авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 15 |
-- [ Страница 1 ] --

Центр проблемного анализа и государственно-

управленческого проектирования

при Отделении общественных наук РАН

Государственная

политика

противодействия коррупции

и теневой экономике

в России

Том 1

Москва

Научный эксперт

2008

1.indb 1 07.02.2008 15:27:45 УДК 338.22:35 ББК 65.012.2 Г 72 Рецензенты:

Колодкин Л.М., доктор юридических наук, профессор Исправников В.О., доктор экономических наук, профессор Коллектив авторов:

Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р., Бахтизин А.Р., Вакурин А.В., Ванцев В.А., Васин Ю.Г., Вилисов М.В., Глинкина С.П., Гук Д.В., Данилина Т.А., Елисе ева И.И., Круглов А.Ю., Латов Ю.В., Майдыков А.А., Максимов В.К., Малчинов А.С., Мартюшов Ю.С., Наумов Ю.Г., Погорелко М.Ю., Сазонова Е.С., Сулакшина А.С., Тим ченко А.В., Ярутич А.Ю., Яцушко А.Н.

Под общей редакцией Сулакшина С.С.

Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др.

Г 72 Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России. Монография в 2-х томах. Т. 1. М.: Научный эксперт, 2008. — 464 с.

ISBN 978-5-91290-004- Коллективная двухтомная монография представляет результаты комплексного исследования проблем коррупции и теневой экономики в современной России. Ав торским коллективом предложен новый подход к противодействию указанным яв лениям. В данном исследовании коррупция и теневая экономика представлены как тесно переплетенные и взаимопорождающие друг друга явления. Проблемы корруп ции и теневой экономики были рассмотрены в рамках выделенных шести основных контуров (типов) как самодостаточных идентифицируемых коррупционных и тене вых явлений: кадровая коррупция, экономическая коррупция, сращивание бизнеса и власти, идейная коррупция, бытовая коррупция, теневая экономика.

Во втором томе будет изложена программа государственно-управленческих действий противодействия коррупции и теневой экономике.

Предназначена для руководителей органов законодательной, судебной и испол нительной власти, субъектов экономической деятельности, экономистов, правоведов и всех, кто интересуется современными экономико-правовыми проблемами реализа ции государственной экономической политики.

УДК 338.22: ББК 65.012. © Центр проблемного анализа и государственно управленческого проектирования при Отде лении общественных наук РАН, ISBN 978-5-91290-004- 1.indb 2 07.02.2008 15:27: Введение Настоящая монография представляет собой первую часть (первый том) ис следования проблем противодействия коррупции и теневой экономике в РФ.

В Концепции национальной безопасности Российской Федерации1 кор рупция названа одной из угроз национальной безопасности, а консолида ция усилий, направленных на борьбу с коррупцией, рассматривается как одна из мер обеспечения национальной безопасности. В мае 2006 г. в своем послании Президент России признал коррупцию одним из самых серьезных препятствий на пути развития страны2.

Коррупция ставит под угрозу сам факт существования государства, высту пает основным препятствием повышения уровня жизни населения, развития экономики, становления гражданского общества, для эффективной борьбы с организованной преступностью3. Рост коррупции в России — один из основ ных антифакторов привлечения иностранных инвестиций и современных технологий в российскую промышленность. Коррупция негативно сказы вается как на внешнем имидже, так и на инвестиционном рейтинге России.

Перечень отрицательных последствий коррупции велик. В этой связи эффек тивная борьба с коррупцией неизбежно влечет за собой коренные изменения не только в государстве, но и в социуме в целом. Одновременно действенная борьба с коррупцией предполагает достижение целого ряда объединенных в единую систему целей. Авторским коллективом данной книги выделяется пять основных целей противодействия коррупции и теневой экономике:

Первая. Увеличение эффективности и компетентности власти в госу дарственном управлении, авторитета власти внутри и вне страны.

Вторая. Повышение инвестиционных и иных экономических рейтингов России.

Третья. Снижение экономических издержек, оздоровление экономики.

Четвертая. Стимулирование рыночного прогресса (добросовестной конкуренции).

Пятая. Оздоровление социально-психологического состояния населе ния, утверждение справедливого распределения национальных ресурсов.

Несмотря на то, что коррупция как явление достаточно хорошо изуче на (Россией ратифицировано большинство международных конвенций о борьбе с коррупцией, существует несколько проектов антикоррупционных Утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 // СЗ РФ от 10 января 2000 г., № 2, ст. 170.

www. kremlin.ru/text/appears/2006/05/105546.shtml. 2006. 23 мая.

Малько А.В. Коррупция как основная честь теневой юридической жизни общества: ме тодология исследования // http://sartraccc. sgap.ru/Pub/malko. 2006. 17 июня.

1.indb 3 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России нормативных правовых актов и программ, во многих регионах есть свои собственные программы борьбы с коррупцией, действуют почти два де сятка различных центров, институтов, сконцентрировавших свою деятель ность на изучении коррупции и теневой экономики), уровень коррупции не только не снижается, но, напротив, продолжает расти. В чем же причины неудач в противодействии коррупции?

Почему, признав коррупцию одной из угроз национальной безопаснос ти и одним из самых серьезных препятствий на пути развития страны, го сударство практически ничего не может предъявить обществу в качестве реальных достижений в борьбе с коррупцией, за исключением арестов от дельных чиновников, обвиненных в получении взяток?

Таких причин можно назвать несколько:

Первая причина — это отсутствие действительной политической воли.

Коррупция носит тотальный характер и пронизывает все сферы обществен ной жизни. Она стала привычным явлением, нормой жизни, а ряд экспер тов придерживаются позиции, что коррупция — это вообще единственный на сегодня реальный способ управления. Поэтому перед нами встает самый главный и самый сложный вопрос: как можно ожидать от власти эффектив ных мер по борьбе с коррупцией, если она сама коррумпирована?

Вторая причина заключается в том, что большинство современных оте чественных разработок по противодействию коррупции касается лишь от дельных направлений, аспектов, сфер такой борьбы, причем, как правило, в отрыве от решения проблем оздоровления экономики в целом.

Вместе с тем, совершенно очевидно, что без комплексной, всеобъемлю щей общероссийской стратегии и такой же программы противодействия коррупции и теневой экономике, какого-либо стабильного позитивного эф фекта в деле борьбы с этими явлениями достичь невозможно, даже в усло виях отдельного региона.

Предлагаемые сегодня варианты подходов к борьбе с коррупцией (проти водействия коррупции) также существенно отличаются друг от друга по со держанию мер и способов такой борьбы — в зависимости от конкретного вида коррупции, сфер ее проявления и иных критериев классификации коррупции.

По мнению разработчиков, ни одну из классификаций проявлений кор рупции, представленных сегодня в теории и применяемых на практике (включая законодательство и правоприменение), нельзя признать отвечаю щей потребностям высокоэффективного противодействия этому явлению.

В связи с этим мы выделяем шесть основных контуров (типов), шесть самодостаточных идентифицируемых коррупционных и теневых явлений4.

Вилисов М.В., Сулакшина А.С. Коррупция и теневая экономика: Проблемный анализ.

Труды Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.

Вып. № 6. М.: Научный эксперт, 2006.

1.indb 4 07.02.2008 15:27: Введение Первый контур (тип) — кадровая коррупция. Основывается на взаимо связи двух субъектов: лица, обладающего правом назначения на должность либо возможностью оказать влияние на результаты выборов, и лица, заин тересованного в получении этой должности. Среди основных отрицатель ных последствий кадровой коррупции — некомпетентность чиновников, неэффективность работы, снижение авторитета государственной власти.

Есть ряд общих для всех видов кадровой коррупции проблем и вариантов их разрешения. Однако существуют специфичные проблемы, наличие кото рых предопределяет необходимость отдельного анализа феномена кадровой коррупции в различных ветвях власти: исполнительной (система назначений на должность), законодательной (представительной, включая систему выбо ров), судебной и не вполне еще сформировавшейся контрольной.

Анализ проблем кадровой коррупции в исполнительной власти связан, прежде всего, с выявлением наиболее «привлекательных» в коррупцион ном отношении должностей. Главным образом, это должности, связанные с перераспределением финансовых потоков (главные и иные распорядите ли бюджетов и их помощники;

лица, формирующие предложения по рас ходам — от завхоза до ответственного по НИОКР;

лица, осуществляющие контроль за перемещением финансовых потоков и др.). Следующая груп па — это лица, обладающие контрольно-надзорными полномочиями, вклю чая лицензирование и иные виды разрешений. Потенциально коррупци онной является работа по аттестации персонала, а также кадровая работа.

