авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 15 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования при Отделении общественных наук РАН Государственная ...»

-- [ Страница 11 ] --

Германия. В Германии, независимо от конкретных специфических фун кций, госслужащим вменено в обязанность исполнять свои задачи беспри страстно и справедливо, во благо всего общества47. О сомнениях относи тельно правомерности служебных указаний (распоряжений) госслужащий должен немедленно сообщить своему непосредственному начальнику. Если распоряжение остается в силе, а сомнения не устранены, он должен обра титься к вышестоящему начальнику. Если и тот подтверждает распоряже ние, то госслужащий должен его исполнить при условии, что это не про тиворечит установленному порядку. Подтверждение распоряжения в этом случае, при наличии просьбы, должно быть дано в письменном виде.

При этом госслужащему для всякой иной работы, помимо службы, тре буется предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Разре шения не требуется лишь для: принятия опекунства, ухода за больным или немощным, реализации обязанностей по исполнению завещания, управле ния собственным имуществом, деятельности, связанной с обучением и ис следованиями в научных институтах и учреждениях.

Одновременно служащие не вправе заниматься какой-либо предприни мательской деятельностью лично или через доверенных лиц.

Подробные предписания о порядке совместительства служащих изда ет федеральное правительство путем принятия постановлений, имеющих силу закона. В них определяется, какая деятельность рассматривается как государственная служба или приравнивается к ней;

вправе ли госслужащий получать вознаграждение за побочную деятельность;

какие категории гос служащих обязаны получать разрешения и т. д. Так, согласно постановлению федерального правительства от 12 нояб ря 1987 г., побочной является всякая деятельность, не входящая в основ ной круг обязанностей, независимо от того, осуществляется она по месту службы или вне ее. Вознаграждением за побочную деятельность считается любая денежная сумма или любые материальные преимущества. Определен предельный размер вознаграждения в календарном году для различных ка тегорий служащих и порядок его исчисления.

Если по прекращении служебных правоотношений госслужащий зани мается работой, которая связана с его служебной деятельностью (в послед Основы борьбы с организованной преступностью. Монография / Под ред. В.С. Овчинс кого, В.Е. Эминова, Н.П. Яблокова. М., 1996. С. 14.

Овчинский В.С. XXI век против мафии. М., 2001. С.59–60.

1.indb 307 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России ние пять лет перед окончанием службы), он должен заявить об этом по месту последней службы. Его трудовая деятельность подлежит запрету, если есть опасения, что она наносит ущерб служебным интересам. Запрет выносится последней высшей служебной инстанцией госслужащего и теряет силу по истечении пяти лет с момента окончания служебных правоотношений.

Подробно регламентированы и последствия невыполнения или ненад лежащего выполнения госслужащими возложенных на них обязанностей.

Госслужащий (согласно Уставу федерального дисциплинарного права) счи тается совершившим служебный проступок, если он виновен в нарушении исполнения возложенных на него обязанностей. Подробно регламенти руется порядок привлечения служащих к ответственности за служебные проступки (дисциплинарный процесс). Порядок увольнения со службы за проступки и по другим основаниям предусмотрен Общим законом о пра вовом положении государственных служащих и Законом о федеральных служащих.

Канада. Законодательство Канады, в известной мере признавая право бизнеса участвовать в политической жизни страны (особенно во время пар ламентских выборов), нацелено на то, чтобы это участие протекало в строго ограниченных рамках. Связи парламентариев с бизнесом являются объек том детального административно-юридического регулирования, в первую очередь по таким параметрам, как совмещение депутатских и предприни мательско-менеджерских обязанностей, владение ценными бумагами, полу чение денег на предвыборные кампании и их расходование. Важными ком понентами требований, предъявляемых законодательством к поведению парламентариев в случае столкновения их политических и экономических интересов, является гласность и отчетность.

В Канаде законодательные меры против коррупции устанавливаются нормами конституционного права. Они распространяются на всех членов обеих палат парламента, а также на правительство49.

Конституционное право Канады (а именно, Акты о парламенте и Регла мент парламента) содержит свод правил и рекомендаций, касающихся пове дения парламентариев при столкновении их политических и экономических интересов, вытекающих из прежних занятий депутатов парламента разны ми видами предпринимательской деятельности. Данные нормы направлены как против зависимости парламента от бизнеса, так и против использова ния депутатами служебного положения в корыстных целях.

Парламентарии официально сохраняют право владеть и распоряжаться ценными бумагами, занимать посты в корпорациях, но данное разрешение обставлено целым рядом регламентирующих условий. Все депутаты обяза ны ежегодно сообщать в письменном виде подробные данные о компаниях, Криминология. Учебник для юридических вузов / Под общ. ред.А.И. Долговой. М., 1997.

С. 428–429.

1.indb 308 07.02.2008 15:28: Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики в которых они являются директорами, менеджерами или служащими, а так же о корпорациях или фондах, ценными бумагами которых они владеют:

необходимо указывать адреса фирм, общий характер их деятельности, обо роты, прибыльность, участие в правительственных контрактах, экспорте и импорте и т. д. Участвовать в деятельности корпораций, имеющих контрак ты с правительством Канады, разрешается лишь лицам, впервые избранным в парламент, и то при условии, что стоимость работ по таким контрактам не превышает определенной суммы ежегодно. Депутаты, заседающие в парла менте в течение двух и более сроков, не вправе иметь в какой-либо фор ме отношение к выполнению правительственных контрактов. Нарушение установленных норм наказывается штрафом до 10 тыс. долл. Кроме того, депутат, получивший в обход закона прибыль от выполнения правительс твенного контракта, в 30-дневный срок обязан вернуть в казну сумму, рав ную упомянутой прибыли, отказаться от дальнейшего участия в контракте и выйти из правления корпорации. В противном случае он немедленно ли шается места в парламенте, которое автоматически становится вакантным.

