских и укра инских таможенных и пограничных служб на оперативном уровне.

Развитие системы анализа рисков.

Укрепление сотрудничества и улучшение взаимодей ствия между пограничной и таможенной службами и другими правоохранительными органами.

Содействие трансграничному сотрудничеству.

В рамках пограничной миссии ЕС на местах проводятся обучение и консультации украинских и молдавских служащих в целях повышения эффективности пограничного и таможенно го контроля. Кроме того, проводятся тренинги по вопросам по граничного контроля, а также организовываются учебные по ездки в страны Европейского Союза и другие соседние страны для обмена опытом. Тем самым ЕС способствует укреплению трансграничного сотрудничества и повышению доверия, а так же помогает улучшить прозрачность на молдавско-украинской границе. Укрепление трансграничного сотрудничества на правлено также на разрешение конфликта в Приднестровье, что отображено в Планах действий Европейской политики соседства, заключенных в 2008 г. с Украиной и Молдавией.

Практическая деятельность Евросоюза включает ежедневное предоставление рекомендаций и обучение на рабочих местах без отрыва от работы (например, выявление поддельных до 106 кументов, досмотр автомобилей и т.д.);

аналитический обзор системы и уровня безопасности на границе;

«подтягивание»

Диана Новикова Молдавии и Украины к стандартам ЕС в области пограничного управления. В полномочия сотрудников миссии входят:

• Присутствие и наблюдение за таможенным оформле нием и пограничным контролем.

• Проверка документов, необходимых для пересечения границы, и учетных записей, включая электронные данные.

• Предотвращение незаконной перевозки людей и то варов.

• Повторная проверка и оценка уже оформленного гру за.

• Посещение любых пунктов на молдавско-украинской границе, в том числе пограничных частей и таможенных по стов, транзитных офисов, отделений органов внутренних дел и служб учета таможенных доходов.

По итогам работы пограничной миссии ЕС ожидаются следующие результаты:

• Повышение профессионализма пограничных и тамо женных служб.

• Улучшение системы анализа рисков и уровня безопас ности на границе.

• Интенсификация трансграничного сотрудничества.

• Снижение коррупции.

• Повышение уровня осведомленности местного на селения о деятельности Европейского Союза.

Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза Заключение В целом, несмотря на расширение возможностей прямо го международного вмешательства в кризисы и конфликты конца XX – начала XXI вв., международное сообщество пока не смогло выработать эффективной стратегии проведения операций по урегулированию кризисов. Более того, как по казал опыт международного вмешательства на Балканах и в других регионах мира в конце XX – начале XXI вв., внешнее воздействие, направленное на урегулирование того или иного конфликта, нередко усугубляло ситуацию, становясь фактором локально-региональной дестабилизации и способствуя затя гиванию конфликта. Таким образом, перед международным сообществом до сих пор стоит проблема поиска эффективного урегулирования интернационализированного внутреннего конфликта, превратившись в одно из приоритетных направ лений деятельности крупнейших международных организаций и ведущих стран мира.

В целом Европейская политика в области обороны и безопасности хорошо встраивается в современный контекст, особенно с учетом того, что ООН не всегда справляется и не всегда может удовлетворить глобальные финансовые и чело веческие потребности в миротворчестве.

Безусловно, изменение стратегических приоритетов ев ропейских стран и пересмотр наиболее вероятных сценариев использования военной силы (кризисное урегулирование) соответствующим образом отразилось и на структуре воору женных сил. Заметное снижение вероятности «большой войны»

в Европе, значительное сокращение военных расходов и чис ленности вооруженных сил, а также рост оперативной нагрузки усиливали необходимость дальнейшей профессионализации, повышения мобильности и способности к «проецированию силы». Вместе с тем, переориентация вооруженных сил стран ЕС от ведения полномасштабной обычной войны к опера циям «кризисного реагирования» отразилась в основном на повышении мобильности вооруженных сил и не привела ни к их серьезной структурной перестройке, ни к переложению функций невоенного типа на какие-либо другие формирования («объединение солдата и миротворца»). При этом, у большин 108 ства европейских стран нет альтернативы использованию воо Диана Новикова руженных сил в операциях невоенного типа в зонах локально региональных конфликтов: за некоторыми исключениями, они не располагают достаточно мощными военизированными си лами или структурами, которые можно было бы приспособить к выполнению задач скорее полицейско-административного, чем военного характера.

