авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования при Отделении общественных наук РАН Государственная конкурентная политика и ...»

-- [ Страница 12 ] --

• налоговые органы, в свою очередь, в случае применения к доминиру ющим хозяйствующим субъектам (в том числе естественно-монополь ным) санкций со стороны антимонопольного органа либо органа по регулированию субъектов естественных монополий в виде перечисле Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ ния незаконно полученной прибыли (дохода) в бюджет (на основании судебного решения), могут доначислять налоги и пени только в разме ре разницы между общим доначислением налогов и пени (в порядке ст.

40 НК РФ) и суммами, перечисленными хозяйствующим субъектом в бюджет по решению суда на основании соответствующего обращения антимонопольного органа или органа по регулированию субъектов ес тественных монополий;

• если налоговый орган первым начислил дополнительные налоги и пени на основании ст. 40 НК РФ, то антимонопольный орган или орган по регулированию субъекта естественной монополии соответствующие санкции (перечисление в бюджет монопольной ренты) к хозяйствую щему субъекту уже не применяют.

5.1.3. Государственное регулирование деятельности субъектов естественной монополии В настоящее время проводятся широкомасштабные реформы в сфере электроэнергетики и железнодорожного транспорта. Их цель — отделить государственные контрольно-надзорные и регулятивные функции от фун кций отраслевого (производственного) управления и развить конкуренцию в отдельных, не относящихся к естественно-монопольным, сегментах рын ков этих услуг.

Одновременно происходит отделение естественно-монопольных сег ментов деятельности от тех видов (сфер) деятельности, в которых может развиваться конкуренция — например, отделение развития конкуренции на оптовом рынке электроэнергии и мощности (ФОРЭМ), и регулирование такой естественно-монопольной сферы, как передача энергии по электро сетям.

Государственное регулирование естественно-монопольных сфер деятель ности предполагает сохранение в этих сферах значительного имущественно го комплекса, принадлежащего государству. Адекватное ценовое регулиро вание деятельности субъектов естественных монополий является не только залогом сдерживания инфляционных процессов, но и основой для сохране ния единого народно-хозяйственного комплекса, обеспечения экономичес кой и политической стабильности государства, т. к. все естественно-моно польные отрасли (виды деятельности) относятся к инфраструктурным.

В сфере регулирования деятельности субъектов естественных монопо лий политика регулирующих органов должна быть приоритетно направлена на эффективное ценовое регулирование, ликвидацию перекрестного субси дирования, устранение дискриминационных условий договоров с потреби телями, развитие состязательности в получении исключительных прав на предоставление услуг в условиях естественной монополии. Государствен Глава 5. Концепции основных нормативных правовых актов в сфере государственной конкурентной политики ная антимонопольная политика должна быть направлена на недопущение злоупотребления рыночной властью и искажение информации о реальных издержках и прибыли со стороны крупных вертикально интегрированных компаний с естественно-монопольным компонентом.

Требует четкого и однозначного решения вопрос о соотношении функ ций антимонопольного контроля (т. е. контроля соблюдения норм антимо нопольного законодательства) и государственного регулирования (в первую очередь — тарифного регулирования) деятельности субъектов естествен ных монополий.

Это предполагает, во-первых, недопущение дублирования полномочий антимонопольных органов органами по регулированию деятельности субъ ектов естественных монополий;

во-вторых — исключение возможности так называемого «захвата регулятора», т. е. определяющего влияния субъекта естественной монополии либо отраслевого органа власти на принятие ре гулирующих решений без учета достижения баланса интересов;

в-треть их — обеспечение приоритета антимонопольного контроля над государс твенным тарифным регулированием с целью недопущения существенного искажения условий конкуренции при принятии регулирующих решений.

Для осуществления эффективного ценового регулирования и соответ ствующего государственного контроля инвестиционной политики субъек тов естественных монополий необходимо исключить из Федерального зако на «О защите конкуренции» (ч. 2 ст. 7) положение о том, что «не признается монопольно низкой цена товара, установленная субъектом естественной монополии в пределах тарифа на такой товар, определенного органом ре гулирования естественной монополии». Такое положение исключает воз можность сговора между субъектом естественной монополии и органом по регулированию естественной монополии, с одной стороны, и возможность антимонопольного контроля, направленного на недопущение таких сгово ров, — с другой.

Результаты таких законодательных новелл не замедлили сказаться. Сразу после введения этой нормы в действие темпы роста тарифов на продукцию и услуги субъектов естественных монополий начали увеличиваться. В ка честве примера можно привести резкий взлет тарифов на услуги за пользо вание проводными (стационарными) телефонами в Москве.

Необходимо исключить из Федерального закона «О естественных мо нополиях» и ряда отраслевых законов положения, дублирующие нормы российского законодательства о защите конкуренции. Приведем несколько примеров.

Пример 1. Недопущение злоупотребления доминирующим положе нием П. 1 ст. 8 ФЗ «О естественных монополиях» об обязательности заклю чения договора субъектом естественной монополии при наличии возмож Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ ности произвести (реализовать) соответствующие товары, работы, услуги дублирует пп. 5 п. 1 ст. 10 ФЗ «О защите конкуренции». Аналогичные нормы содержатся — в п. 2, частях первой, пятой п. 3, ч. 2 п. 6 ст. 19 Федерального закона «О связи» в отношении операторов, занимающих существенное по ложение в сети связи общего пользования.

Имеет место явное пересечение норм законодательства о защите кон куренции и законодательства о естественных монополиях в части установ ления запрета для доминирующих хозяйствующих субъектов (в том числе субъектов естественных монополий) на необоснованный отказ от заключе ния договора с потребителями при наличии возможности безубыточного производства соответствующих товаров, выполнения работ, оказания услуг.

Пересечение норм и, соответственно, ряда полномочий антимонополь ных органов (в настоящее время ФАС России) и органов по регулированию естественных монополий (ФСТ России) обусловлено тем, что субъекты ес тественных монополий входят в число абсолютно доминирующих предпри ятий и — как и другие хозяйствующие субъекты, занимающие доминирую щее положение на соответствующих товарных рынках, — подконтрольны антимонопольным органам.

В связи с изложенным, п. 1 ст. 8 Закона о естественных монополиях це лесообразно исключить.

И антимонопольное законодательство, и законодательство о естествен ных монополиях предусматривают меры по пресечению монополистичес кой деятельности, в том числе путем выдачи предписаний хозяйствующим субъектам и применения административных санкций.

Несмотря на это, в некоторых отраслевых законах начали появляться нормы, дублирующие как антимонопольное законодательство, так и зако нодательство о естественных монополиях в части определения полномочий этих органов.

Так, в Федеральном законе «О связи» в отношении операторов, занима ющих так называемое существенное положение в сети связи общего поль зования, предусмотрен только судебный порядок понуждения к заключе нию договора (п. 2, п. 3, ч. 2 п. 6 ст. 19 Закона о связи), а в числе законов, применяемых для защиты законных прав пострадавших от действий таких операторов, не предусматривается ни антимонопольное законодательство, ни законодательство о естественных монополиях (п. 2 ст. 62 Закона о связи), хотя в законах системы конкурентного права содержатся соответствующие защитные механизмы.

Кроме того, права федерального органа исполнительной власти в облас ти связи в части права выдачи предписаний напрямую пересекаются с пра вами и антимонопольных органов (по кругу занимающих доминирующее положение операторов связи), и органов по регулированию субъектов ес тественных монополий (по кругу операторов связи, являющихся субъекта Глава 5. Концепции основных нормативных правовых актов в сфере государственной конкурентной политики ми естественной монополии). Таким образом, если один и тот же оператор связи имеет одновременно три правовых статуса (доминирующего хозяйс твующего субъекта;

субъекта естественной монополии;

субъекта, занима ющего преимущественное положение), то ему могут выдать предписание одновременно три федеральных органа исполнительной власти, что недо пустимо.

В связи с этим, необходимо исключить дублирование и параллелизм в деятельности антимонопольных органов, федеральных органов исполни тельной власти по регулированию субъектов естественных монополий и федерального органа исполнительной власти в области связи. С этой целью следует внести соответствующие изменения в Закон о связи для приведения его в соответствие с Законом о конкуренции.

Пример 2. Обеспечение недискриминационного доступа к ограничен ным монопольным ресурсам (производственным мощностям) Аналогичная ситуация складывается с дублированием норм о недискри минационном доступе к ограниченным ресурсам (инфраструктуре и пр.) в федеральных законах «О защите конкуренции», «О естественных монопо лиях», «О связи».

