авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 14 |
-- [ Страница 1 ] --

Центр проблемного анализа и государственно-

управленческого проектирования

при Отделении общественных наук РАН

Государственная конкурентная

политика и

стимулирование

конкуренции

в Российской Федерации

Том 1

Москва

Научный эксперт

2008

УДК 351:346.546

ББК 65.013.8

Г 72

Рецензенты:

Олейник О.М., доктор юридических наук, профессор Авдашева С.Б., доктор экономических наук, профессор Авторский коллектив:

Якунин В.И., Сулакшин С.С., Фонарева Н.Е., Тотьев К.Ю., Бочаров В.Е., Ахметзя нова И.Р., Аникеева А.С., Бабченко О.С., Бисеров Г.В., Вилисов М.В., Нетесова М.C., Погорелко М.Ю., Сулакшина А.С., Яцушко А.Н.

Под общей редакцией Сулакшина С.С.

Якунин В.И., Сулакшин С.С., Фонарева Н.Е., Тотьев К.Ю. и др.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Г Российской Федерации. Монография в 2-х томах. Т. 1. М.: Научный эксперт, 2008. — 416 с.

ISBN 978-5-91290-006- Экономическая конкуренция – это важнейший институт современной рыночной экономики. Необходимость ее развития требует выработки и проведения в жизнь осмысленной государственной конкурентной политики. Помимо этого, необходимо ясное и систематизированное законодательство в сфере стимулирования и охраны конкуренции. Представляемая на суд читателя монография посвящена осмыслению этих и других проблем государственного регулирования конкурентных экономичес ких отношений.

Во втором томе будет дана программа государственно-управленческих действий по защите и стимулированию конкуренции в РФ.

Для руководителей органов законодательной, судебной и исполнительной власти, субъектов экономической деятельности, экономистов, правоведов и всех интересую щихся современными экономико-правовыми проблемами реализации государствен ной экономической политики.

УДК 351:346. ББК 65.013. © Центр проблемного анализа и государственно управленческого проектирования, ISBN 978-5-91290-006-8 © Научный эксперт, Введение Российская Федерация на международном уровне признана страной с рыночной экономикой. Основой такой экономики является экономическая конкуренция. В качестве базового механизма рыночных отношений конку ренция заставляет предпринимателей соперничать между собой и тем са мым способствует достижению наилучших социальных и деловых резуль татов. Конкуренция ограничивает концентрацию экономической власти в одном центре и стимулирует удовлетворение нужд потребителя, удешевле ние продукции и повышение ее качества.

С точки зрения интересов общества, конкуренция является весьма цен ным институтом и механизмом регулирования социальных отношений, ведь она выполняет целый ряд социально и экономически значимых фун кций.

1. Регулирующая функция — позволяет направлять основные произ водственные факторы в те сферы, где в них существует наибольшая потребность и где они могут быть использованы с максимальной эф фективностью. Эта функция обусловливает для предпринимателя не обходимость выпускать те товары (оказывать услуги или выполнять работы), в которых нуждается потребитель.

2. Мотивационная функция — позволяет стимулировать предпринима телей к выпуску наилучшей по качеству и цене продукции и снижению издержек производства. Выпуск именно конкурентоспособной про дукции дает возможность предпринимателю в условиях конкуренции получать прибыль. В противном случае хозяйствующий субъект тер пит убытки и вытесняется с рынка своими более удачливыми конку рентами.

3. Распределительная функция. В результате выпуска лучшей на данном рынке по соотношению качества и цены продукции предприниматель получает прибыль и усиливает свои позиции на рынке. Тем самым доход перераспределяется в пользу наиболее продуктивных предпринимате лей, использующих свои ресурсы с максимальной эффективностью.

4. Контрольная функция — позволяет экономической конкуренции огра ничивать односторонние действия предпринимателей и предоставляет потребителю возможность выбора товаров (работ, услуг) на соответс твующем рынке. В этом смысле конкурентный механизм не позволяет какому-либо предпринимателю безраздельно господствовать на рынке и диктовать потребителю свои условия.

5. Охранительная функция. Конкуренция выполняет также специфическую функцию обеспечения безопасности предпринимателей. Наличие на том или ином рынке значительного числа конкурентов не позволяет одному Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ из них физически уничтожить остальных своих оппонентов, делая эту задачу бессмысленной. Напротив, в условиях монополизма криминализа ция рынка повышается, и часто борьба за сферы влияния ведется воору женным путем.

Перечисленные функции делают конкуренцию важнейшим инстру ментом социально-экономического регулирования и предметом государс твенной экономической политики. Для максимально эффективной их реализации в России началось создание специальной системы правил, га рантирующих само наличие и функционирование конкуренции, а также ее качество. Деятельность такого рода должна стать ключевым элементом го сударственного экономического регулирования рыночных отношений в на шей стране. С этой точки зрения, она нуждается в основательном правовом оформлении, ведь действие конкуренции и использование экономических свобод требуют правовой системы, специально адаптированной для раз вития и охраны конкуренции1. В настоящее время Российская Федерация находится лишь в начале этого долгого и трудного пути, для облегчения ко торого потребуется широкий фронт экономико-правовых исследований.

Для того чтобы развивать и стимулировать конкуренцию, необходимо четко представлять себе, каким критериям (требованиям) она должна соот ветствовать. Важнейшие из них были сформулированы в Государственной программе демонополизации экономики и развития конкуренции на рын ках Российской Федерации (утверждена Постановлением Правительства РФ от 9 марта 1994 г. № 1912) и сводятся к следующему.

Во-первых, конкуренция предполагает действие на рынке имущественно и организационно независимых поставщиков товаров в количестве, доста точном для возникновения состязательности между ними. Независимые поставщики рассматриваемого товара могут быть:

независимыми производителями этого товара;

продавцами товара независимых производителей;

независимыми продавцами товара одного производителя при условии отсутствия вертикального соглашения между поставщиками и произ водителями, ограничивающего свободу в установлении цен и объемов поставок.

Количество поставщиков на рынке, достаточное для создания конкурен тной среды, зависит от вида товара, характера потребления и уровня спроса.

Поэтому задача создания конкурентной среды для каждого товара требует Ойкен В. Основные принципы экономической политики. М., 1995. С. 108–109;

Хайек Ф.А.

Дорога к рабству. М., 1992. С. 35.

Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 14. Ст. 1052.

В настоящее время данная программа утратила юридическую силу (в соответствии с Пос тановлением Правительства РФ от 24.10.2007 г. № 700), но сохранила доктринальную цен ность.

Введение своего особого механизма реализации, что необходимо учесть в государс твенной конкурентной политике.

Для обеспечения эффективной конкуренции на рассматриваемом рынке экономические размеры хозяйствующих субъектов должны быть сопоста вимы. Указанные размеры субъектов конкуренции зависят от:

затрат производства;

уровня спроса;

географических и товарных границ рынка и измеряются годовым обо ротом капитала, объемами производства или поставок.

Это обстоятельство, в свою очередь, порождает необходимость изуче ния структуры соответствующих рынков и ее учета при формировании мер государственной конкурентной политики.

Во-вторых, в условиях конкуренции необходимо существование иму щественно и организационно независимых покупателей товаров в количес тве, достаточном для формирования некоторого уровня платежеспособного спроса. Независимые покупатели могут быть конечными потребителями того или иного товара либо посредниками при его реализации. Для осуществле ния реальной независимости посредников необходимо, чтобы они поставля ли свой товар имущественно и организационно независимым потребителям.

Количество покупателей на рынке, достаточное для создания конкурентной среды, зависит от вида товара, характера его потребления и уровня спроса.

Число независимых потребителей может увеличиваться с помощью:

выделения самостоятельных субъектов-потребителей из состава юри дического лица;

выделения самостоятельных каналов товародвижения;

использования для продажи товаров различных публичных форм реа лизации продукции (аукционы, биржи, тендеры, торги, ярмарки).

Данные проблемы также нуждаются в детальной проработке и решении в рамках государственной конкурентной политики.

В-третьих, конкуренция предполагает, что поставщики и потребите ли действуют экономически независимо (без сговоров и горизонтальных соглашений). Противоправные сговоры необходимо пресекать на основе эффективного антимонопольного законодательства с учетом особенностей как материально-правовых, так и процессуальных (процедурных) норм.

