авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 14 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования при Отделении общественных наук РАН Государственная конкурентная политика и ...»

-- [ Страница 5 ] --

Глава 2. Структурные проблемы российской экономики Договора ЕС закреплен механизм регулирования государственной помощи, цель которого — привести условия ее предоставления в соответствие с пра вилами конкуренции. Согласно этому механизму, государственная помощь включает финансовые средства, предоставляемые не только органами госу дарственной власти, но и государственными или частными предприятия ми, которые государство контролирует. А запрет на ее предоставление рас пространяется не только на прямую государственную помощь (например, в виде субсидий), но и на государственную помощь, предоставляемую в кос венной форме (налоговые льготы). Однако данный запрет содержит мно гочисленные изъятия, касающиеся, прежде всего, так называемой горизон тальной помощи (охрана окружающей среды, поддержка малых и средних предприятий, научных исследований, борьба с безработицей), сектораль ной помощи (помощь кризисным отраслям и предприятиям) и региональ ной помощи (помощь отдаленным и отсталым регионам).

Применительно к настоящему времени, государство должно оказывать помощь предприятиям не только в целях обеспечения конкурентоспособ ности на внешних рынках, но и для развития сектора малого и среднего бизнеса, который напрямую страдает от монополизации рынка. Предпри нимательство сталкивается с целым рядом проблем, в частности, с несовер шенством кредитной, налоговой, ценовой, политики государства в отно шении малого и среднего бизнеса, административными барьерами. Среди главных препятствий в деятельности этих предприятий — претензии нало говых, санитарных и пожарных органов.

В данном случае государство должно использовать такие инструменты стимулирования, как налоговые механизмы, венчурное финансирование, бизнес-инкубирование, кредитная политика и др. 2.5.2. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности Институт саморегулирования предпринимательской и профессиональ ной деятельности в России и странах СНГ, как механизм общественного ре гулирования и коллективной ответственности, является инновационным с точки зрения регулирования рыночных отношений.

Появление такого института связано с процессами либерализации, де бюрократизации государственного аппарата, повышения роли обществен ных и профессиональных объединений, которые периодически происходят в различных странах.

Остановимся подробнее на вопросах формирования институтов само регулирования предпринимательской и профессиональной деятельности, его взаимоотношениях с государственными органами власти, механизмах См. подробнее: параграф 2.4.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ ответственности перед потребителями услуг и регулирования рисков. Са морегулирование рассматривается в качестве дополнительного или само стоятельного процесса наряду с государственным регулированием видов деятельности, которое осуществляется в основном через лицензирование.

Процесс становления саморегулирования рынка в мире шел постепен но, существенно отличаясь от того, что происходило в России в последние 15 лет. Формирование систем саморегулирования показано на рис. 13.

Рис. 13. Формирование систем саморегулирования в России, странах дальнего и ближнего зарубежья В развитых странах саморегулирование и государственное регулирова ние рынка осуществлялись параллельно, взаимно дополняя и обогащая друг друга. Шло практическое накопление несоответствий оказываемых услуг требованиям потребителей, вырабатывались и принимались корпоратив ные стандарты, максимально отражающие эти требования, формировалась система корпоративной ответственности сообществ предпринимателей и профессиональных сообществ. В этом направлении был накоплен огром ный опыт взаимодействия государства (власти) и бизнеса, совместной их ориентации на потребителей услуг, который вылился в хорошо отработан ные механизмы и инструменты, закрепленные в международных стандар тах, правилах поведения и разрешения споров, не требующих введения спе циального закона о саморегулируемых организациях. При этом сложилась устойчивая международная судебная практика, когда профессиональные объединения успешно защищают интересы своих членов в судах.

Глава 2. Структурные проблемы российской экономики Так, еще в 1858 г. в Великобритании была создана организация для прак тикующих врачей (General Medical Council), ставшая прообразом саморегу лирования в области оказания медицинских услуг. В 1974 г. в Великобрита нии создано юридическое общество, объединяющее адвокатов. С 1956 г. в Германии действует Германский Совет прессы — как надзорный обществен ный орган для СМИ, такой же орган — Совет по делам прессы — работает в Швеции с 1916 г. Созданы и действуют саморегулируемые организации в области строительства, телекоммуникаций.

С учетом накопленного опыта Европейская Комиссия стран Евросоюза определяет такую форму саморегулирования, как «добровольно взятые на себя компанией обязательства в отношении потребителей, причем субъек ты саморегулирования рассматриваются либо по отдельности, либо в качес тве членов ассоциации производителей и дилеров, организации, или даже подрядчиков другого предприятия».

Такая форма саморегулирования реализуется «снизу» путем самостоя тельного принятия предприятиями и индивидуальными предпринимате лями правил поведения при осуществлении своей профессиональной де ятельности, как правило, с более высокими требованиями, чем в среднем существующие на рынке. Для этого правила ведения какой-либо деятель ности, установленные самими участниками рынка, должны появиться рань ше, чем нормы государственного регулирования. Если такие правила ока зываются достаточно эффективными с точки зрения бизнеса и экономики в целом, то государство в принципе может не вмешиваться в данную сферу деятельности. Характерными структурами, реализующими подобный под ход в условиях интеграции и глобализации, являются: Всемирная турист ская организация (ВТО), Международная организация по стандартизации (ISO), Центр глобальных индустрий (GIC) Всемирного экономического форума в Давосе, Международная федерация бухгалтеров (IFAC) и др., ко торые эффективно освоили регулирование в межгосударственных сферах деятельности и формируют международные требования к участникам меж дународных и глобальных рынков. Таким образом, саморегулируемые орга низации (в дальнейшем — СРО) по широте охвата ими участников рынка можно классифицировать следующим образом: глобальные, международ ные (межнациональные), национальные, межрегиональные, региональные.

Для стран, находящихся в переходном периоде к рыночной экономике (к ним можно отнести и страны СНГ), саморегулирование чаще всего вво дится «сверху» (путем принятия специальных законов) взамен уже действу ющему государственному регулированию — в частности, лицензированию.

В России при переходе к рыночным отношениям регулирование рын ка по инерции сохранялось за государством, что вылилось в регулирование рынка через лицензирование огромного количества видов предпринима тельской и профессиональной деятельности и влияние на рыночные отно Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ шения посредством многочисленных приказов и инструкций. Поэтому со здаваемые в этих условиях объединения предпринимателей превращались в мощные лоббистские структуры, отстаивающие интересы своих групп перед чиновниками, или становились клубами по интересам. Опыт реаль ного саморегулирования рынка в различных сферах деятельности практи чески отсутствовал. Такое регулирование не отвечало реальным интересам потребителей товаров/услуг, поскольку и государственное регулирование, и объединения предпринимателей не гарантировали потребителям товаров/ услуг требуемый уровень качества и не несли финансовой ответственнос ти за возможный ущерб. В этой связи была предпринята попытка перело жить накопленный мировой опыт по саморегулированию в норму закона, для того чтобы предоставить объединениям предпринимателей в России возможность эффективно представлять интересы своих членов не только перед государственными органами власти, но и в судах.

Более пяти лет назад в России появился первый проект рамочного закона о СРО, распространяемый на все виды профессиональной и предпринима тельской деятельности в России (подобный проект закона был разработан и в Казахстане в 2002). Основным разработчиком и идеологом концепции саморегулирования с реальной финансовой ответственностью членов СРО является председатель Комитета Госдумы по собственности В.С. Плескачев ский. При этом принципы, подходы и формы такого регулирования до сих пор вызывают много вопросов и споров не только в среде законодателей, государственных чиновников, но и среди предпринимателей.

Для правильного понимания идеологии регулирования целесообразно привести основные понятия регулирования:

• регулирование — госрегулирование и саморегулирование, правоуста новление (нормирование) и правоприменение (надзор);

• госрегулирование — регулирование посредством закона полномочий Правительства, уполномоченного органа власти по правоустановле нию и применению норм и правил предпринимательской (професси ональной) деятельности;

• саморегулирование — регулирование (правоустановление и примене ние) посредством свободного рынка, институционально оформленное в виде саморегулируемых организаций;

• саморегулируемые организации (СРО) — профессиональные (предпри нимательские) объединения, основанные на обязательном или добро вольном членстве, заменяющие или дополняющие государственное лицензирование, имеющие свои стандарты, системы контроля за де ятельностью своих членов и ответственности перед потребителями услуг.