Следующие группы — это управление имуществом, оказание государствен ных услуг. К потенциально коррупционным относятся любые должности в системе правоохранительных органов, которые наделяют обладателей таких должностей полномочиями возбуждать, приостанавливать и прекращать уголовные дела и административных производства, составлять админист ративные протоколы и т. п.

Существует целый ряд крупных коррупциогенных проблем в функци онировании законодательной (представительной) власти. Это и неэффек тивность общественного контроля за выборными процедурами, участие в выборах представителей преступных сообществ, покупка мандатов в реги ональных и местных органах представительной власти и др.

Одной из наиболее уязвимых и «привлекательных» для коррупции сфер власти, по мнению многих экспертов, оказалась судебная система. Здесь кор рупционной притягательностью обладает практически любая должность, от функционального «наполнения» которой существенно зависят конкретные формы и масштабы коррупционных проявлений. Коррупция в судебной системе во многом связана с несовершенством института назначения судей и отсутствием действенного контроля за механизмом их назначения.

Второй контур (тип) — экономическая коррупция. Основная масса зло употреблений связана с использованием полномочий в области контроля и 1.indb 5 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России распределения финансовых потоков. Подобный вид коррупции называют также «коррупционными услугами», т. е. услугами по «продаже» властно го ресурса либо использованию такого ресурса в целях привлечения иных административных ресурсов. Рассматриваемый вид коррупции приводит к ограничению конкуренции, торможению рыночного прогресса, возрас танию издержек бизнеса, снижению инвестиционных рейтингов и т. п.

Отметим, что именно в этом контуре (типе) коррупции мы рассматрива ем коррупционные проявления в частном секторе, т. е. в сфере отношений бизнес–бизнес.

Третий контур (тип) — сращивание бизнеса и власти — отличается от остальных тем, что в нем всегда присутствует конфликт интересов — час тных и государственных. Сращивание бизнеса и власти также можно рас сматривать как особую форму экономической коррупции, отличающуюся от остальных субъектным составом, мотивацией коррупционного поведе ния, но, главным образом, способами борьбы. Этот вид выделяется в отде льный блок.

Четвертый контур (тип) — это идейная коррупция. Она охватывает все указанные контуры и напрямую связана с некомпетентностью власти, с неэффективностью ее работы, низким рейтингом и авторитетом. Идей ная коррупция — это монополизация и ограничение пространства выбора властных решений. Данная тема мало разработана, особенно в плане уго ловно-правового преследования. Это — вопрос определения грани между политическими взглядами, как убеждением, и государственной изменой как преступлением.

Идейная коррупция тесным образом связана с кадровой коррупцией, а также с экономической, особенно в форме казнокрадства. Идейная корруп ция также связана с отсутствием официальной идеологии государства, с на вязанной России западной ценностной моделью.

Пятый контур (тип) в рассматриваемой схеме — теневая экономика.

Теневая экономика и коррупция неотделимы друг от друга и порождают друг друга. Между этими двумя явлениями существуют неразрывные двус торонние связи. Теневой сектор находится вне поля правовой защиты и яв ляется благодатной почвой для разрастания коррупции. Теневая экономика создает устойчивый спрос на коррупционные услуги и программирует не обходимое ей число коррумпированных чиновников. Кроме того, корруп ционная деятельность сама по себе является частью теневой экономики.

С другой стороны, наличие коррумпированного чиновника и, например, административных барьеров заставляет бизнес «уходить в тень».

В связи с этим, борьба с коррупцией неэффективна без одновременной борьбы с теневой экономикой.

В сфере теневой экономики мы выделяем две основные проблемы, кото рые требуют безотлагательного разрешения.

1.indb 6 07.02.2008 15:27: Введение Первая проблема связана с так называемыми «коррупционными услуга ми» в широком смысле, т. е. со случаем, когда предмет коррупционной де ятельности совпадает с предметом теневой экономической деятельности.

Материальный эффект от коррупционной деятельности является частью теневого дохода.

Вторая проблема, которая также требует разрешения в контексте борь бы с коррупцией, — это, прежде всего, макроэкономические финансовые решения государства, продуцирующие теневую экономику. Речь идет о фи нансовой, налоговой политике государства, которая ведет к масштабному уклонению от налогов, к наличному обороту, снижению потенциала безна личных расчетов, созданию неоправданных административных барьеров, заставляющих бизнес уходить в тень.

И, наконец, шестой контур (тип) — бытовая коррупция.

С данным видом коррупции мы сталкиваемся в повседневной жизни, потому что она затрагивает такие сферы, как образование, здравоохране ние, дорожное движение и пр. Опасность этого вида коррупции заключает ся в том, что, «поражая» основные сферы жизни общества, она становится привычным явлением и нормой жизни.

Говоря о возможных методах борьбы с указанными выше явлениями, необходимо отдавать себе отчет, что в сегодняшних условиях практически все трудоспособное население в той или иной мере участвует в различных формах коррупции и теневом секторе, поэтому одним из основных мето дов борьбы может стать легализация отношений (амнистия капиталов, легализация отдельных видов коррупционной деятельности по примеру ряда зарубежных стран, где легализован лоббизм и сформированы зако нодательные основы правомерной деятельности по продвижению частных интересов).

Вместе с тем, нужно понимать, что легализация некоторых форм кор рупции не может решить всех проблем.

Несправедливое распределение богатства является одной из причин кор рупции. Речь идет о низком уровне оплаты труда чиновников, что вынуж дает их искать иные пути для получения дохода. Здесь нужно еще раз ого вориться, что нельзя устранять эту причину в отрыве от остальных причин.

В России сформировался целый идеологический пласт чиновничества, для ко торого коррумпированность — это не какая-то аномальная ситуация, а норма жизни, норма государственной службы, норма предпринимательства. В этой связи считаем необходимым подчеркнуть, что меры по борьбе с коррупцией (противодействие коррупции) будут эффективны только тогда, когда они бу дут реализованы в комплексе. Образно выражаясь, необходимо пройтись «неводом» по всем аспектам коррупции и теневой экономики, и только тог да можно рассчитывать на какой-либо результат, на сдвиг с мертвой точки, в которой Россия находится уже продолжительное время.

1.indb 7 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России В этой связи особое значение приобретает стратегический подход к разрешению этой проблемы. Коррупция не только самовоспроизводна, но также неоднородна и трансформативна. Поэтому принятие отдельного Федерального закона о противодействии коррупции и теневой экономи ке является неадекватным инструментом для высокоэффективного проти водействия коррупции. Кроме того, важно учитывать такой политико-пси хологический аспект идеи специального закона о борьбе с коррупцией, как юридическое увековечивание коррупции — неотъемлемой части российской действительности.

Признание невозможности полного искоренения коррупции не наделя ет государство правом ограничиваться лишь констатацией социально-нега тивного характера коррупции и наказанием отдельных коррупционеров.

Российскому обществу нужна ясная и жизнеспособная политическая доктрина противодействия коррупции и теневой экономике, отвечающая заявленным амбизициозным целям социально-экономического развития России — Концепция государственной политики противодействия корруп ции и теневой экономике в России, утверждаемая указом Президента РФ.

Подводя итог краткому предварительному описанию того концептуаль ного подхода, который использовался авторским коллективом Центра про блемного анализа и государственно-управленческого проектирования при выполнении настоящего исследования, отметим, что в современной теории и практике борьбы с коррупцией сформировалось и применяется значи тельное число ставших уже классическими, а также и уникальных подходов к борьбе с коррупцией. Авторский коллектив, в той мере, в которой это со ответствовало избранному концептуальному подходу, стремился использо вать этот ценный теоретический и практический опыт.

При разработке концептуальных основ государственной политики про тиводействия коррупции и теневой экономике в России авторы монографии исходили из того, что ликвидировать коррупцию как явление полностью, по-видимому, невозможно. Однако уменьшить ее объемы и общественную опасность до уровня, который бы не служил непреодолимым препятствием для экономического прогресса и роста уровня жизни большинства росси ян — задача, на наш взгляд, посильная. В этой связи особое значение приоб ретает стратегический подход к решению данной проблемы.