Анализ соответствующих норм — п. 8 ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции», абзацы 3, 4 ст. 6, п. 3 ст. 8 Федерального закона «О естественных монополиях», п. 1 ст. 19 Федерального закона «О связи» — свидетельствует о наличии требований, ведущих к пересечению компетен ции антимонопольных органов, органов по регулированию естественных монополий, органов регулирования хозяйствующих субъектов в области связи. Это недопустимо, т. к. приводит к подпаданию хозяйствующих субъ ектов под двойной и тройной контроль, причем нередко с аналогичными по существу, но по-разному сформулированными требованиями.

Пример 3. Государственный контроль имущественных приобретений, приводящих к концентрации рыночной власти Сопоставление п. 7, 8 ч. 1 ст. 28, ст. 32 и др. Федерального закона «О за щите конкуренции» и п. 1, 2, 4 ст. 7 Федерального закона «О естественных монополиях» также свидетельствует об определенном пересечении объ ектов контроля антимонопольных органов и органов по регулированию субъектов естественных монополий. Однако, несмотря на сходство объек тов контроля, цели такого контроля разнятся. Антимонопольные органы контролируют соответствующие сделки с целью недопущения возникно вения или усиления доминирующего положения хозяйствующего субъекта (группы лиц). Предполагается, что органы по регулированию естественных монополий осуществляют контроль подобных сделок главным образом с целью обоснованного ценообразования (тарификации) на продукцию и ус луги субъектов естественных монополий и защиты интересов потребите лей, подлежащих первоочередному обслуживанию.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ При этом антимонопольный орган может отказать в совершении соот ветствующей сделки по вполне определенным и однозначно понимаемым критериям: если в результате такой сделки происходит ограничение конку ренции, в том числе возникновение или усиление доминирующего положе ния хозяйствующего субъекта (или группы лиц) — ч. 2 ст. 33 Федерального закона «О защите конкуренции».

Что касается органа по регулированию субъектов естественных моно полий, то критерии для отказа по итогам рассмотрения соответствующего ходатайства являются весьма размытыми. В соответствии с п. 1 ст. 7 Феде рального закона «О естественных монополиях», они определены следующим образом: «…которые могут иметь своим результатом ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование в соответствии с настоящим Федеральным законом либо сдерживание эко номически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка». Та кая формулировка отличается крайней размытостью как в правовом, так и в экономическом аспектах. Указанные критерии надо, как минимум, уточ нять либо отменять эту норму вовсе.

Пример 4. Формирование контрольных реестров доминирующих хо зяйствующих субъектов Анализ п. 8 ч. 1 ст. 23, ст. 27, 28, 30 Федерального закона «О защите конкуренции» и абзацы 1, 2 ст. 10, абзацы 1, 5 ст. 11 Федерального закона «О естественных монополиях» показывает, что указанные нормы содер жат положения о формировании реестра хозяйствующих субъектов, име ющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35% (пол номочия антимонопольного органа) и реестра субъектов естественной монополии (полномочия органа по регулированию деятельности субъек тов естественных монополий). Таким образом, имеет место параллельная деятельность по формированию реестров соответствующих хозяйствую щих субъектов, т. к. все субъекты естественных монополий, бесспорно, попадают в контингент предприятий, имеющих долю на рынке определен ного товара более 35%. Однако дублирование деятельности в этой сфере не является столь проблематичным, в отличие от других описанных выше норм.

Тем не менее, для четкого размежевания задач по ведению реестров не обходимо разделить основные полномочия антимонопольных органов и органов по регулированию субъектов естественных монополий. В этом слу чае можно вести один реестр, в который включались бы все хозяйствующие субъекты с рыночной долей более 35%, а в этом реестре — особый раздел с перечнем субъектов естественных монополий. Формировать и использо вать эту часть реестра могли бы оба органа, однако каждый — только в пре делах своей компетенции.

Глава 5. Концепции основных нормативных правовых актов в сфере государственной конкурентной политики Еще большее размывание реестровой деятельности по критерию «рыноч ная доля» наблюдается в отраслевых законах, что наглядно видно на примере формирования реестра операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования (п. 5 ст. 19 Федерального закона «О связи»).

Реестр формирует отраслевой федеральный орган исполнительной власти (в области связи). Однако в этом и ему подобных случаях также нельзя одно значно отрицательно судить о реестровой деятельности, поскольку, помимо задач антимонопольного законодательства и законодательства о естествен ных монополиях, в отраслях существуют свои задачи, реализация которых нуждается в адекватном информационном обеспечении.

Пример 5. Возмещение убытков вследствие необоснованного отказа от заключения договора В российском законодательстве имеются и другие «параллельные нор мы», например, о возмещении убытков вследствие необоснованного отка за от заключения договора (в Гражданском кодексе РФ, федеральных зако нах — «О защите конкуренции», «О естественных монополиях»).

Одновременно следует отметить наличие определенных пробелов в ука занных федеральных законах в следующей части:

во-первых, в отношении имущественных споров, связанных с возме щением убытков, остается неясным, могут ли они рассматриваться ан тимонопольными органами и органами по регулированию субъектов естественных монополий. Гражданский кодекс РФ формально предо ставляет такую возможность (п. 2 ст. 11 ГК РФ), однако напрямую это го права у перечисленных федеральных органов исполнительной влас ти нет. На практике в настоящее время подобные вопросы решаются только в суде;

во-вторых, п. 1 ст. 15 ГК РФ устанавливает, что лицо, право которо го нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Таким образом, ГК РФ оставляет учас тникам договора право уменьшать размеры убытков путем введения соответствующих норм в договор. Однако остается неясным, будет ли такое условие квалифицировано как дискриминационное условие до говора (п. 3 ч. 1 ст. 10, п. 5 п. 1 ст. 11 Федерального закона «О защите конкуренции»).

Это сомнение обусловлено не только наличием ссылок на гражданское законодательство по данному вопросу в федеральных законах «О защите конкуренции» и «О естественных монополиях», но и тем, что этот вопрос не составляет существа (основного предмета) договора, заключаемого между доминирующим хозяйствующим субъектом (в том числе субъектом естест венной монополии) и его контрагентом. Ссылка на ч. 2 п. 1 ст. 10 ГК РФ фор мально может быть использована, но она потребует в каждом конкретном Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ случае доказательства того, что такие действия хозяйствующего субъекта являются злоупотреблением доминирующим положением на рынке.

В связи с изложенным, представляется целесообразным ввести дополни тельно к соответствующим отсылочным нормам о гражданско-правовой от ветственности, имеющимся в федеральных законах «О защите конкуренции»

и «О естественных монополиях», нормы о том, что условие об уменьшении размера убытков, возмещаемых по договору доминирующим хозяйствующим субъектом, является ничтожным.

Регулирование транспортных естественных монополий В данной естественно-монопольной сфере приоритетным является госу дарственное регулирование железнодорожных перевозок, услуг транспорт ных терминалов, портов, аэропортов и трубопроводного транспорта.

Основные изменения в сфере естественных монополий на транспорте предполагается осуществлять с целью защиты интересов потребителей, с одной стороны, и повышения эффективности деятельности субъектов ес тественных монополий на транспорте — с другой. При этом должно быть обеспечено устойчивое функционирование транспортных систем, их раз витие и модернизация при сохранении государственного регулирования естественно-монопольных сфер деятельности.

Главными задачами государственной политики в этой сфере являются:

• выделение сфер и субъектов естественных монополий на транспорте с учетом их влияния на экономику;

• анализ деятельности субъектов естественных монополий на транспор те и осуществление на этой основе их государственного регулирова ния, в том числе разработка и принятие нормативных правовых актов, регулирующих функционирование транспортных естественно-моно польных рынков;

• совершенствование системы ценового регулирования на услуги субъ ектов естественных монополий на транспорте, в том числе переход к ценообразованию на основе контролируемых экономически обосно ванных издержек и прибыли субъектов естественных монополий с учетом интересов потребителей этих услуг, а также общегосударствен ных интересов;

• поэтапное устранение перекрестного субсидирования в деятельности субъектов естественных монополий на транспорте;

• проведение структурных преобразований в сфере естественных моно полий на транспорте с целью разделения государственных контроль но-надзорных функций по управлению субъектами естественных мо нополий;

• организация действенного государственного контроля за финансо выми потоками субъектов естественных монополий на транспорте и Глава 5. Концепции основных нормативных правовых актов в сфере государственной конкурентной политики принятие мер по оздоровлению их финансового положения путем лик видации неплатежей, погашения задолженностей, повышения доли надежных форм расчетов, введение централизованного контроля ис пользования амортизационных отчислений;

• повышение прозрачности финансовой отчетности, проведение ауди торских проверок деятельности субъектов естественных монополий на транспорте, введение раздельного учета затрат по регулируемым и нерегулируемым видам деятельности;

• реформирование системы управления субъектов естественных моно полий на транспорте, обеспечение эффективного представительства интересов государства в соответствующих аппаратах управления.