Основная идея введения саморегулирования различных сфер хозяйс твенной деятельности — провести разграничение между государственным Глава 2. Структурные проблемы российской экономики регулированием и регулированием со стороны профессиональных и пред принимательских объединений, создать условия для формирования таких предпринимательских объединений, которые смогли бы реально противо стоять административному давлению на бизнес и произволу бюрократии, создавать эффективные механизмы финансовой ответственности перед потребителем. Ориентация делается на реализацию этими объединения ми не столько лоббистских функций и представительства участников рын ка перед госрегулятором, сколько на регулирование деятельности самими участниками рынка, разработку и введение профессиональных норм, стан дартов, требований, правил поведения (в т.ч. корпоративного), механизмов коллективной ответственности.

Разработчики проекта Закона о СРО исходят из того, что в настоящее время в нашей стране практически отсутствует масштабное отраслевое са морегулирование. Существуют лишь отдельные СРО в области арбитраж ного управления, рынка ценных бумаг, адвокатуры, нотариата и др. Поэто му, считают разработчики закона, введение в действие рамочного закона о СРО создаст: законодательные условия для развития этого вида регулиро вания в различных отраслях экономики;

позволит значительно сократить количество лицензируемых видов деятельности, сохраняя при этом высо кое качество производимых участниками рынка товаров и услуг. А главное, введение этого механизма позволит сократить функции государственного ап парата, который в условиях госрегулирования все равно не несет никакой от ветственности (и прежде всего финансовой) за выдаваемые лицензии (допуск на рынок). Поэтому СРО рассматриваются как один из самых действенных институтов, консолидирующий мнение профессионального сообщества и несущий реальную ответственность за своих членов. Кроме этого, во мно гих странах мира считается, что в рыночной экономике механизмы само регулирования предпринимательской деятельности гораздо эффективнее и объективнее прямого чиновничьего регулирования.

Такое мнение базируется на следующих основных преимуществах само регулирования:

правила и нормы саморегулирования являются чаще всего более гиб кими в сравнении с нормами, которые устанавливает государство, их легче адаптировать к изменяющимся условиям;

участники рынка (члены СРО) имеют больше легальных возможнос тей воздействовать на нормотворчество и на политику организаций саморегулирования, чем на политику государственных органов, в том числе путем выборов руководящих органов организаций саморегули рования;

наличие органов контроля за деятельностью членов СРО способствует созданию эффективных механизмов профессионального воздействия и применения к членам СРО административных и экономических сан Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ кций, вызывающих меньшее отторжение среди участников рынка, чем санкции, применяемые государством;

формируемые в СРО механизмы досудебного разрешения споров меж ду потребителями и производителями товаров/услуг обходятся обыч но дешевле для сторон и занимают меньше времени, чем судебное раз бирательство. Процедуры разрешения споров лучше адаптированы к условиям конкретной сферы деятельности и особенностям взаимоот ношений между участниками рынка, чем стандартные судебные про цедуры;

у государства появляется возможность экономии бюджетных средств, предназначенных для регулирования и снижения коррупции среди чиновников, если определенные функции государственных органов передаются органам саморегулирования, финансируемым самим биз несом;

создание организаций саморегулирования может позитивно сказы ваться на отношении общества к бизнесу, в том числе благодаря повы шению открытости бизнеса и его социальной ориентации.

В то же время, необходимо учитывать возможные недостатки саморегу лирования, заложенные в его природе:

требования, предъявляемые к членам СРО, как правило, достаточно серьезные и могут не распространяться на аутсайдеров рынка (за ис ключением специального регулирования через обязательное членство в СРО);

создание дополнительных входных барьеров в отрасль (высокие член ские взносы, заданный уровень страхования профессиональной или гражданской ответственности, высокий уровень взносов в компенса ционные фонды и др.) может привести к повышению цен на товары/ услуги членов СРО;

велика вероятность авторитарности руководства и неформального подхода к контролю за деятельностью членов СРО;

недоверие со стороны общества к способности бизнеса или профес сиональных объединений самостоятельно обеспечить регулирование определенной сферы и контроль за соблюдением установленных стан дартов и правил;

возможное возникновение противоречия между задачей защитить ин тересы собственных членов и бизнеса в целом и необходимостью дейс твовать в интересах всего общества.

Но надо учитывать, что на практике некоторые преимущества могут остаться нереализованными, равно как ряд недостатков вполне преодолим путем разработки специальных процедур и механизмов в рамках СРО.

Рассмотрим основные принципы саморегулирования, соответствующие мировой практике и требованиям Всемирной торговой организации:

Глава 2. Структурные проблемы российской экономики • независимость саморегулируемых организаций от государственных структур, наличие собственных органов и механизмов контроля;

• прозрачность процессов саморегулирования, ориентация на потреби теля, социальная ориентация;

• независимое и стабильное финансовое обеспечение процессов само регулирования, в том числе на базе передовых инвестиционных стан дартов;

• повышение компетентности при аккредитации и сертификации орга низаций, аттестации и сертификации персонала;

• солидарная ответственность (прежде всего финансовая) членов СРО перед потребителями услуг. Корпоративное страхование и компенса ционные фонды;

• гармонизация стандартов и правил осуществления предприниматель ской деятельности, в том числе технических регламентов с междуна родными стандартами;

• наличие систем регулирования предпринимательских и профессио нальных рисков;

• наличие механизмов защиты членов СРО, в том числе в международ ных судах.

Кроме этого, можно сформулировать ряд дополнительных принципов, при которых саморегулирование становится более эффективным, чем госу дарственное регулирование:

саморегулирование должно создавать условия для свободной конку ренции на рынке;

саморегулирование должно обеспечивать соблюдение интересов не только членов организации, но и общественные интересы, создавать защитные механизмы от возможных картельных соглашений.

Соблюдение этих принципов требует государственного участия в надзо ре за СРО и контроля со стороны общества.

Таким образом, задачи СРО можно определить следующим образом:

нормативное регулирование и контроль за деятельностью членов СРО, разработка стандартов, правил, кодексов этичного поведения на рынке;

защита профессиональных интересов членов СРО в спорах с органами власти и потребителями, а также перед иностранными конкурентами, в том числе и в международных судах;

организация систем корпоративного страхования гражданской и про фессиональной ответственности членов СРО со страховыми суммами, достаточными для возмещения возможных ущербов потребителям то варов и услуг;

профессиональная общественная экспертиза законопроектов и проек тов нормативных актов Правительства РФ, министерств и ведомств в своей профессиональной сфере;

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ формирование систем подготовки, аттестации и сертификации персо нала в соответствии с международными требованиями и стандартами;

проведение международной сертификации предприятий и организаций;

содействие процессу формирования сетевых организаций в России, способных успешно конкурировать с международными сетевыми структурами.

В соответствии с проектом Закона РФ «О саморегулируемых организа циях», СРО юридически оформляются в виде некоммерческих организаций (партнерств, обществ и др.), предусматривающих прямое и/или ассоцииро ванное членство. Примеры структур таких СРО приведены на рис. 14.

Рис. 14. Структуры СРО Встраивание СРО в систему регулирования предпринимательской или профессиональной деятельности предусматривает систему взаимоотноше ний их с госрегулятором, системами страхования, сертификации, стандар тизации, подготовки и переподготовки кадров. Кроме того, СРО должны осуществлять полноценное взаимодействие — в нашем случае с глобаль ными и международными организациями саморегулирования — в своей сфере деятельности (быть их полноправными членами). Примерная схема взаимодействия СРО с внешними структурами представлена на рис. 15.

На этой схеме видно, что глобальные и международные СРО имеют пря мой выход на финансовые потоки, позволяющие им формировать системы Глава 2. Структурные проблемы российской экономики Рис. 15. Примерная схема взаимодействия СРО с внешними структурами финансовой ответственности перед потребителями товаров и услуг. Кроме этого, глобальные СРО влияют непосредственно на формирование стан дартов и правил предпринимательской и профессиональной деятельности в рамках ВТО и ИСО.

Национальные СРО в сфере призваны:

реализовать все необходимые условия для защиты национального рынка товаров и услуг;

организовать аттестацию и сертификацию персонала компаний и спе циалистов по международным стандартам;

организовать сертификацию компаний по международным и нацио нальным стандартам;

сформировать национальную систему стандартов и разработать тех нические регламенты в своей сфере деятельности;

сформировать эффективные механизмы контроля за членами СРО и воздействия на них;

сформировать механизмы обеспечения финансовой ответственности перед потребителями услуг.