Авторский коллектив при проведении настоящего исследования исхо дил из того, что позитивный потенциал стихийной борьбы с коррупцией в нашей стране уже исчерпан. Российскому обществу нужна ясная и жизне способная политическая доктрина противодействия коррупции, отвечаю щая заявленным амбициозным целям социально-экономического развития России.

Итак, для борьбы с коррупцией и теневой экономикой нами предлагают ся следующие ключевые решения:

1.indb 8 07.02.2008 15:27: Введение 1. Платформа политической воли и публичное политическое решение.

2. Поэтапная обеспеченная программа охвата различных категорий гос служащих государственных должностных лиц новыми мерами борьбы с коррупцией.

3. Создание федерального органа исполнительной власти по управлению госслужбой (с функциями спецслужбы по борьбе с коррупцией).

4. Добровольный антикоррупционный «колпак» (добровольное ограни чение некоторых конституционных прав госслужащих).

5. Жесткая формализация деятельности госслужащих.

6. Разработка и введение механизма кадровых историй для госслужа щих.

7. Введение парламентской процедуры проверки законопроектов на кор рупциогенность.

8. Усовершенствование наказаний, в т. ч. повышение определенности и суровости во всех необходимых случаях.

Основополагающими из них являются: платформа политической воли и публичное политическое решение. Необходимо на уровне политического руководства страны системно решать эту проблему, а не только обозначать ее существование. Выход из логической ловушки тотальной коррумпирован ности власти состоит в поэтапной, нормативно обеспеченной программе, которая постепенно будет охватывать разные категории государственных служащих и властно-политических лиц. И это — добровольный «колпак», т. е. ограничение некоторых конституционных прав представителей руко водящих должностей государственной службы РФ.

К основным управленческим решениям по противодействию коррупции и теневой экономике относятся следующие:

1. Указ Президента РФ «Об утверждении Концепции государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике».

2. Кодекс поведения лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, государственных и муниципальных служащих РФ.

3. Тарифно-квалификационный кодекс РФ.

4. Федеральный закон «О доверительном управлении имуществом лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, госу дарственных и муниципальных служащих».

5. Федеральный закон о внесении изменений в следующие кодексы Рос сийской Федерации: Гражданский, Бюджетный, Налоговый, об адми нистративных правонарушениях, Уголовный, Гражданский процессу альный, Арбитражный процессуальный, Уголовно-процессуальный, а также в Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан, федеральные законы — «О системе государственной службы РФ», «О государственной гражданской службе», «О статусе судей в Россий ской Федерации», Федеральный закон «Об органах судейского сооб 1.indb 9 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России щества в Российской Федерации», «О политических партиях», Закон РФ «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О прокура туре Российской Федерации», «О Счетной палате Российской Федера ции», «О Федеральной службе безопасности», «Об оперативно-розыс кной деятельности», «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «О некоммерческих организациях», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О техническом регулировании», «О несостоятельности (банкротстве) », «О размеще нии заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд», «О лекарственных средствах», «О безопасности дорожного движения» — в целях проти водействия коррупции и теневой экономике.

6. Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Фе дерации».

7. Указ Президента РФ «О Регламенте Администрации Президента РФ».

8. Указ Президента РФ о внесении изменений в Указы Президента РФ «О мерах по организации проверки сведений, представляемых лица ми, замещающими государственные должности Российской Федера ции в порядке назначения и должности федеральной государственной гражданской службы» от 1 июня 1998 г. № 641 и «Об утверждении По ложения о персональных данных государственного гражданского слу жащего Российской Федерации и ведении его личного дела» от 30 мая 2005 г. № 609.

9. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ «О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федераль ного Собрания Российской Федерации».

10. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

11. Постановление Правительства РФ «О полномочиях органов государс твенной власти в области безопасности дорожного движения».

В настоящее время предложенные решения обозначенных нами задач соотносятся с действующим законодательством РФ и дают нам право обос новывать наши предложения. Разработка концепций указанных документов в настоящее время ведется Центром проблемного анализа и государствен но-управленческого проектирования. Все перечисленные выше документы войдут во второй том монографии «Государственная политика противо действия коррупции и теневой экономике в России».

1.indb 10 07.02.2008 15:27: Глава 1. Постановка задачи 1.1. Постановка задачи разработки государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике Нужна ли России государственная политика борьбы с коррупцией? Для большинства граждан России такого вопроса, по-видимому, не существу ет. Рядового гражданина скорее интересует другое: когда начнется реаль ная борьба с коррупцией, и начнется ли она вообще? Парадокс заключается, однако, в том, что граждане имеют возможность едва ли ни ежедневно на блюдать аресты мелких и крупных чиновников, обвиняемых в получении взяток, но не видят в этом какой-либо государственной политики борьбы с коррупцией. Для большинства противодействие коррупции в России на поминает череду кампаний, приуроченных к политическим сезонам, но не постоянную функцию государства, стремящегося обеспечить адекватные социальным потребностям экономическое развитие, эффективную защиту прав граждан и законных интересов организаций.

Признание почти всеми экспертами невозможности полного искорене ния коррупции (по крайней мере, в условиях когда-либо существовавших типов социального устройства) не дает государству права ограничиваться лишь декларированием социально негативного характера коррупции и на казанием коррупционеров. С философской точки зрения конечной целью борьбы с коррупцией, по-видимому, следует признать собственно борьбу с ней. Современная цивилизация обречена на борьбу с коррупцией уже в силу естественного стремления к самосохранению. В качестве прикладной цели борьбы с коррупцией может рассматриваться снижение распростра ненности и общественной опасности последней до уровня, который не яв ляется непреодолимым препятствием экономического развития, адекват ного потребностям общества и законодательно закрепленным ценностями и приоритетам. Низведение коррупции до «социально терпимого уровня»

в контексте названной цели есть лишь один из ее аспектов, которым доста точно легко манипулировать.

1.2. Методология разработки государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике как государственно-управленческой практики Под политикой в контексте настоящей работы в основном понимается государственное управление.

С позиций научной методологии необходимо соединить две существен но самостоятельные дисциплины: проблемной аналитики и юридико-тех 1.indb 11 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России нической и управленческой технологии. При этом имеется в виду, что вся работа и особенно ее заключительный синтетический этап должна отвечать требованиям к управленческим государственным документам в соответс твии с действующими регламентами государственно-управленческих про цедур и нормативно-правовых актов.

Разработка в предлагаемой постановке отличается от сходных по звуча нию. Чаще всего дело ограничивается ответом на вопрос: что происходит (что плохо)? Ответ звучит риторически — уровень коррупции высок, масш табы теневой экономики велики, методы борьбы с указанными явлениями неэффективны. Это правильно, но надо бы и дальше продвигаться. Реже от вечают на вопрос — почему это так, в чем природа и причины негативных явлений? Совсем редко отвечают на вопрос — что делать? (Обычно пафос уходит на вопрос — кто виноват и что с ним за это делать). И уж совсем редкость — ответы на вопрос — как делать, кто будет делать, как подтверж дать прогнозами последствия своих действий, в какие сроки, за счет каких ресурсов, во имя каких целей и ценностей, какие параметры развития при этом контролируя для определения результативности своих действий, на какие чувствительные факторы, условия и причины воздействуя? Но, как очевидно, ответы именно на эти вопросы составляют суть проектирования государственной политики как управленческой задачи. А сама политика приобретает характер ответственных управленческих действий, способных по существу решать проблемы общества и государства.

1.2.1. Государственная политика как управленческая категория В работе, ставящей целью исследование вопросов политики противо действия коррупции и теневой экономике, задание ее в соответствующей Концепции и других государственно-управленческих документах, важно уточнить, что собственно понимается под политикой в данном контексте.

Определений политики существует большое количество в различных смыс ловых контекстах. Считается общепризнанным, что невозможно дать ее однозначное определение. Добавим, что это верно, но с оговоркой, что без уточнения функционального или целевого контекста. Например, политику определяют как сферу деятельности людей, связанную с властными отноше ниями, межгрупповыми отношениями, деятельности, не только сознатель ной, но и иррациональной, стихийной и т. д.1 Очевидно, что такой дефини ционный подход мало что дает для организации работ в поставленных в настоящей разработке целях.