И, наконец, в-четвертых, в условиях действительной конкуренции от сутствуют экономические и другие препятствия в доступе к сырью, мате риалам, капиталам, трудовым ресурсам, технологиям, информационному обеспечению рыночных отношений и другим производственным ресурсам.

Для входа на рынок не должно быть барьеров в виде территориальных, пра вовых, имущественных и других экономических ограничений. Современная государственная конкурентная политика должна способствовать сокраще нию таких барьеров.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ Однако реализация всех этих требований к добросовестной и эффектив ной конкуренции встречает в России существенные препятствия и поэтому протекает весьма вяло, о чем свидетельствуют и независимые международ ные оценки индекса экономической свободы в России. Так, по данным авто ритетной международной организации Heritage Fоundation, российская эко номика свободна лишь на 54%3. В силу такого скромного результата, Россия в 2007 г. занимает в мировом рейтинге экономической свободы лишь 120-е место (из 157 позиций), отставая по этому показателю даже от таких стран, как Эфиопия, Эквадор, Танзания и Доминиканская Республика. Особое беспокойство вызывает угрожающе низкая степень предпринимательской свободы (речь идет о свободе открытия / закрытия бизнеса и свободе полу чения различных лицензий и разрешений), а также свободы от коррупции, которые тесно связаны с уровнем входных барьеров на рынке.

Для изменения ситуации в лучшую сторону в самое ближайшее время необходимо:

выработать, нормативно закрепить и провести в жизнь активную и стимулирующую конкурентную политику государства;

осуществить реформирование в сторону либерализации рынков элек троэнергетики, железнодорожного и водного транспорта, гражданской авиации и связи;

усовершенствовать и создать эффективный правовой судебно-адми нистративный механизм охраны и защиты конкуренции.

Конкуренция, как объект государственной конкурентной политики, нуждается в тщательном изучении4. Сама конкурентная политика также должна стать предметом пристального внимания ученых и практиков. При этом главным недостатком современной конкурентной политики в России (если исходить из того, что такая политика вообще существует) является ее бессистемность и оторванность от контекста, ценностей и целей общей экономической политики государства. Кроме того, нет ясности и относи тельно правовых оснований, границ и инструментов осуществления такой государственной политики. С учетом вступления России в ВТО, предстоит также определить роль и место набирающего силу и эффективность оте чественного антимонопольного органа в разработке и реализации как госу дарственной конкурентной политики, так и общей экономической полити ки в целом, а также антимонопольного законодательства.

В 2006 г. Федеральная антимонопольная служба России была впервые вклю чена в Рейтинг эффективности конкурентных ведомств, составленный автори тетным международным изданием «Всемирный обзор конкуренции», что сви детельствует о повышении эффективности деятельности этого ведомства.

www.heritage.org/index/. 2007 г. 1 июня.

Российская модернизация. Экономические беседы / Под ред. С.С. Сулакшина. М., 2007.

С. 197–228.

Введение С точки зрения объекта правовой защиты, конкуренция также имеет свои особенности5, которые необходимо учесть как в процессе проведения государственной конкурентной политики, так и при совершенствовании российского конкурентного права. В этом смысле конкуренция должна соот ветствовать требованиям добросовестности и свободы. Добросовестность и свободу экономической конкуренции обеспечивают активная и адекватная государственная конкурентная политика и конкурентное (антитрестовское, антимонопольное) право.

В России первый антимонопольный закон появился в 1991 г., послужив основой для издания других нормативных правовых актов в сфере конку ренции. Будучи одним из самых стабильных законов, этот акт неоднократно претерпевал существенные изменения и дополнения. С 1995 г. в нашей стра не законодательно урегулирована деятельность субъектов естественных монополий. Процесс формирования и развития законодательства о конку ренции будет продолжаться и далее. Постепенно нарабатывается админис тративная и судебная практика применения этого законодательства. В вузах ведется обучение будущих юристов и экономистов, способных реализовать потенциал в сфере антимонопольной защиты общества. Все это диктует не обходимость всестороннего изучения, активной пропаганды и дальнейшего совершенствования конкурентного права Российской Федерации.

Существенным шагом в направлении такого совершенствования стал Федеральный закон «О защите конкуренции»6, вступивший в силу в октяб ре 2006 г. Данный закон оформил унификацию российского антимонополь ного законодательства, развил процедурные и охранительные нормы, скор ректировал сущностные институты отечественного конкурентного права и сократил сферу государственного антимонопольного контроля за экономи ческой концентрацией (с 90% хозяйствующих субъектов до 10%). Однако и в нем (спустя 15 лет после принятия первого российского антимонопольно го закона) не удалось преодолеть все имеющиеся недостатки российского антимонопольного законодательства.

Перечисленные выше корректировки не прошли бесследно для формы и содержания норм права о конкуренции. В результате, сегодня антимо нопольное законодательство России вбирает в себя различные (зачастую противоречивые) ценности, цели и тенденции. Реализация многих из этих ценностей и целевых установок способствует устранению барьеров в сфере правового регулирования конкуренции и усиливает его эффективность. Но одновременно с этим в практике реализации обновленного и усовершенс твованного антимонопольного законодательства России возникают и раз нообразные юридические проблемы. Так, например, несмотря на примене ние единообразных правовых категорий, законодателю не удалось достичь Тотьев К.Ю. Конкурентное право. М., 2003. С. 33–41.

Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ полной унификации понятийного аппарата российского антимонопольно го законодательства. Причиной этому послужили как объективные обсто ятельства (особые условия функционирования отдельных разновидностей рынков и специальные цели регулирования конкуренции на них), так и субъективные (лоббирование особых корпоративно-групповых интересов).

Все они выразились в противоположном по отношению к унификации яв лении — дифференциации правовых норм о защите конкуренции (конку рентно-правовых норм). В дальнейшем предстоит исключить необоснован ную дифференциацию антимонопольного регулирования. При этом одним из способов решения проблем современного конкурентного права России может стать принятие в обозримой перспективе системного и всесторон не проработанного нормативно-правового акта — Конкурентного кодекса Российской Федерации.

Еще одной настоятельной необходимостью в сфере развития конкурен тного права России является изучение и обдуманное применение зарубеж ного опыта в этой сфере. В настоящее время законы о защите конкурен ции приняты более чем в 90 государствах — членах ООН. Поэтому этот опыт обладает значительной ценностью и его необходимо учитывать при формировании конкурентной политики Российского государства, выпол няющего свою конституционную функцию обеспечения добросовестной конкуренции.

Кроме того, при совершенствовании отечественного конкурентного права необходимо учесть многогранный опыт развитых стран по исполь зованию института саморегулирования профессиональной и предпри нимательской деятельности. Прежде всего речь идет об использовании корпоративных стандартов и отработанной системы корпоративной от ветственности предпринимательского и профессионального сообщества.

По поводу применения подобных стандартов в отношении защиты инте ресов участников таких сообществ сложилась устойчивая международная судебная практика, использование которой целесообразно и в Российской Федерации. Разумное сочетание систем государственного регулирования и саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятель ности, основанное на высоком профессионализме сторон, взаимной (в том числе финансовой) ответственности, применении современных стандартов, механизмов и технологий регулирования, позволит создать условия для добросовестной конкуренции и снижения уровня коррупции.

Особым образом следует учитывать, что изучение и выбор подходящих для российской экономической действительности правовых конструкций (моделей) реализации антимонопольной политики должны строиться, пре жде всего, на выявлении общих понятий и категорий, установлении правил их сопоставимости и допустимости сравнения. Это сложная и многогран ная задача, т. к. она предполагает изучение таких параметров, как содержа Введение ние правовых норм и понятий, их взаимосвязь с другими правовыми ка тегориями и экономическими реалиями, правовые механизмы реализации отдельных принципов и правил обеспечения добросовестной конкуренции, социально-экономические условия реализации изучаемых экономико-пра вовых моделей.