При этом должная сертификация персонала и компаний в широко при знаваемых органах по сертификации позволит существенно сократить из держки на страхование гражданской/профессиональной ответственности, поскольку органы по сертификации принимают на себя часть предприни Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ мательских рисков сертифицированных ими компаний. Информация о сер тифицированных компаниях доводится до потребителей, что позволяет им ориентироваться среди множества хозяйствующих субъектов, повышает уверенность в качестве предоставляемых услуг и мере ответственности пе ред потребителем.

Главные вопросы, которые возникают при переходе к саморегулирова нию: пособны ли будут СРО обеспечить высокое качество услуг, предостав ляемых их членами, и достаточную меру финансовой ответственности пе ред потребителями услуг, снизить уровень коррупции в соответствующей сфере деятельности?

Ответы на эти вопросы заключаются в целях и задачах создаваемых СРО: насколько они будут ориентированы на потребителей в своей сфере, на применение международных стандартов, повышение компетентности персонала и др. Поэтому очень важна открытость СРО, широкая информи рованность потребителей о принятых ими стандартах и правилах, действу ющих механизмах ответственности.

Если мы наконец-то научимся защищать свой национальный рынок, созда вать свои системы аккредитации и сертификации, национальные и корпора тивные стандарты не хуже, чем привносимые к нам из-за рубежа, то иностран ные конкуренты и государственные чиновники будут вынуждены считаться с такими профессиональными и предпринимательскими объединениями.

Важным фактором является взаимоотношение СРО с государственными структурами. Коррупция и практическая безответственность чиновников существенно тормозят развитие любого вида деятельности, причем прос то административными мерами эту проблему не решить. Необходим меха низм финансовой ответственности, необходима симметрия прав и обязан ностей госрегулирования и саморегулирования. При этом нами на разных уровнях сделано предложение — использовать механизм СРО с его финан совой ответственностью перед потребителями и в сфере государственного управления. Почему бы законодательным порядком — например, в Законе «О государственной службе» — не обязать чиновников создавать организа ции саморегулирования со своим кодексом этики и правилами поведения, с внесением ими личных средств в компенсационный фонд, страхованием их профессиональной ответственности и др.? Тогда могут раскрыться многие преимущества саморегулирования перед государственной системой назна чения на государственную службу.

Следующий этап в развитии СРО — переход к корпоративным сетевым структурам. При этом СРО сохраняют за собой роль регуляторов на наци ональном рынке, поддерживая необходимую инфраструктуру, обеспечива ющую качество товаров и услуг, одновременно формируя условия для со здания крупных национальных, а в перспективе — и транснациональных корпораций.

Глава 2. Структурные проблемы российской экономики Основным элементом нетарифного регулирования, защищающим наци ональный рынок, является национальная система аккредитации и сертифи кации, которая должна быть аккредитована в одном из глобальных органов аккредитации, чтобы получить широкое признание в возможно большем количестве стран.

Переход к сетевой структуре потребует консолидации ресурсов и воз можностей всех (или основных) ее участников, потребует не просто ми нимальной ответственности перед потребителями услуг, а солидарной от ветственности всех ее членов. При этом средств компенсационных фондов, формируемых за счет взносов членов СРО, окажется уже недостаточно. Не обходимо выстраивать механизмы привлечения ресурсов с национального и мирового рынков капитала — например, с рынка ценных бумаг — путем выпуска корпоративных бумаг, формирования залоговых инструментов на основе инвестиционных стандартов FT146/SR02–1–10, управления финан сами — для того чтобы постоянно увеличивать размеры компенсационных фондов и др. В перспективе, размеры компенсационных фондов, развитая система корпоративного страхования и способность эффективного привле чения инвестиционных ресурсов, обеспечивающие полноценную ответс твенность по финансовым рискам, должны стать существенным конкурен тным преимуществом подобных российских сетевых структур.

2.6. Конкуренция во внутреннем и внешнем измерении 2.6.1. Реформа технического регулирования как внутренний фактор конкурентоспособности российской продукции Значение реформы технического регулирования для обеспечения конкурентоспособности российской продукции Важнейшим фактором обеспечения конкурентоспособности продукции российских производителей является адекватное техническое регулиро вание. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»84 определил правовые основы кардинальных изменений в системе технического регулирования.

Закон предусматривает, что государство кардинально сокращает вмеша тельство в производство и обращение продукции в области технического регулирования, ограничивая требования к продукции и процессам ее про изводства и обращения требованиями по безопасности, а также требовани ями к ее маркировке.

СЗ РФ. 2002. № 52, ч. 1, ст. 5140;

2005. № 19, ст. 1752.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ Кроме того, из сферы обязательных к применению нормативно-техни ческих актов исключены ведомственные акты контрольно-надзорных ор ганов (стандарты, СНиПы, СанПиНы, гигиенические нормативы, инструк ции по технике безопасности и пр.). Эти акты утратят свою силу в качестве обязательных после принятия соответствующих технических регламентов (основная форма принятия технического регламента — федеральный закон.

В экстренных случаях, как временная мера, возможно принятие техничес ких регламентов постановлениями Правительства РФ или указами Прези дента РФ). Соответственно, в значительной степени сокращается система ведомственного нормотворчества в сфере технического регулирования.

Реформа технического регулирования призвана также существенно сократить количество разного рода контрольно-надзорных процедур — в первую очередь, разрешительного свойства. Кроме того, такая схема ре формы избавляет предприятия от необходимости оплаты ведомственной нормативно-технической документации, а это — многие миллиарды рублей ежегодно, т. к. в стране зарегистрировано более 2,2 млн юридических лиц, не считая индивидуальных предпринимателей, а средняя стоимость одного экземпляра нормативно-технического акта составляет порядка 100–300 руб.

Обновление актов осуществляется достаточно интенсивно. По оценкам спе циалистов, в настоящее время в стране действует порядка 170 тыс. ведомс твенных нормативно-технических актов.

Значительно сокращается и сфера обязательного подтверждения соот ветствия продукции обязательным требованиям (сертификация, деклари рование соответствия). Теперь такие требования могут распространяться только на продукцию, но не на процессы ее производства и обращения. Это освобождает множество отраслей, видов деятельности по выполнению ра бот, оказанию услуг от обременительного и дорогостоящего обязательного подтверждения соответствия.

Одновременно усиливается роль добровольного подтверждения соот ветствия как важнейшего средства обеспечения реальной конкурентоспо собности российской продукции.

Новая роль отводится стандартам. Федеральный закон устанавливает, что будут приниматься национальные стандарты и стандарты организаций, хотя ими документы в области стандартизации не исчерпываются. При этом стандарты утрачивают статус обязательных к применению документов. Это не означает, что роль стандартов понижается. Напротив, их роль в обеспе чении конкурентоспособности существенно возрастает. В первую очередь, это касается национальных стандартов, в которые должны включаться луч шие, наиболее конструктивные, рецептурные, технологические и прочие решения по той или иной продукции — с тем чтобы потребитель знал: про дукция, выпускаемая по национальным стандартам, обладает известными и устойчивыми свойствами и пользуется спросом потребителей.

Глава 2. Структурные проблемы российской экономики Выведение стандартов из системы ведомственных нормативно-техни ческих актов позволяет придать им статус объекта авторского права в ка честве объекта «ноу-хау» (секрет производства), а следовательно, законно взимать денежные средства за их использование при производстве продук ции. Это обстоятельство стимулирует стандартизационную деятельность уже не в системе контрольно-надзорных органов, а в самой промышленнос ти, значительно повышает роль предпринимательских союзов и ассоциаций в сфере стандартизации. Таким образом, именно промышленность должна обеспечить техническую базу для роста конкурентоспособности российс ких товаров, работ и услуг.

Такое изменение ролей бюрократии и промышленности в системе тех нического регулирования, резкое сокращение денежных поступлений в бю рократическую сферу от оплаты различных разрешений, экспертиз и пр., а также от продажи ведомственной нормативно-технической документации не могло не вызвать жесткого сопротивления бюрократии проводимым реформам. С 2003 г. по середину 2005 г. Ростехрегулирование (ранее Гос стандарт России), которому было поручено руководство реформой техни ческого регулирования, не разработало ни одного проекта федерального закона — технического регламента. Реально разработка проектов регла ментов началась, когда руководство этой работой было передано под эгиду Минпромэнерго России.

Однако контрольно-надзорные ведомства не оставляли и не оставляют попыток кардинально ревизовать реформу технического регулирования, с тем чтобы вернуть себе право на ведомственное нормотворчество. В пос леднее время начали активно продвигаться идеи возвращения технического нормотворчества исключительно в сферу исполнительной власти.

