авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 14 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования при Отделении общественных наук РАН Государственная конкурентная политика и ...»

-- [ Страница 2 ] --

Если антимонопольное регулирование в современной российской практике государственного управления представлено и функционирует Федеральная антимонопольная служба, то работа по стимулированию развития конкурентных отношений и среды пока в должной степени не обустроена. Не ясно даже, какой из федеральных органов исполнительной Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ власти должен эту функцию выполнять. Во всяком случае в деятельности современного МЭРТ кроме идей по разделению естественных монополий иных мер не просматривается. Не говоря о том, что естественные моно полии по ряду причин являются целесообразным элементом российской экономики, очевидно, что необходимы и активные целевые стимулирую щие меры.

Система подчиненных или увязанных целей конкурентной политики представлена в параграфе 1.1 и соответствует приведенной структуре свя занных частных государственных политик.

Основные действующие государственно-управленческие (нормативно правовые) документы, существующие в этой сфере:

1. Часть 2 статьи 34 Конституции Российской Федерации от 12.12.1993 // Российская газета. 25.12.1993. № 237.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11. № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. № 32. ст. 3301.

3. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конку ренции» // Собрание законодательства РФ. 31.07.2006. № 31 (часть I) ст. 3434.

4. Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (с изм. и доп. от 8 августа, 30 декабря 2001 г., 10 января, 26 марта 2003 г., 29 июня 2004 г., 31 декабря 2005 г., 4 мая 2006) // Соб рание законодательства РФ. 21.08.1995. № 34. ст. 3426.

5. Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» // Собра ние законодательства РФ. 20.03.2006. № 12 ст. 1232.

Существует ряд целевых документов по иным частным государствен ным политикам в соответствии с картиной на рис. 3. Поэтому речь идет об их обновлении, развитии, комплексировании, приведении в соответствие с предлагаемыми в данной работе направлениями и содержанием государс твенно-управленческих действий в рамках конкурентной политики.

Методология разработки государственной политики Разработка государственной конкурентной политики основана на цен ностно-ориентированном, нормативно-правовом и системно-управленчес ком подходах.

Документы, определяющие содержание государственной конкурентной политики, в отличие от известных академических разработок, созданных в научно-экспертном сообществе, должны быть кондиционными на случай их принятия в реальных процедурах государственного управления.

Особыми требованиями являются: реалистичность предложений, их обоснованность и аргументированность, политологическая обоснован ность реализуемости в реальной практике, прогноз последствий, работо Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ способность документа в практике государственного управления в Рос сии.

Конечный пакет документов (в целом включающий Концепцию конку рентной политики России, федеральный закон Конкурентный кодекс Рос сии, подзаконные правоприменительные и процедурные акты) должен быть системным, т. е. основываться на ценностном выборе, на проведенном с его позиций анализе действующей версии конкурентной политики в России, определении основных факторов и проблем, мешающих достижению пред ложенных целей-ценностей, которые должны быть определены в явном виде, наборе идей и концептов по решению идентифицированных проблем, на определенном на их основе наборе инструментарных мер, решений и действий в пространстве государственного управления, пакетировании их в программную временную развертку.

В этой связи методологически работа по формированию конкурентной политики, как управленческой практики, в обязательном порядке разбива ется на два этапа.

Во-первых, проблемно-аналитический, включающий обзорное и ориги нальное исследование основных проблем, систематику проблемного поля, его декомпозицию, генерацию идей-концептов решений. И, во-вторых, син тетическо-конструирующий, включающий в себя переход на основе набора идей-концептов, полученных на первом этапе, к инструментарным реше ниям в пространстве государственного управления, построению необходи мых нормативно-правовых актов и иных распорядительных документов, их программному пакетированию в краткосрочной, среднесрочной и долго срочной перспективе.

В связи с такой постановкой методология работ выглядит следующим образом (рис. 6).

Завершает этап проблемной декомпозиции препятствий, затрудняющих достижение желаемых целей, специальным образом построенная проблем ная матрица, которая в табличной форме описывает проблемное поле рабо ты (рис. 7).

Второй этап начинается с создания управленческой матрицы (рис. 8), ко торая составляется в процессе поиска конкретных решений, мер и действий государственного управления на основе идей и концептов, полученных на этапе проблемного анализа, т. е. на основе проблемной матрицы.

Дальнейшая, следующая за работой проблемных аналитиков-экспертов работа по написанию документов осуществляется уже преимущественно юристами и управленцами (при участии проблемных экспертов). Методо логию государственно-управленческого проектирования нельзя недооце нивать потому, что эффективно управлять сложнейшими социальными системами по наитию невозможно, нужна технология, алгоритмы, в том числе на стадии проектирования управления.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ Рис. 6. Методология разработки государственной конкурентной политики Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ Рис. 7. Проблемная матрица Рис. 8. Управленческая матрица Методология факторного анализа Цикл формирования государственной политики имеет ряд обязатель ных звеньев, в котором после определения ценностной цели необходимо выявить факторы, влияющие на нее. Под фактором в данном случае по нимаются условия, обстоятельства, причины, влияющие на заданную цель (ценность). Категория ценность, как целевая характеристика, вполне харак теризуемый, в том числе количественно, параметр, например, издержки, которые несут хозяйствующие субъекты вследствие монополистических злоупотреблений.

Этот подход дает возможность идентифицировать проблемы как пре пятствия на пути достижения цели, подлежащие преодолению в ходе госу дарственного управления.

Как показывает анализ, переход от постановки цели к идентификации проблем не является тривиальным. Каким образом можно определить су щественные с точки зрения поставленной цели упомянутые препятствия — проблемы? Очевидно, что необходимо найти способ соотнесения постав ленной цели всем ранжированным по значимости факторам, влияющим на нее. Определение в процедурах факторного анализа препятствий — наибо лее интегративных проблем на пути достижения ценностных целей в общем случае отвечает на вопрос: «что мешает достижению целей?». Однако каж дая из этих проблем верхнего уровня сама по себе состоит из подпроблем последующих уровней проблемного разложения. Речь идет о декомпозиции проблем первого уровня (рис. 9). Здесь переход на каждый последующий Якунин В.И., Сулакшин С.С. Факторный анализ в формировании государственных по литик // Власть. 2006. № 9.

Рис. 9. Схема методологии декомпозирования сложных задач и синтеза интегративных решений («Проблемно-управленческое дерево») Применение метода декомпозиции интегративных проблем, препятствующих реализации основных ценностных целей госу дарственной конкурентной политики, позволило построить «Проблемно-управленческое дерево государственной конкурентной Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ политики» (см. Глава 4, параграф 4.2).

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ уровень возможен путем ответа на вопросы «В чем причина вышележащей проблемы? Почему возникает вышележащая проблема?» Дерево декомпо зиции «ветвится» до тех пор, пока исследователь не дойдет до «первопри чины», т. е. фактора, уже недекомпозируемого с точки зрения возможности управленческого воздействия. Опыт показывает, что подобных уровней этажей декомпозирования в практике государственно-управленческого проектирования может быть порядка десяти33 34.

Ширина же ветвления, т. е. количество конечных атомизированных за дач, может достигать сотен. Отсюда следует вывод о том, что по наитию или интуиции найти решения государственно-управленческих интегративных проблем с должной степенью эффективности очень трудно, скорее, невоз можно. А вот разложив их на составные, найдя управленческое решение для отдельных элементарных задач, что существенно легче, их потом можно синтезировать в единые государственно-управленческие решения и про граммные пакеты.

Соответственно, на последующей стадии необходима обратная сверт ка — синтез и конструирование пакетированных решений.

На цель (ценность) возможны как негативные, так и позитивные, и ве роятностные влияния. В последнем случае они именуются рисками и также должны приниматься в расчет. Процедура формирования государственной политики, очевидно, должна учитывать все три вида факторов. Позитивные факторы в программной части государственной политики нужно поддержи вать и усиливать. Негативные — купировать, преодолевать и искоренять.

По отношению к рискам — вырабатывать меры готовности, профилактики, предупреждения.

Иными словами, достаточно понятно, как из анализа факторов вытекает дальнейшее строительство адекватной государственной политики. И, на оборот, без точного представления о реальных факторах государственная политика не гарантирует своей результативности.

Итак, определение факторов выступает обязательным звеном в механиз ме связи цели (ценности) политики с набором действий по ее достижению.

Какие методы идентификации факторов существуют на практике?

