авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 14 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования при Отделении общественных наук РАН Государственная конкурентная политика и ...»

-- [ Страница 7 ] --

1.2. Необходимо активно внедрять в практику антимонопольных ор ганов технологии e-governance (электронное правительство), поз воляющие гражданам пользоваться услугами этих органов без излишних затрат. Эти технологии обеспечат максимально полное информирование ФАС России со стороны представителей бизне са и общественности о нарушениях конкурентного законодатель ства.

Глава 2. Структурные проблемы российской экономики Политика максимальной транспарентности позволит не только вовлечь в борьбу с нарушением конкурентного законодательства максимальное число граждан, но и сформирует у населения доверие к антимонопольным органам, без которого эффективное сотрудничество с участниками рынка невозможно.

Что касается второго направления, то его осуществление предполагает решение следующих задач.

2.1. Необходимо развивать издание популярной юридической литерату ры, в том числе освещающей законодательство и практику право применения в сфере конкурентных отношений.

2.2. Необходимо обеспечить тщательный контроль за качеством выпус каемой юридической литературы, поскольку обилие текстов низко го качества существенно препятствует усвоению правовых норм, в частности, норм в области конкуренции.

Что касается третьего направления, то его осуществление предполагает решение следующих задач.

3.1. Необходимо разработать комплекс мероприятий по организации широкой пропаганды ценности конкурентного законодательства (например, социальная реклама в СМИ).

3.2. Необходимо развивать сеть общественных юридических консульта ций (в том числе юридических клиник) с целью оказания правовой помощи.

Среди долгосрочных мер можно выделить два направления.

1. Необходимо обеспечить разработку и внедрение во всех школах, сред них специальных заведениях и вузах всех специализаций программ курса по изучению основ российского законодательства. Изучение законодательства должно преподноситься в воспитательном ключе, который предполагает прививание ценности права, пропаганду полез ности использования права, в частности, в сфере защиты прав, связан ных с конкуренцией.

2. Необходима поддержка научных работ, посвященных правовому вос питанию, которые создадут теоретическую базу для повышения эф фективности воспитательной работы.

Данные направления действий могут стать основой для долгосрочной программы повышения правовой культуры россиян. Как нам кажется, без внедрения подобной долгосрочной программы ни о каких существенных сдвигах в сторону повышения культуры конкурентных отношений не мо жет быть и речи.

Глава 3. Правовое регулирование экономической конкуренции 3.1. Общий обзор российского конкурентного законодательства 3.1.1. Вводные положения Конкурентная политика государства предполагает наличие соответству ющей правовой базы. При этом следует иметь в виду, что существует поня тие конкурентной политики в широком и узком смысле слова.

В узком (специальном) смысле слова конкурентная политика и соответ ствующая ей отрасль права (конкурентное законодательство) составляют компетенцию специально уполномоченных федеральных органов исполни тельной власти — антимонопольного органа и его территориальных орга нов, органа (органов) по регулированию деятельности субъектов естествен ных монополий.

В широком смысле слова, эффективной конкурентной политикой в час ти обеспечения конкурентоспособности российской экономики должны заниматься все органы исполнительной власти экономического и финансо вого блока. В связи с этим в данный обзор включены не только федеральные законы системы конкурентного законодательства, но и нормативные пра вовые акты, содержащие отдельные нормы конкурентного права примени тельно к тем или иным отраслям и сферам деятельности.

Оптимизация системы государственной конкурентной политики в Рос сии предполагает участие в этом процессе не только антимонопольных ор ганов, органов по регулированию деятельности субъектов естественных монополий, но и других органов.

Во-первых, в соответствии с действующей доктриной административ ной реформы, курирование деятельности антимонопольных органов осу ществляет Минэкономразвития России. Контролирует и регистрирует нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти Министерство юстиции Российской Федерации.

Во-вторых, любой административный акт может быть оспорен в суде (акты антимонопольных органов оспариваются в арбитражных судах).

Таким образом, помимо собственно государственного контроля соблю дения законодательства о защите конкуренции, о естественных монополи ях, о государственной помощи, конкурентная политика включает вопросы обеспечения конкурентоспособности российских предприятий. В этой час ти конкурентную политику осуществляют федеральные органы исполни тельной власти, курирующие соответствующие отрасли промышленности и сельского хозяйства. В свою очередь, ныне действующий антимонопольный Глава 3. Правовое регулирование экономической конкуренции орган — Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации (ФАС России) должна анализировать и оценивать деятельность отраслевых министерств и федеральных служб в части реализации ими конкурентной политики.

3.1.2. Конституционные и гражданско-правовые основы конкурентного законодательства В декабре 1993 г. была принята ныне действующая Конституция Россий ской Федерации, которая содержит нормы, составляющие конституцион ную основу российского конкурентного законодательства.

Ч. 1 ст. 2 Закона о защите конкуренции устанавливает, что антимоно польное законодательство Российской Федерации основывается на Консти туции и Гражданском кодексе Российской Федерации.

Так, ч. 1 ст. 8 Конституции РФ устанавливает, что в Российской Федера ции гарантируется единство экономического пространства, свободное пе ремещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

Ч. 2 ст. 34 Конституции РФ устанавливает, что не допускается экономи ческая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Большое значение в качестве конституционной основы конкурентного права имеет ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, которая устанавливает, что пра ва и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов дру гих лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В числе таких прав состоит и право на свободное использование своих способнос тей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ).

Таким образом, конституционная норма ст. 55 не позволяет вводить ка кие-либо ограничения экономической деятельности актами уровнем ниже, нежели Федеральный закон. При этом такие ограничения могут быть введе ны только по тем основаниям, которые установлены в ч. 3 ст. 55 Конститу ции РФ.

Кроме того, в ч. 2 ст. 74 Конституции РФ установлены основания и спо собы ограничения перемещения по территории страны товаров, работ и услуг: для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, ох раны природы и культурных ценностей. Способ ограничения также уста новлен определенно — Федеральный закон.

Для конкурентного законодательства эти нормы являются исключитель но важными, т. к. они не позволяют вводить необоснованные экономичес Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ кие и административные барьеры, в том числе региональные, если законы издаются в строгом соответствии с Конституцией РФ. Кроме того, эти нор мы служат конституционным основанием для унификации отечественного антимонопольного законодательства1.

Положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ получили развитие в Граждан ском кодексе Российской Федерации (далее ГК РФ), где ч. 2 п. 2 ст. 1 почти дословно повторяет указанную норму Конституции РФ, только в отноше нии ограничения гражданских прав и свобод. Ее дополняет ст. 49 ГК РФ, ко торая не устанавливает, что ограничение правоспособности юридических и физических лиц может быть установлено только Федеральным законом.

В ГК РФ установлены пределы осуществления гражданских прав. В час тности, абзацем вторым п. 1 ст. 10 не допускается использование граждан ских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребления доминирующим положением на рынке. Эта норма является, по существу, важным связующим звеном между гражданским правом и конкурентным правом. Значимость этой нормы можно продемонстрировать на конкрет ном примере (далеко не единственном).

Так, в соответствии с п. 1 ст. 121 ГК РФ, коммерческие организации в це лях координации их предпринимательской деятельности, а также представ ления и защиты их общих имущественных интересов могут по договору между собой создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, явля ющихся некоммерческими организациями. Одновременно, в соответствии с п. 3 ст. 11 Закона о защите конкуренции, физическим лицам, коммерческим и некоммерческим организациям запрещается координация экономичес кой деятельности хозяйствующих субъектов, если такая координация при водит или может привести к ограничению конкуренции. Таким образом, системное толкование п. 1 ст. 10, п. 1 ст. 121 ГК РФ и ст. 11 Закона о защите конкуренции позволяет установить пределы осуществления гражданских прав индивидуальных предпринимателей и коммерческих организаций при образовании и осуществлении деятельности их объединений.

В ГК РФ содержится ряд других норм права, непосредственно связанных с конкурентным законодательством2.

Например, в ст. 138 ГК РФ сформулировано понятие интеллектуальной собственности и установлено исключительное право граждан или юридичес ких лиц (правообладателей) на нее. В ст. 14 Закона о защите конкуренции не санкционированное использование интеллектуальной собственности квали фицируется как акт недобросовестной конкуренции, которая не допускается.

Тотьев К.Ю. Унификация антимонопольного законодательства России // Законы России:

опыт, анализ, практика. 2007. № 6. С. 9–18.

Подробнее о взаимосвязи положений гражданского и антимонопольного законодательс тва см.: Тотьев К.Ю. Новый закон о защите конкуренции и гражданское законодательство // Цивилист. 2006. № 4. С. 76–84.