Проблемы реализации реформы технического регулирования На протяжении этих реформенных лет не прекращаются попытки под любыми предлогами свернуть или хотя бы приостановить реформу. В ка честве альтернатив принятой концепции реформы предлагаются два вари анта:

отложить либо продлить сроки проведения реформы под предлогом того, что российская промышленность пока «не готова» к ее проведе нию;

ограничиться принятием в регламентах только самых общих требова ний, а основную часть требований к продукции и процессам по-пре жнему утверждать в стандартах и других ведомственных нормативно технических актах.

Наиболее популярным среди оппонентов реформы является второй вариант, поскольку он позволяет сохранить право контрольно-надзорных Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ органов на техническое и сопутствующее ему правовое нормирование.

В последнее время активно пропагандируется самый «укороченный» вари ант реформы: принять только 7 общих технических регламентов, предус мотренных п. 4 ст. 8 Федерального закона, а остальное оставить в системе ведомственного нормирования.

Однако этот вариант де-факто отменяет реформу, т. к. принимать толь ко 7 общих технических регламентов (или немногим более, что несущес твенно) без системы соподчиненных специальных регламентов бессмыс ленно, поскольку это не позволяет достичь основных целей реформы, а именно:

1) сохранить за органами исполнительной власти только контрольно надзорные полномочия и передать нормотворческие полномочия в сфере технического регулирования органу законодательной власти;

2) ограничить государственное вмешательство в технические (технологи ческие) вопросы производства и обращения продукции требованиями по безопасности и определенными вопросами, связанными с обеспече нием приобретателей достоверной информацией о продукции;

3) упорядочить нормативно-техническую базу, сделать систему норма тивно-технических актов открытой и доступной общественности, про мышленности еще в процессе разработки актов и на стадии их приме нения;

4) устранить дублирование и параллелизм в деятельности контрольно надзорных органов;

5) перенести основную деятельность контрольно-надзорных органов из сферы платной выдачи различных разрешительных документов (экс пертиз, заключений и пр.) в сферу реального контроля безопасности продукции.

Реформу технического регулирования необходимо продолжать, однако сроки и способы ее проведения требуют корректировки. Обоснование этих положений изложено ниже.

Законодательные проблемы реформы технического регулирования Состояние правового обеспечения технического регулирования в Рос сийской Федерации накануне принятия Федерального закона «О техничес ком регулировании»

В течение 10 лет (1992–2002 гг.), предшествовавших принятию Федераль ного закона, российское законодательство и система подзаконных актов в сфере технического регулирования бурно развивались. Однако это разви тие, номинально проходившее под флагом сближения с общепринятыми в индустриально развитых странах принципами, не всегда шло в продеклари рованном направлении.

Глава 2. Структурные проблемы российской экономики Основной принцип, на котором базируется создание и применение в ми ровом сообществе нормативно-технических и обеспечивающих их норма тивных правовых актов, состоит в том, что обязательным является строгое разделение полномочий между разными организациями: по разработке ак тов, по принятию этих актов и по контролю соблюдения требований актов.

Этот же принцип является одним из краеугольных камней реформы тех нического регулирования, проходящей в России. Однако вплоть до конца 2002 г., когда был принят указанный Федеральный закон, этот принцип не соблюдался, вопреки конституционному установлению о разделении влас тей (ст. 10 Конституции Российской Федерации).

Уже 10 июня 1993 г. были приняты два закона Российской Федера ции — «О сертификации продукции и услуг» и «О стандартизации»85, ко торые закрепили право контрольно-надзорных ведомств, и прежде всего Госстандарта России (основного разработчика указанных законов), на ве домственное нормотворчество в сфере технического регулирования. Кроме того, Закон «О сертификации продукции и услуг» позволял Госстандарту (территориальным органам, подведомственным НИИ) не только занимать ся сертификацией, но и определять перечни сертифицируемых продукции и услуг (позднее это право было передано Правительству РФ).

В результате, объем продукции и услуг, подлежащих обязательной сер тификации, достиг в России порядка 85–90% общего объема выпускае мой продукции, тогда как в индустриально развитых странах такой объем составляет в среднем 3–5%. При этом в России не произошло улучшения качества, в том числе повышения безопасности продукции. Напротив, по ложение ухудшилось. В значительной степени это было связано с тем, что внимание контрольно-надзорных ведомств сместилось с контроля качества самой продукции на контроль наличия сертификатов соответствия и дру гих разрешительных документов. В отсутствие единой базы учета (регист рации) выданных сертификатов и при гигантской номенклатуре и объемах продукции, подлежащей обязательной сертификации, страна наводнилась поддельными сертификатами.

В известной степени такой регресс контрольно-надзорной деятельнос ти был обусловлен хроническим дефицитом федерального бюджета и регу лярным сокращением численности федеральных органов исполнительной власти, включая их территориальные органы. Контроль продукции (отбор образцов, проведение испытаний, содержание испытательной базы и пр.) требует очень существенных бюджетных затрат, тогда как торговля разного рода разрешительными документами (заключениями, экспертизами, серти фикатами и пр.) приносит реальные доходы. При этом многие контрольно надзорные ведомства должны обеспечивать выживание подведомственных Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 25, ст. 917 и № 26, ст. 966.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ НИИ, а бюджетные ассигнования на ведомственную науку также значитель но сократились по сравнению с дореформенными показателями (в сопоста вимом исчислении).

Сложившееся положение дел в области технического регулирования в Российской Федерации не могло не вызывать критики зарубежных экспер тов, и уже к началу ХХI в. стало очевидно, что с таким законодательством Россия не только не сможет вступить в ВТО, но и, что самое главное, обес печивать конкурентоспособность своей продукции.

Прецедент с принятием законов о сертификации и стандартизации не единственный. Законотворческая деятельность федеральных органов ис полнительной власти продолжается второе десятилетие. К 2002 г. каждое контрольно-надзорное ведомство в России обзавелось своими федеральны ми законами. Так, например, Минздрав России и Роспотребнадзор (ранее Госкомсанэпиднадзор России) инициировали разработку и принятие феде ральных законов — «О санитарно-эпидемиологическом благополучии насе ления», «О качестве и безопасности пищевых продуктов», «О лекарственных средствах», «О государственном регулировании в области генно-инженер ной деятельности» и др.;

Минприроды России — «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха», «Об экологической экспертизе»

и др.;

Минсельхоз России — «О карантине растений», «О ветеринарии»;

Ростехнадзор — «О промышленной безопасности опасных производствен ных объектов»;

Росстрой — Градостроительного кодекса и т. д.

Можно было бы приветствовать принятие федеральных законов по раз личным вопросам государственного контроля и надзора, тем более что ог раничение прав и свобод человека и гражданина (в том числе права на пред принимательскую деятельность) может быть введено только Федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации), если бы не три существенных обстоятельства:

• в большинстве своем эти законы содержат только общие, «рамочные»

положения, изобилуют отсылочными нормами и санкционируют мас штабное ведомственное нормотворчество;

• в законах закреплено чрезмерное количество административных барь еров, преодоление которых дорого обходится российским предприни мателям;

• терминология, применяемая в законах, компетенция различных конт рольно-надзорных органов изложены неопределенно, что приводит на практике к появлению многочисленных подзаконных ведомственных актов, нередко не сопряженных между собой, увеличивающих изде ржки производства, обращения и снижающих конкурентоспособность российской продукции.

Параллельно с законопроектной деятельностью расширялось и техни ческое нормотворчество, которое каждое ведомство вело достаточно ав Глава 2. Структурные проблемы российской экономики тономно. Это обусловило масштабные проблемы при определении сферы действия технических регламентов, перечня требований по безопасности, которые должны в них включаться. В качестве наглядного примера можно привести проблему включения в технические регламенты требований, свя занных с безопасностью труда.

Так, например, Роспотребнадзор издает различные санитарные нормы и правила, гигиенические нормативы, инструкции и пр., регулирующие воп росы обеспечения жизни и здоровья населения в процессах производства, обращения продукции, а также вне процессов производства и обращения продукции. Это нормотворчество проводится под обобщающим понятием «санитарно-эпидемиологическое благополучие населения».

Ростехнадзор тоже занимается вопросами охраны труда. Акты, изданные данным ведомством, содержат нормы по «технике безопасности» и направле ны на обеспечение жизни и здоровья людей в производственном процессе.

Соответствующие ведомственные нормы в сфере строительства, свя занные с безопасностью труда, определяет Росстрой (система строительных норм и правил). Нормы по охране труда и технике безопасности форми руются также в системах Морского, Речного и Авиационного регистров, Минобороны, Минсвязи, МЧС России и т. д. Кроме того, нормы по охране труда формирует Минсоцзащиты России (ранее Минтруда России).