Чаще всего в российской практике и в традициях патернализма это указание, формулируемое на высоком политическом уровне, так называ емая политическая установка. Может иметь место и какая-либо исходная теоретическая посылка, императивная (и в то же время конспективная статья Конституции, в данном случае ст. 8, упоминающая «поддержку кон куренции»).

Государственная промышленная политика / Под ред. Е.М. Примакова, В.Л. Макарова.

М.: Наука, 2003.

Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э. Государственная политика вывода России из демографического кризиса. М., 2007.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ Поучителен в этом отношении пример масштабной приватизации в России в 1990-е гг. Приватизация была осуществлена как цель, одно из ос новных институциональных преобразований с обещаниями оздоровления и развития экономики и общества. Однако с корреляцией, близкой к (–1), наряду с данным целевым институциональным изменением возникла плата за «успех», измеряемая в человеческих жизнях. За счет «вклада» либераль ной реформы (шоковой терапии) в демографический кризис не родилось, дополнительно умерло и сократилось количество эффективных человечес ких жизней в связи с сокращением ожидаемой продолжительности жизни в общем итоге на уровне около 28 млн человек. Очевидно, что никакая цель, какой бы она благой ни была (может быть, кроме войны против агрессо ра), ни конкретно цель приватизации такой цены иметь не может. Из этого примера также видно, насколько тяжкими последствия могут быть в связи с подменой ценностных целей средствами, с неправильным определением в данном примере факторов оздоровления экономического и общественного развития.

Возможны здравые, или «очевидные» на первый взгляд, лежащие на поверхности соображения. Например: «в целях конкуренции нужно ис коренить естественные монополии». Однако крупнейшие национальные компании (вплоть до естественных монополий) являются основой глобаль ной конкурентоспособности страны на мировых рынках. Или, например:

нужно максимально развивать малый и средний бизнес как классическую конкурентную среду и как основу экономики страны и производимого ею ВВП. Однако абсолютизировать малый бизнес является ошибочным, т. к. он не решает проблемы объема ВВП (это миссия крупнейшего бизнеса), а вот создать занятость и сформировать средний класс — основу политической стабильности страны он может.

Возможна распределенная множественная экспертная оценка и самого состава набора факторов, и значимости отдельных факторов в нем.

Наиболее объективен социологический опрос в среде объекта управ ления, пространство потребностей, интересов, отношений которого не посредственно зависит от объявленной цели (ценности). В этом смысле социологические опросы показывают неудовлетворенность состоянием конкурентных показателей России 35. Достаточно привести пример снижа ющегося индекса конкурентоспособности страны, который ежегодно опре деляет мировой экономический форум в Давосе36 (рис. 10).

35bd.

fom.ru/report/cat/frontier/rossiya_i_stran_mira/mesto_v_mire/tb001614.

World Economic Forum / Global Competitiveness Report 2005–2006 // www. weforum.

org.

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ год место Рис. 10. Место России в шкале мирового индекса конкурентоспособности наци ональных экономик (занимаемое место из примерно 120 сравниваемых стран).

Ситуация ухудшается Развитие конкурентной среды в годы реформ в России характеризуется рис. 11. Меры по демонополизации в начале 1990-х гг. дали свои результа ты, однако, начиная с 1997 г., картина перестала изменяться38. Более того, неэффективное управление экономическим развитием привело к уменьше нию количества малых предприятий (в области реального сектора). Вмес те с тем, эффект, заметный после 2003 г., доказывает, что активное целевое управление структурой и размерностью хозяйствующих субъектов с целью развития конкурентных отношений и среды возможно. В 2003 г. была вве дена упрощенная система налогообложения и единый налог на вмененный доход для малых предприятий.

Рис. 11 вполне убедительно свидетельствует, что предмет государствен ной конкурентной политики существует реально и ее результаты выража ются в структурно-размерных характеристиках хозяйствующих субъектов на российских товарных и иных рынках. Также можно видеть, что госу дарственно-управленческие решения (2003 г.), стимулирующие развитие конкурентных отношений и конкурентной среды, в случае, когда они при меняются, когда они адекватны и эффективны, — приводят к реальным экономическим результатам.

World Economic Forum / Global Competitiveness Report 2005–2006.

Якунин В.И. и др. Постановка задачи разработки концепции экономической политики России. М.: Научный эксперт, 2006.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ Рис. 11. Динамика размерной структуры в промышленности для доминирующих и малых предприятий Поэтому можно считать установленным, что конкурентную политику можно формировать как государственно-управленческую деятельность не только по противодействию монополистическим проявлениям на рынках, но и, что является главным акцентом в настоящей работе, по стимулирова нию развития конкурентных отношений и конкурентной среды, по содейс твию национальной конкурентоспособности на внешних рынках.

1.4. Антимонопольное регулирование и стимулирование развития конкурентных отношений Экономические реформы 1990-х гг., направленные на формирование свободного рынка, возродили к жизни один из важнейших рыночных инс трументов — конкуренцию. Ценность конкуренции, как было показано выше, сложно переоценить. Однако конкуренция как движущая сила про изводства и распределения, особенно в российских условиях, не может су ществовать самостоятельно. Она должна перманентно поддерживаться и направляться государством39 посредством осуществления последним целе направленной государственной политики.

Пугинский Б.И. Коммерческое право России. М.: Юрайт-М, 2002. С. 83.

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ При этом формирование указанной политики должно строиться на сба лансированном подходе к категории «конкуренция». С одной стороны, не льзя недооценивать ее роли, т. к. подобная недооценка может привести не только к искажениям в системе стимулов хозяйствующих субъектов, но и к торможению развития отдельных отраслей и экономики в целом40. С другой стороны, абсолютизация роли конкуренции, недооценка необходимости го сударственного регулирования могут привести к стагнации рынка, к анар хическому способу хозяйствования, к полному отрицанию общественного интереса при осуществлении деятельности хозяйствующих субъектов.

Этим обосновывается необходимость сбалансированной государствен ной политики в области конкуренции. Однако за последние полтора десятка лет единый подход к формированию рассматриваемой политики так и не выработан. Отдельные элементы, которые должны составлять конкурен тную политику, относят к различным видам политик: антимонопольной, промышленной, тарифной, таможенной и т. п. В отсутствии единой цели и линии проведения этих политик возникает их рассогласованность, недоста ток единства в формировании стратегии развития рынков, повышения кон курентоспособности хозяйствующих субъектов.

По мнению Ю.Б. Рубина, подобное искусственное разграничение отде льных элементов конкурентной политики связано с теоретической неопре деленностью самого понятия «конкурентная политика»41 и ее содержания.

В целом, как показывает мировой опыт, с учетом необходимости сле дования сбалансированному подходу, приведенному выше, содержание конкурентной политики должны составлять два основополагающих на правления: стимулирование развития конкуренции и антимонопольное ре гулирование.

При этом приходится констатировать тот факт, что в последние деся тилетия российская конкурентная политика отождествляется с антимоно польной, «в системе регулирования российской экономики государственная поддержка конкуренции все еще не позиционируется в качестве основопола гающего элемента этой системы, а скорее рассматривается как некая защита интересов предпринимателей»42. Однако регулирующие функции антимоно польной политики государства не должны исчерпываться правовой охраной экономических свобод конкретных потерпевших и предполагают управляю щее воздействие на более широкий круг общественных отношений43.

Политика повышения конкурентоспособности экономики России. Национальный до клад / Под. общ. ред. В.П. Евтушенкова. М., 2004.

Рубин Ю.Б. Конкуренция: упорядоченное взаимодействие в профессиональном бизнесе.

М.: Маркет ДС, 2006. С. 424.

Лобановский П.Л. Проблемы антимонопольной политики России на современном эта пе // Налоги. Инвестиции. Капитал. № 1–3. 01.05.2005. С. 18.

Там же.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ Антимонопольная политика государства направлена прежде всего на пресечение монополистической деятельности хозяйствующих субъектов, на обеспечение стабильной и эффективной работы предприятий, создание нормальных условий функционирования рынков44. Антимонопольное за конодательство, на котором зиждется и соответствующая государственная политика, по своей сути сформировалось впервые как антитрестовское за конодательство и было связано с существовавшими в те времена услови ями рынка. Антитрестовское законодательство было направлено, главным образом, на борьбу с незаконной монополизацией уже существующих кон курентных рынков. То есть фактически существовали некие конкурентные рынки, однако те или иные рыночные обстоятельства заставляли или по буждали экономических субъектов применять такие методы конкурентной борьбы, которые были недопустимы с точки зрения общеэкономической или общественной полезности. В связи с этим, в целях пресечения таких действий, а также препятствования концентрации и кооперации субъектов конкуренции впервые принималось рассматриваемое в данной работе зако нодательство.