Регулирование субъектов естественных монополий в области связи Сложность и актуальность сбалансирования интересов участников рынка услуг связи предопределяют необходимость целенаправленной ко ординации системы ценообразования в отрасли. В связи с этим главными направлениями государственной политики регулирования и контроля де ятельности естественных монополий в области связи является повышение эффективности государственного воздействия на функционирование опе раторов связи по следующим направлениям:

• контроль перекрестного субсидирования при формировании тарифов на услуги связи. Наличие перекрестного субсидирования (покрытие затрат от предоставления убыточных услуг за счет высокорентабель ных) в тарификации услуг связи является одной из причин, дискре дитирующих действующую систему построения тарифов и ведущую к дискриминации отдельных групп потребителей услуг связи, а также бесконтрольному завышению тарифов на нерегулируемые услуги;

• регулирование и контроль инвестиционной политики субъектов ес тественных монополий в области связи в части влияния ее на тарифы;

• стимулирование модернизации средств и сетей связи, расширение рынка услуг связи, улучшение их качества, в том числе на основе феде ральных и региональных программ развития связи;

• оптимизация взаиморасчетов между операторами связи на основе совершенствования методологии формирования расчетных цен, уси ления контроля за их введением, изменения порядка их отражения в существующей системе учета.

Взаиморасчеты занимают центральное место в проблеме экономических отношений операторов сетей связи. Все они через региональных операторов имеют выход на сеть связи общего пользования, т. е. предоставляют услуги общедоступной электрической связи и являются субъектами естественных монополий в области связи. С целью обеспечения недискриминационных условий доступа к сети связи общего пользования необходимо совершенс Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ твование нормативно-правовой базы, определяющей порядок ведения вза имных расчетов, методологию установления расчетных цен.

Значительная технологическая сложность услуг связи стимулирует ес тественно-монопольные хозяйствующие субъекты к искусственному рас членению оказываемых услуг на отдельные технологические этапы. При чем по каждому такому этапу, который не может квалифицироваться как самостоятельная услуга, вводится собственное название и отдельный та риф. Такие «технологии» применяются для уклонения от государственного регулирования цен по перечню услуг, устанавливаемых Правительством РФ. Кроме того, ситуация усугубляется еще и тем, что субъекты естест венной монополии, владеющие инфраструктурными сетями, одновремен но конкурируют на рынке услуг проводной связи с другими операторами связи.

В настоящее время ни Федеральный закон «О естественных монополи ях», ни Федеральный закон «О защите конкуренции», ни Федеральный за кон «О связи» не регулируют надлежащим образом эту проблему. В связи с этим, предстоит определить соответствующее методологическое и правовое обеспечение во избежание уклонения субъектов естественных монополий от ценового регулирования.

5.1.4. Государственный контроль экономической концентрации Государственный контроль и регулирование экономической концентра ции являются одним из главных инструментов недопущения монополиза ции экономики, инструментов обеспечения ее стабильности, а также наци ональной безопасности.

Результаты контроля экономической концентрации свидетельствуют о происходящих в экономике России процессах передела рыночного про странства между предприятиями со значительной или определяющей долей частной собственности. Перераспределение прав собственности приобрело особую масштабность после 1998 г., о чем свидетельствует статистика рас смотрения антимонопольными органами ходатайств и уведомлений хозяйс твующих субъектов, представляемых в соответствии с законодательством о защите конкуренции.

После принятия Федерального закона «О защите конкуренции» коли чество ходатайств и уведомлений, рассматриваемых антимонопольными органами, существенно уменьшилось вследствие значительного увеличения стартовых размеров активов, с которых начинается государственный конт роль экономической концентрации.

В последние годы в российской экономике значительно усилились про цессы экономической концентрации, перераспределения сфер влияния на товарных и финансовых рынках между группами хозяйствующих субъ Глава 5. Концепции основных нормативных правовых актов в сфере государственной конкурентной политики ектов. В связи с этим значительно обостряется проблема оценки положи тельного эффекта и негативных последствий масштабной экономической концентрации (в особенности с учетом фактора международной конкурен ции), а также выявления реальных приобретателей (групп лиц), использу ющих подставные фирмы — в том числе из офшорных зон — для слияний, присоединений.

Анализ экономической концентрации 1999–2007 гг. позволяет выделить следующие характерные тенденции:

• формирование крупных вертикально интегрированных структур, стремящихся установить контроль над предприятиями, обеспечиваю щими весь технологический цикл производства продукции, а также ее последующую реализацию;

• приобретение собственности в регионах Российской Федерации и за рубежом коммерческими организациями из крупных промышленных центров — Москвы, Санкт-Петербурга и др.;

• приобретение основных фондов, скупка акций предприятий-банкро тов или близких к банкротству (должников);

• сохранение практики последовательного создания дочерних компаний с целью перевода в них активов и оставления в материнских компани ях накопившихся «безнадежных» долгов. В результате такой политики увеличение количества хозяйствующих субъектов, формально дейс твующих на определенном товарном рынке, не приводит к снижению экономической концентрации, поскольку реально не создаются новые конкурирующие участники рыночных отношений (перераспределение активов происходит внутри одной группы лиц);

• расширение практики получения основных производственных средств хозяйствующего субъекта путем заключения заведомо кабального до говора займа. При невыполнении условий договора должник, в порядке мирового соглашения или новации, передает свое ликвидное имущес тво займодавцу (который обычно связан с должником вертикальными или горизонтальными хозяйственными связями);

• расширение практики приобретения контрольных пакетов акций крупных хозяйствующих субъектов через подставных лиц (фирм «однодневок», офшорных компаний и физических лиц, не связанных между собой родственными отношениями). В результате согласован ных действий приобретателей, каждый из которых получал пакет, со ставлявший обычно около 19% акций (долей), велась скрытая бескон трольная экономическая концентрация. Формально хозяйствующий субъект не контролируется никем из них, однако реальный контроль осуществляет группа, финансирующая приобретение акций (долей).

Доказать наличие группы лиц и согласованных действий, установить источник финансирования при приобретении контроля над эмитен Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ том и определить условия его хозяйственной деятельности, а также вы явить факты нарушения — достаточно сложно.

Значительную активность в процессе перераспределения капитала про являют крупные вертикально интегрированные структуры — прежде всего, в цветной и черной металлургии, химическом и нефтехимическом комплек сах, машиностроительной отрасли, целлюлозно-бумажной промышленнос ти и др. Примерами могут служить процессы концентрации путем консоли дации акций в руках одних собственников — в алюминиево-глиноземной, медно-рудной промышленности. Конечной целью сделок по приобретению акций крупнейших металлургических заводов явилось формирование не скольких вертикально интегрированных компаний.

В последние годы все более широко обсуждаются вопросы государс твенного контроля экономической концентрации на транснациональных рынках. Действительно, такие рынки, как рынки авиационной, космичес кой техники, речных и морских судов, телефонных аппаратов, автомобилей, радиоэлектронной аппаратуры, бытовой техники и многие другие — имеют бесспорно транснациональный характер, который нельзя не учитывать при рассмотрении конкретных сделок в связи с государственным контролем экономической концентрации. Это позволит принимать более обоснован ные и системные решения, способствующие как развитию конкуренции и удовлетворению интересов потребителей и поставщиков на товарных рын ках, так и стратегическому развитию экономики России в целом, встраива нию ее в систему мирохозяйственных связей.