Еще более строгие ограничения существуют для членов правительства.

Все лица, назначаемые в его состав, должны немедленно выйти из директо ратов корпораций и руководящих органов всех общественных организаций.

Тем самым, эти положения запрещают слияние правительства и бизнеса.

Если, например, вновь назначенный министр владеет пакетом акций, за кон предусматривает для него следующие действия: полную продажу акций;

помещение акций в так называемый «слепой фонд»;

отказ получать сведе ния от управляющего об операциях с его ценными бумагами, кроме общих данных относительно их стоимости в данный момент;

помещение акций в «замороженный фонд»;

наконец, регистрацию ценных бумаг в Министер стве национальных доходов, причем заполненные при этом документы ста новятся открытыми — с ними вправе ознакомиться любой гражданин Ка нады. В этом случае министр может продавать и покупать ценные бумаги, получать прибыль, но под постоянным надзором и по совету чиновников указанного министерства. На практике канадские министры используют главным образом первый и второй вариант поведения.

Ряд правовых норм, направленных на предупреждение коррупции и на ограничение свободы парламентариев в отношениях с деловыми кругами и другими группами давления, содержится и в Акте о выборах.

Актом установлены предельно допустимые нормы расходов кандидатов в парламент во время избирательных кампаний. Кандидатам разрешается использовать не более 1 долл. на каждого из первых 15 тыс. избирателей округа, по 50 центов — на каждого из 10 тыс. последующих и по 25 цен тов — на каждого избирателя сверх указанного количества. При этом рас ходы кандидата на рекламу в средствах информации частично (22,5%) воз мещаются ему из казны. Любое физическое и юридическое лицо (включая 1.indb 309 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России корпорации) вправе внести в фонд кандидата или его партии не более тыс. долл., однако государство стимулирует пожертвования частных лиц в пределах 100 долл., возмещая им большую часть таких сумм.

Акт о выборах предусматривает подробную и обязательную отчетность как кандидатов, так и их партий перед Национальным избирательным ве домством. В частности, в этих отчетах подлежат обнародованию все ис точники, из которых поступают взносы размером свыше 100 долл., причем отчеты должны иметь юридическое подтверждение в виде чеков, расписок и т. д.

Кандидаты и партии, не подавшие указанных отчетов в шестимесячный срок после выборов, автоматически, без судебного разбирательства, лиша ются всех государственных выплат, а кандидаты, кроме того, и права в даль нейшем баллотироваться в парламент. За нарушение других статей Акта о выборах — например, за превышение установленного законодательством потолка расходов, сбор денег и за ведение финансовой документации самим кандидатом, а не его специальным агентом — предусматривается штраф до 25 тыс. долл. или тюремное заключение сроком до 5 лет.

Уголовное законодательство как инструмент борьбы с коррупцией Первая страна, которая ввела уголовную ответственность за подкуп вне пределов своей страны, были США50. После разоблачения случаев взяток в 1977 г., которые выплачивались крупными корпорациями США за получе ние иностранных заказов, был принят Закон об иностранной коррумпиро ванной практике («О практике коррупции за рубежом» — Foreign Corrupt Practices Act). Санкции — до 2 млн долл. штрафа для корпораций и до 5 лет тюремного заключения для физических ниц. Особо этот вид преступления получил распространение в международной торговле самолетами, корабля ми, вооружением, боевой техникой, нефтепродуктами, а также при заклю чении контрактов на военное и гражданское строительство, где нет стан дартных цен, но давно существуют таксы комиссионных для должностных лиц разных уровней.

В Законе «О практике коррупции за рубежом», подписанном 20 декабря 1977 г. Дж. Картером, говорится, что все фирмы, контролируемые Комиссией по ценным бумагам и биржей (SEC), и другие американские «национальные концерны» не имеют права «с коррупционной целью» предлагать, давать или разрешать выплату какой-либо ценности какому-либо «иностранному офи циальному лицу» или иностранной политической партии с цепью воздейство вать на официальный акт или решение ради получения конкурентного пре имущества. Закон обязывает упомянутые американские компании:

Криминология / Под ред. Н.Ф. Кузнецовой, Г.М. Миньковского. М., 1994. С. 391.

1.indb 310 07.02.2008 15:28: Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики 1) вести и хранить бухгалтерские книги, отчеты и счета, которые с разум ной детализацией, точно и правдиво отражают сделки и размещение активов;

2) разработать и поддерживать систему внутреннего учета, достаточно го для обеспечения разумных гарантий, что сделки должным образом выполнены и записаны.

К примеру, Уголовный кодекс Канады приравнивает наиболее откровен ную форму коррупции законодателей — взяточничество — к нарушению Конституции и акту государственной измены. Уголовному наказанию под лежит как лицо, получившее взятку, так и давшее ее. Парламентарию в этом случае грозит тюремное заключение сроком до 14 лет, причем он автома тически лишается депутатского мандата со дня признания его виновным в суде.