Определенные требования, связанные с безопасностью персонала на производстве, формирует в системе государственных стандартов (ССБТ) Ростехрегулирование.

Таким образом, в настоящее время не существует ни четкого разграни чения полномочий ведомств в сфере охраны труда, ни сопряжения основ ных понятий и показателей, которыми они оперируют.

Тем не менее, в последнее время все чаще стали оглашаться предложения об исключении из сферы технического регулирования «стандартов, инс трукций и правил в сфере охраны труда». Такие предложения не только не решают данную проблему, но еще больше ее запутывают. Первоисточником этой путаницы является отсутствие единой классификации требований по безопасности, учитывающей различные ипостаси человека в процессе производства и обращения продукции (человек и его здоровье как объект охраны;

требования к операторам на производстве, связанные с его безо пасностью;

требования к производственной администрации, связанные с безопасностью труда;

требования по охране труда, выходящие за рамки производственного процесса, и т. д.).

Вопрос требует детальной проработки, четкого сопряжения ведомс твенной терминологии и, соответственно, корректного разграничения сфер регулирования охраны труда. Только на основе такого анализа можно опре делить, какая сфера может быть исключена из системы технического регу лирования, а какая должна быть сохранена.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ Подобных проблем, накопившихся в процессе реализации реформы тех нического регулирования, выявилось много. Например, в ходе обсуждения проекта регламента об экологической безопасности стало очевидным, что вопросы экологической безопасности составляют предмет особого право вого регулирования, т. к. принципы экологического нормирования карди нально отличаются от нормирования технического. Неясно также, как по пали в правительственную программу разработки регламентов проекты по информационной безопасности, поскольку это — особое законодательство, не относящееся к техническому регулированию и не предусмотренное Фе деральным законом «О техническом регулировании». Аналогичная ситуа ция сложилась с законодательством о гидрометеорологической безопаснос ти и др.

Состояние ведомственной нормативно-технической базы, классификаторов и оценка их пригодности для разработки технических регламентов Крупнейшая проблема реформы технического регулирования состоит в том, что в стране отсутствует единая и открытая для всеобщего доступа база ведомственных нормативно-технических актов. В настоящее время ни один специалист в стране не в состоянии дать точного ответа на вопрос:

сколько таких актов действует? Приблизительная оценка составляет около 170 000 ведомственных нормативно-технических актов.

Между тем, именно эти акты являются основой для разработки техни ческих регламентов. Формирование планов их разработки началось бессис темно, на основе заявок различных заинтересованных организаций. В на стоящее время союзы, ассоциации и другие организации крупных отраслей промышленности начали применять более взвешенный подход к созданию отраслевых систем технических регламентов (электроэнергетики, желез нодорожники и др.). Однако для многих видов продукции, имеющей «ме жотраслевой» характер использования, а также сложнотехнической про дукции вопрос системной разработки регламентов до настоящего времени не решен.

Отсутствие в открытом доступе полной базы ведомственных норматив но-технических актов не позволяет должным образом контролировать раз рабатываемые проекты технических регламентов на предмет их полноты и непротиворечивости.

Другой существенной проблемой разработки регламентов является от сутствие сколько-нибудь полных, системных классификаторов процессов производства и обращения соответствующих видов продукции. Классифи каторы видов деятельности созданы по иным принципам и восполнить этот пробел не могут. В результате, многие разработчики проектов регламентов Глава 2. Структурные проблемы российской экономики не включают требования по безопасности процессов, ограничиваясь требо ваниями по безопасности продукции.

Если тотальная ревизия и открытая публикация ведомственной норма тивно-технической базы не будут осуществлены, а соответствующие клас сификаторы процессов не будут разработаны, то полнота и качество прора ботки технических регламентов окажутся под угрозой.

Самой существенной проблемой реформы является отсутствие науч ной базы формирования системы технических регламентов.

В настоящее время усилия разработчиков методик сосредоточены пре имущественно на определении «типовой структуры» технических регламен тов, проработке отдельных вопросов регламентов, методов оценки рисков и пр., но этого совершенно недостаточно, это детали, хотя и важные.

Без разработки полного и системного перечня технических регламен тов реформу технического регулирования не реализовать. Это так же не возможно, как построить качественное, сложное здание без архитектурно строительного проекта.

Федеральный закон содержит только перечень из 7 общих технических регламентов, подлежащих разработке (п. 4 ст. 8), да и тот справедливо кри тикуется, и не только в отношении нормирования экологической безопас ности в системе технического регулирования.

Попытки создать сколько-нибудь стройную систему технических регла ментов до настоящего времени не увенчались успехом. Значительные усилия по разработке такой системы прилагает Национальный институт техничес кого регулирования (НИТР). Однако метод, который при этом применяет ся, вызывает определенные сомнения. Они обусловлены тем, что «нарезка»

технических регламентов осуществляется по продуктово-отраслевому при нципу. Между тем, развитие науки и промышленности, взаимопроникно вение технологий, в том числе высоких технологий, появление огромного количества сложно-технических товаров в ХХI в. шагнуло так далеко, что продуктово-отраслевые классификации безнадежно отстали от экономи ческих, технических и технологических реалий.

Традиционные классификации в большей степени применимы для разде ления ведомственной компетенции и макростатистических наблюдений, но не для систематизации в области технического регулирования. Не случайно именно проекты регламентов, разработанные по «комплексно-отраслево му» принципу, являются самыми неудачными с точки зрения гармоничнос ти, полноты и удобства использования промышленностью. Так, например, масштабной критике на общественных слушаниях недавно был подвергнут проект технического регламента «О безопасности строительных материалов и изделий». Мало того, что разработчики проекта не могли четко отделить «материалы» от «изделий», но самое жесткое неприятие промышленностью такой компоновки объектов технического регулирования в одном регла Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ менте было обусловлено тем, что номенклатура строительных материалов огромна и охватить все требования к таким материалам в одном регламенте невозможно. И это еще при том, что разработчики не включили в проект регламента ни одного требования по безопасности проектирования, произ водства и обращения (использования, утилизации) такой продукции.

Относительно благополучно продуктово-отраслевой принцип рабо тает только в системе отраслей с более-менее однородной продукцией и обособленными технологиями производства (продукция пищевой, легкой промышленности и т. п.). Однако и здесь в части регламентирования произ водственных процессов этот принцип может давать сбои.

Отсюда следует принципиально важный вывод: непротиворечивую и полную систему технических регламентов можно разработать только на основе тотального анализа и классификации требований по безопасности, содержащихся во всех нормативно-технических актах, независимо от их ве домственной принадлежности. Конечно, это очень масштабная работа, но без нее реформу технического регулирования не реализовать. В процессе такой систематизации должен быть реализован следующий комплекс задач (приводится примерная схема):

1) составление систематизированных перечней требований по безопас ности, содержащихся в федеральных законах, ведомственных норма тивно-технических актах и, при необходимости, в международных договорах, других межгосударственных актах. При этом должны быть выделены не только показатели, выраженные в количественных пара метрах, но и вербальные (словесные) требования по безопасности про дукции и процессов;

2) проведение компаративного (сопоставительного) анализа терминов и их определений, содержащихся в различных нормативно-технических актах. Целями такого анализа должны быть: обеспечение полноты и корректности определений, исключение «параллельных» терминов, а также нескольких определений одного термина (проблема несогласо ванного ведомственного нормотворчества);

3) составление систематизированных, взаимосвязанных рядов: терми ны — определения — показатели;

4) составление системных блоков: термины — определения — показате ли — продукция — процессы;

5) компоновка системы технических регламентов, исключающей как пробелы, так и повторы требований по безопасности, видов объектов технического регулирования, в отношении которых формулируются требования.

Такая логика решения задач обусловлена не только особенностями со стояния производства в III тысячелетии н. э., но и тем, что система техни ческих регламентов, которую предстоит разработать, является отнюдь не Глава 2. Структурные проблемы российской экономики двухуровневой, как это описано в Федеральном законе: общие и специаль ные регламенты. Это приемлемо для юридической классификации, но для построения реальной системы регламентов — явно недостаточно.

Сегодня никто из специалистов не отрицает того факта, что система рег ламентов является многоуровневой, иерархичной, достаточно сложной.


Для того чтобы реализовать этот комплекс задач, необходимо собрать воедино всю действующую нормативно-техническую базу. К этим выводам пришли специалисты Общественного совета по техническому регулиро ванию при Минпромэнерго России, проанализировав около 16 тыс. госу дарственных стандартов и других ведомственных нормативно-технических актов.