Другие направления совершенствования методов оценки экономичес кой концентрации включают:

• разработку автоматизированного программного обеспечения для оперативной обработки и системного анализа материалов ходатайств и уведомлений по приобретениям активов, учредительской деятель ности, персональному переплетению составов управляющих органов юридических лиц и др.;

• разработку системы показателей и соответствующей доказательной базы для констатации фактов доминирования в соответствии с ка чественными критериями, данными в законодательном определении доминирующего положения (способность хозяйствующего субъекта оказывать решающее влияние на основные параметры рынка). Посте пенный переход на этой методической основе от формальных (коли чественных) границ доминирования к сущностному выявлению доми нирования;

• кардинальную переработку системы поведенческих условий, выстав ляемых хозяйствующим субъектам при заключении сделок, грозящих привести к возникновению или усилению доминирующего положе ния. Недопустимо в качестве поведенческих выставлять такие условия, Глава 5. Концепции основных нормативных правовых актов в сфере государственной конкурентной политики как — требование соблюдения законодательства о защите конкурен ции, поскольку соблюдение законов должно осуществляться в силу требования самого закона, и к конкретным поведенческим условиям это не имеет отношения;

• совершенствование методов формирования Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%, и масштабная ревизия на этой основе федерального и регионального разделов Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке опре деленного товара долю более 35%.

Указанные методы носят универсальный характер и применимы как для товарных рынков, так и для рынка финансовых услуг.

5.1.5. Преодоление административных барьеров Снижение административных барьеров преследует цели обеспечения единого правового и экономического пространства, создание благоприят ных условий для развития конкуренции и предпринимательства.

С этой целью антимонопольные органы осуществляют контроль деятель ности и нормотворчества органов исполнительной власти всех уровней, а также ряда других организаций, в том числе наделенных правами властных органов. Главная задача при осуществлении такого контроля — выявление и пресечение антиконкурентных действий, а также правовых и норматив но-технических актов, принимаемых органами исполнительной власти и содержащих нормы, ограничивающие конкуренцию и ущемляющие инте ресы предпринимателей.

Определенные задачи в данной сфере выполняют органы прокуратуры и Министерство юстиции Российской Федерации.

Для повышения эффективности этой работы необходимо решить воп рос о повышении ответственности руководителей органов государственной власти и органов местного самоуправления за ограничение конкуренции и незаконное вмешательство в предпринимательскую деятельность. Однако до настоящего времени этот вопрос кардинальным образом не решен. В из вестной степени это обусловлено отсутствием в России системного адми нистративного законодательства, крайне слабой проработкой этих вопросов в законодательстве о государственной службе, несопряженностью положе ний законов (о защите конкуренции, налогового, бюджетного, таможенного законодательства, законодательства о техническом регулировании и др.).

При решении на практике задач поддержания единого рыночного про странства, создания равных условий конкуренции антимонопольным ор ганам приходится сталкиваться со значительными трудностями. На про тяжении многих лет количество дел, возбуждаемых антимонопольными органами против органов власти в связи с административными барьерами, Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ существенно превышало число «классических» дел по предупреждению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конку ренции. В значительной степени в 90-х гг. прошлого века это было обус ловлено ослаблением влияния федерального центра на регионы в условиях экономического кризиса и бюджетного дефицита. Кроме того, известные сложности в этой сфере связаны с федеративным устройством государства, значительным количеством субъектов Федерации, отсутствием соответс твующих познаний в области антимонопольного законодательства у многих руководителей регионов.

Тем не менее, многолетняя практика антимонопольных органов приве ла к существенному сокращению антиконкурентного администрирования в системе исполнительных властных органов. Одновременно стала прояв ляться тенденция оформления избыточных административных ограниче ний в законодательных актах. Контрольная компетенция антимонопольных органов не распространяется на законодательную ветвь власти. В этом слу чае отмена или изменение таких актов происходит либо по представлению органов прокуратуры, либо в судебном порядке. Однако из-за отсутствия системности в законодательной практике, неразвитости институтов граж данского общества в России такую работу в настоящее время нельзя при знать удовлетворительной. Кроме того, отсутствует методологическая база для проведения содержательного анализа проектов законодательных актов на предмет установления незаконных ограничений конкуренции.

В последние годы получили бурное развитие такие правоограничитель ные административные приемы, как лицензирование, аккредитация, обяза тельная сертификация, различные виды специальной (и нередко бесцельной с государственной точки зрения) регистрации (помимо общей регистрации юридических лиц) и пр. К особому виду администрирования следует отнес ти создание технических барьеров в предпринимательской деятельности путем инкорпорирования общих правоограничительных норм в соответс твующие федеральные законы и последующего их развития в системе ве домственного нормативно-технического нормирования.

Нередко ведомственные системы контроля, а также федеральные и ре гиональные системы контроля дублируют друг друга. Это приводит к непо мерному увеличению трансакционных издержек предприятий, замедлению темпов хозяйственного оборота и потере конкурентоспособности.

В связи с этим, разработка предметной государственной политики по снижению и устранению административных барьеров в предприниматель ской деятельности является одной из самых актуальных государственных задач.

Развитие рыночных отношений предполагает уменьшение прямого вме шательства государства в деятельность предприятий, устранение или сни жение барьеров входа на рынки. Преодоление административных барьеров Глава 5. Концепции основных нормативных правовых актов в сфере государственной конкурентной политики (прямых ограничений на перемещение товаров из одного региона в другой, усложненных процедур получения лицензий для занятия многими видами предпринимательской деятельности, предоставление необоснованных нало говых льгот, внеконкурсное распределение ограниченных ресурсов и т. д.), а также неупорядоченности государственной помощи, ставящей предпри ятия в неравные условия конкуренции, направлено на устранение прямых угроз конституционному строю, а значит, и единству политического про странства. Особенно серьезной проблема административных ограничений конкуренции представляется для малых предприятий.

Актуальной задачей является прекращение практики образования ГУПов, различных учреждений, обладающих административно-властными, в том числе контрольно-надзорными полномочиями. Это ограничивает конкурен цию, снижает эффективность усилий федеральной власти по формированию цивилизованных рыночных отношений, выравниванию условий конкурен ции и развитию предпринимательства, и, в конечном счете, дискредитирует суть рыночных реформ и тормозит поступательное развитие экономики.

К сожалению, в Российской Федерации в настоящее время не преодоле на тотальная предварительная контрольно-надзорная практика, базирую щаяся на разного рода платно-разрешительных процедурах. Такая правовая парадигма не соответствует установлениям правового государства, деятель ность которого в контрольно-надзорной сфере должна быть направлена на пресечение конкретных нарушений и преследование конкретных наруши телей, а не на тотальное и перманентное просеивание через мелкое сито всей предпринимательской деятельности.

Основными концептуальными предложениями в сфере снижения прес синга государственных и муниципальных контролирующих структур явля ются следующие.

1. Исключение дублирования и параллелизма в деятельности контроли рующих органов всех видов и уровней. Это требует кардинального пе ресмотра не только базовой концепции государственного контроля в соответствующих сферах деятельности, но и внесения масштабных из менений в федеральное законодательство, которым предоставляются различные контрольно-надзорные права. Следует четко установить, что властные полномочия органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления — в том числе контроль но-надзорные полномочия, касающиеся неопределенного круга тре тьих лиц, — могут устанавливаться только федеральными законами.

При этом такие полномочия должны быть четко и однозначно сфор мулированы именно в самих законах. Недопустимо передавать оп ределение этих полномочий, контрольно-надзорных процедур и т. п.

органам исполнительной власти, в том числе высшим, путем отсылоч ных норм.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ 2. Исключение подмены реального контроля деятельности хозяйству ющих субъектов различными разрешительными, регистрирующими процедурами. Всякие разрешительные процедуры в обязательном по рядке должны предусматривать соответствующий пострегистрацион ный (уведомительный) контроль и применение конкретных мер адми нистративного (а в необходимых случаях — и уголовного) воздействия к нарушителям.

3. Введение в законодательном порядке четких правил осуществления контрольных мероприятий и правовых оснований для их проведения с целью искоренения коррупции и недопущения превышения полномо чий государственными и муниципальными служащими. В перспективе следует решить вопрос о полном запрете издания органами государс твенной исполнительной власти и органами местного самоуправления каких-либо нормативных правовых актов, в том числе содержащих процедурные нормы.

4. Запрещение в законодательном порядке проведения контрольных про верок хозяйствующих субъектов за счет последних. В настоящее время в российское законодательство внесены определенные новеллы в этой части — например, в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государс твенного контроля (надзора)». Однако этих норм недостаточно, т. к.

они касаются контроля предприятий с выходом представителей конт ролирующих органов на места. Что же касается так называемых предва рительно-разрешительных контрольных процедур, то все они остаются платными (различные экспертизы, регистрации, аккредитации и пр.).