Международные этические стандарты для чиновников Глобальная программа ООН против коррупции выделяет в качестве важнейшей профилактической меры принятие государствами кодексов по ведения государственных служащих и иных должностных лиц. Подчерки вается, что эти кодексы не должны быть совокупностью призывов общего характера. Они должны содержать конкретные стандарты поведения, а за нарушение их должны устанавливаться вполне определенные меры юриди ческой ответственности. Следить за исполнением этих правил должны спе циальные службы. В США, например, существуют специальные комиссии по этике государственных и муниципальных служащих. Неотвратимость наказания за нарушение установленных правил может быть обеспечена системой специальных административных судов. Отдельные кодексы пове дения Глобальная программа ООН предлагает принимать во всех органах власти (представительных, исполнительных, судебных). Данные кодексы должны обеспечить отчетность, прозрачность, ответственность и закон ность в деятельности государственных (муниципальных) служащих и иных должностных лиц, их беспристрастность, справедливость и честность.

В этой связи представляется целесообразным:

законодательно обобщить и унифицировать ограничения для долж ностных лиц, определяя систему ограничений применительно к каж дой категории должностных лиц;

включить в кодифицированное административное законодательство нормы, корреспондирующие соответствующим положениям Уголов ного кодекса Российской Федерации и выполняющие функцию про филактики коррупционных преступлений (например, об ответствен ности за предоставление незаконного преимущества тому или иному лицу, при отсутствии признаков преступления).

1.indb 311 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Все антикоррупционные программы акцентируют внимание на необ ходимости обеспечения прозрачности доходов государственных (муници пальных) служащих, иных должностных лиц и членов их семей. При этом целесообразно, чтобы контроль за доходами властных субъектов и членов их семей осуществляла специальная независимая служба.

Особое внимание обращается на установление процедур принятия как нормативных, так и правоприменительных решений должностными лицами и властными органами. Эти процедуры должны быть понятны гражданам, осуществляться как можно более открыто. Важное значение придается мони торингу бюджетного процесса. Принятие бюджетов всех уровней должно осу ществляться гласно. В процессе правотворчества предлагается проводить об щественные слушания, независимые экспертизы. Под общественный контроль должно быть взято исполнение бюджета. Профессиональный и независимый контроль за расходованием бюджетных средств должны осуществлять счетные палаты и независимые аудиторские фирмы. Принцип 11 Резолюции Комитета министров Совета Европы рекомендует применять аудиторские процедуры ко всей деятельности публичной администрации и публичного сектора.

Обычно в антикоррупционных программах обращается внимание на процессы осуществления государственных и муниципальных закупок, рас пределение грантов. Этот процесс должен быть открытым для обществен ного и государственного контроля и осуществляться на основе конкурса.

Принцип 14 Резолюции Комитета министров Совета Европы требует от го сударств принять соответствующие «прозрачные» процедуры для органи зации публичных поставок, которые поддерживают честную конкуренцию и предотвращают коррупцию.

Также Глобальная программа ООН против коррупции предлагает госу дарствам создавать координационные советы по борьбе с коррупцией, со стоящие из представителей властных и общественных органов. Эти Советы должны разрабатывать антикоррупционные программы, организовывать их исполнение, осуществлять контроль за их реализацией.

Профилактическое значение имеет создание системы органов, способ ных выявлять коррупционные преступления и привлекать виновных к от ветственности. Глобальная программа ООН против коррупции предлагает выделять специализированные независимые комиссии, имеющие широкие полномочия по проведению расследований. Естественно, должна быть со здана независимая и неподкупная судебная система.

Международные правовые стандарты противодействия коррупции и теневой экономике Система международных правовых стандартов противодействия корруп ции и теневой экономике состоит из четырех взаимосвязанных подсистем:

1.indb 312 07.02.2008 15:28: Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики I. Глобальная подсистема • Конвенция Организации Объединенных Наций против транснаци ональной организованной преступности (принята резолюцией Гене ральной Ассамблеи от 15 ноября 2000 г.).

• Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята резолюцией Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 г.).

• Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (принята резолюцией Генеральной Ассамблеи от 9 декабря 1999 г.).

• Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупци ей и взяточничеством в международных коммерческих операциях (ут верждена резолюцией Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1996 г.).

• Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (принят резолюцией Генеральной Ассамблеи от 12 декабря 1996 г.).

• Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят резолюцией Генеральной Ассамблеи от 17 декабря 1979 г.).

• Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (утверж дены резолюцией Экономического и Социального Совета ООН от 24 мая 1989 г.).

• Меры по борьбе с коррупцией. Меры по борьбе с отмыванием денег.

Планы действий по осуществлению Венской декларации о преступ ности и правосудии: ответы на вызовы XXI века (приняты резолюцией Генеральной Ассамблеи от 15 апреля 2002 г.).

• Существующие международно-правовые документы, рекомендации и другие документы, касающиеся коррупции (Доклад Генерального сек ретаря, Вена, 8–17 мая 2001 г.).

• Антикоррупционный набор инструментов (июнь 2001 г.).

• Коммюнике Форума ООН по оффшорам (Каймановы острова, 30– марта 2000 г.).

II. Европейская подсистема • Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за корруп цию (Страсбург, 27 января 1999 г.).

• Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 9 сентября 1999 г.).

• Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и кон фискации доходов от преступной деятельности (Страсбург, 8 ноября 1990 г.).