Глава 3. Правовое регулирование экономической конкуренции В гл. 8 ГК РФ содержатся нормы о нематериальных благах (в том числе о деловой репутации) и их защите. В ст. 14 Закона о защите конкуренции нанесение ущерба деловой репутации конкурента признается недобросо вестной конкуренцией.

Положения ст. 166–168, 180, 181 ГК РФ о недействительности сделок при меняются в случаях заключения ряда сделок, запрещенных законодательс твом о защите конкуренции, о естественных монополиях и др.

Общие положения о договоре (ст. 421, 422, 424, 426, 445 и др. ГК РФ) тесно связаны с нормами Закона о защите конкуренции, направленными на предупреждение и пресечение монополистической деятельности (ст. 10, и др.).

В Законе о защите конкуренции получили развитие нормы, определя емые как антимонопольные требования к торгам (ст. 17) и особенностям отбора финансовых организаций (ст. 18), которые корреспондируются со ст. 447–449 ГК РФ (заключение договоров на торгах, организация и порядок проведения торгов, последствия нарушения правил проведения торгов).

В этой части нормы конкурентного законодательства также тесно связаны с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государствен ных и муниципальных нужд».

Такая взаимосвязь гражданского права и конкурентного законодатель ства неслучайна. И то, и другое законодательство призвано обслуживать объективные экономические процессы. Однако правовое регулирование этих процессов осуществляется разными способами, основанными, соот ветственно, на принципах частного и (или) публичного права.

3.1.3. Законодательство о защите конкуренции Как бы не менялась и не дополнялась система законов о конкуренции, их основа в любом правовом государстве достаточно универсальна и стабиль на. Соответствующие правовые нормы отражают объективные экономи ческие закономерности, которые не меняются на протяжении длительного времени. Расширение правового регулирования идет в основном за счет тех или иных дополнений (материальных и процессуальных норм).

Соответственно этому, основным актом российского конкурентно го законодательства в настоящее время является Федеральный закон от 26.07.2066 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее Закон о защите кон куренции). Закон был принят в 2006 г. и вступил в действие 26 октября того же года. Закон о защите конкуренции объединил законодательство о защи те конкуренции на товарных и финансовых рынках.

Не все изменения и дополнения, принятые этим Законом, следует при знать удовлетворительными с точки зрения их адекватности экономичес Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ ким реалиям, практической работоспособности, единообразия толкования и применения3. В связи с этим, в параграфах 5.1 и 5.2 настоящей моногра фии сформулированы предложения по совершенствованию российского конкурентного законодательства.

В Законе о конкуренции содержатся нормы, связанные с предупрежде нием и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. Эти нормы связаны со многими другими законами — как межотраслевыми, так и отраслевыми (т. е. законами, регулирующими отде льные виды и отрасли экономической деятельности).

Основными группами норм, которые входят в законодательство о защи те конкуренции, являются предупреждение и пресечение:

• монополистической деятельности;

• соглашений и согласованных действий хозяйствующих субъектов, ог раничивающих конкуренцию;

• актов, действий (бездействия), соглашений и согласованных действий органов власти, ограничивающих конкуренцию;

• недобросовестной конкуренции;

Подробно вопросы правового регулирования защиты конкуренции из ложены в параграфе 3.2 настоящей монографии.

Законодательство о защите конкуренции включает не только нормы, связанные с индивидуальной или групповой монополистической деятель ностью, недобросовестной конкуренцией, задействованием «администра тивного ресурса» с целью усиления рыночной власти, но и нормы, связан ные с государственным контролем экономической концентрации.

С этой целью в Закон о защите конкуренции инкорпорированы статьи, связанные с государственным контролем соответствующих сделок (ст. 27– 35). Процедуры указанного контроля описаны в параграфе 3.3.1 настоящей монографии.

Сделки, приводящие к концентрации рыночной власти, весьма разно образны. Для антимонопольного анализа таких сделок необходимы соот ветствующие экономико-статистические и юридические сведения, которые должны быть систематизированы с тем, чтобы обеспечить полный и объ ективный анализ, предшествующий оформлению согласия или отказа ан тимонопольного органа на совершение юридическими и/или физическими лицами соответствующих сделок. Основные процедурные вопросы описа ны непосредственно в Законе о защите конкуренции. В системе подзакон ных актов оставлено утверждение:

• порядка формирования реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35% (утверж дается Правительством РФ);

Тотьев К.Ю. Унификация антимонопольного законодательства России // Законы России:

опыт, анализ, практика. С. 9–18.

Глава 3. Правовое регулирование экономической конкуренции • порядка контроля деятельности юридических лиц, обеспечивающих организацию торговли на рынках определенных товаров, например, на рынке электрической энергии (мощности), в условиях прекращения государственного регулирования цен (тарифов) на такие товары (ут верждается Правительством РФ);

• форм представления в антимонопольный орган сведений при осущест влении сделок и (или) действий, предусмотренных ст. 32 Закона о за щите конкуренции (утверждается антимонопольным органом);

• формы представления перечня лиц, входящих в одну группу лиц (ст. 31);

• порядка проведения анализа состояния конкуренции в целях установ ления доминирующего положения хозяйствующего субъекта и выяв ления иных случаев недопущения, ограничения или устранения кон куренции (утверждается антимонопольным органом);

Кроме того, антимонопольный орган устанавливает доминирующее по ложение хозяйствующего субъекта при рассмотрении дела о нарушении ан тимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля экономической концентрации.

Особенность регулирования защиты конкуренции на рынке финансо вых услуг состоит в том, что подзаконные акты принимаются Правитель ством РФ и антимонопольным органом по согласованию с Центральным банком Российской Федерации.

Так, для контроля финансовых рынков антимонопольный орган по со гласованию с Центральным банком России утверждает (ст. 23 Закона о за щите конкуренции):

• порядок проведения анализа состояния конкуренции в целях установ ления доминирующего положения кредитной организации;

• методику определения необоснованно высокой и необоснованно низ кой цены услуги кредитной организации;

• методику определения обоснованности цены, установленной занима ющей доминирующее положение кредитной организацией, на услугу, не оказываемую иными финансовыми организациями.

Правительство РФ по согласованию с Центральным банком России оп ределяет предельные (минимальные) размеры активов и некоторых других показателей финансовых организаций при осуществлении антимонополь ного контроля соответствующих сделок (ст. 27, 29, 30 Закона о защите кон куренции).

Помимо Закона о защите конкуренции, регулирующего эти вопросы — в том числе и в отношении финансовых услуг, — отдельные нормы о защите конкуренции на финансовых рынках (банковских, страховых, лизинговых услуг, услуг пенсионных фондов, рынка ценных бумаг и пр.) содержатся в отраслевых федеральных законах — «О валютном регулировании и валют Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ ном контроле», «О банках и банковской деятельности», «О рынке ценных бумаг», «О негосударственных пенсионных фондах», «Об организации страхового дела в Российской Федерации», «О финансовой аренде (лизин ге)» и др.

Федеральный антимонопольный орган обладает определенными полно мочиями в ходе расследований, предшествующих введению специальных защитных, компенсационных или антидемпинговых мер. Эти полномочия и условия их реализации определены в ч. 8 ст. 26 Федерального закона «О спе циальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при им порте товаров». Однако как в ранее действовавшем законодательстве, так и в цитируемом Законе остается открытым один существенный вопрос: каков правовой статус заключения антимонопольного органа, т. е. обязан уполно моченный орган власти, проводящий расследование, безоговорочно учиты вать мнение антимонопольного органа или нет.

Таким образом, действующее российское законодательство о защите конкуренции недостаточно четко (корректно) связано с законодательством о мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами, а роль федерального антимо нопольного органа в принятии решения о введении соответствующих вне шнеторговых мер остается неопределенной.

3.1.4. Законодательство о естественных монополиях Особую подотрасль в системе конкурентного права составляет законо дательство о естественных монополиях. Следует отметить, что в системе конкурентного законодательства именно эта подотрасль права получила наиболее детальное развитие. Это обусловлено особенностями ценового, инвестиционного регулирования различных видов деятельности, относя щихся к естественно-монопольным, а также проблемами преодоления дис криминации при доступе к инфраструктуре субъектов естественных моно полий.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О естественных монопо лиях» (далее — Закон о естественных монополиях), естественная монопо лия — это такое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции, в силу техно логических особенностей производства (в связи с существенным пониже нием издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монопо лии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Соответственно, субъектом Глава 3. Правовое регулирование экономической конкуренции естественной монополии признается хозяйствующий субъект (юридичес кое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естес твенной монополии.