5. Обеспечение на практике ограничения и, в необходимых случаях, за прета на право заниматься определенными видами деятельности, за нимать руководящие должности, если по вине соответствующих лиц обществу, государству, гражданам, другим юридическим лицам в ре зультате такой деятельности был нанесен существенный ущерб либо такие лица были замечены в неоднократных и грубых нарушениях за конодательства. Соответствующие нормы о дисквалификации были введены в Кодекс РФ об административных правонарушениях, одна ко их правоприменение остается крайне слабым и ограниченным, а в отношении государственных и муниципальных служащих — вообще отсутствует.

6. Значительное сокращение количества перманентных проверок хозяйс твующих субъектов с одновременным усилением ответственности за нарушения налогового, таможенного, антимонопольного, финансово го законодательства, законодательства о техническом регулировании и пр., имеющих масштабные отрицательные последствия для развития предпринимательской деятельности.

Глава 5. Концепции основных нормативных правовых актов в сфере государственной конкурентной политики 7. Исключение из законодательства необоснованных экономических ба рьеров. Например, в Таможенном кодексе РФ установлены необосно ванные экономические требования для таможенных перевозчиков, брокеров, складов. Неясны цели и правовой характер «минимальных платежей» (очень высоких!), взимаемых за право заниматься тамо женным посредничеством (перевозки, таможенное складирование, брокерские услуги). Неясно также, почему посредники должны таким образом обеспечивать исполнение обязательств третьими лицами (де кларантами).

Реформа государственного контроля и управления экономикой должна стать одной из самых актуальных задач в деятельности Парламента и Пра вительства Российской Федерации.

Особенно важно прекратить хаотичную нормотворческую деятельность субъектов законодательной инициативы, когда специальное, добротно сис тематизированное законодательство начинает «разноситься» (и при этом искажаться!) по отдельным законам, регулирующим деятельность соот ветствующих промышленных отраслей. Это не только порождает правовой хаос, многочисленные коллизии правовых норм на уровне федерального (а нередко и регионального) законодательства, но и приводит к прямым по терям хозяйствующих субъектов. Последние, в результате таких изменений, вынуждены отказываться от заключения определенных договоров либо су щественно менять их условия;

а нередко они подвергаются еще и штрафам в связи с одновременным применением взаимоисключающих требований, определенных в разных нормативных актах.

Неукоснительное соблюдение принципов стабильности, непротиворе чивости и системности законодательства должно лечь в основу реформы системы государственного контроля и управления экономикой.

Другим важным условием повышения эффективности управления эко номикой и, одновременно, снятия излишней контролирующей нагрузки с предприятий и индивидуальных предпринимателей является оптимиза ция, унификация и обеспечение сопоставимости государственной и ве домственной статистической отчетности о деятельности хозяйствующих субъектов.

Создание сопряженных баз данных, в том числе на основе компьютер ных сетей, позволило бы не только значительно экономить бюджетные ре сурсы, которые можно направить на поддержку предпринимательства, но и обеспечивать скоординированность и оперативность принимаемых влас тными органами решений. В России необходимо осуществить переход на прогрессивную систему национальных счетов и международные принципы бухгалтерского учета, обеспечивающие транспарентность экономической деятельности государства, предприятий и населения.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ 5.1.6. Конкурсное распределение дефицитных ресурсов.

Государственная и муниципальная помощь Неравенство условий конкуренции, а также барьеры входа на рынок про являются в сферах, где государство является и останется в будущем одним из непосредственных участников. Это, прежде всего, размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а также оказание государственной, муниципаль ной поддержки отдельным предприятиям, регионам и секторам экономи ки. Обеспечение режима конкуренции при размещении заказов и предо ставлении помощи должно стать неотъемлемым принципом расходования бюджетных ресурсов с целью преодоления завышения расходов государс твенного бюджета и низкого качества поставляемых товаров, выполняемых работ и оказываемых услуг.

В 2005–2006 гг. в России получило значительное развитие федеральное законодательство о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. В Фе деральном законе «О защите конкуренции» определены нормы проведения торгов и оказания государственной и муниципальной помощи. Это являет ся важным шагом на пути упорядочения экономических взаимоотношений власти и бизнеса, справедливого распределения ограниченных ресурсов.

Таким образом, вопросы состязательности торгов, в том числе при раз мещении государственных и муниципальных заказов, в российском зако нодательстве нашли известное упорядочение.

Вместе с тем, принципы конкурсности пока не получили дальнейшего, системного развития.

Так, остается в значительной степени неупорядоченной и непрозрач ной система распределения дефицитных ресурсов, особенно в регионах — земли, иной недвижимости, полезных ископаемых. Много проблем возни кает при распределении радиочастотного спектра. Не решены проблемы справедливого, конкурсного распределения государственной и муници пальной помощи, которая является важным элементом конкурентной по литики.

Главное препятствие для роста российской экономики — неравные усло вия конкуренции в большинстве отраслей. В промышленности региональ ные органы власти нередко предоставляют неэффективным предприятиям скрытые субсидии (льготы по налоговым платежам, расчетам за энергоно сители и т. д.). В результате, относительный уровень затрат эффективных компаний оказывается выше, и они лишаются возможности инвестировать средства в развитие производства.

В связи с этим принято законодательство о государственной и муници пальной помощи. Оно предусматривает выделение государственных субси дий, дотаций, льгот и преимуществ соответствующим предприятиям.

Глава 5. Концепции основных нормативных правовых актов в сфере государственной конкурентной политики Вместе с тем, в Федеральном законе «О защите конкуренции» недоста точно четко определен перечень видов государственной помощи. Неясно, например, почему из сферы государственной помощи исключено закрепле ние государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (п. 2 ч. 2 ст. 19 указанного Закона). Закон содержит также неоправданное ко личество других исключений, особенно для случаев, когда предоставление государственной помощи определяется на законодательном уровне. Пред ставляется, что определение объема такого понятия, как государственная помощь, не должно зависеть от объема полномочий антимонопольного ор гана. В этом заключается методологический недостаток данного Закона.

Кроме того, предмет контроля предоставления государственной и муни ципальной помощи определен недостаточно четко. Так, понятие государс твенной помощи несколько размыто. Не совсем корректно подменять опреде ление государственной и муниципальной помощи целями ее предоставления, как это сделано в ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О защите конкуренции».

В Федеральном законе «О защите конкуренции» не сформулированы основополагающие критерии, позволяющие ответить на главный вопрос:

почему одним хозяйствующим субъектам может быть предоставлена госу дарственная помощь, а другим — нет? Как это будет определять антимоно польный орган? Те цели оказания государственной помощи, которые пере числены в ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О защите конкуренции», не дают исчерпывающего и корректного ответа на этот вопрос, поскольку в приве денном перечне перемешаны социальные и экономические цели, содержатся неопределенные понятия (например, «приоритетные виды деятельности», «фундаментальные научные исследования» и пр.). Данный перечень не кор респондируется с основной задачей, которую должны решать в этой сфере антимонопольные органы: имеет место ограничение конкуренции или нет.

Остается открытым и другой существенный вопрос: являются ли налого вые льготы, предоставляемые хозяйствующим субъектам, государственной помощью? Эта тема особенно актуальна, учитывая федеративное устройс тво Российского государства и распространенную практику предоставле ния налоговых льгот на региональном уровне.

Нормы о государственной и муниципальной помощи, инкорпорирован ные в Федеральный закон «О защите конкуренции», не лишены ряда про тиворечий. Например, поддержка проведения фундаментальных научных исследований является одной из целей (и, надо полагать, видом) государс твенной помощи, а закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного веде ния или оперативного управления — нет. Но если хозяйствующему субъ екту, проводящему такие научные исследования, государство предоставило имущество (например, синхрофазотрон), то остается неясным: это госу Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ дарственная помощь или нет? Такие неопределенности и противоречия из Федерального закона «О защите конкуренции» должны быть исключены.

В законодательстве о конкурсном (состязательном) размещении госу дарственных и муниципальных заказов, несмотря на всю его детализиро ванность, не решена главная проблема — оценка и учет при проведении кон курсов единицы потребительной стоимости продукции, т. е. оптимальное решение самой существенной экономической задачи — соотношения цены и качества соответствующих товаров, работ, услуг. Как показывает практи ка, формальное снижение цен на конкурсе недопустимо, если за этим сни жением цен стоит неприемлемое (в том числе неадекватное запрашиваемой цене) качество. Эти вопросы предстоит методологически обосновать в ходе соответствующего правоприменения и внести содержательные поправки в законодательство о размещении заказов на поставку продукции, выполне ние работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.