• Двадцать принципов борьбы с коррупцией (приняты Комитетом ми нистров Совета Европы 6 ноября 1997 г.).

• Модельный кодекс поведения для государственных служащих (принят Комитетом министров Совета Европы 11 мая 2000 г.).

1.indb 313 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России • Единые правила против коррупции при финансировании политичес ких партий и избирательных кампаний (приняты Комитетом минист ров Совета Европы 8 апреля 2003 г.).

• Директива ЕЭС «О предотвращении использования финансовой сис темы для целей отмывания денег» от 10 июня 1991 г.

• Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерс тво между Российской Федерацией, с одной стороны, и европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны (Корфу, 24 июня 1994 г.).

• Партнерство ЕС/Россия. Совет сотрудничества. О плане совместных действий по борьбе с организованной преступностью (Брюссель, марта 2000 г.).

• Парижская декларация против отмывания денег (итоговая декларация Парламентской конференции Евросоюза по борьбе с отмыванием де нег от 8 февраля 2002 г.).

III. Региональные подсистемы 3.1 Подсистема СНГ • Соглашение о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью (Москва, 25 нояб ря 1998 г.).

• Модельный закон «Об основах законодательства об антикоррупцион ной политике» (принят на XXII пленарном заседании МПА СНГ 15 но ября 2003 г.).

• Модельный закон «О борьбе с коррупцией» (принят на XIII пленарном заседании МПА СНГ 3 апреля 1999 г.).

• Модельный закон «О противодействии легализации (отмыванию) до ходов, полученных незаконным путем» (принят на XII пленарном засе дании МПА СНГ 8 декабря 1998 г.).

• Рекомендательный законодательный акт «О борьбе с организован ной преступностью» (принят Постановлением МПА СНГ 2 ноября 1996 г.).

3.2. Иные региональные подсистемы • Конвенция о борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций (принята Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) 21 ноября 1997 г.).

• Межамериканская конвенция против коррупции (Каракас, 29 марта 1996 г.).

IV. Отраслевые подсистемы • Сорок рекомендаций FATF (редакция от 20 июня 2003 г.).

1.indb 314 07.02.2008 15:28: Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики • Разъяснения к Сорока рекомендациям FATF (2003 г.).

• Двадцать пять основных критериев FATF, препятствующих междуна родному сотрудничеству в борьбе с отмыванием денег (2003 г.).

• Рекомендации FATF для финансовых учреждений по определению опе раций, связанных с финансированием терроризма (2002 г.).

• Общие рекомендации в отношении мер борьбы с коррупцией и обес печения честности и неподкупности сотрудников органов юстиции и безопасности (Глобальный форум по вопросам борьбы с коррупцией, Вашингтон, 24–26 февраля 1999 г.).

• Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных орга нов (ИНТОСАИ) в 1977 г.).

• Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности денежно кредитной и финансовой политики: Декларация принципов (принят Временным комитетом Международного валютного фонда 26 сентяб ря 1999 г.).

• Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в част ном банковском секторе (Вольфсбергские принципы, 30 октября 2000 г.).

• Пресечение финансирования терроризма (Вольфсбергский документ, январь 2002 г.).

• Рекомендации Базельского комитета «Знай своего клиента». Надлежа щее отношение банков к клиентам (Стандарты Базельского комитета банковского надзора, 1 октября 2001 г.).

Программный подход к борьбе с коррупцией Опыт Казахстана. Указом Президента Республики Казахстан от 23 де кабря 2005 г. № 1686 «О Государственной программе борьбы с коррупцией на 2006–2010 г.» утверждена государственная программа борьбы с корруп цией на 2006–2010 г.

Целями указанного документа является снижение уровня коррупции во всех сферах жизнедеятельности общества путем повышения эффективнос ти координации деятельности государственных органов и институтов граж данского общества. В качестве основных задач обозначены: обеспечение защиты прав, свобод и законных интересов граждан и общества от корруп ции;

совершенствование нормативной правовой базы по предупреждению, выявлению и пресечению коррупционных правонарушений;

оптимизация форм, методов средств противодействия коррупции;

взаимодействие со структурами гражданского общества;

расширение и активизация междуна родного сотрудничества Казахстана в сфере борьбы с коррупцией51.

Сайт Агентства Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (8 июня 2007 г.) // www.finpol.kz/rus.

1.indb 315 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Опыт Беларуси. Президент Беларуси А. Лукашенко 7 мая 2007 г. указом № 220 утвердил программу Республики Беларусь по борьбе с коррупцией на 2007–2010 г. В качестве основания для принятия этого документа была продекларирована необходимость продолжения эффективной реализации государственной политики в сфере борьбы с коррупцией, как было отмече но в сообщении пресс-службы президента.

Задачи программы: снижение уровня коррупционной преступности, повышение эффективности деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией, усиление прокурорского надзора и государственного контроля за надлежащим выполнением антикоррупционных мероприятий, создание эффективного механизма профилактики коррупции. Для решения этих задач документ предусматривает выполнение мероприятий, направ ленных на дальнейшее совершенствование законодательства по вопросам борьбы с коррупцией с учетом международного опыта, а также реализацию социально-экономических и организационно-практических мероприятий антикоррупционного характера. Значительное место в программе отведено организации и проведению целевых проверок в сферах деятельности, на иболее подверженных коррупционным рискам. В их числе — строительство объектов государственной собственности за счет бюджетных ассигнований, предоставление жилых помещений государственного жилищного фонда, жилищно-коммунальное хозяйство, предоставление местными органами земельных участков, поставки нефтепродуктов и реализация продукции топливно-энергетического и нефтехимического комплексов, кредитно-фи нансовая и банковская сферы, лицензирование отдельных видов деятель ности, реализация высвобождаемых материальных ресурсов Вооруженных сил52.