Наибольшее развитие получило законодательство об инфраструктур ных отраслях, связанное с регулированием деятельности субъектов естес твенных монополий.

Закон о естественных монополиях (ст. 4) определяет перечень видов де ятельности, относящихся к естественно-монопольным:

• транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопро водам;

• транспортировка газа по трубопроводам;

• железнодорожные перевозки;

• услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах;

• услуги общедоступной электрической и почтовой связи;

• услуги по передаче электрической энергии;

• услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

• услуги по передаче тепловой энергии;

• услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей.

При этом в указанном Законе содержится корректная оговорка о том, что на эти виды деятельности его действие распространяется. Из этого сле дует, что данный перечень естественно-монопольных видов деятельности не является исчерпывающим, он периодически дополняется. Однако до настоящего времени в него не включено, например, трубопроводное водо снабжение и водоотведение.

Кроме того, следует иметь в виду, что применительно к конкретным хо зяйствующим субъектам и их видам деятельности констатировать наличие или отсутствие естественно-монопольной сферы, опираясь только на дан ный перечень, недостаточно. Анализировать соответствующий товарный рынок в его географических границах в статусе естественно-монопольно го можно только после его анализа на предмет соответствия определению естественной монополии (определение см. выше). Чтобы было понятно, приведем несколько примеров. Не все услуги аэропортов можно отнести к естественно-монопольным: например, авиадиспетчерское обслуживание самолетов, действительно, является таковым, а услуги по перевозке багажа пассажиров в общедоступных зонах аэропорта или услуги по продаже авиа билетов — нет. На автотрассе Москва–Санкт-Петербург автомобильный транспорт успешно конкурирует с железнодорожным по контейнерным пе ревозкам. В ряде крупных городов автомобильные пассажирские перевозки успешно конкурируют с пригородными железнодорожными перевозками.

Естественно-монопольное состояние того или иного рынка не явля ется чем-то раз и навсегда данным. По мере развития производительных сил, внедрения достижений научно-технического прогресса происходит Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ формирование экономических и технологических основ для постепенной демонополизации соответствующих рынков. Такой процесс наблюдается в настоящее время, например, в сфере услуг связи, где происходит развитие конкуренции за счет сектора беспроводной (мобильной) связи.

Закон о естественных монополиях регулирует главным образом следую щие вопросы:

• порядок ценообразования на продукцию и услуги субъектов естест венных монополий;

• обеспечение недискриминационного доступа к инфраструктурным системам субъектов естественных монополий (связь, трубопроводы и пр.), в том числе определение круга потребителей, подлежащих обяза тельному обслуживанию;

• государственный контроль инвестиционной деятельности субъектов естественных монополий.

Развитие положений Закона о естественных монополиях имеет место в ряде отраслевых федеральных законов, в том числе — «Об электроэнерге тике», «О газоснабжении в Российской Федерации», «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», «О связи», «О почтовой связи», а так же в актах Президента и Правительства Российской Федерации. Например, только по вопросам обеспечения недискриминационного доступа к инфра структуре субъектов естественных монополий Правительство РФ издало за 1996–2005 гг. 7 постановлений.

Помимо этого, крупнейшие инфраструктурные сферы естественно-мо нопольного характера — железнодорожный транспорт и электроэнергети ка — в последние годы проходят структурное реформирование. В связи с этим достаточно большое число нормативных правовых актов посвящено структурной реформе естественных монополий.

Значительное количество нормативных правовых актов, издаваемых Правительством РФ и уполномоченным органом в области регулирования цен (тарифов) на продукцию и услуги естественных монополий (в настоя щее время это Федеральная служба по тарифам — ФСТ России), содержит правила ценообразования на продукцию и услуги предприятий соответ ствующих отраслей (видов деятельности), относящихся к естественно-мо нопольным.

Следует отметить, что методическая база государственного ценообра зования в естественно-монопольных отраслях достаточно разрознена и не всегда отличается должным качеством. Однако вопрос о ее совершенство вании является в значительной степени экономическим и выходит за рамки данного обзора. Некоторые вопросы государственного регулирования цен на продукцию и услуги естественных монополий рассмотрены в параграфе 5.1. настоящей монографии (в связи с проблемой монопольного ценообра зования).

Глава 3. Правовое регулирование экономической конкуренции 3.1.5. Конкурентные правила при размещении государственных и муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, выбор исполнителей финансовых услуг Государственные и муниципальные заказы являются экономически при влекательными, и конкуренция за их получение достаточно высока. В связи с этим в середине 1990-х гг. прошлого века в Российской Федерации нача лось формирование законодательства, регулирующего получение государс твенных и муниципальных заказов на конкурсных началах.

Основные правила добросовестной конкуренции при организации и проведении конкурсов, направленные на недопущение сговоров на конкур сах, на вытеснение аутсайдеров, сформулированы в гл. 4 Закона о защите конкуренции. Там же сформулированы антимонопольные требования к торгам и отбору финансовых организаций.

За прошедшее десятилетие законодательство о правилах организации и проведения конкурсов на получение государственных и муниципальных заказов претерпевало неоднократные изменения. Наиболее масштабное и системное воплощение эти изменения получили в Федеральном законе «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Правительство РФ уполномочило ФАС России осуществлять государственный контроль соб людения указанного Закона (в этом Законе предусмотрены также и другие контрольные органы). Основной задачей антимонопольного органа являет ся контроль исполнения конкурентных правил организаторами и участни ками торгов.

В соответствии с ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции, при проведе нии торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:

1) координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников;

2) создание для участников торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не уста новлено федеральным законом;

3) нарушение порядка определения победителя (или победителей) торгов;

4) участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников ор ганизаторов торгов или работников заказчиков в торгах.

В связи с принятием нового законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд началась масштабная переработ ка подзаконных актов — в том числе актов федеральных органов исполни тельной власти — с целью приведения их в соответствие с указанными фе деральными законами.

Участие государственных и муниципальных органов в качестве эко номического субъекта в хозяйственном обороте не исчерпывается только Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ отношениями в связи с заключением договоров на поставку товаров, вы полнение работ и оказание услуг. Помимо этого, органы власти оказывают хозяйствующим субъектам государственную и муниципальную помощь.

В связи с этим в Законе о защите конкуренции впервые сформулированы нормы об оказании государственной и муниципальной помощи (гл. 5), а также дано юридическое понятие такой помощи. Ряд положений о госу дарственной и муниципальной помощи, сформулированных в этом Законе, нельзя признать достаточно проработанными (см. также параграф 5.1. на стоящей монографии). Тем не менее, несомненной заслугой Закона о защите конкуренции является то, что в нем впервые более-менее системно сформу лированы нормы права об оказании государственной и муниципальной по мощи. Это является значимым шагом в направлении формирования право вого государства, а также важным условием для вступления России в ВТО.

3.1.6. Законодательство о рекламе Становление рынка рекламных услуг объективно обусловило интерес государства и общества к регулированию этой сферы. Значимость потен циала воздействия рекламы не только на отдельных людей, но и на обще ство в целом, особенно через электронные средства массовой информации, сегодня никто не берется отрицать. Законы, как совокупность правил над лежащего поведения, нечасто сразу и однозначно принимаются бизнесом, особенно если это затрагивает его имущественные интересы. Сбалансиро вание корпоративных предпринимательских и общественных (публичных) интересов всегда является предметом особого внимания государства.

В истории регулирования рекламы в Российской Федерации можно вы делить несколько этапов.

На первом этапе (1992–1993 гг.) государство было озабочено преиму щественно введением правовых норм, определяющих общие правила (на чала) добросовестной конкуренции, а также регламентацией рекламы отде льных видов товаров, работ и услуг.

Особенность законотворчества 1990–1993 гг. в области регулирования рекламы состояла в известной «декларативности» устанавливаемых норм (т. е. они имели императивный характер, но не были подкреплены соот ветствующим механизмом государственного контроля и принуждения к их соблюдению). В связи с этим, значительная часть этих норм практически не действовала.

В этот период государство ограничивалось преимущественно фрагмен тарным регулированием, связанным с определенными социально-обще ственными потребностями (например, запрет рекламы алкогольных на питков и табачных изделий, а также не имеющих регистрации в Минздраве России лекарств, методов лечения, профилактики и диагностики;

лимити Глава 3. Правовое регулирование экономической конкуренции рование объема рекламы в электронных и печатных средствах массовой ин формации и др.).