5.1.7. Охрана интеллектуальной собственности В настоящее время в России значительные масштабы приобрела недобро совестная конкуренция, которая выражается в форме обмана потребителей, дискредитации конкурентов и, особенно, несанкционированного использо вания чужой интеллектуальной собственности при продаже товаров (выпол нении работ, оказании услуг). Непростая ситуация складывается в сфере ис пользования авторского права и смежных прав, патентов, товарных знаков, а также фирменных наименований юридических лиц. Защита прав на объекты интеллектуальной собственности, борьба с пиратством — одна из важней ших предпосылок динамичного развития рынков, осуществления прямых иностранных и отечественных инвестиций в российскую экономику.

Экономическое развитие Российской Федерации в значительной мере определяется степенью государственной поддержки процессов создания и использования достижений науки и техники. Многие проблемы, возника ющие при создании, внедрении и использовании новых научных и техни ческих решений, связаны с отсутствием в настоящее время целостной го сударственной политики в области создания и охраны интеллектуальной собственности.

В последнее время шаги, предпринятые Российской Федерацией в этой сфере, были связаны в основном с обеспечением охраны объектов интел лектуальной собственности, и к настоящему моменту в России созданы ус ловия для пресечения фактов нарушения исключительных прав, в том числе в системе административного и гражданского права.

Однако практика выявила недостаточность принимаемых мер для сти мулирования инновационных процессов, внедрения научно-технических достижений. Государством должны быть созданы условия, при которых Глава 5. Концепции основных нормативных правовых актов в сфере государственной конкурентной политики внедрение объектов интеллектуальной собственности в Российской Феде рации было бы выгоднее, чем передача их иностранным компаниям.

Необходимо акцентировать внимание на проблемах, связанных с обес печением защиты объектов интеллектуальной собственности. Действующее законодательство предоставляет возможность государственным органам пресекать факты незаконного использования объектов исключительных прав. Однако деятельность таких органов не координируется в достаточной степени, и межведомственное взаимодействие практически отсутствует. Та кое положение значительно снижает эффективность усилий государства по защите рынка от нарушений исключительных прав.

Для изменения этой ситуации необходимо принятие мер, связанных, в частности, с обеспечением межведомственного информационного обмена.

В рамках такого обмена государственные органы (таможенные, внутренних дел, антимонопольные, по охране интеллектуальной собственности, патен там и товарным знакам и др.) должны иметь возможность оперативно полу чать информацию об обнаруженных фактах оборота на рынке контрафакт ных товаров или о возможности их проникновения.

На основе имеющейся в распоряжении ведомств информации необ ходимо осуществить формирование единой базы данных контрафактных товаров, реестров хозяйствующих субъектов (в том числе зарубежных), производивших и реализовывавших такие товары, а также обеспечить опе ративное доведение до соответствующих органов исполнительной власти информации по фактам обнаружения поддельной продукции для принятия мер по недопущению проникновения на потребительский рынок таких то варов и их изъятию из оборота.

В действующем законодательстве об интеллектуальной собственности (хотя оно и достигло достаточно высокого уровня) существуют определен ные недостатки, которые снижают эффективность охраны объектов интел лектуальной собственности. Выявление таких недостатков, разработка и внесение соответствующих изменений в нормативные акты в ближайшее время будет также важным направлением совершенствования государс твенной конкурентной политики в России.

5.2. Концепция Конкурентного кодекса Российской Федерации 5.2.1. Необходимость принятия Конкурентного кодекса Российской Федерации За полтора десятка лет реформ, проводимых в России, конкурентное за конодательство сложилось в развитую, самостоятельную отрасль права.

Однако процесс формирования конкурентного законодательства не шел все это время в последовательно-гармонизированном направлении. Параллельно Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ с разработкой и принятием новых законов системы конкурентного законода тельства происходило изменение ранее принятых законов, причем эти изме нения не всегда были адекватны экономическим реалиям. На формирование конкурентного законодательства в последние годы все более активное влияние начали оказывать заинтересованные хозяйствующие субъекты — крупные до минирующие корпоративные структуры, субъекты естественных монополий, участники рекламной деятельности. Об этом, в частности, свидетельствуют составы рабочих групп, сформированных для работы над соответствующими законопроектами в Государственной Думе ФС РФ.

Кроме того, имели место случаи борьбы ряда федеральных органов ис полнительной власти за контроль деятельности монопольных структур.

Так, например, Минсвязи России претендовало на контроль деятельности субъектов естественных монополий в области связи. Однако эти полномо чия были переданы из Министерства РФ по антимонопольной политике в Федеральную службу по тарифам. Практически одновременно в новой редакции Федерального закона «О связи», разработанного специалистами Минсвязи России, появилось новое понятие — «оператор, занимающий су щественное положение в сети связи общего пользования» (ст. 2). Это опера тор, который вместе с аффилированными лицами обладает в географически определенной зоне нумерации или на всей территории Российской Феде рации не менее чем 25% монтированной емкости либо имеет возможность осуществлять пропуск не менее чем 25% трафика. Здесь достаточно очевид но просматривается параллель с понятием доминирующего положения хо зяйствующего субъекта (ст. 5 Закона о защите конкуренции).

На протяжении последних лет происходило также «запараллеливание»

функций антимонопольных органов и органов по регулированию деятель ности субъектов естественных монополий в части контроля деятельности последних.

Одновременно имели место случаи разнесения норм конкурентного за конодательства по другим законам, не относящимся к данной отрасли пра ва. Особенно часто подобным метаморфозам подвергалось рекламное зако нодательство.

В связи с этим, периодически возникает необходимость консолидации норм рекламного законодательства в Законе о рекламе.

Многие процедурные нормы в законах, относящихся к конкурентным, изложены по-разному, хотя по существу сами процедуры достаточно уни версальны. Это замечание относится к нормам о проведении проверок и получения информации от хозяйствующих субъектов, о рассмотрении дел о нарушениях соответствующих законов, о рассмотрении ходатайств и иных обращений хозяйствующих субъектов.

Кроме того, ряд существенных процедурных норм отсутствует в зако нах, относимых к конкурентному праву. В результате, эти пробелы прихо Глава 5. Концепции основных нормативных правовых актов в сфере государственной конкурентной политики дится дополнять подзаконными ведомственными актами, в том числе так называемыми административными регламентами. Эти недостатки, в том числе пробелы, можно было бы системно восполнить в сводном правовом акте — Конкурентном кодексе РФ, а заодно избежать повторов при описа нии соответствующих процедурных норм в каждом из законов.

Некоторые весьма существенные вопросы конкурентного законодатель ства грешат очень кратким и поверхностным упоминанием в действующем законодательстве. Так, например, в Федеральном законе «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте това ров» роль антимонопольных органов сформулирована более чем кратко (ч.

5 ст. 12, ч. 8 ст. 26), хотя в действительности эти нормы требуют значительно более детальной регламентации. Развитие этих норм должно быть отраже но в Конкурентном кодексе РФ.

Имеющая место «хаотичность» в разработке и изменении конкурентно го законодательства в значительной степени обусловлена не только тем, что инициативу законодательных изменений проявляют разные органы власти (а нередко и хозяйствующие субъекты — через субъекты законодательной инициативы), но и отсутствием единого организующего начала, оформлен ного надлежащим правовым образом. Конкурентное законодательство не возможно выстроить в иерархичную систему, которая, например, существу ет в системе гражданского права, где во главе многочисленных законов этой отрасли стоит Гражданский кодекс РФ. Все законы системы конкурентного права — хотя они и связаны между собой — имеют относительное, самосто ятельное, равное значение, без иерархической соподчиненности. Из этого следует важнейший вывод: для создания гармонизированного, непротиво речивого конкурентного законодательства необходимо объединить эти за коны в единый правовой акт — Конкурентный кодекс РФ. При этом в нем должно быть сформулировано условие о том, что все изменения и дополне ния конкурентного законодательства осуществляются путем внесения (ис ключения) соответствующих норм в Конкурентный кодекс РФ.

Такая система построения конкурентного законодательства позволит обеспечить его стабильность, непротиворечивость, полноту, адекватность экономическим реалиям.

5.2.2. Концептуальные вопросы, подлежащие урегулированию в рамках Конкурентного кодекса РФ Новое понимание согласованных действий хозяйствующих субъектов.