В России, в отличие от большинства зарубежных стран, принятие ан тимонопольного законодательства было осуществлено не эволюционным, а искусственным путем. Фактически российское «законодательство о за щите конкуренции» впервые принималось в условиях практически пол ного отсутствия конкурентных рынков и отношений. Основной целью его принятия на тот момент была борьба с существовавшей тотальной моно полизированностью отраслей. В переходных условиях произошел поворот от развития конкурентной среды на борьбу с монополизмом. Даже лекси ческий анализ термина «антимонопольная политика» показывает его не гативный оттенок. К сожалению, в юриспруденции редко используются приемы политической психологии, где четко представлена разница меж ду «борьбой против…» и «борьбой за…». В последнем случае теоретичес ки потенциал созидания и прогресса существенно выше. И если в начале 1990-х гг. проведение антимонопольной политики как «политики борьбы с монополиями» было оправдано в силу перехода от плановой к рыночной экономике, то эффективность такого подхода в настоящее время вызывает большие сомнения.

Тезис о недостаточности (или даже практически полном отсутствии) по литики, направленной на развитие конкурентных отношений, подтвержда ет весь комплекс законодательства в сфере конкуренции.

Вместе с принятием в 1991 г. Закона о конкуренции был сформирован и специализированный орган исполнительной власти в рассматриваемой сфере — Государственный комитет Российской Федерации по антимоно Игнатова С.М. О повышении экономической эффективности антимонопольной поли тики государства // Вестник Омского университета. 2003. Вып. 3. С. 97.

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ польной политике и поддержке новых экономических структур45 (далее — Антимонопольный комитет), который в период с февраля 1995 г. по июль 1997 г. приравнивался по статусу к федеральному министерству46. Антимо нопольный комитет, в соответствии с Указом Президента Российской Фе дерации № 915, позиционировался как центральный орган исполнительной власти Российской Федерации в проведении государственной политики по развитию конкуренции, ограничению монополистической деятельности, пресечению недобросовестной конкуренции и защите прав потребителей.

Несмотря на то, что одной из основных задач Комитета провозглашалось содействие формированию рыночных отношений на основе развития кон куренции и предпринимательства, анализ функций и полномочий Комитета показывает, что вся его деятельность в дальнейшем сводилась к осуществле нию двух других задач: предупреждению, ограничению и пресечению мо нополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, а также государственному контролю за соблюдением антимонопольного законода тельства и законодательства о защите прав потребителей. В самом названии Комитета изначально был сделан акцент, предопределивший его функции.

Это должен был быть орган, основная функция которого — борьба с моно полиями. Такова была идеология того времени: монополия — зло, свобод ный саморегулируемый рынок — благо, третьего — не дано. Именно в связи с этим в Конституцию Российской Федерации включены нормы, в соответс твии с которыми закрепляется и гарантируется поддержка конкуренции, не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Изначально Конституцией запрещает ся любая деятельность, направленная на монополизацию. Таким образом, любая слишком масштабная деятельность хозяйствующих субъектов, на правленная на расширение рынков сбыта, на занятие преобладающих по зиций на рынке должна, в соответствии с буквой Закона, рассматриваться как антиконституционная. Представляется, что подобный казус берет свои истоки именно из искусственно навязанной России западной правовой тра Указ Президента Российской Федерации от 24 августа 1992 г. № 915 «О Государствен ном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур» (с последующим изменением) // Ведомости Съезда народных де путатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 35.

Ст. 2008;

Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 9.

Ст. 593. В настоящее время он утратил силу в соответствии с Указом Президента Российс кой Федерации от 12 апреля 1999 г. № 456 (Собрание законодательства Российской Федера ции. 1999. № 16. Ст. 1967).

Указ Президента Российской Федерации от 27 февраля 1995 г. № 201 «О Государствен ном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур» // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 855. В настоящее время утратил силу в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 г. № 710 (СЗ РФ.

1997. № 28. Ст. 3422).

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ диции и ее недопонимания лицами, проводившими в то время либеральную политику.

Необходимо оговориться, что цели Закона о конкуренции и ограниче нии монополистической деятельности изначально не сводились только лишь к борьбе с монополистическими тенденциями. Целью рассматрива емого закона было определение организационных и правовых основ пре дупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции и обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков. Таким образом, зако нодатель на тот момент представлял, что в отсутствие конкуренции нужно не только предупреждать, ограничивать и пресекать монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию, но и развивать товарные рынки, развивать конкурентную среду на них. Именно в связи с этим на Ан тимонопольный комитет, наряду с осуществлением иных задач, была возло жена уже упоминавшаяся задача по содействию формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства. Для осуществления этой функции в Антимонопольном комитете должны были создаваться специальные экспертные советы. И даже в финансовом плане все было достаточно продуманно: для финансирования мероприятий по развитию предпринимательства, конкуренции и ограничению монополис тической деятельности при Комитете планировалось образовать Фонд под держки предпринимательства. Примечательно, что Закон о конкуренции, как и Указ Президента России № 915, закрепляя функции по содействию развитию конкуренции за антимонопольным органом, среди его полномо чий перечислял лишь те, которые относились к ограничению монополисти ческой деятельности.

Ситуация в стране, в экономике предопределила следующий шаг — раз работку в 1994 г. Государственной программы демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации47. Задумка была действительно здравая. В верхних эшелонах власти, по-видимому, пришли наконец к выводу, что любая охранительная деятельность должна следовать регулятивной. До создания развитой конкурентной среды защищать по сути нечего. Однако, несмотря на это, эффективность указанной Програм мы была сведена к минимуму. Оценки результатов Программы неизвестны.

По мнению экспертов, указанная Программа носила скорее декларативный, лозунговый, а не правовой характер.

В 1998 г. Антимонопольный комитет был упразднен и сформирован но вый орган исполнительной власти в сфере конкуренции — Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке пред Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 марта 1994 г.

№ 191 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 14.

Ст. 1052;

СЗ РФ. 1995. № 37. Ст. 3627.

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ принимательства (далее — МАП России)48. Министерство должно было проводить государственную политику и осуществлять управление в об ласти предупреждения, ограничения и пресечения монополистической де ятельности, недобросовестной конкуренции, развития предпринимательс тва и конкуренции на товарных рынках и пр. Анализ нормативных правовых актов антимонопольных органов за пери од с 1991 г. до административной реформы 2004 г. выявил следующую тенден цию. Из более тысячи принятых актов лишь в тридцати документах упомина ется одна из функций антимонопольных органов — развитие конкуренции в той или иной форме. И лишь два из них посвящены этим вопросам целиком.

В 2001 г. было разработано типовое Соглашение о сотрудничестве терри ториального управления МАП России, органа исполнительной власти субъ екта Российской Федерации по поддержке малого предпринимательства и общественных организаций субъектов малого предпринимательства50.

К сожалению, судьбу и эффективность подобных соглашений просле дить не удалось. Наибольший интерес в рассматриваемой сфере представ ляет Приказ ГКАП Российской Федерации от 2 февраля 1996 г. № 13 «Об ор ганизации работ по подготовке Федеральной программы демонополизации экономики и развития конкуренции на товарных рынках Российской Фе дерации и Государственного доклада о развитии конкуренции»51. Замысел действительно был достаточно масштабный, но к каким-либо результатам опять-таки не привел.

Мы не беремся утверждать, что в направлении развития конкуренции ничего не делалось. Все-таки в структуре антимонопольных органов сущес твовали соответствующие департаменты, в функции которых, главным об разом, входило развитие конкуренции. Возможно, работа велась. Но КПД работы в этом направлении, очевидно, стремился к нулю. Поэтому не будет преувеличением утверждение о том, что развитие конкуренции в норма тивных правовых документах антимонопольных органов — явление столь же декларативное, номинальное, как и непосредственно в названиях орга нов и в положениях о них.

Главный же упор в деятельности указанных органов был сделан на борьбу с монополистической деятельностью. При этом такая борьба не может быть Указ Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 года № 1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 39. Ст. 4886).

Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июля 1999 г. № 793 «Об ут верждении Положения о Министерстве Российской Федерации по антимонопольной по литике и поддержке предпринимательства» // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3756 (с последующими изменениями).

Утв. Приказом МАП России от 26 февраля 2001 г. № 193 «О типовом многостороннем Соглашении» // Вестник МАП России. 2001. № 2. С. 95.

Текст приказа официально опубликован не был. Правовая база «Гарант».

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ эффективной, т. к. действующее законодательство не содержит достаточных санкций, нет эффективных механизмов предотвращения правонарушений, защиты интересов пострадавших от нарушений лиц. Именно развитая кон курентная среда должна стать основным препятствием для злоупотребле ний бизнеса. А антимонопольное законодательство — ее дополнением.

Однако практически никаких инициатив со стороны антимонопольных органов за десять лет после перехода к рыночной экономике не было пред принято.

В настоящее время ситуация несколько изменилась. С одной стороны, после административной реформы 2004 г. активность антимонопольного органа (заметим, лишь федерального и некоторых отдельных региональных) резко возросла. С другой стороны, сама административная реформа задала для него рамки этой активности, ограничивая лишь вопросами контроля и надзора за соблюдением антимонопольного законодательства. В функции ФАС России не входит формирование и осуществление конкурентной по литики в части создания и развития конкуренции52.

На данный момент возникла ситуация, когда ни один орган государс твенной власти не является ответственным за развитие конкурентной среды. Формально можно говорить о том, что эти функции должны осу ществляться Минэкономразвития России. Однако анализ Положения53 о нем показывает, что непосредственно функции по развитию конкуренции, созданию конкурентной среды на министерство не возложены, оно обяза но осуществлять лишь функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозиро вания социально-экономического развития, развития предприниматель ской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, и иные. Анализ деятельности Минэкономразвития России подтверждает, что функций по формированию единой последовательной политики стимулирования кон курентной среды оно не осуществляет.

И если ранее Правительство России было хоть в какой-то степени оза дачено вопросами развития конкуренции, то анализ правительственных программ экономического развития последних лет показывает, что вся кон курентная политика сводится к совершенствованию законодательства о за щите конкуренции.

Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» // СЗ РФ. 2004. № 31.

Ст. 3259;

2006. № 45. Ст. 4706;

№ 49. Ч. 2, ст. 5223, а также Постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. № 189 «Вопросы Федеральной антимонопольной службы» // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1482;

№ 31. Ст. 3259;

2006. № 23. Ст. 2527;

2007. № 1. Ч. 2, ст. 292.

Постановление Правительства Российской Федерации от 27 августа 2004 г. № 443 «Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 36. Ст. 3670 (с последующими изменениями).

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ На государственном уровне нет осознания того, что конкурентная поли тика не может сводиться к совершенствованию антимонопольного законо дательства, введению жестких санкций, привлечению европейских специа листов. До тех пор, пока в России не сформируются развитые конкурентные рынки, злоупотребления будут продолжаться. Развитая конкурентная сре да должна стать естественной причиной, сдерживающей большинство зло употреблений в сфере конкуренции на рынке.

Подтверждением неэффективности антимонопольного законодательс тва и недостаточности деятельности органов государственной власти в деле развития конкуренции и демонополизации экономики могут служить ста тистические данные.

Как показывает статистика, начавшееся в начале 1990-х гг. снижение количества предприятий, занимающих доминирующее положение на рын ке, стагнировалось. На рис. 12 видно, что чем меньше показатель в отрица тельной области, тем усиленнее происходила демонополизация рынка про мышленности. Как видно из представленного графика, с 1998 г. количество предприятий промышленности, занимающих доминирующее положение, не только перестало сокращаться, но даже периодически увеличивалось. По словам заместителя руководителя управления ФАС по Тюменской области П.Л. Лобановского, «спустя двадцать лет с начала реформ в области конку ренции можно наблюдать тенденцию, обратную целям проведения этих ре форм (иными словами — тенденцию к монополизации рынков)»54. Это сви детельствует о несостоятельности современного подхода к государственной политике в области конкуренции: исключительно мерами антимонопольно го регулирования в настоящее время не удается достичь целей развитого конкурентного рынка.

Рис. 12. Индекс интенсивности демонополизации предприятий промышленности за 1995–2004 гг. (Данные Росстата) Лобановский П.Л. Указ. статья. С. 3.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ Критерии эффективности государственной конкурентной политики Основными критериями политики, которые должны свидетельствовать о ее эффективности или неэффективности, являются соответствие резуль татов проводимой политики ее целям, а также так называемая «цена» поли тики, т. е. соотносимость целей политики и средств ее реализации.

Так, в настоящее время в большинстве стран важнейшим критерием применения тех или иных мер конкурентной политики является обеспече ние эффективности функционирования национальной экономики, которая оценивается с точки зрения долгосрочных приоритетов:

1) повышение благосостояния общества;

2) эффективность развития производственного потенциала;

3) комплекс неэкономических целей долгосрочного развития, отвечаю щих интересам нации55.

Вместе с тем, оценка перечисленных выше критериев достаточно слож на, поэтому эффективность конкурентной политики можно также опреде лять через совокупность критериев эффективности различных входящих в нее политик.

Например, в отношении политики в сфере малого и среднего предпри нимательства используются следующие критерии эффективности:

1) вклад малого и среднего бизнеса в ВВП;

2) количество занятых в малом и среднем бизнесе;

3) объем налоговых поступлений в бюджет и т. д.

Это так называемые «качественные» критерии политики развития мало го и среднего бизнеса. Однако существует еще и упрощенный «количест венный» критерий — количество организаций малого и среднего бизнеса, индекс его роста, а также его соотношения с количеством организаций в целом.

Количественным критерием эффективности инвестиционной политики является объем инвестиций, а качественным — распределение инвестиций по различным отраслям, соответствие произведенных инвестиционных вложений приоритетным направлениям инвестиционной политики.

Таковы критерии эффективности различных составляющих конкурен тной политики в сфере развития конкуренции. Наряду с этим важнейшей составляющей конкурентной политики является антимонопольная полити ка (политика защиты конкуренции).

Монополистическая деятельность, направленная на ограничение кон куренции и ущемление интересов других хозяйствующих субъектов (зло Подготовлено кафедрой макроэкономического регулирования и планирования Эко номического факультета МГУ // www. budgetrf.ru/Publications/Education/msu/econ_ bac_management/publicadministration/2004/pa2004_lect/lect_th10_1.files/slide0017.htm [19/03/2007].

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ употребления доминирующим положением на товарных рынках, антикон курентные соглашения, согласованные действия), допускается чаще всего хозяйствующими субъектами, действующими на стратегических рынках.

В силу своего положения они имеют возможность влиять на результатив ность работы других предприятий, определять характер хозяйственных взаимоотношений и навязывать «правила рыночной игры» своим контр агентам. Важно учитывать, что многие отрасли, в которых действуют эти хозяйствующие субъекты, относятся к естественно-монопольным. Пресе чение монополистической деятельности хозяйствующих субъектов явля ется одним из наиболее важных направлений деятельности антимонополь ных органов, направленной на обеспечение стабильной и эффективной работы предприятий, создание нормальных условий функционирования товарных рынков и в итоге — обеспечение устойчивого экономического развития. Следует отметить, что предупреждение, оперативное выявление и пресечение фактов монополистической деятельности оказывают пози тивное влияние и на развитие социальных процессов на предприятиях и в регионах, особенно когда пресекается монополистическая деятельность в отношении градообразующих предприятий, от успешной работы кото рых зависит жизнеспособность населенных пунктов. В подобных случаях следует констатировать достижение не только экономического, но и соци ального эффекта.

Пример: В 2002 г. территориальное управление по Санкт-Петербургу и Ленинг радской области рассмотрело дело, возбужденное по признакам злоупотребле ния доминирующим положением ОАО «Санкт-Петербургский картонно-по лиграфический комбинат» (далее «СПбКПК») и ЗАО «ПетроБордТрейдинг», являющимися участниками одной группы лиц. Основанием для возбужде ния дела явился отказ ЗАО «ПетроБордТрейдинг» от пролонгации на 2001 г.