Под государственной политикой понимается совокупность ценност ных целей, государственно-управленческих мер, решений и действий и порядка реализации государственно-политических решений (поставлен Подробнее см. Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 1999. С. 1.indb 12 07.02.2008 15:27: Глава 1. Постановка задачи ных государственной властью целей)2. Очевидно, что отсюда вытекает не обходимость определить цели, для чего нужен ценностный выбор и опре деленность. Необходимо определение субъектов и объектов управления, представление об инструментах, ресурсах, способах управления, выбор и инвентаризация имеющегося государственно-управленческого инструмен тария и его дефицита. Определение исходного состояния объекта управле ния и его желаемого конечного целевого состояния, порядка перехода (пере ходной траектории). Определение программы действий, т. е. распределения мер, решений и действий во времени. Определение политических условий и вероятности принятия разрабатываемых документов. И еще много спе цифичных обстоятельств, вытекающих из желания создать работоспособ ный в смысле реальной практики государственного управления документ (пакет документов), кондиционный с точки зрения регламентных требова ний, существующих в реальных процедурах государственного управления.

На рис. 1 показана упрощенная топология государственной политики, как предмета проектирования. В пакете государственно-управленческих доку ментов политики противодействия коррупции и теневой экономике в ко нечном итоге все указанные на рис. 1 элементы3 должны быть в явном виде определены.

1.2.2. Цель, статус и место государственно-управленческих документов политики противодействия коррупции и теневой экономике в системе российского законодательства и политической нормативистики Цели создания и легитимизации государственно-управленческих доку ментов политики противодействия коррупции и теневой экономике, т. е. их имплементации в законодательное и государственно управленческое про странство России заключаются в следующем:

— упорядочении управленческой организации, обеспечении обоснован ности и согласованности с формулируемыми политическим руководс твом страны целями исполнительных действий государственных влас тей по противодействию коррупции и теневой экономике;

— создании системы (механизма) предупреждения и эффективного противодействия коррупции и теневой экономике, отличающейся прозрачностью, устойчивостью в длительной перспективе и слабой зависимостью от политической конъюнктуры и особенностей сменя ющихся политических элит страны или лоббирующих группировок.

Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленчес ких решений (государственных политик) // Проблемы современного государственного уп равления в России. Вып. 1., М., 2006.

Подробнее см. Главу 7, параграф 7.3 «Проблемно-управленческое дерево».

1.indb 13 07.02.2008 15:27: 1.indb А И Государственно управленческие документы:

И –Послание Президента РФ;

–указ;

Субъекты Меры, И Ц –закон;

и объекты действия, решения –доктрина;

–программы.

Действия Субпроблемы Идеи, и процессы:

концепты, Неделимые – организовывание;

контуры задачи – акты управления;

решений – пропаганда и задач воспитание;

– духовная подготов ка и мобилизация (апелляция к менталитету).

С С Компарация Реализация Результат Мониторинг Рис. 1. Общая схема алгоритмизированного управленческого проектирования государственной политики 07.02.2008 15:27: Глава 1. Постановка задачи Концепция политики противодействия коррупции и теневой экономике в данной работе разрабатывается как основной государственно-управлен ческий документ, определяющий содержание государственной политики в обсуждаемой области управления, формирующий и приводящий в действие механизм ее исполнения.

В случае легитимизации на практике, если до этого дойдет дело, Концеп ция может утверждаться Указом Президента РФ и (или) приниматься фе деральным законом. Тогда она будет являться нормативно-правовым актом и станет обязательной для исполнения всеми органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, включая нерезидентов.

Концепцию, как вид документа, следует относить к классу доктринальных государственных документов. К сожалению, традиция в современной Рос сии заключается в том, что доктрины зачастую являются чисто политичес кими документами, не неся в себе административно-правового содержания.

Поэтому их распорядительная управленческая нагрузка, обязательность для исполнения в системе исполнительной власти являются недостаточными.

Это относится подчас и к посланиям Президента Федеральному собранию.

С точки зрения возможного практического использования Концепции и по вышения уровня ее управленческого воздействия на действия исполнитель ной власти, обязательности ее для всего механизма исполнения в Концепции должны предусматриваться специальные нормативные конструкции. Как можно видеть на рис. 2 Концепция может влиять на целый ряд законода тельных актов в системе российского законодательства и политической нор мативистики, включая ежегодные послания Президента РФ.

Н альные президента Легитимизация Президента * Федеральные * * * вновь принимаемые Рис. 2. Место Концепции противодействия коррупции и теневой экономике в системе федерального российского законодательства и политической нормативистики 1.indb 15 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России 1.2.3. Методология разработки государственной политики Разработка государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике основана на ценностно-ориентированном, нормативно правовом и системно управленческом подходах.

Документы, определяющие содержание государственной политики про тиводействия коррупции и теневой экономике, в отличие от известных ака демических разработок, разработанных в научно-экспертном сообществе, должны быть кондиционными на случай их принятия в реальных процеду рах государственного управления.

Особыми требованиями являются: реалистичность предложений, их обоснованность и аргументированность, политологическая обоснован ность реализуемости в реальной практике, прогноз последствий, работос пособность документа в практике государственного управления в России.

Конечный пакет документов (в целом включающий Указ Президента РФ «Об утверждении Концепции государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике»;

Кодекс поведения лиц, замещающих госу дарственные должности РФ и субъектов РФ государственных и муниципаль ных служащих РФ;

Тарифно-квалификационный кодекс РФ;

Федеральный за кон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»;

Федеральный закон «О доверительном управлении имуществом лиц, замещающих госу дарственные должности РФ и субъектов РФ, государственных и муниципаль ных служащих»;

Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральные законы «О системе государственной службы РФ», «О государственной граж данской службе»;

Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Фе деральный закон «О федеральной службе безопасности»;

Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Фе дерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и др.) должен быть системным, т. е. основываться на ценностном выборе, на прове денном с его позиций анализе действующих на сегодня мер по противодейс твию коррупции и теневой экономике в России, определении основных фак торов и проблем, мешающих достижению предложенных целей-ценностей, которые должны быть определены в явном виде, наборе идей и концептов по решению идентифицированных проблем, на определенном на их основе набо ре инструментарных мер, решений и действий в пространстве государствен ного управления, пакетировании их в программную временную развертку.

В этой связи методологически работа по формированию политики про тиводействия коррупции и теневой экономике, как управленческой практи ки, в обязательном порядке разбивается на два этапа.

Во-первых, проблемно-аналитический, включающий обзорное и ориги нальное исследование основных проблем, систематику проблемного поля, 1.indb 16 07.02.2008 15:27: Глава 1. Постановка задачи его декомпозицию, генерацию идей-концептов решений. И, во-вторых, син тетическо-конструирующий, включающий в себя переход на основе набора идей-концептов, полученных на первом этапе, к инструментарным реше ниям в пространстве государственного управления, построению необходи мых нормативно-правовых актов и иных распорядительных документов, их программному пакетированию в краткосрочной, среднесрочной и долго срочной перспективе.

В связи с такой постановкой методология работ выглядит следующим образом (рис. 3).

Рис. 3. Методология разработки политики противодействия коррупции и теневой экономике Завершает этап проблемной декомпозиции препятствий, затрудняющих достижение желаемых целей, специальным образом построенная проблем ная матрица, которая в табличной форме описывает проблемное поле рабо ты (рис. 4)4.

Рис. 4. Проблемная матрица Подробнее см. Главу 7, параграф 7.2 «Проблемно-управленческая матрица политики противодействия коррупции и теневой экономике»

1.indb 17 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Ее общий (шаблонный) вид выглядит следующим образом.

Проблемная матрица № Проблема (задача) Причина (фактор) Идея, концепт решения n Второй этап начинается с создания управленческой матрицы (рис. 5) ко торая составляется в процессе поиска конкретных решений, мер и действий государственного управления на основе идей и концептов, полученных на этапе проблемного анализа, т. е. на основе проблемной матрицы.

Идеи Управленческие Управленческие и концепты действия документы решений Рис. 5. Управленческая матрица Общий (шаблонный) вид управленческой матрицы выглядит следую щим образом.

Управленческая матрица Вид и название государственно Идея, концепт Решение, мера, действие управленческого документа (указ, решения про- в пространстве № закон, постановление блемы государственного правительства, подзаконный акт, (задачи) управления иное) n Дальнейшая, следующая за работой проблемных аналитиков-экспертов работа по написанию документов осуществляется уже преимущественно юристами и управленцами (при участии проблемных экспертов). Методо логию государственно-управленческого проектирования нельзя недооце нивать потому, что эффективно управлять сложнейшими социальными 1.indb 18 07.02.2008 15:27: Глава 1. Постановка задачи системами по наитию невозможно, нужна технология, алгоритмы, в том числе на стадии проектирования управления.