Вторым этапом в развитии российского рекламного законодательства стало формирование специализированных правовых актов, содержащих более общие правила защиты от недобросовестной конкуренции в области рекламы, предупреждения и пресечения ненадлежащей рекламы.

Развитие рынка рекламных услуг показало, что общественные интересы по отношению к рекламе отнюдь не ограничиваются частными вопросами.

Важнейшими из них являются: определенное ограничение сферы реклам ной деятельности;

уменьшение ее социально-психологического давления на общество;

недопущение неоправданной эксплуатации здоровья людей, нравственных и культурных ценностей;

использование отсутствия у пот ребителей профессиональных знаний в отдельных сферах деятельности.

В связи с этим, в основу разработанного в 1994 г. и принятого в 1995 г. Фе дерального закона «О рекламе» — наряду с развернутыми нормами, уста навливающими правила добросовестной конкуренции применительно к рекламе, — была заложена концепция правового выражения публичного интереса в сфере рекламной деятельности4. Этот этап разработки реклам ного законодательства определил его место в сфере публичного права, сде лав неотъемлемой частью комплексной отрасли — конкурентного права.

Принятию Федерального закона «О рекламе» предшествовало изда ние Указа Президента РФ № 1183 от 10.06.94 г. «О защите потребителей от недобросовестной рекламы» (далее в настоящем параграфе — Указ).

Ограничения на рекламную информацию, введенные этим Указом, были обусловлены, главным образом, широкомасштабной ажиотажной рекла мой различных финансовых структур, деятельность которых не была уре гулирована должным образом — ни законодательством о ценных бумагах, ни банковским, ни страховым законодательством, ни законодательством о пенсионных фондах. Основные нормы Указа вводили запреты на распро странение через рекламу различного рода гарантий, обещаний и предполо жений относительно будущей эффективности (доходности) деятельности банков, инвестиционных, чековых, пенсионных фондов, страховых ком паний, а также иной деятельности, связанной с пользованием денежными средствами населения.

Принятые до Указа соответствующие законы не содержали никаких ме ханизмов для реализации запретов и ограничений, введенных в отношении рекламы. Указ вводил право компетентных федеральных органов исполни тельной власти приостанавливать действие лицензии либо досрочно аннули ровать ее в случае нарушения рекламодателем законодательства о рекламе.

Тотьев К.Ю. Ненадлежащая реклама: законодательные запреты и ограничения // Хо зяйство и право. 1996. № 1. С. 54–64.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ Однако и этот Указ не был лишен (по объективным причинам) сущест венных пробелов, к основным из которых следует отнести:

отсутствие ответственности рекламодателей, рекламопроизводите лей и рекламораспространителей за нарушение законодательства о рекламе;

невозможность применения санкций к юридическим лицам, чья де ятельность не лицензируется;

нежелательные последствия приостановления действия или аннулиро вания лицензии (паника клиентуры, массовое востребование вложен ных денежных средств из соответствующей компании и, нередко как следствие, — ее банкротство);

неполнота ограничений в сравнении с реальными потребностями об щества и задачами правового государства.

Несмотря на известную ограниченность, Указ, несомненно, сыграл по ложительную роль в пресечении ажиотажной рекламы — прежде всего, так называемых «финансовых пирамид»,– и к началу 1995 г. удалось в основном положить конец их деятельности. Однако негативные последствия безот ветственной аккумуляции и последующей утраты либо присвоения денеж ных средств юридических и физических лиц имели широкий общественный резонанс, по крайней мере, до начала 1997 г.

Преодолеть недостатки рекламного законодательства можно было толь ко в рамках соответствующего федерального закона, как того требует ч. ст. 55 Конституции РФ и ст. 49 Гражданского кодекса РФ. Разработка зако нопроекта началась во второй половине 1993 г., а 25 июля 1995 г. Федераль ный закон «О рекламе» (далее — Закон о рекламе 1995 г.) был официально опубликован и вступил в силу.

Рекламное законодательство впервые конкретизировало перечень недоз воленных способов поведения, нарушающих правила добросовестной кон куренции при производстве, размещении и распространении рекламы. Оно устранило, с одной стороны, возможность произвольного понимания чрез мерно общих норм ранее действовавшего законодательства федеральными органами исполнительной власти, так или иначе причастными к контролю за его соблюдением. С другой стороны, субъекты рекламного бизнеса получили возможность руководствоваться в своей деятельности конкретными прави лами и процедурами, установленными федеральным законодательством.

Важнейшими концептуальными положениями Закона о рекламе 1995 г.

являются:

введение правил не только в отношении содержания рекламы, но и в отношении способов, места и времени ее размещения;

введение общего (объединяющего) понятия ненадлежащей рекламы, которое включает различные виды: недобросовестная, недостоверная, Глава 3. Правовое регулирование экономической конкуренции неэтичная, заведомо ложная, скрытая и другая реклама, недопустимая законом;

введение ответственности рекламопроизводителей и рекламораспрос транителей за нарушение рекламного законодательства при четком разделении ответственности рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей;

разработка механизма государственного контроля рекламной деятель ности;

законодательное оформление общественного саморегулирования рек ламной деятельности;

установление конкретных способов пресечения ненадлежащей рекла мы путем введения административной ответственности в виде штра фов для юридических лиц, а также административной и уголовной ответственности руководителей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за нарушение законодательства о рекламе;

определение конкретного механизма устранения последствий ненадле жащей рекламы (нормы о контррекламе).

Законодательство о рекламе также тесно связано с Законом о защите конкуренции и гражданским законодательством через комплекс норм, на правленных на охрану интеллектуальной собственности.

Вскоре после принятия Закона о рекламе 1995 г. были внесены измене ния в различные законы, содержавшие отдельные нормы, регулировавшие рекламу. Все, что было в этих законах общественно полезного и конструк тивного, было инкорпорировано в Закон о рекламе 1995 г.

Третьим этапом в развитии рекламного законодательства следует счи тать принятие в 2006 г. Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» в новой редакции (далее Закон о рекламе 2006 г.).

Данный вариант Закона нельзя оценить однозначно. С одной стороны, в нем появились новые нормы, рожденные общественными потребностя ми, — например, регулирование рекламы товаров при дистанционных про дажах, рекламы лотерей, азартных игр и пари, биологически активных доба вок, продуктов для детского питания и др. С другой стороны, под давлением заинтересованного бизнеса из Закона о рекламе 2006 г. исчезли ценные нор мы, ограничивавшие эксплуатацию детских образов в рекламе, некоторые нормы, запрещавшие неэтичную рекламу (как и само понятие неэтичной рекламы);

была узаконена запрещенная до этого реклама пива на телевиде нии и пр. Из российского законодательства были исключены нормы о заве домо ложной рекламе и об ответственности за нее (в том числе, уголовной ответственности). Предложения о совершенствовании рекламного законо дательства изложены в параграфе 5.1. настоящей монографии.

Контроль соблюдения законодательства о рекламе осуществляют анти монопольные органы.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ 3.1.7. Акты об антимонопольных органах Российской Федерации Формально, когда все полномочия федеральных органов исполнитель ной власти санкционированы федеральными законами, нет никакой не обходимости в издании подзаконных актов — в том числе, постановлений Правительства РФ, которыми утверждаются положения об этих органах.

Тем не менее, до настоящего времени такие акты принимаются. И это не только дань традиции. Такие акты являются своеобразными суррогатами уставных документов юридических лиц и иногда запрашиваются в судах.

Кроме того, с помощью таких подзаконных актов осуществляется пере дача властных полномочий от одного органа к другому в случае изменения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, а также в случае перераспределения властных полномочий между конкретными фе деральными органами исполнительной власти.

Положение о Федеральной антимонопольной службе (ФАС России) ут верждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331.

Положение о Федеральной службе по тарифам (ФСТ России) утвержде но постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 332.

Принятию Правительством РФ положений о соответствующих феде ральных органах предшествует издание соответствующего Указа Президен та РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти.

Кроме того, в последние годы российская практика претерпевает значи тельные позитивные изменения, а именно: стало правилом, что создание властных полномочий исполнительных органов власти может быть санк ционировано правовым актом уровня не ниже федерального закона. Спра ведливости ради следует отметить, что наведению порядка в этой сфере во многом способствовал именно федеральный антимонопольный орган.

Основные функции и полномочия федерального антимонопольного органа и его территориальных органов определены в гл. 6 Закона о защите конкуренции и в ст. 33 Закона о рекламе 2006 г., а Федеральной службы по тарифам — в ст. 7, 9 и др. Закона о естественных монополиях.