договора поставки пермскому ОАО «Гипсополимер» облицовочного картона, являющегося сырьем для производства гипсокартона. Следует отметить, что гипсокартон составляет 70% в общем объеме реализации продукции ОАО «Гипсополимер». Причина отказа — увеличение объемов поставок облицо вочного картона акционерам «СПбКПК».

В ходе расследования было установлено, что доля ЗАО «ПетроБордТрей динг» на рынке облицовочного картона составляет 100%, в 2000 г. произ водство этой продукции выросло почти в три раза, в 2001 г. намечен даль нейший рост производства. Отказ ЗАО «ПетроБордТрейдинг» поставлять облицовочный картон ОАО «Гипсополимер» привел бы к прекращению пос ледним производственной деятельности, увольнению около 500 работников.

Кроме того, прекращение деятельности ОАО «Гипсополимер» ставило под угрозу деятельность ОАО «Перммебель», которое покупало энергоресурсы у ОАО «Гипсополимер». Из-за удаленности ОАО «Перммебель» отсутствует возможность приобретения энергоресурсов у других предприятий. Таким Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ образом, отказ в пролонгации указанного договора мог стать причиной пре кращения деятельности двух крупных предприятий и, как следствие этого, увольнение их работников с вытекающими негативными социальными пос ледствиями.

Комиссия территориального управления признала в действиях ЗАО «Пет роБордТрейдинг и «СПбКПК» нарушение ст. 5 Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», выра зившееся в необоснованном отказе от пролонгации договора купли-прода жи на поставку облицовочного картона ОАО «Гипсополимер» (Пермь) при наличии возможности его производства и выдала указанным предприятиям предписание о заключении (пролонгации) договора с ОАО «Гипсополимер»

в определенный срок на равных условиях с другими потребителями данной продукции. Предписание исполнено.

Приведенный пример наглядно подтверждает значение антимонополь ного регулирования для обеспечения баланса интересов производителей продукции и ее потребителей, стабильной деятельности предприятий. Важ нейшими условиями поддержания такого баланса являются доступность продукции и услуг для потребителей за приемлемые цены, а для субъектов естественных монополий — эффективное их функционирование.

Постановка вопроса об эффективности конкурентной политики являет ся производной от постановки вопроса в более общей форме: каковы кри терии эффективности экономической политики государства? Важнейшим условием эффективности конкурентной политики является показатель ее результативности: достижение поставленных целей и задач безотноситель но потребовавшихся для этого ресурсов.

Требования, предъявляемые к критериям эффективности (так же как и результативности), включают:

удовлетворительный уровень операциональности;

удовлетворительный уровень адекватности;

значимость.

Операциональность — подразумевает сравнительную простоту изме рения, количественной оценки показателя, индикатора и легкость получе ния информации, на основе которой данный показатель конструируется и оценивается.

Адекватность — подразумевает однозначность трактовки полученной информации на основе того или иного критерия. Иными словами, адекват ным считается критерий (и соответствующие ему показатели), с помощью которого оценивается именно то, что предполагается оценить.

Значимость — предполагает соответствие критерия результатам, кото рые являются ценными с точки зрения заявленных целей конкурентной по литики.

Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ Нетривиальность соблюдения первого условия при решении поставлен ной задачи обусловлена значительными побочными эффектами, которые возникают в результате проведения того или иного вида политики. Напри мер, рассмотрение антимонопольными органами дел, которые сопряжены со значительными затратами времени и, соответственно, денежных ресур сов, могут иметь небольшой прямой эффект в виде изменения благососто яния непосредственно заинтересованных лиц. В экономической теории данный результат описывается в терминах Парето-улучшения: благососто яние одной из сторон повышается без снижения благосостояния другой (с учетом или без учета возможности компенсаций). Вместе с тем, право применение — в частности, применение основных законов, на которых базируется конкурентная политика, — имеет важные побочные последс твия в виде формирования адекватной структуры стимулов, ожиданий тех групп субъектов, которые могут оказаться в ситуации, аналогичной той, в которой было произведено правоприменение. В этом плане конкурент ная политика является важнейшей частью общей политики государства, направленной на обеспечение такого разграничения прав собственности и такого механизма их передачи и использовании, которые создавали бы максимальные стимулы для производственной деятельности — с одной стороны, и блокировали стимулы к перераспределению, рентоориенти рованному поведению — с другой. (Рентоориентированным считается поведение, которое направлено на получение систематических распреде лительных преимуществ и не сопряжено с повышающим эффективность распределением богатства.) Сложность соблюдения условия адекватности обусловлена необходи мостью отражения в количественно оцениваемых показателях контекста ситуации. Например, если за критерий эффективности действий антимо нопольных органов принять количество рассмотренных дел, то возникает одновременно несколько проблем.

Во-первых, рост количества дел, которые ведут антимонопольные орга ны, может быть обусловлен не только ростом компетентности сотрудников антимонопольных органов, улучшением организации их работы, но и кон центрацией работы на применении «делоинтенсивных» статей в ущерб глу бине проработки данных дел, а также за счет отказа от рассмотрения дел по «тяжелым» статьям. В экономической теории данный феномен известен как «работа на показатель». Такая проблема существует и в сфере раскры тия уголовно наказуемых преступлений, а также в любой другой сфере, где оценка работы зависит от установленного критерия (показателя).

Во-вторых, большее значение имеет эффективность координации ра боты различных государственных организаций, отвечающих за правопри менение. Если оценивать результативность работы одной из них без учета результативности работы других, с одной стороны, и не обеспечивать до Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ статочными ресурсами (в том числе административными) рассматривае мую организацию, то оценки эффективности, как правило, будут занижен ными.

Кроме того, большое значение имеет характеристика субъекта (группы, организации и т. п.), для которого определяется критерий. В первом прибли жении критерием эффективности может служить соотношение, показываю щее величину ВВП в расчете на величину государственных расходов. В дан ном показателе должно отражаться влияние государства на создание общих условий хозяйствования, на стимулы хозяйствующих субъектов. Это влия ние может осуществляться через принятие и применение законов, бюджет но-налоговую, кредитно-денежную, социальную и другие виды политики.

Критерий значимости предполагает идентификацию не только непос редственных, но и конечных результатов конкурентной политики как слож ного комплекса целенаправленных действий ее субъектов. В связи с этим важно также обратить внимание на издержки вычленения результатов кон курентной политики, а также связанных с ее осуществлением издержек, которые обусловлены необходимостью решения множества задач, хорошо известных современным исследователям, применяющим количественные методы анализа. Среди таких задач, например, элиминирование эффек та мультиколлинеарности, когда зависимая переменная (в данном случае это может быть уровень ВВП или ВВП на душу населения) определяется несколькими независимыми, но связанными друг с другом переменными, оценка корреляционных связей на наличие «причинности» и т. д.

На основе простой модели монополии можно показать, какова эффек тивность конкурентной политики, если удастся сопоставить изменение суммарного выигрыша от торговли продавцов и покупателей с расходами на функционирование антимонопольного органа. В случае превышения первого над вторым конкурентная политика может быть признана доста точно эффективной. Однако даже на этом уровне возникают значительные затруднения, которые могут быть связаны, во-первых, с количественной оценкой премии (излишка) потребителя;

во-вторых, с динамикой рыночной ситуации, обусловленной в том числе нововведениями на стороне продавцов;

в-третьих, динамикой Х-неэффективности (Х-неэффективость — ситуация, в которой уровень фактический издержек (общих или средних) превышает потенциальный в результате неэффективного организационного дизайна и организационных решений);

в-четвертых, количественной оценкой резуль татов рентоориентированного поведения;

и, наконец, в-пятых, мерами, ре ализованными государством в рамках промышленной, социальной, налого вой и других видов политики.

Ситуации, возникающие на рынке, довольно разнообразны. Это — со здание стратегических барьеров входа за счет установки избыточных мощ ностей, хищническое ценообразование, предоставление недостоверной Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ информации потребителям, дискредитация конкурентов, неправомерное использование прав интеллектуальной собственности, дружественные и враждебные поглощения, вертикальные ограничения в форме связанных продаж, установления предельной цены перепродажи и т. д. Каждая из упомянутых ситуаций предполагает сопоставление выгод и издержек, свя занных с реализацией конкурентной политики. Вот почему предлагаемый критерий, хотя и является достаточно строгим в теоретическом плане, ока зывается лишь способом оценки эффекта, а затем и эффективности отде льной меры в рамках реализации конкурентной политики.