Необходимо также учесть, что законодательные акты и практика их применения в разных странах отличаются большим разнообразием, что осложняет их сравнение, а также получение обобщающих выводов. Кро ме того, затруднительной становится выработка унифицированных и нейтральных с точки зрения экономической политики государства пра вил добросовестной конкуренции. При этом сравнительный анализ для антимонопольного законодательства России актуален вдвойне, поскольку в настоящее время в нашей стране ощущается недостаток современных фундаментальных сравнительно-правовых исследований по проблеме ре гулирования конкуренции.

Все эти проблемы свидетельствуют о необходимости:

проведения комплексных экономико-правовых исследований в облас ти конкуренции;

разработки научно-обоснованной концепции государственной конку рентной политики;

выработки предложений по совершенствованию норм российского конкурентного права с учетом зарубежного опыта и современных тен денций развития этой отрасли правового регулирования в зарубежных странах.

Этим ключевым, с точки зрения развития конкуренции в России, вопро сам и посвящено настоящее монографическое исследование, в объект кото рого включены следующие ключевые элементы:

современные социальные и экономические факты как составные части российской действительности;

правовые нормы Российской Федерации и зарубежных стран, способс твующие развитию, защите и стимулированию добросовестной конку ренции;

нормативные правовые акты о конкуренции, принятые в России и за рубежных странах;

индивидуальные правовые акты судебной и административной прак тики по теме исследования;

публикации по экономике и праву в данной области;

разнообразные статистические данные.

Для исследования авторами монографии избраны следующие методы:

метод отнесения к ценности, сравнительный метод, системный подход, ис торический метод и метод экономического анализа общественных отноше ний и права. Статистический метод используется в данной монографии с Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ учетом того, что для адекватного исследования состояния российской эко номики статистические и аналитические отчеты должны ориентироваться не только на показатели конкурентоспособности, заданные мировым сооб ществом, но также учитывать имеющуюся в Российской Федерации нацио нальную специфику.

Исследование охватывает новейшие источники в данной области, от ражающие последние экономические и нормативно-правовые изменения (в основном за период с 2000 г. по 2007 г.). В частности, к ним относятся:

статистические данные, экспертные оценки, нормативные правовые акты, акты судебной и административной практики, научные публикации эконо мистов, социологов и юристов по данной теме.

Авторы выражают благодарность: Хаванскому Н.А., Порфирьеву Б.Н.

Глава 1. Государственная конкурентная политика:

теоретико-методологический образ 1.1. Цели и ценности государственной конкурентной политики В условиях рыночной экономики конкурентная политика является неотъ емлемой частью государственной экономической политики. Государственная конкурентная политика призвана способствовать развитию конкуренции на рынках, стимулировать создание и развитие конкурентной среды и кон курентных механизмов, обеспечивать равные конкурентные условия. Для того чтобы понять необходимость проведения государством системной кон курентной политики, увязанной с другими элементами экономической по литики и не противоречащей их целям1, следует, прежде всего, ответить на вопросы: что есть конкуренция в рыночной экономике, каковы ее последс твия и результаты, в чем ее ценность? Только после этого мы сможем назвать основные ценностные цели, к которым должно следовать государство при формировании и реализации государственной конкурентной политики.

В экономической теории существует несколько подходов к пониманию конкуренции.

Так, конкуренция может рассматриваться как ситуация на рынке, в ко торой ни один из хозяйствующих субъектов не в состоянии оказать ощути мого влияния на общие условия экономического обмена на том или ином рынке2 (совершенная конкуренция). Ценность такого состояния рынка за ключается в достижении оптимального распределения ресурсов, а главное преимущество — в формировании низких цен. Целью конкурентной поли тики государства считается, соответственно, достижение свободной (совер шенной) конкуренции, поскольку иные рыночные структуры (в частности, монополия) являются неэффективными.

На наш взгляд, наиболее полно ценность конкуренции, с точки зрения экономического развития, проявляется в понимании конкуренции как про цедуры открытия3, порождения новых знаний. С этой точки зрения, резуль татом конкуренции является открытие новых ресурсов и осуществление их Цель представляет собой выработанный человеческим мышлением идеальный резуль тат, ради которого осуществляется деятельность и который служит ее внутренним побуди тельным мотивом (Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 1999. С. 65).

Ценностное целеполагание — явно выраженное намерение реализовать интерес (Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленческих решений (государственных политик). Труды Центра. Вып. 2. М.: Научный эксперт, 2006. С. 13).

Авдашева C.Б., Шаститко А.Е. Соотношение промышленной и конкурентной полити ки // Информационно-аналитический бюллетень БЭА. 2003. № 39.

Хайек Ф.А. Конкуренция как процедура открытия // Мировая экономика и международ ные отношения. 1989. № 12.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ комбинаций, открытие новых продуктов и рынков, создание новых и со вершенствование существующих технологий, создание новых типов орга низации, что, как правило, требует осуществления инвестиций4. При этом монополия рассматривается не как абсолютное зло, а как одна из форм кон куренции. В качестве положительных черт монополии называются: более устойчивое финансовое положение, более широкие возможности для ин вестирования (за счет получения монопольной прибыли), в том числе и в технический прогресс, что благоприятным образом сказывается на разви тии экономики в целом.

Именно такое представление о конкуренции позволяет понять значение конкурентной политики в современных условиях. Содействуя развитию конкуренции, конкурентная политика тем самым способствует повыше нию эффективности бизнеса, а следовательно, и его конкурентоспособнос ти.

Формирование и реализация государственной конкурентной политики должны осуществляться на двух уровнях пирамиды государственного уп равления (рис. 1).

:

:

Рис. 1. Пирамида государственного управления.

Высший уровень — политический. Здесь задаются ценностные цели кон курентной политики. (Под ценностной целью понимается явно выражен ное намерение реализовать интересы личности, группы и общества в целом, Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия. М., 1995.

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ всего государства5). Без четкого определения ценностных целей реализация любой государственной политики, в том числе и конкурентной, теряет свой изначальный смысл, поскольку становится неочевидным, во имя чего она реализуется.

Следующий уровень в иерархии — управленческий. На этом уровне ре шается вопрос: как достичь заданных ценностных целей? Соответственно, возникают операционные цели, которые сами по себе не содержат ценнос тных устремлений, а служат лишь средством реализации целей, определен ных на высшем, политическом уровне. Операционные цели не должны воз водиться в ранг ценностных и подменять их, поскольку они не наполнены тем позитивистским содержанием, которое связано с потребностями и ин тересами личности, общества, государства.

Используя данный подход, в качестве ценностной цели государственной конкурентной политики с очевидностью можно назвать:

достижение экономической эффективности во всех ее формах;

повышение общественного благосостояния;

экономическое развитие, выраженное в том числе и в устойчивом эко номическом росте;

повышение конкурентоспособности российского бизнеса на внешнем и внутреннем рынках;

повышение имиджа и инвестиционной привлекательности страны (схематично цели и ценности конкурентной политики представлены на рис. 2).

При этом, говоря об экономическом развитии как об одной из ценност ных целей конкурентной политики, не стоит забывать о такой важнейшей характеристике как качество экономического развития. Очевидно, что по вышение качества экономического развития также должно являться цен ностной целью конкурентной политики. Реализация указанной цели может быть достигнута посредством управления пропорциями экономической развитости. В России в последние пятнадцать–двадцать лет накопились и нарастают сложнейшие диспропорции в экономике6. На сегодня можно вы делить: отраслевые диспропорции развитости, выражающиеся в сырьевом перекосе отечественной экономики и чрезмерной экспортной ориентации;

структурно-размерные диспропорции (во многом следствие того, что про цессы развития малого и среднего бизнеса в производственной сфере, не обходимые для развития механизма рыночного прогресса — конкурентных отношений, не осуществляются на должном уровне). Налицо санкционный Подробнее см.: Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно управленческих решений (государственных политик) // Труды Центра. Вып. 2. М.: Науч ный эксперт, 2006.

Сулакшин С.С. Постановка задачи разработки Концепции экономической политики Рос сии. М., 2006. С. 44.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ Рис. 2. Цели и ценности конкурентной политики России диспропорций Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ характер конкурентного законодательства и отсутствие политики стимули рования развития конкуренции.