6.4.3. Программно-целевой подход Национальные программы борьбы с коррупцией Не только Российская Федерация столкнулась с проблемой обеспечения программно-целевого подхода к противодействию коррупции: националь ные стратегии и планы по борьбе с коррупцией целенаправленно разраба тывались и внедрялись в целом ряде стран53. Согласно оценкам, использо вавшимся для расчета Индекса восприятия коррупции в 2004 г. и 2005 г., уровень коррупции вырос в таких странах, как — Коста-Рика, Габон, Непал, Папуа Новая Гвинея, Россия, Сейшельские Острова, Шри-Ланка, Суринам, www. novoteka.ru. 8 июня 2007 г.

Например, антикоррупционная программа Южной Кореи — Программа «OPEN», запу щенная в 1999 г.;

Национальная программа Словакии по борьбе с коррупцией;

Сингапурс кая стратегия борьбы с коррупцией, мероприятия, проводимые Казахстаном и др.

1.indb 316 07.02.2008 15:28: Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики Тринидад и Тобаго, Уругвай. В то же время, за 2005 г. в некоторых странах и территориях (Эстония, Франция, Гонконг, Япония, Иордания, Казахстан, Нигерия, Катар, Тайвань, Турция) был отмечен значительный прогресс, т. е.

зафиксированный на основе оценок уровень коррупции снизился54.

Недавняя ратификация Конвенции ООН по противодействию корруп ции создала всемирную правовую основу устойчивого прогресса в проти востоянии взяточничеству. Конвенция, вступившая в силу в декабре 2005 г., ускорит возвращение украденных средств, подтолкнет банковские центры к принятию мер против отмывания денег, позволит национальным государ ствам преследовать в судебном порядке иностранные компании и граждан, совершивших коррупционные преступления на их территории, запретит подкуп должностных лиц иностранных государств. Те страны с низкими доходами, которые ввели в действие эту Конвенцию, получают определен ную фору в гонке за иностранными инвестициями и экономическом росте.

Достаточно «чистыми» в отношении коррупции странами, которые вхо дят в первую двадцатку по ИВК, сформировавшими на государственном уровне антикоррупционную стратегию, являются — Финляндия, Дания, Но вая Зеландия, Исландия, Сингапур, Швеция, Канада, Нидерланды, Люксем бург, Норвегия, Австралия, Швейцария, Великобритания, Гонконг, Австрия, Израиль, США, Чили, Ирландия, Германия, Япония55. Некоторые особеннос ти организации антикоррупционной деятельности в вышеуказанных странах сводятся к следующему: коррупция осознается правительствами этих стран как серьезная проблема национальной безопасности. При этом коррупция рассматривается как внешняя и внутренняя угроза, что задает определенный масштаб мерам по ограничению коррупции в этих странах и, как правило, институциализации данных мер.

Например, система борьбы с коррупцией в Нидерландах включает, в част ности, следующие ключевые процедурные и институциональные меры:

• система мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий в государственных и общественных организациях и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках. Система подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции;

• система наказаний за коррупционные действия, при этом основной мерой является — запрещение работать в государственных органи зациях и потеря всех социальных льгот, которые предоставляет госу дарственная служба;

• система поощрений позитивных действий должностных лиц, направ ленная на то, чтобы чиновнику было выгодно и в материальном плане, и в моральном вести себя честно и эффективно;

Индекс Восприятия Коррупции–2005. Трансперенси Интернешнл. М., 2006.

Гилевская М.А. Коррупция: национальные и международные средства противодействия // crime.vl.ru 1.indb 317 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России • система государственной безопасности по борьбе с коррупцией типа специальной полиции, обладающей значительными полномочиями по выявлению случаев коррупции.

В ЮАР снижения уровня коррупции добились с помощью принятия ряда законов (в частности, обязав правительство отчитываться перед пар ламентом), обязательной подачи чиновниками имущественной декларации, и вообще, максимальной открытости государственной системы. Например, в ЮАР регулярно проводятся публичные заседания государственного ко митета по контролю за расходованием государственных средств.

Другой пример — Ботсвана. Там с бурным ростом коррупции помогли справиться следующие меры: повышение заработной платы чиновникам с од новременным сокращением их числа и упрощением структуры государствен ных учреждений, а также немедленные и неотвратимые санкции за любые про явления коррупции.

Закон Республики Корея «О борьбе с коррупцией», вступивший в силу 1 января 2002 г., уже получил широкое международное признание. В соот ветствии с ним, право начинать расследование о коррупции фактически предоставлено любому совершеннолетнему гражданину страны: Комитет по аудиту и инспекции (так называется в стране главный антикоррупцион ный орган) обязан начать расследование обвинений по любому заявлению.

Японский же опыт борьбы с коррупцией доказывает, что отсутствие единого кодифицированного акта, направленного на борьбу с коррупцией, не препятствует эффективному решению проблемы: нормы антикорруп ционного характера содержатся во многих национальных законах. Особое значение японский законодатель придает запретам в отношении политиков, государственных и муниципальных служащих. В частности, выработаны многочисленные меры, которые политически нейтрализуют японского чи новника в отношении частного бизнеса — как во время службы, так и после ухода с должности56.