Чтобы объективно и комплексно оценить эффект, а затем и эффектив ность антимонопольной политики, можно использовать систему различных показателей. При этом следует учитывать, что эффект может быть потенци альным (если нарушение предупреждено) или фактическим, если наруше ние имело место и было пресечено. Данный тезис имеет большое значение для понимания методологических проблем оценки любого вида государ ственной политики, связанной с принуждением, т. е. созданием издержек для потенциальных нарушителей. Действительно, если санкция достаточно строга и вероятность ее применения к нарушителю стремится к единице, то ожидаемая полезность в случае нарушения может оказаться ниже, чем в случае соблюдения правила. Нарушение не происходит. Есть издержки, связанные с формированием такого рода ожиданий, но эффект представлен в форме (предотвращенный ущерб и дополнительные издержки, связанные с применением санкций), которая плохо поддается количественной оценке.

Однако из этого не следует, что оценка эффективности повысится, если на рушение правила все же будет допущено и затем последует наказание.

Базовые критерии экономического эффекта деятельности антимоно польных органов следует разделять на макроэкономические и микроэконо мические.

Базовые макроэкономические критерии эффекта характеризуют изме нение общих параметров экономической среды, достигнутое в результате реализации антимонопольной политики. К числу базовых макроэкономи ческих критериев относятся:

абсолютная и индексная динамика цен на продукцию и услуги в базо вых, в том числе в естественно-монопольных, отраслях;

динамика количества предприятий в отраслевом и региональном раз резах и рост рабочих мест в результате реализации программ демоно полизации;

динамика сумм денежных средств, изъятых в бюджет в качестве неза конно полученной (монопольной) прибыли;

снижение административных барьеров, в том числе абсолютные и от носительные показатели по отмененным или измененным актам орга нов исполнительной власти, ограничивающим конкуренцию;

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ показатели абсолютной и относительной (в расчете на единицу пос тавленной продукции) экономии бюджетных средств, полученной в результате конкурсного отбора хозяйствующих субъектов для постав ки продукции и услуг для государственных нужд;

количество отказов по сделкам, приводящим к возникновению или усилению доминирующего положения хозяйствующих субъектов, в том числе в отраслевом и региональном разрезах;

количество случаев предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в том числе в расчете на одного государственного служащего антимонопольных органов.

Базовые микроэкономические критерии характеризуют эффект, по лученный конкретным предприятием (группой предприятий) в результате пресечения монополистической деятельности или акта недобросовестной конкуренции. К их числу относятся:

сумма денежных средств, сохраненных или возвращенных хозяйству ющему субъекту в результате пресечения монополистической деятель ности его контрагента, занимающего доминирующее положение на со ответствующем товарном рынке;

сумма денежных средств, возмещенная хозяйствующему субъекту при наступлении гражданско-правовой ответственности, возникшей в ре зультате пресечения акта недобросовестной конкуренции.

Соответственно, эти микроэкономические показатели могут быть диф ференцированы в зависимости от конкретного вида монополистической деятельности или формы недобросовестной конкуренции (в соответствии с классификацией ст. 10, 11, 14–16 Закона «О защите конкуренции», всту пившего в силу 26 октября 2006 г.).

Показатели (критерии) макро- и микроэкономической эффективнос ти рассчитываются как соотношение полученного экономического эффекта к понесенным затратам. При этом затраты должны определяться совокуп но — как сумма затрат государства (бюджетных и внебюджетных средств) на содержание соответствующей части сотрудников аппарата антимоно польных органов, которые непосредственно были задействованы в пресече нии соответствующего антиконкурентного акта, и сумма соответствующих затрат хозяйствующих субъектов, направленных на восстановление конку рентной среды (например, оплата услуг адвокатов на представление инте ресов в антимонопольных органах, судах, иные материальные затраты), а также упущенная выгода и пр.

Нередки случаи, когда с макроэкономических позиций эффект может быть незначительным или отсутствовать вовсе, а микроэкономический эффект может оказаться очень масштабным. Это обусловлено спецификой конкурентного права, которое по своей сути является публичным, но при этом действует в системе частных, гражданско-правовых интересов. Такие Глава 1. Государственная конкурентная политика: теоретико-методологический образ случаи характерны не только при пресечении монополистической деятель ности, но и актов недобросовестной конкуренции, особенно когда имеет место промышленный шпионаж или незаконное присвоение объектов ин теллектуальной собственности.

Приведенный перечень показателей экономической эффективности мо жет быть изменен или расширен с учетом целей конкретного анализа. Од нако в любом случае следует иметь в виду, что на уровень и динамику ряда макроэкономических показателей влияет не только конкурентная полити ка, но и другие структурные составляющие национальной экономической политики и международной конъюнктуры. В связи с этим при расчете соот ветствующих показателей влияние указанных эндогенных факторов долж но быть элиминировано для получения корректных оценок эффективности собственно антимонопольной политики.

Простые, всеобъемлющие, операциональные и общезначимые критерии эффективности конкурентной политики на настоящий момент неизвестны.

Разработка критериев эффективности конкурентной политики сама по себе достаточно дорогостояща ввиду издержек получения информации, ко личественной оценки, вычленения.

Возможна количественная оценка отдельных мер конкурентной полити ки на основе получения информации о ситуации до и после их применения (с учетом временных лагов и разграничения непосредственных и конечных результатов).

Получение работающих критериев приближенной оценки эффективнос ти конкурентной политики требует проведения масштабной аналитической работы, предполагающей формирование и проверку рабочих гипотез на значительном эмпирическом материале, во многих случаях не отличающем ся однородностью, а следовательно, и приемлемой сопоставимостью.

Глава 2. Структурные проблемы российской экономики 2.1. Последствия приватизации для конкурентных отношений Проблемы приватизации Данная тема актуальна тем, что приватизация была и остается одной из основных проблем в истории реформирования российской экономики.

Экономика советского периода отличалась крайней неэффективностью, отсутствием конкуренции в производственной сфере, т. к. на рынке преоб ладали предприятия-монополисты.

Реформы социально-экономического и политического строя начались в России во второй половине 1980-х гг. Основными направлениями в рефор мировании рыночной экономики стали: поддержка предпринимательства, разгосударствление, приватизация и развитие конкуренции.

В процессе приватизации должен был произойти переход к новым ры ночным отношениям, который подразумевал изменение формы собствен ности, создание новых субъектов права собственности на имущество, что способствовало развитию конкурентных отношений на товарных рынках и выходу России из экономического кризиса.

Взаимодействие приватизации и конкуренции обусловливается тем, что процесс приватизации давал возможность выделению структурных подраз делений в самостоятельные юридические лица, повышению эффективнос ти деятельности предприятий путем их приватизации, что, в свою очередь, содействовало созданию конкурентной среды, демонополизации народного хозяйства и быстрому развитию российской экономики.

Процесс приватизации также связан с поступлением в бюджет денежных средств, которые можно было использовать для материальной помощи хо зяйствующим субъектам с целью повышения их конкурентоспособности.

Но не все цели приватизации были достигнуты. Не всем новым хозяйс твующим субъектам были даны равные права. Не удалось сохранить кон курентное положение предприятий целого ряда отраслей на отечественном и мировом рынках. При смене формы собственности не получилось в мас совом порядке произвести эффективных собственников, повысить эффек тивность работы предприятия.

Несмотря на то, что в настоящее время в России сформировалась сис тема рыночных отношений, конкурентное положение страны на мировых рынках оставляет желать лучшего.

Для решения этих проблем необходим правовой анализ последствий процесса приватизации государственного и муниципального имущества Глава 2. Структурные проблемы российской экономики для конкуренции, т. к. это связано с выявлением недостатков правового регулирования отношений, касающихся передачи государственного и му ниципального имущества в частную собственность, а также устранением этих недостатков и пробелов в действующих нормативных правовых актах и принятием новых.

Правовое регулирование приватизации государственного и муници пального имущества осуществлялось на основании федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ.

Под приватизацией понимается процесс реформирования государс твенной собственности путем передачи государственного имущества в собственность граждан и юридических лиц (частную собственность) в це лях формирования слоя новых собственников и освобождения государства от затрат по содержанию части имущества (неэффективное производство и др.), управлению им1.


В законодательстве под приватизацией государственного и муниципаль ного имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находяще гося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Феде рации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц2.