1.2.4. Методология факторного анализа Цикл формирования государственной политики имеет ряд обязатель ных звеньев, в котором после определения ценностной цели необходимо выявить факторы, влияющие на нее. Под фактором в данном случае по нимаются условия, обстоятельства, причины, влияющие на заданную цель (ценность). Категория ценность, как целевая характеристика, вполне изме ряемый, в том числе количественно, параметр, например, издержки, кото рые несут хозяйствующие субъекты вследствие коррупционных злоупот реблений.

Этот подход дает возможность идентифицировать проблемы, как пре пятствия на пути достижения цели, подлежащие преодолению в ходе госу дарственного управления.

Как показывает анализ, переход от постановки цели к идентификации проблем не является тривиальным. Каким образом можно определить су щественные с точки зрения поставленной цели упомянутые препятствия — проблемы? Очевидно, что необходимо найти способ соотнесения постав ленной цели всем ранжированным по значимости факторам, влияющим на нее. Определение в процедурах факторного анализа препятствий — наибо лее интегративных проблем на пути достижения ценностных целей в общем случае отвечает на вопрос «что мешает достижению целей?». Однако каж дая из этих проблем верхнего уровня сама по себе состоит из подпроблем последующих уровней проблемного разложения. Речь идет о декомпозиции проблем первого уровня (рис. 6). Здесь переход на каждый последующий уровень возможен путем ответа на вопрос «В чем причина вышележащей проблемы? Почему возникает вышележащая проблема?». Дерево декомпо зиции «ветвится» до тех пор, пока исследователь не дойдет до «первопри чины», т. е. фактора, уже недекомпозируемого с точки зрения возможности управленческого воздействия. Опыт показывает, что подобных уровней этажей декомпозирования в практике государственно-управленческого проектирования может быть порядка десяти6.

Ширина же ветвления, т. е. количество конечных атомизированных за дач, может достигать сотен. Отсюда следует вывод о том, что по наитию или интуиции найти решения государственно-управленческих интегративных Якунин В.И., Сулакшин С.С. Факторный анализ в формировании государственных поли тик // Власть. 2006. № Государственная промышленная политика. Под ред Е.М. Примакова, В.Л. Макарова., М.: Наука, 2003 г.;

Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э. Государственная политика вывода России из демографического кризиса., М., 2007.

1.indb 19 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России проблем с должной степенью эффективности очень трудно, скорее невоз можно. А вот разложив их на составные, найдя управленческое решение для отдельных элементарных задач, что существенно легче, их потом можно синтезировать в единые государственно-управленческие решения и про граммные пакеты.

1.2 1. 1. 1.3.2 1.3. 1.3. Рис. 6. Схема методологии декомпозирования сложных задач и синтеза интегра тивных решений («Проблемно-управленческое дерево») Соответственно на последующей стадии необходима обратная сверт ка — синтез и конструирование пакетированных решений.

На цель (ценность) возможны как негативные, так и позитивные и ве роятностные влияния. В последнем случае они именуются рисками и также должны приниматься в расчет. Процедура формирования государственной политики, очевидно, должна учитывать все три вида факторов. Позитивные факторы в программной части государственной политики нужно поддержи вать и усиливать. Негативные — купировать, преодолевать и искоренять.

По отношению к рискам — вырабатывать меры готовности, профилактики, предупреждения.

Иными словами, достаточно понятно, как из анализа факторов вытекает дальнейшее строительство адекватной государственной политики. И, на Применение метода декомпозиции интегративных проблем, препятствующих реализа ции основных ценностных целей государственного управления в сфере противодействия коррупции и теневой экономике позволило построить «Проблемно-управленческое дерево политики противодействия коррупции и теневой экономике» (см. Глава 7, параграф 7.3).

1.indb 20 07.02.2008 15:27: Глава 1. Постановка задачи оборот, без точного представления о реальных факторах государственная политика не гарантирует своей результативности.

Итак, определение факторов выступает обязательным звеном в механиз ме связи цели (ценности) политики с набором действий по ее достижению.

Использование указанных принципов государственного проектирования позволило создать системно построенное проблемное поле и поле конкрет ных мер, решений и действий государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике.

1.3. Оценка действующей версии официальной доктрины и практик противодействия коррупции и теневой экономике в России До настоящего времени противодействие коррупции и теневой эко номике в России продолжает сохранять в основе своей бессистемный ха рактер, несмотря на значительное количество принятых в последние годы различных нормативных правовых актов, регламентирующих частные либо международные аспекты такого противодействия8. Официальные полити ческие доктрины противодействия теневой экономике и коррупции (как на законодательном, так и на политико-декларативном уровне) не приняты.

Существующая модель противодействия коррупции и теневой экономике отвечает признакам элементарной, относительно упорядоченной системы, в которой доминирующее положение занимают меры юридической ответствен ности (гражданско-правовой, административно-правовой, уголовной) и меха низмы ее реализации — с одной стороны, и общие меры обеспечения эконо мического развития в целом — с другой. Целенаправленное противодействие коррупции и теневой экономике осуществляется преимущественно уголовно правовыми и административно-правовыми средствами (наиболее развитые элементы).

См., например: Постановление Съезда народных депутатов РФ «О состоянии законнос ти, борьбы с преступностью и коррупцией» от 14 декабря 1992 г. № 4081–1;

Указ Прези дента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» от 4 апреля 1992 г.

№ 361;

Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (подписана Рос сийской Федерации 9 декабря 2003 г., ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ), Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (подписана от имени Российской Федерации 27 января 1999 г., ратифицирована Федераль ным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ) и Конвенция Организации Объединенных На ций против транснациональной организованной преступности (ратифицирована Феде ральным законом от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ);

Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ;

Конвенции Совета Европы об отмывании, вы явлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г.

(ратифицирована Федеральным законом от 28 мая 2001 г. № 62-ФЗ).

1.indb 21 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Вместе с тем, понятийный аппарат, цели, задачи, субъектный состав, большинство средств, критерии эффективности и ожидаемые результаты противодействия коррупции и теневой экономике в России до настоящего времени не определены ни на нормативно-политическом, ни на декларатив но-политическом уровнях.

Практика государственного противодействия коррупции в России в на стоящее время сводится к следующему:

• совершенствованию законодательства об административной и уголов ной ответственности за коррупционные правонарушения;

• применению в весьма ограниченных масштабах такого законодатель ства к должностным лицам и лицам, выполняющим управленческие функции в коммерческих и иных организациях (как правило, за мало значительные правонарушения);

• созданию структур по противодействию коррупции (Совет при Прези денте РФ по противодействию коррупции9, Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания РФ по противодействию коррупции, служ бы собственной безопасности органов государственной власти и др.);

• проведению выборочного анализа действующего и проектируемого законодательства на предмет коррупционности, не имеющего, к со жалению, функционального влияния на отмену или принятие соот ветствующих нормативных правовых актов (например, заключения Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания РФ по про тиводействию коррупции);

• периодическому декларированию в официальных выступлениях вы сших должностных лиц государства необходимости усиливать борьбу с коррупцией (в частности, в ежегодных посланиях Президента РФ Фе деральному Собранию РФ);

• некоординируемому изменению законодательства, одной из попутных задач которого инициаторы изменений называют противодействие коррупции (законодательство о государственной службе, о защите конкуренции, о конкурсах и др.).

С момента распада СССР в России не была разработана и релизована ни одна федеральная целевая программа по противодействию коррупции и теневой экономике10. Аналогичным образом может быть охарактеризована Указ Президента РФ «Об образовании межведомственной рабочей группы для подго товки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г.

и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.» от 3 февраля 2007 г. № 129. (Ныне упразднен. Данный Указ Президента РФ не был опубликован. — Прим. авт.).

Определенное исключение составляет региональный уровень. Например, Программа по усилению борьбы с коррупцией в Москве.

1.indb 22 07.02.2008 15:27: Глава 1. Постановка задачи и практика противодействия теневой экономики с теми лишь отличиями, что специализированные государственные структуры по противодействию теневой экономике не создаются (если не считать Федеральной службы по финансовому мониторингу), а само противодействие теневой экономике в основе своей подменяется борьбой с легализацией преступных доходов и уклонением от уплаты налогов и иных сборов (что далеко не одно и то же). Несмотря на то, что, по состоянию на 1 января 2007 г., само понятие «теневая экономика» упоминалось в 191 нормативном акте (включая госу дарственные образовательные стандарты), до настоящего времени в России не принят ни один нормативный правовой акт, основной задачей которого является обеспечение противодействия теневой экономике.