Изменение дефиниций Представляется, что определение согласованных действий, данное в ст. Закона о защите конкуренции, не совсем четко. Оно не позволяет однознач но отделять это понятие от понятия соглашения.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ В определении должно быть подчеркнуто, что согласованные действия, в отличие от соглашения, не требуют ведения переговоров и достижения договоренности между участниками соглашения. Непонимание этого су щественного момента приводит к недопустимой концептуальной ошиб ке — отождествлению соглашения и согласованных действий. Об этом сви детельствует, например, условие, сформулированное в п. 1 ч. 1 ст. 8 Закона о защите конкуренции, которое гласит, что согласованными признаются действия хозяйствующих субъектов, если такие действия «заранее извест ны каждому из них». Однако это знание «заранее», т. е. до начала действий, может быть достигнуто только одним способом — обменом информацией (устной или письменной), что по смыслу приближается к заключению ус тного соглашения. Это существенно сужает сферу применения конкурен тного законодательства, которое теперь, после принятия Закона о защите конкуренции, не будет охватывать все случаи групповой монополистичес кой деятельности.

Концептуальный недостаток понятия «согласованные действия» состоит в том, что этот термин нередко трактуется как синоним соглашения. Дейс твительно, по формальному смыслу понятие «согласованные действия» оз начает, что для осуществления таких действий требуется согласие лиц, в них участвующих. Кроме того, согласованные действия можно трактовать как стадию практической реализации достигнутого антиконкурентного согла шения хозяйствующих субъектов. Этот коренной недостаток определения согласованных действий не может преодолеть оговорка ч. 2 ст. 8 Закона о защите конкуренции, которая устанавливает, что «совершение хозяйствую щими субъектами действий по соглашению не относится к согласованным действиям».

Правовая практика ставит и другой вопрос, не урегулированный рос сийским конкурентным законодательством: является ли заключение хо зяйствующими субъектами соглашения, ограничивающего конкуренцию, само по себе нарушением антимонопольного законодательства, если это со глашение не было реализовано (осуществлено на практике), или это не мо жет быть квалифицировано как отдельное правонарушение? Этот вопрос должен найти разрешение в Конкурентном кодексе РФ.

Вплоть до 2005 г. судебная практика разделяла понятия «соглашения»

и «согласованные действия», трактуя последние как действия, ограничи вающие конкуренцию и совершаемые двумя или более хозяйствующими субъектами одновременно, без заключения предварительного соглашения о таких действиях. Такая правовая практика позволяла пресекать все воз можные случаи групповой монополистической деятельности. Однако после судебного процесса «ОАО «Северсталь», ОАО «ММК» и др. против ФАС России» судебная парадигма стала противоположной, и согласованные действия, по существу, начали отождествляться с соглашениями.

Глава 5. Концепции основных нормативных правовых актов в сфере государственной конкурентной политики Чтобы прекратить терминологические баталии и неоправданное сужение применения конкурентного законодательства в связи с пресечением группо вой монополистической деятельности, в рамках Конкурентного кодекса РФ предстоит ввести новые дефиниции и дать их корректное определение. В час тности, явно неудачный термин «согласованные действия» необходимо заме нить принятым в мировой практике термином «параллельные действия». Это позволит исключить неоднозначное понимание и применение соответствую щих норм в системе конкурентного права.

Другой существенный недостаток действующего определения согласо ванных действий состоит в том, что оно не оговаривает одно важное ус ловие — то, что действующие согласованно хозяйствующие субъекты в со вокупности должны занимать на соответствующем товарном рынке долю более установленного уровня, например, более 35%. Это требование осно вано на том, что нельзя осуществлять монополистическую деятельность (индивидуально или групповым способом) при отсутствии соответствую щей рыночной власти (т. е., по существу, при отсутствии доминирующего положения).

Понятие «злоупотребления доминирующим положением»

В рамках Конкурентного кодекса предстоит уточнить понятие «злоупот ребления доминирующим положением».

Формы злоупотребления доминирующим положением, перечисленные в ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, должны быть запрещены изначаль но (по «per se») именно потому, что они сами по себе являются способами ог раничения конкуренции и ущемления интересов других лиц. Сохранение в Законе о защите конкуренции условий «результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц», не только бессмысленно с позиций логики, но и вредно. В ряде случаев это приводит, как показывает судебная практика, к абсурдной ситуации, когда антимонопольному органу надо дополнительно, с помощью каких-то отдельных фактов, документов и пр., доказывать огра ничение конкуренции или ущемление интересов хозяйствующих субъектов, помимо того, что выявлен и доказан тот или иной способ злоупотребления доминирующим положением, предусмотренный в ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции. Если интерпретировать подобную ситуацию в системе уголов но-процессуального законодательства, то картина выглядела бы следующим образом: сначала прокурор в ходе судебного разбирательства доказывает, что гражданин Н. убил гражданина М., а затем судья требует от прокурора, чтобы тот доказал (с применением других доказательств, не использованных при доказывании факта убийства), что гражданин М. умер.

Определение злоупотребления доминирующим положением в Законе о конкуренции ранее было оправдано в связи с тем, что список форм злоупот Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ реблений, данный в п. 1 ст. 5 Закона о конкуренции, первоначально пред полагался незакрытым. Имелось в виду, что если находилась какая-то иная форма злоупотребления доминирующим положением, не перечисленная в п. 1 ст. 5, то для квалификации нарушения антимонопольного законода тельства надо было пользоваться общим определением злоупотребления доминирующим положением, данным в ст. 4 (т. е. предлагалось применять полуконтинентальную-полупрецедентную правовую схему). Конечно, на практике могут встречаться и другие способы злоупотреблений хозяйству ющим субъектом своим доминирующим положением, не предусмотренные нормами законодательства о защите конкуренции. В связи с этим в рамках Конкурентного кодекса РФ предстоит решить вопрос о том, как должны быть законодательно урегулированы подобные прецеденты.

Недобросовестная конкуренция В Конкурентном кодексе РФ предстоит уточнить понятие недобросовес тной конкуренции. В настоящее время в п. 9 ст. 4 Закона о защите конку ренции определено, что недобросовестная конкуренция (НДК) — это такие действия, которые, в частности, «противоречат законодательству Российской Федерации». Такая концептуальная трактовка понятия недобросовестной конкуренции недопустимо широка. Если какой-либо хозяйствующий субъ ект, например, нарушил нормы налогового или таможенного законодательс тва, то почему это должно быть признано недобросовестной конкуренцией?

Предстоит решить вопрос о том, сохранять ли в определении недобросо вестной конкуренции положения о несоответствии подобных действий добро порядочности, разумности и справедливости. Такие положения зафиксирова ны в Парижской конвенции об охране промышленной собственности, однако из Конкурентного кодекса их, возможно, предстоит исключить, поскольку на практике это не нашло применения. Даже если такая необходимость возник нет, можно будет применять напрямую норму 10bis Парижской конвенции, что допускает норма о приоритете правил международных договоров.

В рамках Конкурентного кодекса РФ предполагается объединить нормы о недобросовестной конкуренции и формах недобросовестной конкурен ции с целью преодоления несоответствия между указанным определени ем и перечнем форм недобросовестной конкуренции. С этой целью может быть рассмотрен, например, следующий концептуальный подход: «недоб росовестная конкуренция» как самостоятельное определение исключить и перенести его в преамбулу нормы о формах недобросовестной конкурен ции в следующей редакции: «Не допускается недобросовестная конкурен ция, осуществляемая следующими способами:…».

Необходимо также концептуально проработать правовые нормы о взаи модействии антимонопольного органа и российского патентного ведомства в случае обнаружения первым фактов незаконного приобретения и исполь Глава 5. Концепции основных нормативных правовых актов в сфере государственной конкурентной политики зования хозяйствующим субъектом исключительного права на средства индивидуализации юридического лица, средства индивидуализации про дукции, работ или услуг. Действующая норма ч. 3 ст. 14 Закона о защите конкуренции оставляет открытыми многие вопросы, в том числе вопрос о том, какой правовой статус имеет «решение федерального антимонополь ного органа» для патентного ведомства.

Не проработан концептуально вопрос о том, какое место занимают в законодательстве о защите конкуренции нормы о возмещении ущерба, на несенного хозяйствующему субъекту недобросовестными действиями кон курента. Представляется, что это — вопросы частного права, в связи с чем в Конкурентном кодексе РФ должны иметь место соответствующие оговорки и отсылочные нормы.