Огромное значение для развития правовой базы приватизации имели решения Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Совета Феде рации Федерального Собрания РФ, решения Высшего Арбитражного Суда РФ, а также постановления и определения Конституционного Суда РФ.

Весь период проведения приватизации можно подразделить на несколь ко этапов: спонтанная (1987–1991 гг.);

массовая (ваучерная) (1992–1994 гг.);

денежная (1994–1997 гг.);

залоговые аукционы (1995–1996 гг.);

точечная 2001 г. — продолжается по настоящее время3.

Еще до начала основной приватизации первым практическим шагом стал принятый 19 ноября 1986 г. Закон «Об индивидуальной трудовой деятель ности», который дал возможность развиваться частному бизнесу. Затем мая 1988 г. последовал закон «О кооперации в СССР». Кооперативное дви жение сразу же набрало высокие обороты. К 1990 г. в стране насчитывалось 245 тыс. действующих кооперативов, в которых было занято более 6 млн человек4.

Предпринимательское право Российской Федерации / Отв. ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно.

М.: Юристъ, 2005. С. 432.

Ст. 1 ФЗ от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муници пального имущества» // СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.

Моисеева Е.В. Приватизация как способ распоряжения государственным и муниципаль ным имуществом // Журнал российского права. 2006. № 9.

Ковальчук А. Хроника российской приватизации // www. strana-oz.ru/?numid=22&article=l 003.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ Правовую основу первого этапа приватизации составлял Закон РФ от 3 июля 1991 г. № 1531–1 «О приватизации государственных и муниципаль ных предприятий в Российской Федерации». Он определял перечень и ком петенцию государственных органов, уполномоченных проводить прива тизацию, регламентировал порядок и способы проведения приватизации государственных и муниципальных предприятий, закреплял льготы работ никам предприятий. Закон устанавливал пять способов приватизации госу дарственной собственности:

продажа предприятия по конкурсу;

продажа предприятия на аукционе;

продажа долей (акций) в капитале предприятия;

выкуп арендованного имущества;

преобразование предприятия в акционерное общество.

Этот закон вступал в силу с момента принятия Государственной про граммы приватизации, которая устанавливала цели и приоритеты прива тизации. Согласно этой программе, крупные предприятия должны были преобразовываться в открытые акционерные общества, затем акции долж ны были быть выкуплены работниками этого предприятия, а также через ваучерные аукционы. По данным Госкомстата РФ, в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий за 1992–2004 гг. было со здано 32 тыс. акционерных обществ5.

Массовая приватизация предприятий начала действовать на основании Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 г. «Об организаци онных мерах по преобразованию государственных предприятий, доброволь ных объединений государственных предприятий в акционерные общества».

Итоги этого этапа приватизации были признаны Государственной Ду мой (постановление № 378 от 09 декабря 1994) как неудовлетворительные, обосновывая это тем, что они не соответствуют основным целям социаль но-экономических реформ.

За этот период около 60% предприятий перешли в частную собственность, в некоторых субъектах Федерации процесс приватизации был практически завершен. Цель — создание конкурентной среды и содействия демонополи зации народного хозяйства — не была достигнута, т. к. технологически от сталое производство не могло конкурировать на мировых рынках. Что ка сается привлечения инвестиций, то, по данным Госкомстата РФ, их объем всего за девять месяцев 1993 г. сократился с 2921 млн до 768 млн долл.

Так, в начале 1992 г., несмотря на процесс передела государственного имущества в ходе спонтанной приватизации, государственная форма собс твенности оставалась преобладающей, а предприятия государственного сектора обеспечивали две трети всего товарооборота. Так, по данным Рос Российский статистический ежегодник. 2005: Стат. сб. / Росстат. М., 2006. С. 370.

Глава 2. Структурные проблемы российской экономики стата, в 1992 г. доля государственной собственности (включая арендные предприятия) составляла 95,8%, негосударственная — 4,2%6.

Приватизационные процессы, развивавшиеся в течение 10 лет, привели к существенному изменению структуры собственности в Российской Фе дерации в целом. Государственная собственность к 2003 г. составляла лишь 4%, частная — уже 77%, муниципальная — 6%, прочие формы собственнос ти (смешанные государственно-частные, в т. ч. с участием нерезидентов) — 13%7.

Приватизация проходила при отсутствии федеральных законов — о наци онализации и муниципализации, о порядке разграничения собственности на федеральную, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность, что повлекло за собой бесконтрольность распоряжения многими объектами государственной и муниципальной собственности. Произошла ускоренная капитализация страны, которая привела к колоссальному перераспределе нию доходов и средств производства.

Следующие этапы приватизации проходили с не меньшим количеством нарушений и злоупотреблений. Так, при несовершенстве и противоречи вости законодательства залоговые аукционы часто проводились даже без конкурса, сделки с акциями совершались работниками анонимно.

Новый Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватиза ции государственных и муниципальных предприятий в Российской Феде рации» частично восполнил существовавшие пробелы. Он закрепил поня тие «приватизация», ввел новые способы приватизации государственного и муниципального имущества. Однако не был создан механизм, запрещаю щий участие иностранного капитала в приватизации стратегических пред приятий.

Этап денежной приватизации должен был увеличить госбюджет и повы сить финансовое состояние и конкурентоспособность хозяйствующих субъ ектов. В итоге, из-за продажи имущества практически за бесценок средства от сделок при приватизации в государственный бюджет не поступили. Не достатки правовой базы стали причиной коррупции, серьезных финансо вых нарушений. Плюс ко всему вышесказанному, большая часть денежных средств, собранная незаконным путем, вывозится за пределы Российской Федерации.

Что касается непосредственно антимонопольного законодательства, то оно в период проведения приватизации имело норму, специально предус матривающую контроль над создаваемыми организациями. Так, ст. 17 Закона Российский статистический ежегодник. 2002. М.: Госкомстат, 2002.

Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993–2003 годы (экспертно-аналитическое мероприятие) / Руководитель рабочей груп пы — Председатель Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашин. М.: Олита, 2004.

rusref.nm.ru/priv32.htm.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ о конкуренции (в редакции 1991 г.), согласно которой предварительный контроль осуществлялся за созданием акционерных обществ, товариществ с ограниченной ответственностью. В последующем Законе (1995) эта норма была отменена. Объяснялось это тем, что поскольку период массовой при ватизации завершился, то и надобность в контроле за созданием организа ции отпала. Такое изменение стало ошибкой, отрицательным образом ска завшейся на законности создания ряда организаций-монополистов8.

Реорганизация электроэнергетики Необходимость в реформировании электроэнергетики назрела в 1990-х гг.

Во многих странах эта сфера деятельности относилась к естественным моно полиям с вертикально-интегрированным управлением. Но с ростом пот ребления электроэнергии прежние монополии оказались недостаточно эффективными. Положение осложнялось тем, что во многих странах было ужесточено экологическое законодательство и требовалась ускоренная мо дернизация энергетических мощностей — едва ли не главных загрязнителей окружающей среды. Некоторые государства начали пересматривать свое от ношение к естественной монополии в электроэнергетике, стали допускать в этой отрасли элементы конкуренции. Это достигалось либо разделением монополий, с выделением из них конкурирующих компаний, либо допуском в отрасль новых участников — независимых производителей электроэнер гии, либо и тем и другим. В результате, в некоторых странах появился сво бодный рынок электроэнергии, цены на котором устанавливались на основе спроса и предложения. Впервые конкурентный рынок заработал в 1990 г. в Англии и Уэльсе, а режим неограниченной конкуренции на оптовом рынке электроэнергии впервые в истории был введен в 1991 г. в Норвегии9.

Практически такая же ситуация сложилась и в России. В связи с общим экономическим спадом проблемы в электроэнергетике не нашли разреше ния. Произошло резкое падение объемов инвестиций с одновременным снижением эффективности работы отдельных секторов отрасли10.

Основные цели и задачи реформирования электроэнергетики были определены Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2001 г. № «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации». Сегодня законодательную базу составляют также — Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», Указ Президента РФ от 28 апреля Варламова А.Н. Правовое регулирование конкуренции в России. М.: ЮрИнфоР, 2000.

С. 72.

Зарубежный опыт реформирования электроэнергетики // www. rao-ees.ru/ru/reforming/ foreign/show. cgi?content. htm.

Основные направления реформирования электроэнергетики Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2001 г. № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации».