В связи с этим следует сделать еще одно замечание: разработать коррек тные общие технические регламенты без общего анализа действующей нор мативно-технической базы также невозможно.

По существу, разработка такой системы должна начинаться не сверху, а снизу: сначала вычленяются частные нормы (требования по безопасности), затем горизонтальные (групповые и межгрупповые) нормы, и в конце — об щие (инвариантные) нормы.

Недостатки Федерального закона «О техническом регулировании»

Определенные сложности в продвижении реформы создают и недостат ки названного Федерального закона.

Наиболее существенные споры между представителями промышленнос ти и контрольно-надзорных ведомств возникают из-за излишних админис тративных барьеров, а также из-за дублирования полномочий контрольно надзорных органов в проектах технических регламентов.

Вопросы излишних (чрезмерных) административных барьеров подни маются при обсуждении почти каждого проекта технического регламента.

Эта излишность порождается не только отсутствием разделения в проектах технических регламентов конкретных полномочий между контрольно-над зорными федеральными органами исполнительной власти (что приводит к дублированию и параллелизму этих функций), но и не всегда оправданным стремлением органов власти сохранить контроль за каждым шагом пред принимателей.

Так, например, в проекте специального технического регламента «О бе зопасности лакокрасочных материалов и растворителей» предлагается нор ма о регистрации новой продукции. При этом понятие «новая продукция»

дано настолько широко, почти всеобъемлюще, что любая смена количест венного соотношения ингредиентов лаков и красок (даже при традицион ных составляющих) обрекает промышленные предприятия на повторные регистрации продукции. Это не только длительный и дорогостоящий про Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ цесс, но и бессмысленный с точки зрения обеспечения безопасности про дукции. Помимо этого, в отношении любой лакокрасочной продукции тре буется получение санитарных заключений даже при самых незначительных изменениях технологии или состава продукции. Налицо явный повтор в системе контроля. В проекте технического регламента «О соках и соковой продукции» (разработан в инициативном порядке) предложена норма о ре гистрации предприятий, производящих соки. По итогам обсуждения про екта было предложено заменить регистрационно-разрешительный порядок на уведомительный, чтобы не создавать неоправданных административных барьеров при открытии новых предприятий.

При обсуждении проекта технического регламента «О безопасности производственных процессов добычи, обогащения и переработки полез ных ископаемых» были отмечены сразу три излишних административных барьера:

• требование об оформлении повторного допуска к использованию горно го оборудования. Получать разрешение, подтверждающее пригодность (безопасность) горного оборудования, ранее сертифицированного и допущенного к производству, по мнению представителей промыш ленности, эксплуатант не должен. На стадии запуска оборудования в эксплуатацию контрольно-надзорные органы могут оценивать только возможность эксплуатации оборудования в конкретном руднике (шах те, разрезе), исходя из специфики природных условий места добычи;

• требование о подтверждении соответствия процессов добычи, пере работки и обогащения полезных ископаемых. Такое требование не законно, т. к. обязательное подтверждение соответствия процессов требованиям по безопасности существенно ограничено п. 2 ст. 46 Фе дерального закона;

• требование об обязательном страховании ответственности эксплу атанта горного оборудования. Страхование не является предметом за конодательства о техническом регулировании.

В проекте технического регламента «О безопасности магистрального трубопроводного транспорта, внутрипромысловых и местных распредели тельных трубопроводов» разработчики предложили такую правовую схему государственного контроля, по которой безопасность объекта оценивается представителем контролирующего органа, исходя из вероятности наступ ления рискового события на конкретном предприятии. Представители про мышленности потребовали:

• исключить из проекта технического регламента все положения о госу дарственном контроле, основанном на субъективных оценках рисков представителями контролирующих органов;

• ввести в качестве предметов контроля систему конкретных техничес ких требований по безопасности трубопроводов.

Глава 2. Структурные проблемы российской экономики Вопрос стоял настолько остро, что представители промышленности вы двинули в качестве альтернативного собственный проект технического рег ламента.

Подобная перегрузка проектов регламентов административными барь ерами отчасти является следствием законодательных пробелов, а именно, п. 3 ст. 7 Федерального закона, посвященный формам оценки соответствия, сформулирован в чрезмерно общем виде, а в числе принципов техническо го регулирования (ст. 3) отсутствует такой принцип, как недопустимость дублирования полномочий контрольно-надзорных органов в отношении одного требования по безопасности.

Значительные трудности при разработке регламентов создает несопря женность новой терминологии Федерального закона (особенно по видам безопасности) с терминологией, принятой ранее в других федеральных за конах. Это приводит к правовому хаосу: в различных проектах технических регламентов по одним и тем же терминам даются разные определения (на пример, по термину «авария») либо вводятся несанкционированные терми ны (например, Роспотребнадзор пытается заменить термин «биологическая безопасность» термином «санитарно-эпидемиологическое благополучие», что совсем не одно и то же). Варьирование терминологии приводит, в свою очередь, к трудно контролируемому изменению объема требований в отно шении одних и тех же видов продукции.

Из-за пробела в Федеральном законе некоторые разработчики пытают ся ввести непосредственно в проекты регламентов величины рисков, хотя оценка риска является научной основой для разработки требований по бе зопасности, но не предметом правовой нормы и не предметом государствен ного контроля (надзора).

Весьма существенным юридико-техническим вопросом, который не проработан в Федеральном законе, является адекватное правовое оформле ние технических регламентов. До настоящего времени нет внятного ответа на вопрос о том, должен ли текст технического регламента непосредствен но включаться в рамки Федерального закона или являться приложением к Федеральному закону, которым он принимается. Последний вариант более предпочтителен по следующим причинам:

• в текст Закона не принято инкорпорировать формулы, чертежи, гра фики и другую специфическую информацию, без которой техническое нормирование невозможно;

• у многих разработчиков значительные трудности вызывает преобра зование нормативно-технических текстов в юридические, т. е. форми рование соответствующих правоотношений. Это обусловлено тем, что в рабочие группы отнюдь не всегда включаются юристы. Кроме того, такая проработка приведет к появлению в текстах регламентов много численных повторов типа «проектировщик, изготовитель, эксплуатант Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ обязан (имеет право, несет ответственность) …», что нерационально и перегружает текст.

Между тем, практика утверждения федеральными законами специаль ных текстов имеется (например, федеральные конституционные законы о государственных гербе, гимне и флаге).

Утверждение технических регламентов в качестве приложений к феде ральным законам позволило бы существенно облегчить прохождение зако нопроектов через Парламент Российской Федерации, а также пользование текстами регламентов. Однако методически эти вопросы никак не отработа ны. Нет единой позиции и в Правовом управлении Государственной Думы.

Еще одно положение Федерального закона (п. 1 ст. 7) стало предметом критики со стороны оппонентов реформы, а именно то, что в технических регламентах должны быть установлены минимальные требования по бе зопасности продукции и процессов. Эта норма рассматривается ими как угроза конкурентоспособности российской продукции. Очевидно, что по нятие минимальности должно быть либо скорректировано, либо адекватно истолковано.

В любом случае, «минимальными» требованиями по безопасности целе сообразно считать те, которые сформулированы в российских стандартах и других ведомственных актах. Нецелесообразно снижать эти требования в угоду зарубежным конкурентам и в ущерб отечественным товаропроиз водителям.

Противодействие реформе технического регулирования Главными причинами трудностей в продвижении реформы являются активное противодействие контрольно-надзорных органов и недостаточ ная активность промышленности в разработке проектов регламентов.

Основной интерес контрольно-надзорных федеральных органов испол нительной власти сосредоточен на сохранении любыми способами властного права на издание ведомственных нормативно-технических актов (стандар тов, правил и норм, различных нормативов и пр.), имеющих обязательный характер. Этот интерес понятен: от реализации ведомственных стандартов и прочей нормативно-технической документации поступают значительные денежные средства (средняя стоимость одного экземпляра такого доку мента составляет 150–300 руб., а в стране действуют более 2,2 млн только юридических лиц, не считая индивидуальных предпринимателей, и каждый должен приобрести далеко не один нормативно-технический акт).

Кроме того, ведомственная система принятия нормативно-технических актов делает такую деятельность контрольно-надзорных органов фактичес ки неподконтрольной ни Минюсту России, ни Парламенту, ни Правительс тву, ни Президенту Российской Федерации.