3.2. Материально-правовые нормы о конкуренции 3.2.1. Монополистическая деятельность Запреты монополистической деятельности — общеправовой принцип равенства или специальные нормы?

За последнее время материально-правовые нормы о запрещениях мо нополистической деятельности претерпели значительное и проводимое по инициативе законодательной власти обновление. Оно существенно отрази Глава 3. Правовое регулирование экономической конкуренции лось как на форме, так и на содержании этих норм. Поэтому прежде чем освещать проблемы их применения, сначала остановимся на принципиаль ных изменениях состояния норм о пресечении монополистической деятель ности. Затем мы остановимся на догматическом и телеологическом анализе различных проблемных аспектов состава монополистической деятельности и правовых последствий его установления.

Наиболее значительный водораздел между прошлым и настоящим пра вовых норм о запретах монополистической деятельности был проведен новым Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите кон куренции»5, вступившим в силу 26 октября 2006 г. До этой даты нормы о запретах монополистической деятельности носили в значительной степени дифференцированный характер (они различались в зависимости от товар ного или финансового рынка).

Соответственно, в Законе РФ от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и огра ничении монополистической деятельности на товарных рынках»6 в состав положений о монополистической деятельности на товарных рынках вклю чались три группы правовых норм7. В соответствии с указанным Законом к первой группе относились вспомогательные правовые нормы, содержащие легальные определения понятий (они использовались для квалификации соответствующих составов):

1) определение понятия товарного рынка8 (ч. 2 ст. 4);

2) определение понятия взаимозаменяемых товаров (ч. 3 ст. 4);

3) определение понятия хозяйствующих субъектов и группы лиц (ч. 4 и 14 ст. 4);

4) определение понятия конкуренции (ч. 5 ст. 4);

5) определение понятия доминирующего положения на рынке (ч. ст. 4);

6) определение понятия монополистической деятельности (ч. 9 ст. 4);

7) определение понятий «монопольно высокие и низкие цены» (ч. 10– ст. 4).

В свою очередь, ко второй (основной) группе правовых норм относились положения, содержащие запреты на осуществление определенных действий хозяйствующих субъектов и исключения из них:

СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434. Далее — Закон о защите конкуренции.

Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499.

(в настоящее время частично утратил силу). Далее — Закон о конкуренции на товарных рынках. В Федеральном законе от 23 июня 1999 года № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» (далее — Закон о конкуренции на финансовых рынках) общего определения монополистической деятельности не приводилось.

Далее в этом абзаце приводятся ссылки на Закон о конкуренции на товарных рынках 1991 г. (большинство его положений утратило силу с 26 октября 2006 г.).

Нумерация частей в приведенном перечне соответствует нумерации абзацев соответ ствующей статьи закона.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ 1) запрет злоупотребления доминирующим положением (п. 1 ст. 5);

2) исключения из общего запрета, зафиксированного в п. 1 ст. 5 (п. ст. 5);

3) запрет горизонтальных соглашений (согласованных действий) хозяйс твующих субъектов, ограничивающих конкуренцию (п. 1 ст. 6);

4) запрет вертикальных соглашений (согласованных действий) хозяйс твующих субъектов, ограничивающих конкуренцию (п. 2 ст. 6);

5) запрет соглашений (согласованных действий) не конкурирующих между собой хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкурен цию (п. 3 ст. 6);

6) исключения из запретов вертикальных соглашений (согласованных действий) хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию, и соглашений (согласованных действий) не конкурирующих между со бой хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию (п. ст. 6);

7) запрет незаконной координации предпринимательской деятельности (п. 4 ст. 6).

К третьей группе относились правовые нормы, обеспечивающие пресе чение нарушений указанных выше запретов:

1) полномочия антимонопольного органа (ст. 12);

2) правовые последствия нарушения запретов, содержащихся в Законе о конкуренции на товарных рынках (ст. 22–26).

Экономическую конкуренцию на финансовых рынках прежнее антимо нопольное законодательство регулировало с помощью специальных норм о конкуренции. Так, в Федеральном законе от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»9 содержались группы норм10, адресованных особым субъектам — финансовым организациям:

1) вспомогательные правовые нормы, содержащие легальные определе ния важнейших правовых понятий:

а) понятие финансовой услуги (ч. 2 ст. 3);

б) понятие финансовой организации и группы лиц (ч. 3 и 10 ст. 3);

в) понятие рынка финансовых услуг (ч. 4 ст. 3);

г) понятие конкуренции на рынке финансовых услуг (ч. 5 ст. 3);

д) понятие доминирующего положения на рынке финансовых услуг (ч. 7 ст. 3);

е) понятие соглашения (ч. 9 ст. 3);

ж) порядок установления доминирующего положения на рынке фи нансовых услуг (п. 1–3 ст. 4).

СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3174 (в настоящее время закон полностью утратил силу). Далее — Закон о конкуренции на финансовых рынках.

Далее приводятся ссылки на Закон о конкуренции на финансовых рынках 1999 г. (его положения утратили силу с 26 октября 2006 г.).

Глава 3. Правовое регулирование экономической конкуренции 2) положения, содержащие запреты на осуществление определенных действий финансовых организаций и исключения из них:

а) запрет злоупотребления доминирующим положением на рынке фи нансовых услуг (ст. 5);

б) запрет соглашений или согласованных действий финансовых орга низаций, ограничивающих конкуренцию на рынке финансовых ус луг (ст. 6);

в) исключения из запрета, зафиксированного в ст. 6 (ст. 7);

3) правовые нормы, обеспечивающие пресечение нарушений запретов:

а) порядок уведомления федерального антимонопольного органа о со глашениях или согласованных действиях финансовых организаций, ограничивающих конкуренцию на рынке финансовых услуг (ст. 8);

б) порядок принятия федеральным антимонопольным органом реше ния о признании соглашений или согласованных действий финансо вых организаций ограничивающими конкуренцию на рынке финан совых услуг (ст. 9);

в) признание оспоримыми (ст. 166 ГК РФ) соглашений или сделок, со вершенных в результате согласованных действий финансовых орга низаций, ограничивающих конкуренцию на рынке финансовых ус луг (ст. 10);

г) порядок возмещения убытков (ст. 10).

В новом Законе о защите конкуренции запретам монополистической де ятельности посвящены:

1) п. 8 ст. 4 (легальное определение понятия «дискриминационные усло вия»);

2) п. 10–11 ст. 4 (легальные определения понятий «монополистическая деятельность» и «систематическое осуществление монополистической деятельности»);

3) п. 17 ст. 4 (легальное определение понятия «признаки ограничения конкуренции»);

4) п. 18 ст. 4 (легальное определение понятия «соглашение»);

5) п. 19 ст. 4 (легальное определение понятия «вертикальное соглаше ние»);

6) ст. 5 (доминирующее положение);

7) ст. 6–7 (монопольная цена товаров);

8) ст. 8 (легальное определение понятия «согласованные действия хо зяйствующих субъектов»);

9) ст. 9 (группа лиц);

10) ст. 10–13 (составы запретов и исключений из них).

Сравнение положений прежнего и действующего антимонопольного законодательства позволяет сделать вывод о тенденции унификации пра вовых норм, посвященных запрещению монополистической деятельности.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ Такую тенденцию11 следует охарактеризовать положительно, поскольку она затронула все три группы норм: и положения о легальных определениях важнейших правовых понятий, и запреты на осуществление определенных действий хозяйствующих субъектов (исключения из них), и правовые нор мы, обеспечивающие пресечение нарушений указанных выше запретов.


Унификация — это приведение к единству (совокупности), придание единства и однородности нескольким элементам12. Специальные юридичес кие словари и энциклопедии также рассматривают унифицированное зако нодательство как единое13. Таким образом, в праве под унификацией под разумевается придание законодательству особого качества — единства14.

После завершения такой унификации (как разновидности систематизации) из нескольких разрозненных нормативных правовых актов образуется еди ный документ с новыми усовершенствованными формальными и содержа тельными характеристиками. Одним из ярких зарубежных примеров систе матизации в сфере антимонопольного регулирования стала кодификация французских норм о защите конкуренции, проведенная в сентябре 2000 г.

путем включения всех положений Ордонанса от 1 декабря 1986 г. в Тор говый кодекс Франции15 (книга IV «О свободе цен и конкуренции» (Livre quatrime. De la libert des prix et de la concurrence)16. В этом смысле в России не пошли по пути кодификации норм о конкуренции, а ограничились лишь их унификацией.