Глава 2. Структурные проблемы российской экономики 1997 г. № 426 «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий», Концепция Стратегии ОАО РАО «ЕЭС России»

на 2005–2008 гг. «5+5».

Реформы в электроэнергетике развивались по пути, при котором кон трольный пакет акций большинства отраслевых компаний перешел РАО «ЕЭС России», что позволило обеспечить устойчивое электроснабжение потребителей и способствовало созданию новых конкурентоспособных компаний (благодаря выделению отдельных видов деятельности в этой об ласти).

Главные задачи, которые перед собой ставили реформаторы, — это раз деление отрасли на естественно-монопольные и конкурентные виды де ятельности, в которых необходимо создать систему эффективных рыноч ных отношений.

Генерирующие, сбытовые и ремонтные компании в перспективе стали преимущественно частными и начали конкурировать между собой. В естес твенномонопольных сферах, напротив, происходит усиление государствен ного контроля. Таким образом, создаются условия для развития конкурент ного рынка электроэнергии, цены которого не регулируются государством, а формируются на основе спроса и предложения, а его участники конкури руют, снижая свои издержки11.

Реформы электроэнергетики начались в 2003 г. За этот период реформа ми было охвачено около 30 компаний. К 2004 г. было полностью реоргани зовано только ОАО «Калугаэнерго», а в 2005 г. реформы затронули большую часть компаний.

На начало 2007 г. были одобрены проекты реформирования 70 из 71 ком паний. На сегодняшний день практически завершен процесс выделения се тевых компаний, реорганизовано 55 из 56 магистральных сетевых компа ний12.

В РАО ЕЭС входят: ФСК, «Системный оператор», «ГидроОГК», шесть оптовых генерирующих компаний (ОГК), 14 территориальных компа ний (ТГК) и другие. Основной акционер РАО — государство (52,68%).

У »Газпрома» — 10,5%, у «Норильского никеля» — 3,5%, в виде депозитар ных расписок обращается почти 20%. Выручка в 2006 г. по РСБУ составила 40,3 млрд руб., чистая прибыль — 745,09 млн руб., капитализация в РТС — 58,11 млрд долл. Таким образом, реформирование электроэнергетики — процесс еще не завершенный, в этой области необходимо стимулировать частные инвести ции, усиливать антимонопольное регулирование.

Предпосылки реформирования электроэнергетики // www.rao-ees.ru/ru/reforming/ reason/show.cgi?content.htm.

Там же.

www. news. mail.ru/economics/1360396.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ Реформирование железнодорожного транспорта Реформирование железнодорожного транспорта осуществляется в соот ветствии с Программой структурной реформы на железнодорожном транс порте, утвержденной Постановлением Правительства РФ 18 мая 2001 г.

№ 384, которая предусматривает три этапа реформирования железнодо рожного транспорта:

первый этап — 2001–2002 гг.;

второй — 2003–2005 гг.;

третий — 2006–2010 гг.;

а также на основании Федерального закона от 27 февраля 2003 г. № 29 ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железно дорожного транспорта», который устанавливает организационно-правовые особенности приватизации имущества федерального железнодорожного транспорта.

Главной задачей реформ на железнодорожном транспорте является от деление функций государственного регулирования от функций хозяйствен ного управления. Это необходимо для развития конкурентных отношений в системе железнодорожного транспорта, что способствует обеспечению не дискриминационного доступа к инфраструктуре железнодорожного транс порта и справедливому тарифообразованию.

Обеспечение устойчивого развития и повышение конкурентоспособ ности на железнодорожном транспорте стало основной целью второго эта па реформирования. В рамках этого этапа, в соответствии с п. 3.2.7.2 «Рес труктуризация естественной монополии на железнодорожном транспорте»

Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002–2004 гг.) и с Постановлением Прави тельства РФ от 18 сентября 2003 г. № 585, создано открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (ОАО «РЖД»). С 1 октября 2003 г.

ОАО «РЖД» полноправно осуществляет хозяйственную деятельность.

На сегодняшний день организационная структура рынка железнодо рожных транспортных услуг включает множество различных хозяйству ющих субъектов, в том числе грузовые компании — операторы перевозок, экспедиторов, владельцев железнодорожных путей, не входящих в общую сеть железных дорог Российской Федерации14, и иных субъектов, в сфере железнодорожного транспорта.

Комплекс мер по преодолению проблем приватизации На практике основной причиной сохранения низкой конкурентоспо собности хозяйствующих субъектов после их приватизации стала нерешен О ходе реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспор те. МЭРТ. www. government.ru/archiv/data/structdoc. html-he_id_102_do_id_722.htm.

Глава 2. Структурные проблемы российской экономики ность главной задачи приватизации — появления новых собственников на предприятии, которые заботились бы о его развитии и обеспечении конку рентоспособности. В ходе чековой приватизации подавляющее большинс тво приватизированных предприятий фактически перешло в собственность их трудовых коллективов, которые, в свою очередь, были отстранены от уп равления предприятиями15.

По данным ВЦИОМ, 74% новых инвесторов отказываются финансиро вать свой объект собственности, пока у руководства остается старый ме неджмент. Во время быстрой приватизации собственность раздавалась поч ти бесплатно, владельцами предприятий в основном становились работники этих же предприятий или эти же директора, а привлечение иностранных инвестиций было недостаточным для производственного, технологического и социального развития предприятий. В итоге не получилось достичь стра тегических целей приватизации, и одна из причин тому — законодательство того времени, которое существенно отставало от самого процесса прива тизации и не позволяло контролировать приватизационные сделки. В этой связи необходимо принятие законодательных и организационных мер по повышению квалификации менеджмента предприятий. Одним из решений должно стать совершенствование кредитно-финансовых и инвестиционных механизмов и институтов, создание фондов поддержки предприятий.

Среди причин недостатков развития конкурентных отношений на рын ке — пробелы в государственном управлении, отсутствие четких позиций у самого государства и нарушения со стороны органов исполнительной власти в части превышения установленных законом полномочий в сфере распоряжения собственностью, а также занижение цены продаваемых го сударственных активов.

В 1957–1959 гг. в Германии провели так называемую народную прива тизацию. Власти выпустили приватизационные чеки для всего населения стоимостью 50–100 марок. Но государство не самоустранилось от прива тизации и жестко контролировало процесс. Так, не разрешалось в течение нескольких лет продавать или закладывать чеки. Никакой спекуляции госу дарство не допустило. (Что было у нас с ваучерами — все хорошо помнят.) При этом государство жестко поставило барьер коррупции. Если закон о приватизации нарушался, наказывались сроком до 10 лет лишения свободы те чиновники, которые пользовались в корыстных целях ситуацией в при ватизационном процессе в Германии16.

В Великобритании в 1980 г. была проведена шоковая приватизация, и в 1997 г. Т. Блэр во многом победил благодаря возвращению к этой теме. Он провел компенсационный налог за шоковую терапию. Смысл налога состоял Варламова А.Н. Правовое регулирование конкуренции в России. С. 67.

Аринин А.Н. Невыученные уроки. 2007. sr. fondedin.ru/new/admin/print. php?id=l 169719336&archive=l 169721631.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ в том, что в 1997 г. все крупные бизнесмены внесли в бюджет 25% разницы между ценой приобретения и рыночной стоимостью приватизированного, и все деньги пошли исключительно на социальные нужды17.

Что касается России, то разрушение государственной собственности при отсутствии увеличения числа хозяйствующих субъектов не могло со здать конкурентной среды. Здесь необходимо создание системы поощрения малого и среднего бизнеса, роста венчурных капиталов, предприятий, осно ванных на высокорискованном финансировании инновационного бизнеса, сокращение количества административных барьеров при создании пред приятий.

В период до 2009 г. должна быть проведена масштабная приватиза ция непрофильного имущества, находящегося в собственности муници палитетов? без предоставления льгот субъектам малого предпринима тельства. Согласно Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (да лее — Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ), органы мес тного самоуправления не вправе предоставлять субъектам малого пред принимательства какие-либо преимущества при продаже арендуемых ими государственных или муниципальных площадей на открытых кон курсах или аукционах18.

Необходимо совершенствовать нормативно-правовую базу, которая обеспечит развитие малого и среднего предпринимательства, в части пре доставления преференций при приватизации государственного и муници пального имущества.

На законодательном уровне необходимо усилить ответственность за на рушения законодательства о приватизации. Необходима также корректи ровка критериев допуска участников к конкурсу.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 14 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.