Международные программы борьбы с коррупцией Кроме национальных антикоррупционных программ есть также ряд международных документов по борьбе с коррупцией. Транснациональность коррупции на современном этапе исторического развития требует приня тия глобальных мер на международном уровне для нейтрализации угрозы, которую коррупция представляет для безопасности всего мирового сооб щества. Международная антикоррупционная стратегия — как комплекс правовых, политических, организационных мер — направлена на:

1) формирование антикоррупционной настроенности всего мирового сообщества;

Гилевская М.А. Указ соч.

1.indb 318 07.02.2008 15:28: Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики 2) повышение осведомленности о вреде коррупции;

3) обеспечение международных стандартов квалификации коррупцион ных правонарушений, унификации юрисдикционных параметров;

4) создание атмосферы прозрачности, в первую очередь, в финансо вой сфере для обеспечения возможности выявления коррупционных действий;

5) соблюдение принципа неотвратимости наказания;

6) обеспечение справедливого возмещения ущерба от коррупционных преступлений пострадавшим субъектам как внутри страны, так и за ее пределами.

Реагируя на проблемы, которые вызывает коррупция, ООН был принят ряд документов в этой сфере. В 1990 г. была принята специальная резолю ция «Коррупция в сфере государственного управления». В 1996 г. появи лась резолюция «Борьба с коррупцией», которая призывает внимательно рассмотреть проблемы, связанные с международными аспектами корруп ции, особенно в отношении международной экономической деятельнос ти, осуществляемой корпоративными организациями. В этой связи так же известна декларация ООН «О борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях» 1996 г. В рамках ООН принят «Международный кодекс поведения государственных должностных лиц»

(приложение к резолюции 1996 г.), который предусматривает принципы де ятельности государственных должностных лиц. Важнейшим событием ук репления международно-правовой базы в сфере борьбы с коррупцией ста ло подписание в г. Мериде (Мексика) 9–11 декабря 2003 г. Конвенции ООН «Против коррупции». Активная работа по разработке данной Конвенции началась сразу же после принятия другой глобальной Конвенции ООН, на правленной против транснациональной организованной преступности.

Недавно ратифицированная Россией Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. значительное внимание уделяет мерам, которые необходимо принять на национальном уровне.

Конвенция определяет 13 видов коррупционных преступлений, десять из которых вполне могут быть сведены к конкретизации двух традиционных проявлений подкупа — взяточничества — получения взятки и дачи взятки.

В Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г. предпринята попытка определения коррупции (с оговоркой: «для целей настоящей Конвенции»). Ст. 2 характеризует «коррупцию» как тре бование, предложение, предоставление или принятие, прямо или косвенно, взятки или другого недолжного преимущества, которое извращает надле жащее исполнение обязанностей получателем взятки или недолжного пре имущества.

Конвенция Организации Экономического Сотрудничества и Развития по борьбе со взяточничеством должностных лиц иностранных государствен 1.indb 319 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России ных органов при проведении международных деловых операций (вступила в силу в феврале 1999 г.) посвящена конкретному вопросу — объявлению преступлением дачу взяток иностранным государственным чиновникам при осуществлении коммерческой деятельности.

Меры против распространения коррупции принимают и такие специа лизированные организации, как Всемирная Торговая Организация (ВТО), Международная Торговая Палата (МТП). ВТО занимается вопросами обес печения прозрачности, открытости и соблюдения должных процедур го сударственных поставок, созданием условий прозрачности и открытости международного сотрудничества в области снабжения. В рамках МТП дейс твует свод юридически необязательных Правил этики делового поведения 1996 г. Поскольку эти правила призывают организации международного публичного права (типа Всемирного банка) принимать меры по борьбе с коррупцией, они в основном касаются поведения участников корпораций.

Реформирование государственного управления как базовое условие достижения успеха в борьбе с коррупцией Среди направлений реформы государственного управления Всемирный Банк особенно выделяет:

развитие конкуренции и демонополизацию рынка;

подотчетность политического руководства;

государственное администрирование, построенное на принципе мери тократии и ориентированное на службу;

прозрачность и подотчетность в управлении государственными сред ствами;

обеспечение власти закона;

информированность граждан;

внедрение «культуры прозрачности».

По каждому из направлений разработан комплекс мер, направленных на достижение поставленной цели. Однако все они носят характер рекоменда тельных инициатив.

Казахстан. Жесткая вертикаль президентской власти в Казахстане распространяется не только на чиновников центральной исполнительной власти. По тем же принципам происходит назначение и ротация кадров в региональных элитах: глава государства может в любой момент сделать «ро кировку» и среди назначаемых им акимов (губернаторов областей).