Однако в новом Законе о защите конкуренции она проведена непосле довательно, поскольку, помимо унификации, в Законе наблюдается и про Об обосновании необходимости проведения такой унификации и трудностях, связан ных с ее проведением, см.: Тотьев К.Ю. Конкурентное право. М., 2003. С. 74–75. Подроб нее об этой тенденции см.: Тотьев К.Ю. Унификация антимонопольного законодательства России // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 6. С. 9–18;

Тотьев К.Ю. Совре менные тенденции и противоречия российского антимонопольного законодательства // Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ. М., 2007.

С. 98–112.

Le Petit Robert. Dictionnaire de la langue franaise. Paris, 2004. P. 2716;

Duden. Deutsches Universalwrterbuch. Mannheim, 2003. S. 1659;

Longman. Dictionary of contemporary English.

Edinburgh, 2001. P. 1572.

Cornu G. Vocabulaire juridique. Paris, 2003. P. 908.

Сенякин И.Н. Специализация и унификация российского законодательства. Саратов, 1993. С. 159;

Садиков О.Н. Унификация как средство совершенствования гражданского за конодательства // Правоведение. 1972. № 6. С. 23;

Пиголкин А.С. Российское законодательс тво на рубеже XXI века // Юридический мир. 2001. № 11. С. 26.

Нами используется традиционный для российской юридической литературы пере вод — Торговый кодекс. Однако с лингвистической и содержательной точек зрения (осо бенно с учетом проведенного в сентябре значительного расширения сферы применения и содержания данного Закона), более точно и правильно было бы перевести его название как Коммерческий кодекс.

Frison-Roche M.-A., Payet M.-S. Droit de la concurrence. Paris, 2006. P. 6;

Code de commerce.

102-e dition. Dalloz. Paris, 2007. P. 522–528.

Глава 3. Правовое регулирование экономической конкуренции тивоположная тенденция — дифференциация его положений. Казалось бы, запреты на осуществление монополистической деятельности (ст. 10 и Закона о защите конкуренции) сформулированы унифицированно и не до пускают какой-либо дифференциации, ведь они адресованы единой группе субъектов. Однако, при внимательном анализе, это предположение не вы глядит истинным. Так, одним из элементов состава злоупотребления доми нирующим положением (ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции) служит доминирующее положение хозяйствующего субъекта на рынке. Но если ко личественные признаки доминирования для товарных рынков нормативно зафиксированы в ч. 1–3 ст. 5 Закона о защите конкуренции, то аналогичные критерии доминирующего положения на финансовых рынках предписыва ется устанавливать в нормативных актах Правительства РФ (даже без ука зания обоснованных — за исключением минимальных границ доминирова ния — рамок для такого установления).

Помимо перечисленных выше примеров дифференцированных положе ний, Закон о защите конкуренции включает два вида специальных право вых норм, ограничивающих сферу распространения унификации:

1) п. 7 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, который содержит описа ние состава, адресованного исключительно финансовой организации (установление финансовой организацией необоснованно высокой или необоснованно низкой цены финансовой услуги);

2) положения об исключениях из общих (унифицированных) запретов.

Что касается первой позиции, то она продолжает перечень исключений, связанных с деятельностью на финансовых рынках. Примером исключений второго рода выступает ч. 4 ст. 10 Закона о защите конкуренции, допускаю щая неприменение запрета злоупотреблять доминирующим положением к действиям по осуществлению исключительных прав на результаты интел лектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуали зации юридического лица, средства индивидуализации продукции (работ, услуг). Это исключение призвано обеспечить соблюдение частно-правовой монополии, закрепленной в ст. 138 ГК РФ. Особым образом следует отме тить еще два исключения (как представляется, они призваны защитить иные — помимо свободы конкуренции — ценности):

1) ч. 2 ст. 10 и ч. 1 ст. 13 Закона о защите конкуренции, устанавливающие исключения из запрета на злоупотребление хозяйствующим субъек том доминирующим положением (ч. 1 ст. 10 данного Закона). При этом презумпция противоправности запрещенных действий (бездействия) опровергается хозяйствующим субъектом-адресатом запрета;

2) ч. 4 ст. 11 и ст. 12 Закона о защите конкуренции, которые допускают исключение из презумпции противоправности ограничивающих (спо собных ограничить) конкуренцию «вертикальных» соглашений, ус тановленной в ч. 2 ст. 11 Закона о защите конкуренции. Презумпция Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ является опровержимой и может быть опровергнута хозяйствующим субъектом — участником соглашений.

Следует выделить два вероятных недостатка перечисленных выше спе циальных норм. С одной стороны, такая дифференциация может противо речить принципу равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Консти туции РФ17). С другой стороны, разграничение общих и специальных норм составляет важную проблему применения действующего антимонопольно го законодательства. Наличие многочисленных исключений из общих пра вил в конечном счете может привести к утрате правовых норм как таковых, ведь правила и нормы существуют именно благодаря их всеобщности и абс трактности18. В зарубежной судебной практике ограничение сферы распро странения принципа равенства обычно обосновывается со ссылкой на две альтернативные причины:

публичный интерес;

отличие регулируемой ситуации от обычной (например, в силу разли чий в размере хозяйствующих субъектов или в их доходах)19.

В этой связи, с точки зрения защиты публичных интересов (интересов потребителей) следует рассматривать исключение из сферы запрета на зло употребление доминирующим положением, содержащееся в ч. 2 ст. 10 Зако на о защите конкуренции, поскольку оно обусловлено совершенствованием производства, повышением конкурентоспособности российских товаров на мировом рынке и (или) получением покупателями соответствующих выгод.

В свою очередь, особенностью регулируемой ситуации можно оправдать особый правовой режим доказывания доминирования тех субъектов, чья доля на рынке определенного товара превышает 50% (п. 1 ч. 1 ст. 5 Закона о защите конкуренции). В то же время, весьма сомнительным и противореча щим принципу равенства выглядит делегирование (без четких и детальных предписаний, ограничений и критериев) Правительству РФ права устанав ливать условия признания доминирующим положение финансовой органи зации.

Такую непоследовательность и нарушение принципа равенства в оте чественном законодательстве о конкуренции следует в дальнейшем скор ректировать. Вмешательство законодателя в функционирование общих положений антимонопольного законодательства и применение для этого ис При оценке антимонопольного законодательства с позиции этой конституционной нор мы следует иметь в виду, что она распространяется как на физические, так и на юридичес кие лица (хозяйствующие субъекты — по п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

Roubier P. Thorie gnrale du droit. Histoire des doctrine juridiques et philosophie des valeurs socials. Paris, 2005. P. 25;

Фуллер Л. Мораль права. М., 2007. С. 61–64;

Хайек Ф. Право, законо дательство и свобода. М., 2006. С. 203–207, 545–546.

Linotte D., Romi R. Droit public conomique. Paris, 2006. P. 75;

Whish R. Competition Law.

Oxford, 2005. P. 18;

Gavalda Ch., Parleani G. Droit des affaires de l’Union europenne. 5-e edition.

Paris, 2006. P. 75–76.

Глава 3. Правовое регулирование экономической конкуренции ключений из принципа равенства не должны быть диспропорциональными и чрезмерными (с точки зрения защиты интересов потребителей)20. Кроме того, сохранившиеся специальные нормы о защите конкуренции, адресо ванные субъектам финансовых рынков, необходимо учитывать в процессе применения положений нового Закона о защите конкуренции, поскольку они имеют приоритет по сравнению с общими его положениями. По этой же правоприменительной причине остается актуальной проблема четкого разграничения финансовых и товарных рынков, которая будет рассматри ваться нами далее.

Монополистическая деятельность: собирательный термин или функциональная категория?

В действовавшем ранее Законе о конкуренции на товарных рынках легальное определение понятия «монополистическая деятельность» со держалось в ч. 9 ст. 4 Закона о конкуренции на товарных рынках, где мо нополистическая деятельность рассматривалась как противоречащие ан тимонопольному законодательству действия (бездействие) хозяйствующих субъектов, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции.

В п. 10 ст. 4 Закона о защите конкуренции вместо общего легального оп ределения понятия «монополистическая деятельность» приводится пере чень видов этого правонарушения21:


• злоупотребление хозяйствующим субъектом (группой лиц) своим до минирующим положением;

• соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонополь ным законодательством;

• иные действия (бездействие).

Тем самым законодатель в новом антимонопольном законодательстве придает термину «монополистическая деятельность» собирательный ха рактер. Это обстоятельство не могло не отразиться бесследно на процессе применения норм, запрещающих монополистическую деятельность. От сутствие общего определения понятия «монополистическая деятельность»

порождает целый ряд проблем квалификации данного правонарушения.