Глава 2. Структурные проблемы российской экономики Ведомственные технологии принятия нормативно-технических актов позволяют также плодить различные административные барьеры, преодо ление которых предпринимательским корпусом требует значительных за трат. Базой ведомственного нормативно-технического творчества обычно являются подведомственные НИИ. Они же обычно распространяют норма тивно-техническую документацию.

Обосновывая свою позицию, ведомства ссылаются на зарубежный (пре имущественно европейский) опыт: общеевропейские директивы и регла менты носят-де обязательный характер, а на национальном уровне стандар ты развивают и дополняют эти директивы.

Ссылаясь на «международный опыт», оппоненты реформы скрывают ответ на наиболее существенный вопрос: каков правовой статус националь ных стандартов, кто их принимает? В странах Евросоюза и других странах с развитой рыночной экономикой не допускается, чтобы один и тот же орган разрабатывал нормативно-технический акт, утверждал его и затем сам же контролировал выполнение (если это властный орган). Однако это как раз тот главный интерес, который скрывают оппоненты реформы, и то право, которое они стремятся сохранить за собой путем искажения информации о статусе нормативно-технических актов и организациях, их разрабатываю щих, принимающих и контролирующих.

Реформа технического регулирования как раз и преследует цели приве дения российской системы технического регулирования в соответствие с общепринятыми нормами. А это означает безусловное лишение органов ис полнительной власти права на ведомственное техническое нормирование.

Противодействие реформе осуществляется различными способами. Так, Ростехрегулирование фактически не организовывало на протяжении двух с половиной лет (с середины 2003 г. до конца 2005 г.) разработку проектов регламентов, после чего у него забрали эти функции и передали их в Минп ромэнерго России.

Росстрой (как и другие контрольно-надзорные органы) жалуется на за конодательный запрет издания ведомственных нормативных актов (стро ительных норм и правил) после вступления в силу Федерального закона, однако не представляет проекты регламентов на утверждение Правительс тву России, что допускается в случаях экстренной необходимости. Роспот ребнадзор уже после принятия Федерального закона инициировал в 2004 г.

повторное закрепление в Федеральном законе «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (ст. 9, ст. 10 и др.) ведомственных прав на издание нормативных, в том числе нормативно-технических актов и продолжает их издавать, вопреки запрету, установленному Федеральным законом «О тех ническом регулировании» (п. 3 ст. 4).

Проекты технических регламентов, разрабатываемые подведомствен ными институтами, нередко грешат излишней краткостью. Так, например, Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ из 10 проектов регламентов, представленных на общественное обсуждение ФГУП НТЦ «Промышленная безопасность» (НИИ, подведомственный Рос технадзору), объем каждого из 6 проектов не превышает 30 страниц. И это при том, что в них регулируются вопросы безопасности подъемно-транс портного оборудования и процессов его эксплуатации, процессов добы чи, обогащения и переработки полезных ископаемых, процессов добычи, транспортировки и хранения нефти и газа, безопасности устройств и сис тем, использующих водород, и т. д. При этом как указанный, так и другие разработчики проектов регламентов, вопреки установлениям Федерально го закона, продолжают настаивать на том, что конкретные требования по безопасности останутся в стандартах и других ведомственных актах, т. е.

последние сохранят императивный характер.

Ростехрегулирование неоднократно представляло на рассмотрение Правительственной комиссии по техническому регулированию поправки к Федеральному закону «О техническом регулировании», направленные на ревизию последнего, в том числе на восстановление права контрольно надзорных федеральных органов исполнительной власти на ведомственное нормотворчество.

Негативно отразилось принятие Закона «О техническом регулирова нии» на вопросах производства безопасных транспортных средств. В час тности, Закон отменил действовавшую систему сертификации, гармонизи рованную с международной, и заставил конструировать нечто похожее на отмененное, приспосабливаясь к несовершенствам самого Закона;

на период «изысканий» Закон позволил пользоваться старой системой, не разрешив ее совершенствовать синхронно с изменениями международной системы, в рамках которой она работает86. В результате, российская система требо ваний к транспортным средствам застыла на уровне европейской образца 1996 г., что создает проблемы не только для импортеров, но уже и для оте чественных производителей87.

Преодоление проблем реализации реформы технического регулирования На протяжении всего периода реформирования оппоненты реформы технического регулирования ведут активную информационную кампанию по ее дискредитации.

Промышленность не поддерживает эту позицию ведомств. Одна часть объ единений промышленности заняла выжидательную, нейтральную позицию, Якунин В.И. Политология транспорта. Политическое измерение транспортного разви тия. Экономика. М., 2006. С. 150.

Гусаров А. Закон «О техническом регулировании»: стимул для развития или тормоз оте чественного автопрома? // ПВ. 2006. № 9.

Глава 2. Структурные проблемы российской экономики а другая — начала активно разрабатывать проекты регламентов в иници ативном порядке. Нынешняя кампания против реформы, развернутая в прессе и в коридорах власти, напрямую связана с тем, что началось внесе ние проектов регламентов, разработанных предпринимательскими объеди нениями, в Государственную Думу.

На фоне этих событий вызывают озабоченность предложения, поступа ющие от ряда специалистов, об исключении представителей промышлен ности из числа разработчиков в связи с их «заинтересованностью». Однако, если следовать этой логике, первыми, кого надо исключить из числа разра ботчиков и заказчиков по признаку «заинтересованности», являются, соот ветственно, подведомственные институты, а также контрольно-надзорные ведомства и курирующие их министерства.

Можно сформулировать следующие предложения по реализации ре формы:

1. Безусловно, реформу технического регулирования необходимо про должать. Это важно не только для встраивания российской экономики в систему мирохозяйственных связей, преодоления сырьевых перекосов в структуре российского экспорта.

У реформы имеются важные административные и экономические аспек ты. Постановка технического нормотворчества под контроль промышлен ности и Парламента позволит:

• исключить неоправданные административные и технические барьеры;

• снизить трансакционные издержки производителей и продавцов;

• обеспечить реальную конкурентоспособность российской продукции;

• переместить деятельность контрольно-надзорных ведомств из сферы бумажного псевдоконтроля в сферу реального контроля безопасности продукции и процессов.

2. Нельзя не отдавать себе отчет в том, что реформа будет обречена на провал, если разработка проектов регламентов будет продолжаться под эгидой контрольно-надзорных ведомств, а сами проекты — визироваться этими ведомствами. Нужна принципиально иная организация совместной работы. Разумеется, это не исключает участия специалистов ведомственных НИИ в разработке проектов регламентов и сохранения права ведомств на оппонирование проектов, но ключевых административных прав (визиро вать или не визировать проекты регламентов и др.) контрольно-надзорные ведомства, как заинтересованная сторона, должны быть лишены. Как по казала практика, даже проекты регламентов, разработанные независимыми специалистами, проходят на этапе визирования безудержное и необосно ванное сокращение под давлением ведомств, не говоря уже о проектах, раз рабатываемых в системе ведомственной науки.

3. Регламенты должны создаваться консорциумами разработчиков, со стоящими из представителей заинтересованных отраслей промышленнос Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ ти, независимой науки, ведомственных НИИ, юристов и других специалис тов.

Основная «нагрузка» в проведении реформы должна сместиться в сторо ну российской промышленности. За контрольно-надзорными ведомствами следует сохранить право оппонирования (но не визирования) проектов рег ламентов и право включения своих представителей в число разработчиков.

4. Разработке проектов регламентов должна предшествовать системная научная проработка их полного перечня. Для такой работы желательно по добрать «профильную», вневедомственную научно-исследовательскую ор ганизацию из системы Российской академии наук, имеющую специалистов по анализу сложных систем и развитую компьютерную базу с соответству ющим программным обеспечением.

5. К сожалению, пока не удается существенно сократить в проектах рег ламентов перечни различного рода разрешительных процедур, а сделать это необходимо для обеспечения стабильной работы российского предприни мательского корпуса. Для этого следует законодательно закрепить:

• недопустимость контроля одного и того же требования по безопаснос ти двумя и более контрольно-надзорными органами;

• недопустимость мультипликативного контроля, т. е. применения раз личных контрольных процедур (форм оценки соответствия) к одному объекту технического регулирования, если эти процедуры идентичны по содержанию и целям и различаются только формально — названи ями.

В противном случае одна из важнейших целей реформы — сокращение административных барьеров — не будет достигнута.

6. Необходимо законодательно оформить корректное определение по нятия новой продукции, т. к. сейчас в нее включаются практически любые ассортиментные изменения, что приводит к обременению промышленных предприятий бесконечными процедурами регистрации.