Добиться указанных целей возможно посредством создания и обеспече ния равных условий для добросовестной конкуренции субъектов хозяйствен ной деятельности. При этом следует особо подчеркнуть, что конкуренция в данном случае выступает не в качестве абсолютного идеала рыночной эко номики, высшей ценности государственной экономической политики, а в качестве важнейшего условия повышения общественного благосостояния и экономического развития страны, т. е. является операционной целью государственной конкурентной политики. В связи с этим, стимулировать конкуренцию на товарных и финансовых рынках необходимо ровно в той степени, в которой это служит достижению ценностных целей конкурен тной политики. Очевидно, что конкуренция не является панацеей и в оп ределенных условиях не может способствовать повышению экономической эффективности. (Как, например, в случае существования естественных мо нополий.) Нецелесообразная конкуренция может привести к значительным искажениям в системе стимулов участников рынка и послужить причиной торможения развития как отдельных отраслей, так и экономики в целом, т. е. сыграть деструктивную роль.

Принимая во внимание эти положения, государственную конкурентную политику можно определить как последовательную систему мер, направлен ных на создание, развитие, поддержание и защиту добросовестной и равной конкуренции на российских рынках.

Меры государственной конкурентной политики можно классифициро вать следующим образом: стимулирующие меры (меры по созданию и раз витию конкуренции), ограничительные меры, а также меры по защите кон куренции.

К мерам, стимулирующим создание и развитие конкуренции, можно отнести различные налоговые преференции и льготы, предоставление кре дитов и льготные условия кредитования, устранение административных барьеров, разукрупнение предприятий с целью создания конкурирующих структур, а также ряд других мер.

Ограничительные меры, которые должны носить дополнительный харак тер по отношению к развитию конкуренции, — это, в частности, действия антимонопольного органа, осуществляемые с целью контроля за экономи ческой концентрацией. Меры по защите конкуренции состоят в пресечении действий, нарушающих нормы законодательства о конкуренции, они пре дусматривают ответственность за данные нарушения.

Следует подчеркнуть, что такое понимание конкурентной политики под разумевает неприемлемость принципа невмешательства государства в эко номику, а также лозунга laissez-faire. Таким образом, исходя из ценностей конкуренции, деятельность государства должна состоять как в поощрении Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ конкурентных отношений, так и в регулировании конкуренции в нужных обществу и государству направлениях. Естественно, должны существовать разумные ограничения государственного вмешательства в конкурентные отношения. Соответственно, возникает вопрос о пределах осуществления государственной конкурентной политики. Государство занимается созда нием, развитием, поддержанием, защитой конкуренции, осуществляя тем самым «функции, с которыми конкурентный механизм не справляется или справляется плохо»7.

Ценностные цели конкурентной политики как раз и помогают опреде лить предел осуществления государством конкурентной политики. Прежде всего, такие пределы имеют конституционный характер и обеспечивают со размерное (адекватное) вмешательство государства в рыночные процессы8.

Если говорить о правовых пределах осуществления конкурентной по литики, то государственная конкурентная политика не должна противоре чить таким конституционным принципам, как: свобода перемещения то варов, услуг и финансовых средств;

свобода экономической деятельности;

поддержка конкуренции (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). В рамках проведения конкурентной политики не должны ограничиваться права субъектов пред принимательства на конкуренцию, за исключением случаев, когда такие ог раничения вводятся на основании федеральных законов для защиты обще ственных и государственных интересов (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Следует обратить внимание на определение конкуренции как добросо вестной и равной, поскольку не всегда она является таковой и тогда приводит к результатам, обратным желаемым. В этом смысле конкурентная политика не должна быть нацелена на защиту конкуренции во всех ее проявлениях, но должна предотвращать возникновение неоправданных конкурентных пре имуществ, полученных, в том числе, и недобросовестным путем (например, с использованием коррупционных методов). Таким образом, целесообразно выделить защитную и наступательную9 конкурентную политику.

Защитная конкурентная политика призвана препятствовать возникно вению неоправданной монопольной власти и ограничивается, как правило, антимонопольными мерами.

Наступательная конкурентная политика нацелена не просто на ограни чение монопольной власти, но также на создание конкурентных механиз мов и конкурентной среды, что не может быть осуществлено только лишь мерами антимонопольного регулирования.

Отсюда следует, что конкурентная политика — понятие комплексное и никак не может ограничиваться лишь антимонопольной политикой, как Самуэльсон П. Экономика. Вводный курс. М., 1964. С. 670.

Тотьев К.Ю. Конкурентное право. С. 33–41.

Авдашева С.Б., Розанова Н.М. Теория организации отраслевых рынков. Учебник. М.:

ИЧП «Издательство Магистр», 1998.

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ это делается в настоящее время при принятии государственных управлен ческих решений и разработке соответствующего законодательства в данной сфере. Действенную конкурентную политику невозможно представить без отдельных составляющих — промышленной, инвестиционной, инноваци онной, бюджетно-налоговой, ценовой политик — в той их части, в которой они влияют на состояние конкурентной среды и создание конкурентных преимуществ.

В работах современных российских экономистов рассматриваются про блемы противоречивости различных государственных политик. Так, су ществует мнение, что промышленная политика необходима для повышения темпов экономического роста, в то время как государственная конкурентная политика выполняет в современной российской экономике деструктивную роль, создавая дополнительные и ненужные ограничения. Есть и противо положная точка зрения: антимонопольная политика нужна для выравнива ния условий конкуренции и создания тем самым стимулов для инвестиро вания, в то время как промышленная политика, предоставляя участникам рынка дополнительные преимущества по сравнению с их конкурентами, одновременно лишает их заинтересованности в повышении эффективнос ти производства. Если проследить современные тенденции развития конку рентной и промышленной политик, то мы увидим, что во многих аспектах промышленная политика смещает свои ориентиры и при выборе направ лений и методов проведения уже в большей мере учитывает их влияние на конкурентную среду.

На наш взгляд, формирование государственной конкурентной полити ки, не противоречащей целям других государственных политик, возможно.

Необходимое условие для этого — прогнозирование результатов реализации этих политик (как целевых, так и побочных) и взаимное согласование этих результатов еще на стадии разработки мер государственных политик. Колли зии и противоречия между конкурентной и любой другой государственной политикой должны разрешаться путем апелляции к политике более высоко го ранга. Необходимо, чтобы все политики в конечном итоге служили целям единой государственной экономической политики, которая закладывается в правительственной Программе социально-экономического развития.

Однако в настоящее время нет единого государственного органа, кото рый был бы ответствен за осуществление мер, направленных не только на защиту, но и на создание и развитие конкуренции. Согласно Положению о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федера ции10, непосредственно функции по развитию конкуренции, созданию кон курентной среды на министерство не возложены, оно обязано осуществлять Постановление Правительства РФ от 27 августа 2004 г. № 443 «Об утверждении Поло жения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 36. Ст. 3670.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ лишь функции по выработке государственной политики и нормативно правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социаль но-экономического развития, развития предпринимательской деятельнос ти (в том числе среднего и малого бизнеса) и иные. Анализ деятельности Минэкономразвития России подтверждает, что функции по формированию единой последовательной конкурентной политики оно не выполняет, а за трагивает лишь некоторые аспекты. В настоящее время Федеральная анти монопольная служба России (во многом преемник МАПа) является органом, осуществляющим надзор и контроль за соблюдением антимонопольного законодательства11. Формирование и осуществление конкурентной полити ки — в части создания и развития конкуренции — в функции ФАС России не входят. Таким образом, представляется необходимым четко закрепить за Минэкономразвития России и за федеральным антимонопольным органом функции по формированию и осуществлению государственной конкурен тной политики, которая должна включать в себя целый комплекс мер, на правленных на создание, развитие, поддержание и защиту добросовестной и равной конкуренции на российских рынках.

1.2. Политико-правовые источники и основания государственной конку рентной политики Еще совсем недавно конкуренция в экономике воспринималась на тер ритории бывшего СССР и в России как явление, присущее исключительно западным, капиталистическим странам. Совершаемый в последние годы переход России к рыночной экономике послужил толчком к возникнове нию и развитию конкуренции и на российском рынке.