Так, из приведенного в Законе о защите конкуренции перечня ясно не вытекает:

какие именно общие признаки следует выявлять и доказывать при ус тановлении факта монополистической деятельности;

является ли перечень исчерпывающим;

См.: Whish R. Competition Law. Oxford, 2005. P. 18.

Такой подход законодателя ставит под сомнение саму необходимость использования данного определения в тексте Закона о защите конкуренции.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ какие составы подпадают под понятие «иные действия (бездействие)», используемое в п. 10 ст. 4 Закона о защите конкуренции.

Решение указанных проблем нам видится во включении в текст Закона о защите конкуренции общего определения монополистической деятельнос ти. Тем самым, в этом Законе вместо собирательного термина появится пол ноценная функциональная категория. Проанализируем это предложение и последствия его реализации подробнее.

Монополистическая деятельность (как и все ее разновидности) является наказуемым правонарушением. Как и любое правонарушение, монополис тическая деятельность в своем составе имеет:

• объект;

• объективную сторону;

• субъект;

• субъективную сторону.

Объективную сторону правонарушения обычно составляют:

• противоправность поведения субъекта;

• вредные последствия;

• причинная связь между первыми двумя элементами.

Монополистическая деятельность — это деяние, т. е. выраженное в фор ме действия или бездействия поведение на рынке хозяйствующего субъек та. Действия и бездействие имеют вполне самостоятельную и определенную цель. В частности, она может выражаться в стремлении установить моно польно высокие (низкие) цены или отказаться от заключения договора с конкретными покупателями (заказчиками). Как свидетельствует практи ка рассмотрения дел о монополистической деятельности, чаще всего пос ледняя выражается именно в действиях субъекта конкуренции. Это учел и законодатель, сделав упор при формировании примерного перечня проти воправных проявлений монополистической деятельности именно на актив ном поведении предусмотренных Законом субъектов (ст. 10 Закона о защи те конкуренции).

Согласно ст. 10–11 Закона о защите конкуренции, монополистическая деятельность противоречит нормам права, закрепленным в антимонополь ном законодательстве. Поэтому такую деятельность можно с полным осно ванием назвать противоправной. Она состоит в нарушении обязанности, содержащейся в ч. 2 ст. 34 Конституции РФ, ч. 2 п. 1 ст. 10 ГК РФ и ст. 10– Закона о защите конкуренции. Данная обязанность заключается в том, что соответствующий субъект не должен допускать экономическую деятель ность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Указанная конституционная обязанность адресована любому лицу, являю щемуся участником экономических отношений — независимо от того, скла дываются ли они на товарных или иных рынках в Российской Федерации (например, на рынках финансовых услуг). В этом смысле конституционно Глава 3. Правовое регулирование экономической конкуренции оправдана унификация понятия «хозяйствующий субъект», проведенная в новом Законе о защите конкуренции (п. 5 ст. 4).

Монополистическая деятельность, нарушающая правила антимонополь ного законодательства, наносит вред отношениям в сфере добросовестной конкуренции. В связи с вредоносностью монополистической деятельности возникает проблема юридической оценки ее отрицательных последствий и определения состава такой деятельности как материального или формаль ного. Решение этой проблемы нам видится в следующей плоскости.

В соответствии с ч. 9 ст. 4 Закона о конкуренции на товарных рынках 1991 г., состав монополистической деятельности являлся «формальным».

Это обстоятельство отличало его от состава по ст. 178 УК РФ, который яв ляется «материальным». Поэтому при установлении указанного состава не требовалось в обязательном порядке доказывать наличие отрицательных имущественных последствий для субъектов экономической деятельности22.

Такой подход применяется законодателем и в новом Законе о защите конкуренции 2006 г. Так, в ч. 1 ст. 10, ч. 1–3 ст. 11 этого Закона в описании соответствующих форм монополистической деятельности упоминаются возможные (но не фактические) последствия. Например, применительно к злоупотреблению доминирующим положением в качестве таких возможных отрицательных результатов выступает недопущение, ограничение, устране ние конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц. Следовательно, в общее определение монополистической деятельности необходимо вклю чить указание на формальный состав такого правонарушения.

Еще одной проблемой квалификации монополистической деятельности служит определение состава ее субъектов. Не вызывает сомнения, что субъ ектами монополистической деятельности могут быть: один хозяйствующий субъект;

несколько хозяйствующих субъектов, взаимодействующих между собой;

группа лиц.

Но физические лица, не являющиеся по своему правовому статусу ин дивидуальными предпринимателями и не рассматриваемые в качестве хо зяйствующего субъекта, также могут быть признаны участниками моно полистической деятельности (в составе группы лиц). Последние, наряду с хозяйствующими субъектами, выступают адресатами запретов, изложен ных в ст. 10–11 Закона о защите конкуренции. На их действия (бездействие) распространяются запреты, касающиеся действий (бездействия) хозяй ствующих субъектов (ч. 2 ст. 9 Закона о защите конкуренции). Поэтому в общем определении монополистической деятельности должно содержаться упоминание не только хозяйствующих субъектов и группы лиц, но также физических лиц. Законодатель тем самым четко разъяснит правопримени телю этот (не вполне очевидный) нюанс субъектного состава монополисти ческой деятельности.

Тотьев К.Ю. Конкурентное право. С. 178.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ Еще одним подобным аспектом, который не нашел своего отражения в действующем Законе о защите конкуренции, является категория «по тенциальный конкурент», широко применяемая в зарубежной практике регулирования конкуренции23. Такой субъект в полной мере должен по падать в сферу распространения правил о защите конкуренции. И это об стоятельство должно быть прямо закреплено в антимонопольном законо дательстве. Речь идет о субъекте, который в любое время способен выйти на соответствующий рынок со своей продукцией и заранее (т. е. опережая свою будущую экономическую деятельность) участвует в антиконкурент ной практике. Легальное определение такого потенциального конкурента необходимо включить в понятийный аппарат российского антимонополь ного законодательства.

Следующей проблемой квалификации монополистической деятельнос ти является вопрос о правильном определении субъективной стороны мо нополистической деятельности и необходимости доказывания вины право нарушителя.

При решении этой проблемы на практике целесообразно исходить из следующего. В отечественной правовой доктрине и праве господствует при нцип вины (вина является общим условием наступления ответственности, меры ответственности применяются за виновное противоправное поведе ние)24. Поэтому при квалификации нарушений антимонопольного законо дательства встает вопрос о виновности нарушителя.

Один из способов его решения предлагает психологическая (субъектив ная, волевая) теория вины, которая достаточно широко применяется в оте чественном и зарубежном правоведении25. Согласно данной теории, вина понимается как психическое отношение лица к своему противоправному поведению (действию или бездействию) и его последствиям. Она означает осознание лицом недопустимости (противоправности) своего поведения и связанных с ним результатов26. Например, в п. 2 ст. 110 НК РФ умышленной форме вины соответствует осознание нарушителем противоправного ха рактера его деяния и желание (сознательное допущение) наступления вред ных последствий деяния.

Такое понимание вины (с точки зрения ее психических, субъективных характеристик) применимо не только к физическим, но и к юридическим лицам, поскольку они представляют собой коллективы людей, способных к оценке собственных действий. Именно из этих действий и складывается де Emmerich V. Kartellrecht. Mnchen, 2006. S. 29.

Черданцев А.Ф. Теория государства и права. М., 2001. С. 318;

Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций. Т. 1. Свердловск, 1972. С. 385.

Cornu G. Vocabulaire juridique. Paris, 2003. P. 388.

Юридическая энциклопедия / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 2001. С. 132;

Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 39.

Глава 3. Правовое регулирование экономической конкуренции ятельность юридических лиц — как правомерная, так и противоправная27.

В этом смысле вина юридического лица — это вина его работников, органов юридического лица. Применительно к антимонопольному законодательс тву, данное утверждение могло бы быть отнесено, прежде всего, к руково дителям коммерческих и некоммерческих организаций.

Иное понимание вины, применительно к юридическим лицам, заложе но в п. 2 ст. 2.1 КоАП РФ (наличие возможности для соблюдения правил и норм и непринятие лицом всех зависящих от него мер по их соблюдению).

Кроме того, особым образом вина трактуется в п. 1 ст. 401 ГК РФ, где за основу принят стандарт заботливости и осмотрительности с учетом харак тера обязательства и условий оборота, участником которого является нару шитель. Таким образом, в федеральных законах, для применения которых имеет значение категория вины, содержатся ее особые определения.