Существуют достаточно веские основания полагать, что сложившиеся практики противодействия коррупции и теневой экономике сами репроду цируют значительную часть коррупции и теневой экономики.

1.indb 23 07.02.2008 15:27: Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России 2.1. Теоретическое и управленческое измерение понятий коррупции и теневой экономики 2.1.1. Правовое измерение понятий коррупции и теневой экономики Коррупция Несмотря на то, что, по состоянию на 1 января 2007 г., понятие корруп ции и производные от него упоминались в 347 нормативных правовых ак тах федерального уровня (включая ратифицированные международные договоры), утверждать, что российское законодательство содержит единое и обязательное для всех правоприменителей определение понятия «корруп ция» нельзя.


Содержащиеся в упомянутых антикоррупционных конвенциях ООН и Совета Европы определения понятия «коррупция» (включая собиратель ное понятие, выводимое из систематического анализа текста Конвенции ООН против коррупции) носят противоречивый характер и, к сожале нию, не могут использоваться в правоприменительной практике до момен та приведения в соответствие с ними Уголовного кодекса РФ. В силу п. Постановления № 5 Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» от 10 октяб ря 2003 г. «Международные договоры, нормы которых предусматривают признаки составов уголовно наказуемых деяний, не могут применяться судами непосредственно (выделено нами — авт.), поскольку такими до говорами прямо устанавливается обязанность государств обеспечить вы полнение предусмотренных договором обязательств путем установления наказуемости определенных преступлений внутренним (национальным) законом».

Понятие «коррупция» также прямо не упоминается ни в одном из нор мативных правовых актов, устанавливающих ответственность за отдельные виды коррупционных правонарушений. Однако именно перечень корруп ционных правонарушений, выводимый из анализа действующего законода тельства о различных видах юридической ответственности, является право вым мерилом коррупции в любой стране.

К числу коррупционных правонарушений относятся обладающие признаками коррупции гражданско-правовые деликты, дисциплинар 1.indb 24 07.02.2008 15:27: Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России ные проступки, административные правонарушения, а также преступ ления1.

К гражданско-правовым коррупционным деликтам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями нарушения правил дарения, предусмотренных гл. 32 Гражданского кодекса РФ2, а также наруше ния порядка предоставления услуг, предусмотренных гл. 39 того же Кодекса.

К дисциплинарным коррупционным проступкам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями или администра тивными правонарушениями служебные нарушения, за которые установле на дисциплинарная ответственность.

Перечни дисциплинарных коррупционных проступков сегодня уста навливаются федеральными законами и нормативными правовыми актами федеральных органов законодательной, исполнительной, контрольной и су дебной власти.

К числу административных коррупционных правонарушений относят ся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями правонарушения, за которые установлена административная ответствен ность следующими статьями Кодекса Российской Федерации об админис тративных правонарушениях3: 5.2, 5.16, 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 5.45, 5.46, 5.47, 5.48, 5.50, 5.52, 7.27 (в случае совершения соответствующего действия путем присвоения или растраты), 15.14, 15.21, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими администра тивную ответственность за коррупционные правонарушения.

Изучение уголовного законодательства России позволяет выделить два вида коррупционных преступлений: коррупционные преступления в фор ме подкупа и иные коррупционные преступления.

К коррупционным преступлениям в форме подкупа относятся виновно совершенные общественно опасные деяния, запрещенные под угрозой на казания следующими статьями Уголовного кодекса РФ4: ст. 141, п. «а» и «б»

ч. 2 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа);

ст. 142, ч. 2 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа);

ст. (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа);

ст. 184;

204;

210 (при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений);

ст. 290;

291;

304 и 309 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа).

Основы антикоррупционной политики. Проект Федерального закона (авт. Карапетян С.А., Лазарев В.В., Максимов С.В.) // Актуальные проблемы антикоррупционной политики в Рос сийской Федерации. М.: Центр ЮрИнфоР, 2001. С. 23–24.

СЗ РФ от 29 января 1996 г. № 5. Ст. 410.

СЗ РФ от 7 января 2002 г. № 1 (ч. I). Ст. 1.

CЗ РФ от 17 июня 1996 г. № 25. Ст. 2954.

1.indb 25 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России К иным коррупционным преступлениям — при наличии всех признаков коррупции — относятся виновно совершенные общественно опасные де яния, запрещенные под угрозой наказания следующими статьями Уголов ного кодекса РФ: ст. 1411;

1451;

159, п. «в» ч. 2;

160, п. «в» ч. 2;

ст. 164 (в слу чаях совершения соответствующего деяния лицом путем мошенничества, присвоения или растраты с использованием своего служебного положения);

ст. 170;

174, п. «б» ч. 3;

ст. 1741, п. «б» ч. 3;

ст. 175, ч. 3 (в случае совершения соответствующего деяния с использованием своего служебного положе ния);

ст. 188, п. «б» ч. 3;

ст. 201;

202 (в случае совершения соответствующего деяния в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц);

ст. 210 (при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких иных коррупционных преступлений);

ст. 221, п. «в» ч. 2;

ст. 226, п. «в» ч. 2;

ст. 229, п. «в» ч. 2;

ст. 285;

2851;

2852;

286 (в случае совершения соответству ющего деяния из корыстной или иной личной заинтересованности);

ст. (в случае совершения соответствующего деяния из корыстной или иной личной заинтересованности);

ст. 289;

292 и 316 (в случае заранее не обещан ного укрывательства особо тяжких коррупционных преступлений).

Теневая экономика В основу правового измерения понятия «теневая экономика» может быть положена разработанная в 1993 г. Статистическим комитетом ООН Система национальных счетов, в которой выделяются три сектора теневой экономики: первый сектор — скрытая деятельность;

второй сектор — не официальная деятельность;

третий сектор — нелегальная деятельность5.

Все сектора теневой экономики (включая нелегальный) предложено учиты вать при оценке состояния национальной экономики6.

Под скрытой деятельностью при этом понимается незарегистрирован ная или нелицензированная (либо нарушающая условия лицензирования) с целью уклонения от уплаты налогов, внесения иных социальных взносов и выполнения определенных требований и условий деятельность.

К неофициальной (или неформальной) деятельности относится индиви дуальное предпринимательство для обслуживания бытовых хозяйственных нужд.

Нелегальная деятельность включает как псевдоэкономическую деятель ность (с целью получения наживы, не обладающую фактическими призна Корягина Т.И. Количественные оценки объемов теневой экономики и роль организо ванной преступности в разрастании ее масштабов // Теневая экономика и организованная преступность. Материалы научно-практической конференции. М., 1998. С. 132.

Исправников В.О. Теневая экономика: личность, предпринимательство, криминал, госу дарство // Теневая экономика и организованная преступность. Материалы научно-практи ческой конференции. М., 1998. С. 64–65.

1.indb 26 07.02.2008 15:27: Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России ками экономической деятельности — кражи, грабежи, мошенничества), так и собственно нелицензированную деятельность (как предпринимательскую, так и непредпринимательскую).