Зачатки конкурентной политики современного периода сформировались в конце 80-х гг. прошлого столетия, когда был принят Закон СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-XI «О кооперации в СССР»12. В соответствии с этим законом предполагалось, что деятельность кооперативов должна стимулировать раз витие экономического соревнования, конкуренцию на рынке товаров, работ и услуг, а также способствовать всемерному повышению эффективности хозяйствования. Конкуренция рассматривалась как стимул к удешевлению продукции, снижению цен. Однако никаких механизмов, обеспечивающих развитие и защиту конкуренции, закон не предусматривал.

В соответствии с Законом СССР от 30 июня 1987 г. № 7284-XI «О госу дарственном предприятии (объединении)»13 государство рассматривалось как гарант «всемерного развития экономического соревнования между Авдашева С., Шаститко А. Промышленная и конкурентная политика: проблемы взаи модействия и уроки для России // Вопросы экономики. 2003. № 9. С. 18–32.

Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 22. Ст. 355.

Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 26. Ст. 385.

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ предприятиями», а также ограничения их монопольного положения. Для реализации указанных целей государство могло использовать такие меры воздействия, как планирование, конкурсное проектирование и производс тво, финансово-кредитные рычаги и цены. Противодействие монопольным тенденциям отдельных предприятий осуществлял вышестоящий орган (ми нистерство, государственный комитет, ведомство или иной). С этой целью он осуществлял мероприятия по преодолению завышения себестоимости и цен, застоя в техническом развитии производства, искусственного ограни чения выпуска и сбыта продукции, пользующейся спросом у потребителей.

Дальнейшее развитие первых попыток правового обеспечения полити ки в сфере конкуренции выразилось в принятии законов «О предприятиях в СССР»14 и «О предприятиях и предпринимательской деятельности»15.

Но единственным более или менее последовательным нормативным документом в плане формирования конкурентной политики стало Поста новление Совета Министров СССР от 16 августа 1990 г. № 835 «О демоно полизации народного хозяйства»16, которое было нацелено на формирова ние необходимых условий перехода к регулируемой рыночной экономике, реализацию антимонопольной политики в соответствии с требованиями развития конкуренции и, исходя из экономической заинтересованности не посредственных товаропроизводителей и потребителей, в использовании справедливых и эффективных рыночных отношений, а также необходимос ти их правовой защиты от монополизма.

Однако указанные нормативные правовые акты были разрознены и не могли стать достаточной правовой базой для формирования государствен ной политики в области конкуренции.

Отправной точкой в формировании такой политики стало принятие Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»17. На основании данного Закона должна была осуществляться прямая защита конкурентной среды и хозяйствующих субъектов от монополистической деятельности.

Незадолго до принятия данного закона (в декабре 1990 г.) в действо вавшую на тот момент Конституцию РСФСР от 12.04.1978 г. были внесены изменения. Ст. 17 Конституции была изложена в новой редакции, согласно которой в Российской Федерации создаются условия для реализации и поощ ряется хозяйственная инициатива, направленная на динамичное развитие Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 25.

Ст. 460.

Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30.

Ст. 418.

СП СССР. 1990. № 24. Ст. 114.

Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 16. Ст. 499.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ производства, рост производительности труда и повышение благосостоя ния общества и каждого труженика. На государство, согласно ч. 2 данной статьи, возлагались функции по регулированию хозяйственной деятельнос ти, обеспечению развития рыночного механизма, препятствованию моно полизму, разрешению споров между участниками экономической жизни и пресечению злоупотреблений в хозяйственной деятельности.

Принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации закрепила и развила основные положения, регули рующие конкурентное законодательство. Конституция Российской Феде рации в гл. 1 «Основы конституционного строя» закрепляет гарантии под держки конкуренции и свободы экономической деятельности в качестве одного из важнейших принципов конституционного строя России (ч. 1 ст. Конституции Российской Федерации). Меры по государственной поддержке конкуренции раскрываются в отраслевом законодательстве — собственно конкурентном, содержащем гарантии и условия создания и эффективного функционирования товарных и иных рынков, организационные и право вые основы регулирования монополистической деятельности и препятс твования недобросовестной конкуренции, а также гражданском и других отраслях законодательства, устанавливающих позитивное регулирование данной сферы экономических отношений. Для поддержки конкуренции и обеспечения свободы экономической деятельности предусмотрен также целый ряд мер имущественного, административного и уголовного воздейс твия на участников правоотношений.

Свобода экономической деятельности, также провозглашаемая Консти туцией РФ в качестве одной из важнейших основ конституционного строя, гарантируется, но не в качестве абсолютного, а в качестве права, которое может быть ограничено в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Эти ограничения распространяются на все субъекты экономи ческой деятельности и вытекают, прежде всего, из самого содержания прав и свобод человека и гражданина (также юридических лиц как объединений граждан), а также из конституционных обязанностей государства их соб людать и защищать. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 34 Конституции, не до пускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Такие конституционные обязанности государства, как создание, гаран тирование и поддержание единства экономического пространства и сво бодное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, также имеют важное значение для проведения государственной политики, направленной на развитие конкуренции на территории всей Российской Федерации. Так, все конституционные положения об экономике России закрепляют именно единую рыночную экономику с ее свободой экономической деятельности в рамках всей страны — как для граждан, так и для всех других субъектов Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ (юридических лиц, Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и др.).

Важное значение для формирования государственной конкурентной политики приобретает в последние годы и такой источник, как послания Президента Российской Федерации. Президент обращается к Федерально му Собранию Российской Федерации с ежегодным посланием о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики на ос новании пункта «е» ст. 84 Конституции Российской Федерации.

Так, 2003 г. прошел под знаком формирования новых условий функци онирования естественно-монопольного сектора отечественной экономики:

был принят целый ряд законов в сфере реформирования железнодорожно го транспорта и развития конкуренции в сфере электроэнергетики. Этой волне реформ предшествовало Послание Президента Российской Федера ции В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 ап реля 2002 г. «России надо быть сильной и конкурентоспособной»18, в ходе которого Президент отметил характер конкуренции уже как глобального явления и необходимость перестраивания работы органов исполнительной власти в соответствии с потребностями современной экономики.

Не менее важным источником, определяющим направления государ ственной политики в сфере развития конкуренции являются и акты Прави тельства Российской Федерации. Так, в 1994 г. было принято постановление Правительства РФ, утвердившее Государственную программу демонополи зации экономики и развития конкуренции на рынках в Российской Феде рации19. Однако основной упор в этой программе был сделан на мерах по демонополизации (снижение концентрации производства товаров и созда ние необходимых условий для развития конкуренции на товарных рынках), вопросы же развития конкуренции изложены декларативно. Не ставился сам вопрос о различной политической (не только экономической) приро де демонополизации и развития отношений конкуренции. Указанная про грамма во многом носила лозунговый, рекомендательный характер20. В ней не содержалось конкретных задач для органов власти, не были указаны ис полнители и сроки выполнения задач, не предусматривалось финансовое обеспечение.

Реализация принятой Правительством РФ Государственной программы была возложена на Государственный комитет Российской Федерации по ан тимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, его территориальные управления, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и на создаваемую Межведомственную комиссию по Текст послания опубликован в «Российской газете» от 19 апреля 2002 г. № 71.

Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 14.

Ст. 1052.

Пугинский Б.И. Коммерческое право России. М.: Юрайт-М, 2002. С. 87.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ конкурентной политике (была упразднена в 1998 г.). Целью государственной политики демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации было объявлено повышение эффективности обще ственного производства на основе рыночного регулирования экономических процессов, а основной задачей — снижение концентрации производства и создание необходимых условий для развития конкуренции.

В качестве приоритетных направлений политики на краткосрочный пе риод (1994–1995 гг.) в этой сфере утверждались:

создание нормативно-правовой и организационной базы государс твенного контроля и регулирования деятельности субъектов естест венной и государственной монополий;

осуществление первоочередных мероприятий по демонополизации хозяйственных комплексов: торгового, строительного, связи, транс портно-дорожного (за исключением железнодорожного), машино строительного;

осуществление государственного контроля за ходом приватизации государственных и муниципальных предприятий в целях соблюдения антимонопольных требований и предупреждения создания новых мо нопольных структур, не относящихся к естественной монополии;

устранение экономических и административных барьеров для свобод ного перемещения товаров, услуг и капиталов на рынках Российской Федерации;

снижение финансово-экономических, организационных и правовых барьеров для входа на рынок новых конкурирующих структур;

пропаганда политики демонополизации экономики и развития кон куренции на рынках Российской Федерации и подготовка кадров для реализации антимонопольного законодательства и демонополизации различных сфер экономики.