Следовательно, вопрос о том, каким именно определением вины необ ходимо воспользоваться для квалификации монополистической деятель ности, зависит от отнесения такой противоправной деятельности к тому или иному виду правонарушения. Монополистическую деятельность, пре секаемую на основе ст. 10–11 Закона о защите конкуренции, нельзя отнести ни к уголовному преступлению (в УК РФ существует специальный состав, предусмотренный в ст. 178), ни к административному правонарушению (в КоАП РФ имеют место особые составы административного правонару шения).

На наш взгляд, проблематичным выглядит предположение и о том, что монополистическую деятельность можно рассматривать в качестве граж данского правонарушения. Как известно, в гражданском праве не сложи лось однозначного представления об основании гражданско-правовой от ветственности и его содержании. В частности, ряд специалистов признают единственным основанием такой ответственности нарушение субъектив ных гражданских прав с учетом особой функции гражданско-правовой от ветственности, что вытекает из такого принципа гражданского законода тельства (п. 1 ст. 1 ГК РФ), как обеспечение восстановления нарушенных прав28.

Но квалификация деяния как монополистической деятельности не тре бует установления факта нарушения гражданских прав в результате про тивоправного поведения субъекта конкуренции (см., например, ч. 1 ст. Закона о защите конкуренции). Это связано с тем, что антимонопольное за Малеин Н.С. Юридическая ответственность и справедливость. М., 1992. С. 94. В пра вовой науке сложились различные взгляды о вине юридических лиц и о возможности их невиновной ответственности (см.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 345;

Бахрах Д.Н. Административная ответственность. М., 1999.

С. 31–32).

Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. М., 1997.

С. 569.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ конодательство призвано защитить не столько интересы отдельных конку рентов (даже в случае совершения актов недобросовестной конкуренции), сколько эффективную конкуренцию в целом как институт (ч. 2 ст. 1 Закона о защите конкуренции). С учетом этих целей законодателем формируются и условия применения запретов монополистической деятельности. Так, на пример, предусмотренный в ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции запрет распространяется не на любые физические или юридические лица (как это имеет место в Гражданском кодексе РФ), а только на субъекты, обладаю щие особым экономическим (доминирующим) положением по отношению к другим субъектам рынка29.

На наш взгляд, в условиях описанного выше неоднозначного и пробле матичного подхода к трактовке правовой природы монополистической де ятельности как правонарушения целесообразно отказаться от включения вины (и соответствующих этому институту категорий) в состав монопо листической деятельности30. Тем более, в соответствии с антимонопольным законодательством, большинство санкций за ее совершение носят восста новительный (но не штрафной) характер31.

Таким образом, нами предлагается в ст. 4 Закона о защите конкуренции включить общее определение понятия «монополистическая деятельность», превратив тем самым это понятие в функциональную категорию антимо нопольного законодательства. Приведем один из возможных вариантов та кого определения: «монополистическая деятельность — это любое действие (бездействие) или система взаимосвязанных общей целью и средствами действий хозяйствующего субъекта (хозяйствующих субъектов), группы лиц (групп лиц) и (или) физического лица (физических лиц) в составе груп пы лиц, приводящих или способных привести к недопущению, ограниче нию и (или) устранению конкуренции на соответствующем рынке незави симо от факта нарушения прав отдельных хозяйствующих субъектов или физических лиц».

Используя философскую (гегелевскую) терминологию, можно утверждать, что фунда ментальные гражданско-правовые понятия «физические лица» и «юридические лица» — это абстрактно-всеобщие категории (они учитывают лишь внешнее сходство предметов), а понятие «хозяйствующий субъект с доминирующим положением» — конкретно-всеобщая категория (она учитывает сущностные экономические отличия предмета). Rehbinder M.

Einfhrung in die Rechtswissenschaft. Berlin, 1995. S. 58.

Зарубежный опыт свидетельствует, что вина нарушителя норм о защите конкуренции может иметь разное значение в зависимости от системы координат, в рамках которой про исходит оценка противоправного деяния. См.: Hylton K.N. Antitrust Law. Economic Theo ry and Common Law Evolution. Cambridge, 2003. P. 54;

Gifis St.H. Law Dictionary. N.Y., 1996.

P. 312.

За исключением случаев прямой административной (ст. 14.31–14.32 КоАП РФ) и уголов ной (ст. 178 УК РФ) ответственности за монополистическую деятельность. В этих случаях вина как элемент состава правонарушения должна учитываться по правилам соответству ющих кодексов.

Глава 3. Правовое регулирование экономической конкуренции Доминирование на релевантном рынке: законодательные критерии или делегирование полномочий?

Доминирующее положение имеет значение с точки зрения установле ния полного юридического состава одной из форм монополистической де ятельности — злоупотребления доминирующим положением на соответс твующем рынке. Без установления этого сложного юридического факта невозможно юридически обоснованно осуществить защиту свободы кон куренции. Доминирующее положение хозяйствующего субъекта на товар ном рынке — одна из ключевых категорий отечественного конкурентного права, имеющих важное правовое значение.

Обратимся к грамматическому толкованию этого термина. В русском языке термин «доминирование» обозначает преобладание, господство, возвышение над чем-либо32. Этот термин является относительным (конкретно-абстрак тным). Кроме того предмета, который им обозначается, он предполагает су ществование также и других предметов. Применительно к антимонопольному регулированию, наряду с доминирующим субъектом, предполагается наличие других хозяйствующих субъектов, у которых отсутствует господствующее по ложение, и наличие рынка, где действует доминирующий субъект.

Доминирующее положение на рынке используется в качестве специаль ного признака для квалификации антиконкурентной практики в законода тельстве многих государств как англо-американской (например, Великоб ритания), так и романо-германской системы права (например, Австрия, Германия, Франция, Швейцария). Конкурентное право ЕС (Римский дого вор 1957 г.) также базируется на применении этой категории. В США, где законодатель не использует термин «доминирующее положение», для обоз начения аналогичного явления в антитрестовском праве (Sherman Act) ис пользуется особый глагол «монополизировать» (monopolize)33. При этом в специальной литературе по антитрестовскому праву США зачастую ис пользуется европейское понятие «доминирующее положение»34.

В основе правовой категории «доминирующее положение» лежит эко номическая теория рыночной власти, впервые нормативно закрепленная и развитая в американском антитрестовском законодательстве и судебной практике. Под рыночной властью (market power) там принято понимать Толковый словарь русского языка / Под ред. Д.Н. Ушакова. Т. I. М., 1996. С. 762.

При оценке степени монополизации рынка перед американскими специалистами вста ют те же вопросы, что и перед европейскими юристами по поводу доминирования. Важ нейший среди них: какой рыночной властью должен обладать субъект, чтобы его действия могли быть признаны противоправными? См.: Andersen W.R., Rogers III C.P. Antitrust Law:

Policy and Practice. N.Y., 1999. P. 60–61;

Hylton K.N. Antitrust Law. Economic Theory and Com mon Law Evolution. Cambridge, 2003. P. 186–187;

Utton M.A. Market dominance and antitrust policy. Aldershot, 1995. P. 45.

Hylton K.N. Antitrust Law. Economic Theory and Common Law Evolution. Cambridge, 2003.

P. 188.

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ «способность хозяйствующего субъекта или группы хозяйствующих субъ ектов, действующих совместно, поднять цену сверх конкурентного уровня без быстрой потери значительного количества продаж, уменьшение кото рых делает рост цены нерентабельным и подлежащим отмене»35.

Именно поэтому определение понятия «доминирующее положение» со держалось в ранее действовавшем антимонопольном законодательстве (ч. ст. 4 Закона о конкуренции на товарных рынках) и применяется в действу ющем Законе о защите конкуренции (ст. 5). Главным образом, изменения, внесенные в это определение, коснулись уточнения субъектов доминиру ющего положения. Ими могут быть не только отдельные хозяйствующие субъекты, но и несколько хозяйствующих субъектов. В качестве особого субъекта выделяются группа лиц или несколько групп лиц.

В этой связи возникает проблема квалификации доминирующего по ложения нескольких хозяйствующих субъектов и нескольких групп лиц.

Главным в этом аспекте является определение критериев, в соответствии с которыми должны выявляться те несколько хозяйствующих субъектов или несколько групп лиц, доминирование которых будет определяться в соот ветствии с правилами ст. 5 Закона о защите конкуренции. Теоретически та кими критериями могли бы стать:

признаки группы лиц (ст. 9 Закона о защите конкуренции) — для опре деления нескольких хозяйствующих субъектов;

признаки коллективного доминирования нескольких хозяйствующих субъектов (ч. 3 ст. 5 Закона о защите конкуренции).



Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 14 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.