7. Уже сейчас становится очевидным, что следует не только продлить сроки реализации реформы, но и кардинально изменить схему ее проведе ния.

В частности, необходимо срочно ревизовать всю действующую норма тивно-техническую базу и сделать ее доступной для любых заинтересован ных лиц.

Вторым этапом в продвижении реформы должно стать создание закон ченного перечня проектов технических регламентов, которые подлежат разработке. Разработка и дополнение программ регламентов методом сбора случайных предложений совершенно неприемлема.

С этой целью необходимо издать соответствующий указ Президента Российской Федерации либо правительственное постановление о незамед лительной легализации всей ведомственной нормативно-технической базы.

Глава 2. Структурные проблемы российской экономики Информация должна быть представлена в электронном виде, со стандарт ными программными параметрами.

8. Для того чтобы не останавливать текущее техническое нормирование и снять с повестки дня острое противодействие ведомств, целесообразно согласиться с предложением последних о возобновлении их права на из дание ведомственных нормативно-технических актов вплоть до принятия соответствующих технических регламентов. Это позволило бы проводить реформу в значительно более спокойной социально-политической обста новке, а заодно и апробировать новые требования по безопасности продук ции и процессов до включения их в технические регламенты.

9. Разработка проектов регламентов должна сопровождаться законода тельными предложениями об адекватном изменении или отмене принятого ранее законодательства, затрагивающего вопросы технического регулиро вания. Многие из этих законов будут подвергаться существенным измене ниям после принятия соответствующих технических регламентов. А это уже не просто юридическая процедура, это — качественная переработка законодательства с целью обеспечения его гармоничности, непротиворечи вости, полноты.

10. Параллельно с разработкой проектов регламентов необходимо гото вить предварительные проекты постановлений Правительства Российской Федерации, которыми устанавливаются правила и методы исследований (испытаний) и измерений, а также правила отбора образцов для проведе ния исследований (испытаний) и измерений. Принятие таких постановле ний предусмотрено п. 11 ст. 7 Федерального закона «О техническом регули ровании». В противном случае, особенно при коротком сроке вступления соответствующего технического регламента в действие, могут возникнуть трудности из-за задержки принятия обеспечивающего постановления.

11. Следует тщательно подготовить вопросы юридического обеспечения разрабатываемых технических регламентов с целью единообразного и юри дически корректного оформления проектов федеральных законов, которы ми утверждаются регламенты (п. 1 ст. 9 Федерального закона «О техничес ком регулировании»).

2.6.2. Международная независимая оценка национальных экономик Международная оценка экономик различных стран, в том числе Рос сии, проводится ежегодно или с определенной периодичностью различны ми международными институтами и рейтинговыми агентствами. Условия, способствующие развитию конкуренции, как правило, оцениваются через индексы текущей и перспективной конкурентоспособности. Традиционно итоговая оценка дается на проводимом ежегодно Всемирном экономическом форуме (ВЭФ) в Давосе (Швейцария) и публикуется в «Отчете по глобаль Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ ной конкурентоспособности». Одним из основных показателей успешности экономик являются их текущая и перспективная конкурентоспособность, которые отражаются в рейтингах конкурентоспособности CCI (Сurrent Competitiveness Index) и GCI (Growth Competitiveness Index). Можно по-раз ному относиться к международным рейтингам, но их результаты более или менее объективно отражают рост или спад конкурентоспособности эконо мик стран, и они — наряду с рейтингами крупнейших в мире рейтинговых агентств, таких как Moody’s, Standard & Poor’s Corporate, — дают сигналы для инвесторов о вкладах в ту или иную экономику. Данные рейтинги и их аналоги составляются на основании многочисленных статистических опро сов компаний всего мира, экспертного анализа информации из множества независимых источников: университетов и их исследовательских лаборато рий, международных организаций (органов ООН и ВТО), а также незави симых институтов в области менеджмента — например, Международного института развития менеджмента в Женеве (IMD и др.

Рейтинги подсчитываются, исходя из независимых оценок экспертов, по разным специальностям. Одни эксперты изучают в течение длительно го времени работу государственных органов власти, другие исследуют де ятельность правоохранительных органов, третьи хорошо знают состояние национальных судебных систем, четвертые изучают работу инновационных компаний, пятые хорошо владеют знаниями в области социальной сферы экономики и т. д.

Каждый из экспертов по специальной методике рассчитывает конкретный индекс для страны в целом, а также для отдельных ее регионов. Так, при со ставлении рейтингов ВЭФ учитываются следующие комплексные факторы:

• открытость рыночной экономики и ее системная интеграция с гло бальной экономикой (13 показателей);

• государственные органы управления и регуляторы рынка (22 показате ля эффективности регулирования рынка);

• финансовая система страны (24 показателя);

• инфраструктура (16 показателей);

• технологии и инновационная система страны (22 показателя);

• управление и регулирование рынком (23 показателя);

• труд (17 показателей);

• институты собственности, определяющие эффективность работы ин вестиционного, коммерческого и юридического блоков экономики (23 института).

В свою очередь, американский фонд Heritage Foundation и журнал «Wall Street Journal» дают ежегодные оценки странам по уровню экономической свободы. В данном рейтинге оцениваются десять главных факторов эконо мической свободы:

• торговая политика;

Глава 2. Структурные проблемы российской экономики • налоговое бремя;

• вмешательство правительства в экономику;

• монетарная политика;

• бегство капиталов и иностранные инвестиции;

• банковская система и финансы;

• зарплата и цены;

• права собственности;

• регулирование;

• теневая экономика.

Международное агентство Fitch, производящее опрос экспертов-финан систов, оценивает уровень развития национальных экономик, исходя из их финансового состояния. При этом оцениваются: состояние бюджетов, зо лотовалютных резервов, внутренних и внешних обязательств государства и др.

В последнее время Reputation Institute приступил к опубликованию рей тинга самых уважаемых компаний мира. В данном рейтинге эксперты оце нивают репутации компаний, удовлетворенность потребителей их деятель ностью.

Рассмотрим результаты указанных рейтингов.

Рейтинг американского фонда Heritage Foundation и журнала «Wall Street Journal»

Подобное исследование проводится уже 12 лет. Опубликованный в 2005 г.

рейтинг экономической свободы подвел итоги достижений российской эко номики в 2004 г. Эксперты данных структур в своем ежегодном рейтинге поставили Россию на 124-е место — на уровне Камеруна, Индонезии и Ру анды. Причем, рейтинг российской экономики понизили, причислив ее к классу «в основном несвободных». Авторы рейтинга констатировали дис криминационную торговую политику, усиление госвмешательства в эконо мику, распространение коррупции, высокую инфляцию, ущемление прав собственности и произвол чиновников. «Экономическая свобода измеряет количество заградительных барьеров, расставленных правительством, ко торые препятствуют достижению успеха гражданами», — говорится в ис следовании Heritage Foundation и «Wall Street Journal». Составляя рейтинг стран, авторы исследования оценивают уровень налогов и государственно го вмешательства в экономику, политику правительства в разных сферах, инвестиции и бегство капитала, соотношение доходов населения и цен, пра ва собственности и активность теневой экономики.

За год более экономически «свободными» стали 86 стран из 161, проана лизированных в исследовании. А 57 стран ухудшили свое положение, в том числе и наша страна. Россия, согласно исследованию Heritage Foundation и Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ «Wall Street Journal», с каждым годом отодвигается все ближе к концу спис ка, ухудшая свои позиции. Если в 2003 г. наша страна занимала 114-е место, то за год Россия опустилась на 10 позиций. Как отмечают авторы исследо вания, положение ухудшилось практически по всем рассматриваемым фак торам — от торговой политики, которая стала более дискриминационной, и возросших расходов правительства, до усиления госвмешательства в эко номику, распространения коррупции и высоких темпов инфляции. «Права собственности защищаются слабо. В банковском секторе доминируют госу дарственные банки. Инвестиционная политика характеризуется целым ря дом формальных и неформальных ограничений, и их применение зачастую целиком зависит от произвола чиновников», — говорится о России в до кладе. В нашей стране правят бал коррупция и бюрократы, считают авторы исследования. Исследование показывает, что страны с высокой степенью экономической свободы обладают и самым высоким уровнем жизни насе ления;

российское же население по-прежнему остается бедным — на уровне развивающихся стран.

В 2004 г. первую десятку самых экономически свободных стран покину ли США, которые всегда считались символом экономического процветания.

Америка переместилась во второй эшелон — на 12-е место. Тем не менее Соединенные Штаты по-прежнему находятся в группе 17 самых свободных стран.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 14 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.