Преобразования, проведенные казахскими властями в сфере государ ственной службы, омолодили кадровый состав чиновников и повысили его профессиональную квалификацию. Средний возраст работников госаппа рата Казахстана — 33 года. Когда пять лет назад руководство страны взя лось за радикальную перестройку государства, главной задачей стал слом 1.indb 320 07.02.2008 15:28: Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики старой системы бюрократий и элит. Требовалось «перетряхнуть» аппарат так, чтобы он очистился от старых неэффективных кадров и перестал быть опорой прежних политических кланов и групп влияния. И решение было найдено. По оценке председателя Агентства государственной службы Ка захстана Г. Абдрахимова: «За последние пять лет государственный аппарат помолодел. Пришли новые люди с новыми взглядами и без вчерашних сте реотипов. То, что правительство и столица переехали из Алма-Аты в Аста ну, сыграло ключевую роль. Только 50% госслужащих переехали сюда, а ос тальных пришлось набирать здесь. Понятно: кто мог переехать в город, где не было такой инфраструктуры, как в Алма-Ате? Конечно, молодые — те, кому нечего терять. Эти люди, как правило, с хорошим западным образо ванием, стали работать по 15–20 часов в сутки. О том времени казахские чиновники вспоминают как о романтическом периоде, сравнивают его со строительством БАМа или Днепрогэса».

После того как «чистка» госструктур завершилась столь оригинальным способом, перед властями встала следующая цель — повысить качество кадрового состава. Реформа госслужбы в Казахстане началась с создания в 1998 г. специального уполномоченного органа по делам госслужбы — Агент ства государственной службы, которое напрямую подчиняется и подотчетно президенту57. В 1999 г. был принят закон о государственной службе, соглас но которому все должности в госаппарате были разделены на политические и административные. Госслужащие, прошедшие путь по лестнице админист ративных должностей, — вплоть до заместителя министра — попадают в «политический» кадровый резерв, т. е. могут быть назначены президентом на должности министров и акимов (губернаторов областей).

Кроме того, новая система госслужбы направлена на то, чтобы всем граж данам обеспечивался равный доступ к государственной службе. Прежде было непонятно, каким образом человек может прийти на государственную службу. Система была закрытая, о наличии вакансий никто не знал;

не зна ли, какая зарплата у госслужащего, какие квалификационные требования.

Руководитель сам решал, кого он хочет брать, а кого не хочет. Отсюда и ус ловия для коррупции при подборе кадров — телефонное право, блат и т. д.

А сейчас объявляется открытый конкурс в газете: например, открыта вакан сия начальника отдела в таком-то министерстве, зарплата такая-то, требо вания такие-то. Участвуют все, кто желает, проходят — сильнейшие. За тем, как соблюдаются процедуры назначения и увольнения чиновников, следит Агентство по госслужбе.

Поначалу отношения государственных ведомств Казахстана и агентс тва были трудными, но сейчас, по признанию самих чиновников, они стали «лучшими друзьями»: ведомства часто сами консультируются с агентством.

www.RBC daily. ru 1.indb 321 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Более или менее решив проблему качества кадров, руководство Казахста на приняло меры к тому, чтобы новый аппарат не вернулся к своему пре жнему — косному и коррумпированному состоянию. Для этого среди гос служащих регулярно проводятся ротации: человека в любой момент могут «перебросить» на совершенно новый для него фронт работ, в новое ведом ство, новый город. «Психология, физиология человека таковы (и это от мечается в наших исследованиях), что будь то госаппарат, будь то частная компания — через два-три года человека нужно менять, должность нужно менять, — объясняет Г. Абдрахимов. — Это также связано и с коррупци онными механизмами. Два-три года — это как раз тот срок, когда человек только-только начинает выстраивать свою сеть связей снизу доверху — тут приходят и меняют его на другого».

Представителям российских ведомств опыт казахских коллег показался очень интересным. По мнению представителя Министерства экономичес кого развития и торговли, «в Казахстане уже избавились от «ненужных».

А у нас будет радикальное обновление кадрового состава при введении ин дивидуальной системы оплаты труда: у руководителей (ведомств) просто не будет мотивов держать бездельников». Представитель министерства сетует на отсутствие в России специального органа, который занимался бы вопро сами госслужбы: «что касается создания агентства по госслужбе в России, то (…) вообще говоря, в мире мало стран, где нет таких структур». Пон равилась и идея ротации чиновников. «Человек не должен «засиживаться».

Мы можем ругать советскую систему, но она порождала людей с огромным кругозором и багажом знаний. Ведь госслужба — это работа управленца, а не узкого специалиста. Поэтому, если люди будут перемещаться между ве домствами, то мы будем получать бесценные кадры с уникальной квалифи кацией».

Уроки международного и зарубежного опыта Первый. Реальность целей. Провозглашение нереальных целей борьбы с коррупцией и теневой экономикой (ликвидация коррупции, перевод всей теневой экономики в легальную;

полное искоренение причин и условий существования теневой экономики и т. п.) способно дискредитировать не только программу борьбы с коррупцией, но и саму идею программно-целе вого подхода.

Второй. Необходимость многоотраслевого и межотраслевого взаимосо гласования и совершенствования антикоррупционных правовых средств, соотносимых с соответствующими международно-правовыми инструмен тами.

Коррупция использует любые ниши, контролируемые государством не эффективно. Поэтому для предупреждения коррупции и контроля за ней 1.indb 322 07.02.2008 15:28: Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики необходим взаимосвязанный комплекс норм регулятивных (гражданского, бюджетного, финансового, банковского, налогового, таможенного, валют ного) и охранительных (административного, уголовного) отраслей законо дательства.

Третий. Полезность детализации механизма правового регулирования.

Необходим подробный анализ всего массива нормативных правовых актов с целью выявления «слабых мест» и точек его совершенствования;

ликвида ция пробелов механизма правового регулирования;

систематизация норма тивных правовых актов.