Таким образом, к теневой экономике следует относить:

• любые гражданско-правовые деликты, представляющие мнимые или притворные сделки, совершенные с целью уклонения от уплаты нало гов, внесения иных социальных взносов и выполнения определенных требований и условий;

• административные правонарушения, связанные с нарушением ли цензионных требований и условий (гл. 14 КоАП РФ), правил веде ния бухгалтерской отчетности, уклонением от уплаты налогов и иных обязательных сборов (гл. 25 КоАП РФ), мелким хищением имущества (ст. 7.27 КоАП РФ);

• преступления: cт. 171 «Незаконное предпринимательство», ст. «Производство, приобретение, хранение, перевозка или сбыт немарки рованных товаров и продукции», ст. 172 «Незаконная банковская де ятельность», ст. 173 «Лжепредпринимательство», ст. 174 «Легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем», ст. 1741 «Легализация (отмыва ние) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления», ст. 175 «Приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем», ст. 176 «Неза конное получение кредита», ст. 179 «Принуждение к совершению сдел ки или к отказу от ее совершения», ст. 180 «Незаконное использование товарного знака», ст. 181 «Нарушение правил изготовления и исполь зования государственных пробирных клейм», ст. 184 «Подкуп участ ников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов», ст. 185 «Злоупотребления при эмиссии ценных бумаг», ст. 1851 «Злостное уклонение от предоставления инвестору или контролирующему органу информации, определенной законодательством Российской Федерации о ценных бумагах», ст. «Изготовление или сбыт поддельных денег или ценных бумаг», ст. «Изготовление или сбыт поддельных кредитных либо расчетных карт и иных платежных документов», ст. 188 «Контрабанда», ст. 189 «Неза конные экспорт или передача сырья, материалов, оборудования, техно логий, научно-технической информации, незаконное выполнение ра бот (оказание услуг), которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, вооружения и военной техники», ст. «Незаконный оборот драгоценных металлов, природных драгоценных камней или жемчуга», ст. 192 «Нарушение правил сдачи государству драгоценных металлов и драгоценных камней», ст. 193 «Невозвраще ние из-за границы средств в иностранной валюте», ст. 194 «Уклонение 1.indb 27 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России от уплаты таможенных платежей, взимаемых с организации или физи ческого лица», ст. 197 «Фиктивное банкротство», ст. 198 «Уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица», ст. 199 «Уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации», ст. 1992 «Сокрытие денежных средств либо имущества организации или индивидуального предпринимателя, за счет которых должно производиться взыскание налогов и (или) сборов» и некоторые др.


2.1.2. Экспертное измерение понятий коррупции и теневой экономики Коррупция Изучение этимологии понятия «коррупция» по праву считается ключе вым для решения всего комплекса проблем борьбы с этим явлением, прежде всего, экономических, статистических и организационных. Исследование этого понятия служит также лучшему пониманию детерминации корруп ции, позволяет «увидеть» новые тенденции в изменении социальной оценки этого явления. Последнее обстоятельство обычно (за редким исключением7) недооценивается в современных исследованиях проблем борьбы с корруп цией. На наш взгляд, сегодня уже нельзя не замечать, что человечество до стигло некоей критической точки в выборе наиболее эффективной модели борьбы с коррупцией. В конечном счете, как показывает проведенный нами анализ, — это выбор между борьбой с коррупцией в ее предельно широком и предельно узком пониманиях. «Золотая середина» в этом поиске опреде лится, по-видимому, еще не скоро.

Предыстория современной доктрины Изучение доступных нам источников показывает, что процесс форми рования законодательного определения понятия коррупции охватывает не сколько тысячелетий в истории цивилизации.

Одно из первых упоминаний о коррупции среди чиновников, как ука зывают отдельные исследователи, можно встретить в архивах Древнего Ва вилона (вторая половина XXIV в. до н. э.)8, а позднее (XIX в. до н. э.) и в знаменитых Законах вавилонского царя Хаммурапи:

«§ 5. Если судья разобрал дело, вынес решение и изготовил документ с печатью, а затем решение свое изменил, то этого судью следует изобличить в изменении решения, которое он постановил, и исковую сумму, имевшу юся в этом деле, он должен уплатить в двенадцатикратном размере;

кроме The organization of the fight against corruption in the Member States and candidate countries of the EU. Antwerpen-Apeldoorn: Malku, 2000.

Основы противодействия коррупции. М.: Спарк, 2000.С. 19–20.

1.indb 28 07.02.2008 15:27: Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России того, в собрании его должны согнать с его судейского кресла, и он не должен возвращаться и заседать вместе с судьями в суде.

§ 6. Если человек украл имущество бога или дворца, то этот человек дол жен быть убит;

а также тот, который принял из его рук краденое, должен быть убит»9.

Если в первом случае (§ 5) при толковании могут возникать сомнения в возможности отнесения описанной формы судейского произвола (отступ ление от правила неизменяемости судебного решения после вступления его в силу решения суда) к коррупции, то во втором (§ 6) — речь, безусловно, идет о коррупционных преступлениях — должностном хищении (в ин терпретации современного уголовного законодательства) и «отмывании»

имущества, приобретенного в результате коррупционного преступления.

Одинаковая оценка степени общественной опасности названных корруп ционных преступлений представляется нам совершенно обоснованной.

Кроме того, совместное размещение в тексте закона соответствующих норм указывает на тождественную природу названных преступлений (во всяком случае, в восприятии древнего законодателя). Современный законодатель последнему обстоятельству обычно не уделяет должного внимания. В част ности, легализация (отмывание) денег, полученных в результате совершения коррупционного преступления, не была включена в перечень коррупцион ных преступлений, приведенный в последнем проекте Федерального закона «О борьбе с коррупцией»10.

Вместе с тем, нельзя не обратить внимания на то, что современные ис следователи не располагают доказательствами существования в период ранней государственности не только собственно термина «коррупция» (что вполне понятно с лингвистической точки зрения), но и какого-либо эквива лента этому термину. Общее понятие коррупции еще только «вызревало» в этот период, отражаясь в общественном сознании и официальных докумен тах — преимущественно в виде неких частных понятий.

Качественный скачок произошел, по-видимому, значительно позже.

В Древней Греции уже использовался терминологический эквивалент коррупции, хотя и весьма «размытый». Коррумпировать — это, прежде все го, повреждать желудок плохой пищей, портить воду, жечь имущество, рас точать состояние, и уже затем — приводить в упадок нравы, губить свободу, развращать молодежь, подкупать отдельного человека или народ в целом11.

Хрестоматия по истории Древнего Востока. T. 1. Перевод В.А. Якобсона в частичной обработке А.А. Немировского. М., 1980. С. 152–177.

Отклонен Государственной Думой Федерального Собрания РФ 13 июня 2001 г.

В современном русском языке коррупция обычно трактуется как подкупаемость и про дажность чиновников, общественных и политических деятелей. См.: Словарь иностран ных слов. М., 1976. С. 316.

1.indb 29 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России В величайшем памятнике Древнего Рима термин «corrumpere» уже при вычно используется в значениях «менять за деньги показания в суде» и «подкупать судью»:

«Таблица IX. 3. Авл. Геллий, Аттические ночи, XX. 17: Неужели ты бу дешь считать суровым постановление закона, карающее смертною казнью того судью или посредника, которые были назначены при судоговорении [для разбирательства дела] и были уличены в том, что приняли денежную мзду по [этому] делу?»12.

Мы полагаем, есть все основания разделить мнение Никколо Макиавел ли о том, что именно в римском праве термин «коррупция» приобрел собс твенно юридическую форму13. Таким образом, можно с некоторой степенью уверенности говорить о том, что третий этап в формировании современ ного понятия коррупции совпадает с периодом возникновения и развития римского права. Вместе с тем, не следует, на наш взгляд, абсолютизировать значение этого этапа и искать в нормативно-правовом наследии Древнего Рима решения современных проблем практики борьбы с коррупцией. Древ неримский законодатель и не пытался (насколько нам это известно) сконстру ировать универсальный состав коррупционного правонарушения или соста вить исчерпывающий перечень коррупционных правонарушений, а, уж тем более, давать нормативное определение понятию «коррупция». Сами по себе эти конструкции оказались бы бессмысленными, поскольку были бы малополезны правоприменителю. В оценке же масштабов явления корруп ции власть и общество не нуждались, поскольку коррупция была редким явлением (за исключением последнего этапа римской истории), если осно вываться на дошедших до нас летописных источниках и комментариях рим ских юристов, приобретших силу закона14.

Распространение явления коррупции (во всяком случае в пределах Ев ропы), приобретение им относительно массового характера начинается в период раннего Средневековья. По-видимому, главными формальными причинами этого стали быстрое развитие денежных отношений, рост чис ленности государственного аппарата, сращивание ветвей государственной власти вопреки принципам римского права. В этой связи нет ничего удиви тельного в том, что понятие «коррупция» в большей, чем прежде, степени приобретает теологическое значение греха или дьявольского обольщения.

Коррупция в этот период уже привычно рассматривается как проявление коррумпированной сущности общества (Фома Аквинский). Таким обра зом, в Средние века вызревает принципиально новое понимание коррупции как антисоциального явления не только как «ровесника человечества», но и Памятники римского права. М.: Зерцало, 1997. С. 13.

Бартошек М. Римское право. Понятие, термины, определения. М., 1989. С. 93.

Дигесты Юстиниана / Перевод И.С. Перетерского. М.: Наука, 1984.