При этом, успешное развитие Европейской политики в области обороны и безопасности возможно при соблюдении как минимум двух условий: ЕПБО не должна противоречить, во-первых, сложившимся отношениям между Европой и США и, во-вторых, национальным интересам и амбициям стран участниц Евросоюза.

Так, вектор развития ЕПБО во многом определялся выбо ром между признанием американского глобального лидерства или противостоянием угрозам безопасности исключительно собственными силами. Результатом этого выбора, очевидно, стал некий средний путь: США сделали ряд шагов в сторону признания глобальной роли Европы при принятии внеш неполитических решений, а та, в свою очередь, стала более активно участвовать в реализации американской политики.

В частности, в Европейской стратегии безопасности подчер кивалось, что, несмотря на вызванные войной в Ираке острые политические разногласия как между европейскими государ ствами и США, так и между самими странами – участницами ЕС, оказалось возможным выработать приемлемые для его членов общие принципы. Более того, была недвусмысленно подчеркнута необходимость укрепления евро-атлантических отношений, поскольку «действуя вместе, Европейский Союз и Соединенные Штаты могут окончательно стать внушительной силой мирового масштаба».

Что касается выработки общеевропейского подхода к во просам обороны и безопасности, то попытки совместить на циональные и наднациональные вопросы в этих сферах суще ственно осложняются различиями в традициях, историческом опыте, понимании национальных интересов. Традиционно ориентированная на США Великобритания, нейтральные Швеция и Финляндия, Германия и Франция, стремящиеся играть лидирующую роль в Европе, а также Польша, явно ори ентированная на Вашингтон, не слишком готовы к интеграции своих внешнеполитических устремлений. До сих пор в странах ЕС не выработана общая внешнеполитическая и стратегиче Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза ская ориентация, без которой сложно осуществлять общую политику в сфере безопасности и обороны. ЕС необходимы институциональные перемены, изменение процесса принятия решений, который сейчас слишком громоздок;

рациональное использование средств, выделяемых на военные нужды;

ре организация вооруженных сил в плане придания им большей гибкости и мобильности, а также выработка универсальных механизмов кризисного урегулирования, которые могли бы быть использованы в любой ситуации.

4 декабря 2008 г. исполнилось 10 лет с момента подписа ния франко-британской декларации Сен-Мало, заложившей основы ЕПБО. В этой связи возникает справедливый во прос, насколько Европейская политика в области обороны и безопасности оправдала возлагаемые на нее ожидания? С одной стороны, очевидно, что, начиная с 2003 г., потребность в операциях ЕС неизменно возрастает89. В среднем ежегодно ЕС развертывает до четырех новых миссий в рамках ЕПБО, которые весьма значительно отличаются друг от друга по за дачам, формату, численности и продолжительности. С другой стороны, ограничения будущего развития ЕПБО также весьма серьезные. Большинство экспертов отмечают как минимум три основные проблемы, стоящие перед ЕС:

1. Необходимость выработки единой позиции стран ЕС по основополагающим вопросам развития ЕПБО – размерам, интенсивности и силовому обеспечению миссий. Вопрос, воз никший еще во время Балканского конфликта, до сих пор не решен: должен ли ЕС обладать необходимыми ресурсами для осуществления широкомасштабной военной интервенции в другие страны в целях обеспечения мира, прекращения войны или геноцида.

2. Наращивание существующих ресурсов планирования операций (60 гражданских и 8 военных экспертов ЕС по срав нению с 3 000 экспертов в области военного планирования в НАТО). В то же время, в области стратегического планирова ния у ЕС есть важное преимущество в соединении военного и гражданского компонентов, что отсутствует в НАТО и в большинстве стран.

3. Отсутствие адекватных военных и гражданских ресур сов для реализации ЕПБО в полном объеме, а также перена D. Keohane. 10 years after St. Malo. 2008.