Программа Правительства РФ «Реформы и развитие российской эконо мики в 1995–1997 гг.»21 предусматривала продолжение работ по реализации Государственной программы и вводила в качестве приоритетных направле ний деятельности антимонопольных органов уже не только осуществление государственного контроля, но также устранение различных барьеров для входа на рынок, проведение государственной потребительской политики как важнейшей формы предупреждения и пресечения недобросовестного предпринимательства. В программе наряду с ограничением и пресечением монополистической деятельности провозглашалась необходимость прове дения политики, направленной на поддержание и формирование добросо вестной конкуренции.


Постановление Правительства Российской Федерации от 28 апреля 1995 г. № 439 «О Про грамме Правительства Российской Федерации «Реформы и развитие российской экономи ки в 1995–1997 годах» // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1966.

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ В настоящее время ключевым актом, определяющим основные направ ления государственной конкурентной политики, является Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»22. Новый за кон закрепил в качестве одной из своих приоритетных целей не поддержку конкуренции, как это было в Законе «О конкуренции и ограничении мо нополистической деятельности на товарных ранках», а уже защиту конку ренции. Таким образом, переход от конкурентного к антимонопольному регулированию закреплен законодательно. В сферу регулирования нового Закона теперь подпадают не только товарные, но и финансовые рынки, а также регулирование интеллектуальной собственности.

Ретроспективный анализ нормативных правовых документов в области формирования тех или иных аспектов конкурентной политики позволяет выделить несколько общих недостатков: отсутствие единства, всесторон ности и последовательности государственной политики;

ее декларативный характер;

отсутствие конкретных задач и механизмов, обеспечивающих их реализацию.

Необходимо отметить, что еще в начале 90-х гг. прошлого века в сфере регулирования конкуренции произошла подмена понятий: «конкурентная политика», «конкурентное законодательство» были замещены термина ми «антимонопольная политика», «антимонопольное законодательство».

Можно предположить, что подменяются только термины, а содержание политики остается прежним. Но это не так. Вопрос, на самом деле, стоит гораздо глубже. Практика показала, что подменяются не только термины, но и само содержание политики, которая осуществляется в основном по направлениям борьбы с монополистической деятельностью, по совер шенствованию механизмов контроля концентрации и т. п. Причем с ис пользованием исключительно санкционных (неудачный, надо признать, и неблагозвучный термин) механизмов. Превентивным мерам, необходи мости создания и стимулирования развития конкуренции как имманен тной характеристики рынка в условиях рыночной экономики должного внимания не уделяется.

Что представляет собой государственная конкурентная политика?

Любой вид государственной политики представляет собой комплекс последовательных действий, осуществляемых субъектом (субъектами) в отношении определенных объектов с определенной целью, и предполагает установление обязательных правил, поддерживаемых соответствующими механизмами, обеспечивающими соблюдение данных правил хозяйствую щими субъектами23. Субъектами проведения политики в данном случае яв ляются органы государственной власти, на которые возложена обязанность СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. I). Ст. 3434.

Авдашева С., Шаститко А. Промышленная и конкурентная политика: проблемы взаи модействия и уроки для России // Вопросы экономики. 2003. № 9. С. 18–32.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ по претворению предусмотренных политикой мер и которые ответственны за их осуществление.

Конкурентная политика государства не может быть статичной. Она должна быть рефлексивной к изменениям в экономической ситуации в стра не, к смене приоритетов в рамках иных видов государственной политики.

Каково состояние конкурентной политики в Российской Федерации в настоящее время?

Современное состояние реальной конкурентной политики в указанном выше смысле показывает явный дефицит государственных действий в этом направлении. Анализ правительственных программ по экономическому развитию показывает, что Правительство России признает необходимость развития конкуренции. Однако нет достаточного представления, как, ка кими способами и путями надо осуществлять эту деятельность. Поэтому основной акцент в программах делается опять-таки на совершенствование антимонопольного законодательства.

Государственная конкурентная политика реализуется также и через осу ществление федеральными органами исполнительной власти своих функ ций. В настоящее время в структуре органов российской государственной власти нет единого органа, который был бы ответствен за осуществление всего комплекса мер, направленных на создание и развитие конкуренции.

До марта 2004 г. федеральные органы исполнительной власти осуществляли свои полномочия в «неразделенном» виде, и функции по развитию пред принимательства и конкуренции на товарных рынках были возложены на Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предприни мательства24.

В настоящее время Федеральная антимонопольная служба России, как уже отмечалось ранее, не осуществляет действий по формированию единой последовательной конкурентной политики, а затрагивает только некоторые ее аспекты. Все нормативные правовые акты в этом отношении, как уже было сказано выше, носят декларативный характер и не содержат конкрет ных мер по развитию конкуренции, не определяют ответственных за прове дение политики лиц и не содержат мер их ответственности. Основной упор в настоящее время в сфере конкуренции делается на защитных мерах.

Конкурентная политика государства должна включать в себя два основ ных направления. Первое — активное развитие конкуренции на товарных рынках. Причем необходимо учитывать, что конкуренция не может рас сматриваться как панацея от всех проблем рынка, как некий бесценный идеал, к которому нужно стремиться. Например, очевидно, что наряду с конкуренцией на рынках в некоторых случаях целесообразна и кооперация Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июля 1999 г. № 793 «Об ут верждении Положения о Министерстве Российской Федерации по антимонопольной поли тике и поддержке предпринимательства» // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3756.

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ (которая вовсе не обязательно тождественна сговору). В российских специ фических условиях важна роль естественных монополий и института го сударственной монополии. Конкуренция рассматривается как инструмент для достижения общественного благосостояния, устойчивого экономи ческого роста, повышения конкурентоспособности российского бизнеса, имиджа и инвестиционной привлекательности страны. В настоящее время эти ценностные цели должны стать основными целями конкурентной поли тики. Здесь важно не подменять достижение указанных ценностных устано вок формальным содержанием антимонопольных процедур, которые носят подчиненный характер. Однако задачи, конкретизирующие поставленную цель в процессе реализации политики, могут трансформироваться, некото рые из них отмирают, возникают другие. Не может быть единой статичной политики на века. Политика должна быть последовательной, согласованной с иными государственно-управленческими решениями, отвечающей при оритетным направлениям развития страны.

Второе направление конкурентной политики — это дальнейшее совер шенствование механизмов защиты конкурентных отношений: совершен ствование закона о конкуренции, совершенствование санкций за наруше ния в сфере конкуренции, создание механизмов защиты пострадавших субъектов.

Так, ст. 178 Уголовного кодекса РФ устанавливается ответственность за недопущение, ограничение или устранение конкуренции путем установле ния или поддержания монопольно высоких или монопольно низких цен, раздела рынка, ограничения доступа на рынок, устранения с него других субъектов экономической деятельности, установления или поддержания единых цен.

Необходимо отметить, что данной нормой возможность применения уголовно-правовых мер воздействия на правонарушителя чрезмерно рас ширена, и большинство деяний, противоречащих требованиям конкурент ного законодательства, подпадает под признаки преступления, предусмот ренного этой статьей. Такой подход в регулировании защиты конкуренции возлагает на правоохранительные органы обязанность прибегать к уголов ному преследованию в большинстве случаев нарушения требований зако нодательства, что не является оправданным, т. к. оставляет без внимания иные инструменты регулирования.

Общепризнано, что криминализация деяния уместна тогда, когда оно обладает признаком высокой общественной опасности и не носит массово го характера.

Для предотвращения и устранения последствий большинства наруше ний законодательства о конкуренции наиболее эффективными будут граж данско-правовые способы защиты, а использование уголовно-правовых мер целесообразно лишь в противодействии наиболее опасным видам пра Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ вонарушений, причиняющим существенный вред правоохраняемым инте ресам25.