5.2.3. Структура Конкурентного кодекса Российской Федерации С учетом действующего в Российской Федерации конкурентного законо дательства и концептуальных положений, изложенных в настоящем разделе монографии, предполагается следующая обобщенная (примерная) структу ра Конкурентного кодекса Российской Федерации:

Раздел 1. Общие положения.

Предмет и цели Конкурентного кодекса.

Законодательство Российской Федерации о защите конкуренции и иные нормативные правовые акты.

Сфера действия Кодекса.

Основные понятия, используемые в Кодексе.

Антимонопольные органы и органы по регулированию деятельности субъектов естественных монополий, их функции и полномочия.

Порядок проведения проверок исполнения требований Кодекса.

Раздел 2. Стимулирование конкуренции.

Нормативы и мониторинг. Финансовое обеспечение. Кадровое обеспе чение.

Информационное обеспечение. Материальное и научно-техническое обеспечение.

Льготные режимы.

Раздел 3. Защита конкуренции.

Монополистическая деятельность. Понятие индивидуального и группо вого доминирующего положения. Злоупотребление хозяйствующего субъ екта доминирующим положением. Соглашения и параллельные действия хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ Недобросовестная конкуренция.

Запрет на ограничивающие конкуренцию акты, действия (бездействие), соглашения, согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции ука занных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Особенности защиты конкуренции на финансовых рынках.

Раздел 4. Порядок предоставления государственной, муниципальной по мощи.

Понятия государственной, муниципальной помощи. Основания и поря док предоставления государственной, муниципальной помощи.

Раздел 5. Антимонопольные требования к торгам и особенности отбора финансовых организаций.

Раздел 6. Государственный контроль за экономической концентрацией.

Антимонопольные требования к созданию, реорганизации и ликвида ции коммерческих и некоммерческих организаций.

Антимонопольные требования к приобретению акций (долей) в устав ном капитале коммерческих организаций и иных случаях.

Порядок рассмотрения уведомлений и ходатайств антимонопольными органами. Информация, представляемая хозяйствующими субъектами.

Раздел 7. Естественные монополии и государственные монополии.

Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий.

Правовой режим государственной монополии.

Раздел 8. Государственное регулирование рекламы.

Раздел 9. Государственный контроль за введением защитных мер при осуществлении внешнеэкономической деятельности.

Раздел 10. Порядок проведения расследований и рассмотрения дел о нару шениях Конкурентного кодекса.

Порядок осуществления контроля исполнения решений (предписаний) антимонопольных органов.

Порядок осуществления контроля исполнения решений (предписаний) органов по регулированию деятельности субъектов естественных монопо лий.

Глава 5. Концепции основных нормативных правовых актов в сфере государственной конкурентной политики Раздел 11. Ответственность за нарушение требований Конкурентного кодекса.

Раздел 12. Заключительные и переходные положения.

Таким образом, в Конкурентном кодексе предполагается консолидиро вать основную часть норм конкурентного права. Планируется, что в струк туру Конкурентного кодекса РФ будут включены — антимонопольное за конодательство, законодательство о рекламе, о естественных монополиях, о защитных мерах при осуществлении внешнеэкономической деятельности (в части антимонопольного контроля).

Вместе с тем, очевидно, что Кодекс не будет простым копированием действующего законодательства. Предстоит рассмотреть, как минимум, еще две группы вопросов (норм) с целью решения вопроса о включении их в Кодекс:

1) инкорпорирования в Кодекс норм других федеральных законов, отно сящихся к системе конкурентного права;

2) разработки дополнительных норм конкурентного права (прежде все го, процессуальных), которых в настоящее время в федеральных за конах нет, т. е. они либо отсутствуют, либо урегулированы на уровне подзаконных актов антимонопольного ведомства, Федеральной служ бы по тарифам, что нельзя признать удачным и адекватным требова ниям, предъявляемым к структуре законодательства в правовом госу дарстве.

Могут возникнуть некоторые сомнения: допустимо ли инкорпорировать в Кодекс законодательство о естественных монополиях, если его соблюде ние контролируют другие органы, а не антимонопольный орган. Представ ляется, что эти опасения напрасны, т. к. можно привести в пример кодексы системы уголовного права, где определены полномочия органов внутрен них дел, прокуратуры, юстиции и судов, а также Налоговый кодекс РФ.

В Кодексе РФ об административных правонарушениях также определены права многочисленных органов исполнительной власти, судов в части ад министративного правоприменения при расследовании правонарушений и наложении административных взысканий.

От включения законодательства о естественных монополиях в Кодекс, несомненно, выиграет как государственная служба, так и предпринима тельский корпус. Дело в том, что в последние годы, в угоду ведомственным интересам, происходит постепенное «размывание» законодательства о ес тественных монополиях, а именно: в Федеральном законе «О естественных монополиях» дублируются нормы антимонопольного законодательства. Это недопустимо, поскольку приводит к дублированию контрольно-надзорных полномочий антимонопольных органов и органов по регулированию естес Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ твенных монополий и, соответственно, к «двойной» контрольной нагрузке на субъекты естественных монополий.

Кроме того, действующие конкурентные правила проведения торгов, из ложенные в ст. 17 Федерального закона «О защите конкуренции», недоста точно полно корреспондируются с нормами ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Эти положения также надо гармонизировать путем внесения соответствующих дополнений в Кодекс.

В проектируемой структуре Кодекса предстоит разработать масштабные комплексы норм, в том числе процессуальные нормы, связанные с проведе нием расследований о нарушениях требований Кодекса. Особое внимание следует уделить разработке норм об относимости и допустимости доказа тельств, а также о применении косвенных доказательств, что более чем ак туально в системе конкурентного права.

В коренной переработке нуждаются нормы об антиконкурентных согла шениях и согласованных действиях хозяйствующих субъектов.

Требуют гармонизации процессуальные нормы конкурентного права о пресечении недобросовестной конкуренции с несанкционированным использованием интеллектуальной собственности, а также с законода тельством, регулирующим охрану объектов интеллектуальной собствен ности.

Явно недостаточно проработаны нормы материального и процессуаль ного права, связанные с защитой экономических интересов РФ при осущест влении внешней торговли товарами, в части прав и обязанностей антимоно польных органов, а также механизма реализации этих прав и обязанностей в ходе расследований перед введением специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин и иных защитных мер. Эти законопроектные работы совершенно необходимы, особенно с учетом грядущего вступления России в ВТО. В противном случае, Российская Федерация может быть по ражена в правах.

Многие процессуальные нормы конкурентного права слабо увязаны с процессуальными нормами Кодекса РФ об административных правонару шениях, законодательством об исполнительном производстве, ФЗ «О за щите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», Налоговым кодексом, Гражданским кодексом, отраслевыми законами, законодательством о тех ническом регулировании и др.

Опыт применения антимонопольного законодательства показал явное отставание от российских реалий норм российского конкурентного права, связанного с ликвидацией административных барьеров. Вообще, концеп ция необходимого и достаточного вмешательства государства в предприни мательскую деятельность, а также способы (формы) этого вмешательства в Глава 5. Концепции основных нормативных правовых актов в сфере государственной конкурентной политики России — никак не отработаны. Часть этих вопросов предстоит урегулиро вать в Конкурентном кодексе РФ.

Таким образом, не стоит опасаться каких-то «пересечений» проектиру емого Конкурентного кодекса РФ как с действующим антимонопольным законодательством, так и с проектом ФЗ «О защите конкуренции». Необ ходимо отдавать себе отчет, что Кодекс в любом случае заменит их (не так давно аналогичная процедура была проделана с Таможенным кодексом РФ).

Кодекс должен являться очередным логическим шагом вперед в деле совер шенствования российского конкурентного права.

Заключение Вопросы, проанализированные в настоящей монографии, охватывают широкий круг экономико-правовых проблем государственного регулиро вания и стимулирования конкуренции. Ряд этих проблем возник до появ ления в России антимонопольного законодательства (например, проблема государственного монополизма и чрезмерная централизация экономики).

Другие проблемы появились сразу же после принятия первого российско го антимонопольного Закона 1991 г. или в последнее время. Однако все эти проблемы объединяет необходимость комплексного и системного решения для достижения общественно полезных ценностей и целей.

В этой связи в настоящем научном труде авторским коллективом:

1) предлагается аккумулировать различные научно-обоснованные спо собы решения этих проблем в проекте Государственной концепции конкурентной политики в Российской Федерации и в проекте Конку рентного кодекса Российской Федерации;

2) обосновывается необходимость принятия этих документов.



Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.