1.indb 30 07.02.2008 15:27: Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России как явления, пронизывающего все общество сверху донизу. Именно в этот период «маятник» развития понятия коррупции доходит до своей крайней точки — коррупция рассматривается как первооснова любого отступления от закона. При этом, разумеется, узкое значение рассматриваемого понятия не было забыто окончательно.

Новый этап в формировании современного значения понятия корруп ции, по нашему мнению, в основе своей совпадает с периодом появления в Европе централизованных государств и ныне существующих правовых систем15. Борьба за власть превратила коррупцию не только в важнейший фактор безопасности государства, но и в один из наиболее эффективных инструментов захвата власти.

Известный политический деятель этого времени Никколо Макиавелли сравнивал коррупцию с болезнью, которую вначале трудно распознать, но легко лечить, а позже — уже легко распознать, но почти невозможно лечить.

По Макиавелли, развращенному коррупцией народу крайне трудно остать ся свободным. Падение Рима в значительной степени было обусловлено расцветом коррупции. Известны достоверные факты умерщвления римс ких императоров вследствие разложения армии16.

Однако далеко не со всеми суждениями Макиавелли можно согласиться.

Например, он полагал, что в монархиях, «правящих при помощи слуг», кор рупция менее опасна, поскольку все «слуги» обязаны милостям царя и их труднее подкупить. В действительности же опыт современных государств показывает, что чем больше «слуг государя» и меньше их жалование, тем легче их подкупить. Сегодня значительная часть чиновничества оплачива ется фактически не за счет казны, а за счет незаконных вознаграждений, получаемых от физических и юридических лиц.

Одной из причин этого, на наш взгляд, стало почти октрытое культиви рование коррупционных традиций в высших эшелонах власти. Известный философ Томас Гоббс писал: «Люди, кичащиеся своим богатством, смело совершают преступления в надежде, что им удастся избежать наказания путем коррумпирования государственной юстиции или получить проще ние за деньги или другие формы вознаграждения… Коррупция есть корень, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам»17.

Таким образом, можно говорить о том, что в указанный период понятие коррупции приобретает преимущественное значение социальной болезни, поражающей, прежде всего, олигархию и государственный аппарат высших Основы противодействия коррупции. С. 20.

Machiavelli N. Opere. Milano, 1954. P. 139.

Гоббс Т. Левиафан или материя, форма и власть государства церковного и гражданского.

М., 1936. С. 229, 234.

1.indb 31 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России органов власти, что в современных исследованиях нередко называют «вер хушечной коррупцией» или «коррупцией верхов», принципы устройства которой (в современной интерпретации) прекрасно описаны Марчеллой Андреоли18. Чрезвычайная опасность коррупции в этом значении становит ся почти очевидной.

На наш взгляд, это обстоятельство способствовало тому, что в более позднее время акцент в понимании коррупции был смещен на кримино логические и уголовно-правовые признаки данного явления19. Тем самым были созданы предпосылки для окончательного размежевания существен но различающихся значений понятия коррупции: коррупции как любого пренебрежения общественными интересами ради личных, и коррупции как преступного использования государственным служащим своих полномо чий ради личного обогащения.

Последнее значение понятие коррупции окончательно утверждается, по-видимому, в XV — XVI вв. и совпадает с расцветом коррупции в боль шинстве европейских государств. Начиная с этого времени, под корруп цией уже обычно понимаются подкупаемость и продажность чиновников (государственных должностных лиц), а также общественно-политических деятелей20.

Новейший этап формирования понятия коррупции отличается, с одной стороны, стремлением национального законодателя к глубокой дифферен циации его значений посредством правовых средств, а с другой — ростом унифицирующего влияния на процесс формирования понятия коррупции международного права. Последнее, однако, как показывает анализ, весьма далеко от единообразного понимания коррупции.

Так, в ст. 8 ратифицированной Россией Конвенции ООН против транс национальной организованной преступности коррупция определяется как умышленные уголовно-наказуемые деяния, которые включают:

а) обещание, предложение или предоставление публичному должностно му лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица с тем, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должност ных обязанностей;

б) вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лич но или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества Андреоли М. Борелли — дирижер оркестра / Перевод с ит. Бордукова В.А., Панасенко В.А.

М.: Юридический Дом «ЮСТИЦИНФОРМ», 1999.

Основы противодействия коррупции. С. 21.

Политология. Энциклопедический словарь. М.: Московский коммерческий универси тет, 1993. С. 147.

1.indb 32 07.02.2008 15:27: Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России для самого должностного лица или иного физического или юридичес кого лица с тем, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обя занностей.

В той же ст. 8 дается следующее определение понятия «должностное лицо» — «публичное должностное лицо или лицо, предоставляющее ка кую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законо дательстве Государства-участника, в котором данное лицо выполняет такие функции, и как это применяется в уголовном законодательстве этого Госу дарства-участника»21.

Таким образом, в данной Конвенции понятие коррупции ограничивается:

1) уголовно-наказуемыми деяниями (т. е. в соответствующее понятие не включаются гражданско-правовые деликты, дисциплинарные и адми нистративные проступки);

2) активным и пассивным подкупом (т. е. соответствующее понятие не включает должностное хищение);

3) подкупом собственно должностных лиц или приравненных к ним ка тегорий лиц, предоставляющих публичные услуги (соответствующее понятие не охватывает граждан-избирателей, которых подкупают во время выборов, и юридических лиц как субъектов пассивного подку па).

Использование в данном случае столь узкого значения понятия корруп ции, на наш взгляд, объясняется двумя обстоятельствами. Первое — рас сматриваемая Конвенция посвящена борьбе с транснациональной ор ганизованной преступностью, а не с любыми видами правонарушений.

Второе — любая попытка установления международных стандартов в борь бе с гражданско-правовыми, дисциплинарными и административными кор рупционными правонарушениями представляет собой трудно разрешимую проблему соединения в одном документе положений, установление которых входит в компетенцию не только государства, но и муниципальных властей, коммерческих организаций и даже отдельных граждан.

Иной подход к решению проблемы нормативного определения поня тия коррупции найден Советом Европы, предложившим в 1999 г. для под писания любыми заинтересованными государствами сразу два документа:

Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию (ратифицирована Россией в 2006 г.) и Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (на 1 октября 2007 г. не была подписана Россией). Отсутствие в этих документах нормы-дефиниции, содержащей компактное определение понятия коррупции, компенсируется детальным перечислением форм кор рупционного поведения. Изучение этих конвенций позволяет заключить, Овчинский В.С. XXI век против мафии. М.: Инфра-М, 2001. С. 59–60.

1.indb 33 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России что и в этом случае за пределами понятия коррупции оказываются соот ветствующие дисциплинарные и административные проступки, должност ное хищение, подкуп избирателей и участников референдума.

Значительно больший круг значений понятия «коррупция» сегодня ис пользуется национальным законодателем. При этом крайне редко встреча ются примеры прямого нормативного определения понятия «коррупция».

В государствах-участниках СНГ такие определения можно встретить в За коне Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» и в ст. 303 Уголовного кодекса Кыргызской Республики.

Нельзя не заметить, что законодатель Казахстана почти дословно воспро изводит определение понятия «коррупция», которое было дано в одном из ранних проектов Федерального закона «О борьбе с коррупцией»22. Попытку же законодателя Кыргызстана дать определение понятия «коррупция» как единичного преступления, состоящего в создании коррумпированных связей в высших эшелонах власти, в целом следует признать неудачной, хотя и ори ентированной на борьбу с самым опасным проявлением коррупции. Недоста ток этой нормы заключается не только в том, что все остальные формы кор румпированного поведения она как бы лишает права называть коррупцией, но и в том, что данная норма не содержит толкования признаков коррупции, которые подлежат выявлению и уголовно-процессуальному закреплению.

В связи с отмеченным, нет ничего удивительного в том, что научная дис куссия о сущности и формах коррупции, в которую вовлечены философы, экономисты, психологи, криминологи, юристы всего постсоветского про странства, не утихла до настоящего времени.

Анализ современных доктринальных определений понятия «коррупция»

показывает, что одна часть специалистов исходит из того, что коррупция — это социально-правовое явление, охватывающее как аморальные, так и про тивоправные проступки (в том числе, преступления)23. Другая часть осно вывается на том, что коррупция — это всегда общественно опасное явление, состоящее лишь из преступлений (все остальное может рассматриваться в качестве явлений, сопутствующих коррупции или обусловливающих ее).



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 15 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.