Современная государственная конкурентная политика развивается в следующих направлениях:

1. Принятие мер, направленных на повышение антикоррупционного по тенциала конкурентной политики (в настоящее время суммы сделок, подлежащие согласованию, повышены до трех миллиардов рублей, что снизило количество разрешаемых сделок, а следовательно, коррупци онный потенциал, в 33 раза26) и на повышение прозрачности деятель ности федеральных органов исполнительной власти, реализующих го сударственную политику в данной сфере.


2. Ужесточение административной ответственности за правонарушения в сфере конкуренции. Собственно Федеральный закон «О защите кон куренции» не предусматривает никаких наказаний за нарушение его норм. На федеральном уровне ответственность за административные правонарушения может устанавливаться исключительно Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Та ким образом, в настоящее время за совершенное нарушение правил и норм законодательства о конкуренции ФАС России вправе лишь вы дать предписание. Применение норм об ответственности возможно лишь за неисполнение выданного предписания в установленный срок.

Такая ситуация не может не отразиться негативным образом на разви тии добросовестной конкуренции в России.

В настоящее время уже вступил в силу Федеральный закон от 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»27. Данный закон дополнил Кодекс та кими новыми составами правонарушений, как злоупотребление доминиру ющим положением на рынке, заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или участие в ограничивающих конкуренцию согласованных действиях, недобросовестная конкуренция, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния. Также Кодекс был дополнен отдельным ви дом административного наказания — штрафом в размере суммы выручки от реализации товаров (работ, услуг), которое будет производиться за ка лендарный год, предшествующий году, в котором было выявлено правона рушение, либо за предшествующую дате выявления правонарушения часть Андреев А., Гордейчик С. Монополистические действия и ограничение конкуренции:

вопросы квалификации // Российская юстиция. 1998. № 7. С. 13–14.

Интернет-конференция Руководителя Федеральной антимонопольной службы И.Ю.

Артемьева «Российская государственная политика в области конкуренции и новое ан тимонопольное законодательство» 12 июля 2005 г. // www. garant.ru/iconf/report/38.

htm.

СЗ РФ. 2007, № 16. Ст. 1825.

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ календарного года, в котором было выявлено правонарушение, если лицо не осуществляло деятельность в предыдущем году. При этом такой штраф не должен будет превышать одной четверти выручки за год, предшествующий дате выявления правонарушения.

3. Сужение сфер, в которых государство выступает как хозяйствую щий субъект и где присутствие государства не является обязательно необходимым (например, в случаях, когда государственные компа нии начинают на открытых рынках конкурировать с частными ком паниями и при этом они продолжают получать денежные средства из бюджета, т. е. поддерживаются за счет использования админист ративных ресурсов, что, соответственно, не позволяет конкуренции развиваться).

4. Внедрение принципов антимонопольного законодательства в другие сферы. Так, например, если ранее под товаром следовало понимать очень ограниченный перечень объектов, то в настоящее время данное понятие расширяется, а вместе с ним расширяется и понятие товарно го рынка. Также нельзя не отметить появление в природоресурсном за конодательстве такого направления, как антимонопольный контроль ограниченных природных ресурсов.

5. Унификация и кодификация законодательства о конкуренции. Об щеевропейский опыт развития конкурентного законодательства по казывает высокую эффективность функционирования единого акта.

Такой подход, с одной стороны, может уделять меньше внимания спе цифике развития конкуренции в различных отраслях хозяйственной деятельности, отличающихся высокой мобильностью и значительной латентностью нарушений конкурентного законодательства, но в то же время позволяет избежать коллизий в правоприменении вызванных рассогласованностью понятийных рядов, процедур и инструментов регулирования, закрепленных в различных специализированных за конах.

6. Повышение уровня защиты прав субъектов рынка. В современной пра вотворческой практике идет передача на уровень Правительства РФ значительной части полномочий по принятию нормативных право вых актов, затрагивающих права, свободы и интересы хозяйствующих субъектов — таких как: порядок рассмотрения антимонопольными ор ганами дел о нарушении антимонопольного законодательства, порядок рассмотрения ходатайств, уведомлений и т. д.

Таким образом, акты, формирующие современную государственную конкурентную политику, должны представлять собой последовательную систему мер и обязательных для исполнения правил, направленных на со здание, развитие, поддержание и защиту конкуренции на рынках Россий ской Федерации.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ 1.3. Конкурентная политика как государственно-управленческая практика (методология формирования) Целевая установка Спустя 15 лет со времени революции начала 1990-х гг. все более убеди тельной становится идея, что, с одной стороны, на основе позитивных, а с другой, в связи с негативными результатами, полученными в ходе радикаль но-либеральных рыночно-демократических реформ, укрепления государс твенности России, приходит время перехода к активному государственно управленческому строительству с четким ценностным целевым полаганием и явной ответственностью государства. Время реформ ради реформ исчер пало себя.

В проблемной повестке страны одной их самых актуальных является проблема совершенствования рыночных отношений. Одним из базовых постулатов эффективной рыночной экономики является конкурентная сре да, конкуренция как фактор экономического и общественного прогресса.

Честное соревнование, в данном случае хозяйствующих субъектов, всегда ведет к новым достижениям к позитивному регрессу. И, наоборот, монопо лизация по общему принципу чаще всего порождает явления застоя, стаг нации, регресса.

Соответственно этому, формирование государственной конкурентной политики входит в ряд наиболее актуальных практических задач. Полити ческие акценты и установки высшим руководством страны в этой сфере даны, политическое решение и выбор заданы, задача совершенствования и цивилизования рыночной экономики в России поставлена28.

Перед научно-экспертным сообществом в связи с этим встает вопрос о конкретных путях, способах и механизмах назревшего упорядочения и формирования адекватной вызовам реального рынка конкурентной поли тики.

Самый актуальный вопрос состоит в том, как именно решать задачи, ставящиеся политическим руководством страны. В ситуации, когда не требует большой дискуссии оценка качества традиционных текущих раз работок государственных политик, — насколько уместно или даже поз волительно заниматься так формулируемыми научными вызовами? Для науки в гражданском обществе нет никаких сомнений в гражданской пра вомочности такой постановки вопроса. Естественно, что государственная Программа социально-экономического развития Российской Федерации на средне срочную перспективу (2006–2008 гг.) (Утв. распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р) // Собрание законодательства Российской Федерации от 30 января 2006 г.

№ 5. Ст. 589.

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ власть вправе использовать или не использовать научные наработки.

Однако если никто эти разработки не выполнил, то самого вопроса об этом не возникает по определению. Речь, видимо, в данном случае идет о неотъемлемом гражданском праве на интеллектуальную инициативу, конструктивное стремление способствовать действующим властям в по вышении эффективности их государственно-управленческой деятель ности.

В настоящей работе ставится цель разработать вариант научно обосно ванного, системно построенного проекта конкурентной политики России, пригодного в случае политического принятия для определения (задания конкретного содержания и механизмов) государственной политики в дан ной области. Под политикой в контексте настоящей работы в основном по нимается государственное управление.

С позиций научной методологии необходимо соединить две существен но самостоятельные дисциплины: проблемной содержательной и приле жащей аналитики и юридико-технической и управленческой технологии.

При этом имеется в виду, что вся работа и особенно ее заключительный синтетический этап должна быть проведена в рамках требований к управ ленческим государственным документам в соответствии с действующими регламентами государственно-управленческих процедур и нормативно правовых актов.