Диана Новикова пряжение сил европейских стран из-за обязательств в рамках НАТО и ООН. Кроме того, ресурсы и потенциалы стран ЕС крайне неоднородны, планов по решению проблем очень мно го, и основная задача сегодня состоит в том, чтобы эффективно осуществить эти планы на практике.

В итоге, несмотря на очевидные успехи в становлении ЕПБО, развитие Европейской политики в области обороны и безопасности представляется далеко не таким однозначным.

Возможности ЕС в области кризисного урегулирования (пре жде всего, оперативность реагированию на возникающие кри зисы) не выявлены в полном объеме, а вопрос о том, насколько разрабатываемые ЕС механизмы могут быть эффективно применены на практике, пока остается открытым. До сих пор ни одна из проведенных миссий (за исключением, возможно, операции «Алтеа») не потребовала от Евросоюза задействовать весь спектр своих возможностей в области кризисного урегу лирования: операции были не слишком продолжительными, готовились и планировались в течение достаточно длительного времени, а некоторые миссии опирались на предоставляемые ресурсы ООН или НАТО.

Таким образом, миссии ЕС пока что довольно ограниче ны по масштабам и, в отсутствие общих военных ресурсов и вооруженных сил, в значительной степени зависят от степени участия и предоставляемых ведущими странами Евросоюза средств. Серьезные пробелы в сфере командования и контроля означают, что любая серьезная операция неизбежно опирается на поддержку НАТО. Хотя в целом структурный потенциал ЕС в области урегулирования конфликтов за период развития ЕПБО с 2001 г. значительно вырос, преждевременно говорить о том, что ЕС стал влиятельным международным игроком в сфере международной безопасности.

Новые инструменты международного кризисного урегулирования:

опыт Европейского Союза ПРИЛОЖЕНИЕ Сравнительные военные расходы ЕС и США за 2008 г. ЕС США Расходы, Доля от Расходы, Доля от Военные расходы евро общего евро общего числа числа ВВП, % ВВП, % Военный бюджет 201 млрд 1,78 491 млрд 4, Численность военного персонала 1 940112 80 1 384 968 Численность гражданского 484 827 20 699 520 персонала Военные расходы на одного военнослужащего 103 602 евро 354 898 евро Инвестиционные расходы на одного военнослужащего 20 002 евро 102 489 евро (закупка вооружений, НИОКР) Структура бюджетных расходов Бюджетные расходы ЕС США Расходы, Доля от Расходы, Доля от Евро общего Евро общего (млрд) числа (млрд) числа ВВП, % ВВП, % Расходы на военнослужащих 110 55 100 Операции 43,3 21,6 169,2 Инвестиции 38,7 19,4 (вооружения+НИОКР) Закупка вооружений 29,1 14,6 83 17, НИОКР 9,7 4,8 58 11, Развитие новых технологий 2,5 1,24 13,6 2, Численность готовых к 98 тыс. 199 тыс.

развертыванию военнослужащих European Defence Expenditure in 2008//Defence Facts, EDA, 2009.

112 European-United States Dfence Expenditure in 2008// Defence Facts, EDA, 2009.

Издается при поддержке Центра интернет-политики МГИМО (У) МИД России Отпечатано в отделе оперативной полиграфии и множительной техники МГИМО (У) МИД России 119218, Москва, ул. Новочеремушкинская, Заказ № 532. Тираж 300 экз. Подписано в печать 16.10.2009.

Аналитический материал «Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза» освещает основные механизмы урегулирования кризисов, разработанные ЕС в рамках Европейской политики в области обороны и безопасности (ЕПБО). В работе подробно рассматриваются особенности формирования и концептуальные принципы, ресурсный потенциал (военный и гражданский компоненты), механизмы функционирования и финансирования ЕПБО, дается обзор основных операций Евросоюза в сфере кризисного урегулирования. Подробно анализируются перспективы развития ЕПБО как одного из инструментов международного кризисного урегулирования, сравнительные преимущества ЕПБО в системе международной безопасности, а также проблемы и перспективы сотрудничества России и Евросоюза в сфере кризисного урегулирования.



Pages:     | 1 | 2 ||
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.