Разработка в предлагаемой постановке отличается от сходных по зву чанию. Чаще всего дело ограничивается ответом на вопрос — что проис ходит (что плохо)? Ответ звучит риторически — конкурентные условия и отношения несовершенны. Это правильно, но надо бы и дальше про двигаться. Реже отвечают на вопрос — почему это так, в чем природа и причины негативных явлений? Совсем редко отвечают на вопрос — что делать? (Обычно пафос уходит на вопрос — кто виноват и что с ним за это делать?) И уж совсем редкость — ответы на вопросы: как делать, кто будет делать, как подтверждать прогнозами последствия своих действий, в какие сроки, за счет каких ресурсов, во имя каких целей и ценностей, какие параметры развития при этом контролируя для определения ре зультативности своих действий, на какие чувствительные факторы, ус ловия и причины воздействуя? Но, как очевидно, ответы именно на эти вопросы составляют суть проектирования государственной политики как управленческой задачи. А сама политика приобретает характер от ветственных управленческих действий, способных по существу решать проблемы общества и государства. Коротко заметим, что политика может быть и манипулятивной, и двойных стандартов и, как известно, «грязным делом». В данной работе акцентирована ее государственно-управленчес кая назначенность. Этим обстоятельством определяется структура рабо ты и ее методология.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ Государственная политика как управленческая категория В работе, ставящей целью исследование вопросов конкурентной поли тики, задание ее в соответствующей Концепции и других государственно управленческих документах, важно уточнить, что собственно понимается под политикой в данном контексте. Определений политики существует большое количество в различных смысловых контекстах. Считается обще признанным, что невозможно дать ее однозначное определение. Добавим, что это верно, но с оговоркой, что без уточнения функционального или це левого контекста. Например, политику определяют как сферу деятельности людей, связанную с властными отношениями, межгрупповыми отношения ми, деятельности не только сознательной, но и иррациональной, стихийной и т. д.29 Очевидно, что такой дефиниционный подход мало что дает для ор ганизации работ в поставленных в настоящей разработке целях. Очевидно также, насколько важно определение базовых понятий в целях и контексте именно настоящей разработки.

Под государственной политикой понимается совокупность ценност ных целей, государственно-управленческих мер, решений и действий и по рядка реализации государственно-политических решений (поставленных государственной властью целей)30. Очевидно, что отсюда вытекает необ ходимость определить цели, для чего необходим ценностный выбор и оп ределенность. Необходимо определение субъектов и объектов управления, представление об инструментах, ресурсах, способах управления, выбор и инвентаризация имеющегося государственно-управленческого инструмен тария и его дефицита. Определение исходного состояния объекта управле ния и его желаемого конечного целевого состояния, порядка перехода (пере ходной траектории). Определение программы действий, т. е. распределения мер, решений и действий во времени. Определение политических условий и вероятности принятия разрабатываемых документов. И еще много спе цифичных обстоятельств, вытекающих из желания создать работоспособ ный в смысле реальной практики государственного управления документ (пакет документов), кондиционный с точки зрения регламентных требова ний, существующих в реальных процедурах государственного управления.

На рис. 3 показана упрощенная топология государственной политики как предмета проектирования. В пакете государственно-управленческих доку ментов конкурентной политики в конечном итоге все указанные на рис. элементы31 должны быть в явном виде определены.

Подробнее см.: Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 1999. С. 7.

Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленчес ких решений (государственных политик) // Проблемы современного государственного уп равления в России. Вып. 1., М., 2006.

Подробнее см. Главу 4, параграф 4.2 «Проблемно-управленческое дерево».

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ Цель, статус и место государственно-управленческих документов конкурентной политики в системе российского законодательства и политической нормативистики Цели создания и легитимизации государственно-управленческих доку ментов конкурентной политики, т. е. их имплементации в законодательное и государственно-управленческое пространство России, заключаются в следующем:

упорядочении, управленческой организации, обеспечении обоснован ности и согласованности с формулируемыми политическим руководс твом страны целями исполнительных действий государственных влас тей по управлению экономическим развитием страны в части зрелости конкурентных отношений и рыночной среды;

определении и нормативно-правовом закреплении самих целей как согласованных в обществе и в государстве ценностей конкуренции в экономике внутри страны и на мировых рынках, когда страна в целом выступает как субъект глобальной конкуренции, в их связи с консти туционными императивами, общим государственным строительством и иными государственными политиками как более высокого уровня, так и иными частными политиками;

создании системы (механизма) управления состоянием конкурентных отношений и среды, отличающейся прозрачностью, устойчивостью в длительной перспективе и слабой зависимостью от политической ко нъюнктуры и особенностей сменяющихся политических элит страны или лоббирующих группировок.

Концепция конкурентной политики в данной работе разрабатывается как основной государственно-управленческий документ, определяющий содержание государственной политики в обсуждаемой области управления, формирующий и приводящий в действие механизм ее исполнения.

В случае легитимизации на практике, если до этого дойдет дело, Концеп ция может утверждаться Указом Президента РФ и (или) приниматься фе деральным законом. Тогда она будет являться нормативно-правовым актом и станет обязательной для исполнения всеми органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, включая нерезидентов.

Концепция устанавливает цели, задачи, принципы, ресурсные источ ники, основные механизмы и мероприятия, определяющие и влияющие на развитие конкурентных отношений и среды, их временные рамки, еди ный понятийный и терминологический аппарат в этой области, направ лена на формирование системы (структура органов и организаций и их полномочия) управления состоянием конкурентных отношений и среды в стране.

– – – Ц – –,, – мониторинг Рис. 3. Общая схема алгоритмизированного управленческого проектирования государственной политики Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ Концепцию как вид документа следует относить к классу доктринальных государственных документов. К сожалению, традиция в современной Рос сии заключается в том, что доктрины зачастую являются чисто политичес кими документами, не неся в себе административно-правового содержания.

Поэтому их распорядительная управленческая нагрузка, обязательность для исполнения в системе исполнительной власти являются недостаточными.

Это относится подчас и к посланиям Президента Федеральному Собранию, которые имеют схожие признаки. С точки зрения возможного практическо го использования Концепции и повышения уровня ее управленческого воз действия на действия исполнительной власти, обязательности ее для всего механизма исполнения, в Концепции должны предусматриваться специ альные нормативные конструкции. Как можно видеть на рис. 4, Концепция может влиять на целый ряд законодательных актов в системе российско го законодательства и политической нормативистики, включая ежегодные послания Президента РФ.

Н альные президента Легитимизация президента * федеральные * * Рис. 4. Место Концепции конкурентной политики в системе федерального российского законодательства и политической нормативистики Конкурентная политика должна быть взаимоувязана с иными и более общими доктринами, Концепцией национальной безопасности и давать, в своей части, основания для различных стратегий и иных увязываемых с конкуренцией частных государственных политик (рис. 5). На рисунке в принципе видно, насколько шире область государственного управления в отношении конкурентных отношений и среды, чем только антимонополь ное регулирование.

Рис. 5. Топология связанных с конкурентной политикой иных частных государственных политик Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ Наиболее актуальная на сегодня цель российской конкурентной поли тики — это, кроме борьбы с монополистическими злоупотреблениями на рынках, еще и преодоление самой монополистической, в том числе размер ной и количественной структуры российских хозяйствующих субъектов.

Структурно конкурентная политика включает в себя классическую борьбу с монополизированной структурой: принудительное разукрупнение и сан кционное преследование злоупотреблений на товарных рынках домини рующим положением. Вместе с тем государственная миссия состоит еще и в том, чтобы содействовать созданию новых хозяйствующих субъектов, в частности в сфере малого и среднего бизнеса, путем различных диффе ренцированных регулирующих воздействий: налоговых, ценовых, инвести ционных. Существен вопрос о трансграничном регулировании положения на российских товарных рынках нерезидентов. Это проблема таможенного тарифного и нетарифного регулирования и членства России в международ ных торговых организациях.

В чем могут состоять государственно-управленческие воздействия в сфере деятельности по антимонопольному регулированию и стимулирова нию развития конкурентных отношений и конкурентной среды?

В рамках внешнеэкономической деятельности с целью содействия на циональной конкурентоспособности на внешних и внутренних рынках это может быть кредитование и страхование экспортных поставок. Политичес кое и геостратегическое ориентирование и поддержка российских экспор теров, экспортных инфраструктур, включая транспортные схемы, финан совые, биржевые институты и т. д. Это тарифное и нетарифное таможенное регулирование условий участия зарубежных хозяйствующих субъектов на внутрироссийских рынках.

В рамках ценовой политики это тарифное регулирование деятельности естественных монополий и цен социально чувствительных товаров и услуг.

Принципиально возможно регулирование установленных потолков рента бельности, географическое и сезонное ценовое регулирование.

В рамках инвестиционной политики это инвестиционно-кредитная под держка создания новых хозяйствующих субъектов, малого и среднего биз неса. Этим же целям может служить дифференцированное налогообложе ние. Как видно, перечень возможных управленческих воздействий с целью стимулирования развития конкурентных отношений и среды на внутрен них рынках, а также мер по содействию национальной конкурентоспособ ности на внешних рынках весьма обширен.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 14 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.