Четвертый. Императив прозрачности (транспарентности). Следует воздействовать на экономико-коррупционную преступность путем жестко го внедрения открытости принятия экономически значимых решений госу дарственными должностными лицами.

Пятый. Необходимость эффективного контроля. Необходимо поста вить под контроль переход государственных служащих на управленческие должности в коммерческих организациях. Во многих странах должностное лицо после увольнения в течение нескольких лет без разрешения государ ственного органа не может заниматься коммерческой деятельностью, име ющей отношение к его прежней работе.

Кроме того, целесообразно ведение информационной базы данных по всем относимым к разряду коррупционных нарушениям, совершаемым гражданами и организациями.

Шестой. Нужно ли «выносить сор из избы»? Привлечение к ответствен ности физических лиц, выступающих от имени корпорации при сговоре с чиновником, не влечет никаких неблагоприятных последствий для самой корпорации.

Седьмой. Польза взаимопонимания и сотрудничества. С учетом острой необходимости повышения эффективности противодействия коррупции и теневой экономике в транснациональном секторе международное сотруд ничество в данной сфере приобретает особую роль. Необходимы специаль ные средства контроля за чиновниками, имеющими властные полномочия в сфере регулирования иностранных инвестиций. Данная область должна стать точкой взаимовыгодного экономического сотрудничества предпри нимателей разных стран и, соответственно, повышения благосостояния их государств, а не рычагом обогащения недобросовестных чиновников.

Необходимо налаживать эффективное сотрудничество в борьбе с кор рупцией среди официальных лиц зарубежных государств, что позволит от ладить работу по возвращению из-за границы активов, полученных в ре зультате коррупционных действий.

Несмотря на то, что ратификация Россией антикоррупционных между народных конвенций и внесение соответствующих изменений во внутрен нем законодательстве являются важнейшим направлением использования 1.indb 323 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России положительного зарубежного опыта, ошибочным было бы рассчитывать на решение проблемы противодействия коррупции одними правовыми средс твами. Нынешнее качественное состояние этого явления для успешной борьбы с ним требует выработки комплекса мер политического, экономи ческого, организационного и практического характера, как на националь ном уровне, так и в международном сотрудничестве.

Так, мировой опыт борьбы с преступностью свидетельствует о том, что во всех цивилизованных странах, где профессиональная преступность пе реходила на уровень организованной и коррупционной, создавались и ус пешно функционировали соответствующие специализированные службы.

Большое значение при организации борьбы с коррупцией имеет взаи модействие с правоохранительными органами зарубежных государств и международно-правовыми институтами. Конкретные мероприятия по об мену информацией в отношении коррумпированных должностных лиц, их финансовых, иных активов и пресечению противоправной деятельнос ти проводятся в рамках Российско-Германской, Российско-Американской, Российско-Израильской, Российско-Итальянской и других двухсторонних рабочих групп.

Эффективным инструментом противодействия коррупции должна стать имплементация в российское законодательство Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию.

Учитывая практическую сложность одномоментной реализации госу дарственной политики противодействия коррупции, необходим комплекс последовательных целенаправленных действий, направленных на совер шенствование как нормотворческого, так и практического аспекта данной деятельности.

В этих целях представляется целесообразным, после принятия основных антикоррупционных нормативных правовых актов, на основе комплексно го мониторинга состояния борьбы с коррупцией разработать и принять ре сурсообеспеченные федеральные программы, способствующие устранению причин, условий и последствий коррупции.

1.indb 324 07.02.2008 15:28: Глава 7. Основы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике 7.1. Основные модели политики противодействия коррупции и теневой экономике 7.1.1. Тотальная прозрачность и подотчетность Кадровый колпак Криминологические исследования, посвященные изучению коррупци онной пораженности различных категорий должностных лиц, показывают, что наиболее уязвимыми с коррупционной точки зрения являются руково дящие должности.

Данную проблему представляется возможным решить при помощи со здания специального антикоррупционного механизма, предполагающего информационную открытость деятельности должностных лиц государства и позволяющего противодействовать совершению коррупционных пре ступлений.

В качестве указанного механизма может выступать так называемое «доб ровольное ограничение» некоторых конституционных прав указанных лиц.

Представляется, что именно этот способ достижения цели противодействия коррупции является одним из наиболее целесообразных и эффективных.

В чем состоит ограничение прав?

Рассмотрим, существо данного ограничения конституционных прав.

Оно подразумевает добровольное согласие должностного лица государства на проведение в отношении него ряда проверочных мероприятий незави симыми специальными органами государственной власти по контролю за соблюдением антикоррупционного законодательства. Это означает, что должностное лицо будет подвергаться контролю над своими словами и действиями как на службе, так и в частной жизни (в служебном кабинете, в машине, при проведении деловых переговоров, личных встреч и т. п.).

Такое нововведение, своего рода декларация добровольного законопос лушания, позволит более эффективно отслеживать деятельность должнос тных лиц, предотвращать коррупционные преступления, а, кроме того, вы полнит нравственно-этическую функцию, направленную на оздоровление общества и государства. Нахождение под своего рода «колпаком» будет затруднять для должностных лиц совершение коррупционных преступле ний, а также в силу психологического эффекта позволит повысить качество исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

1.indb 325 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Исправительное воздействие, позволяющее избавиться от высокого уровня коррупции в органах государственной власти, будет возможно бла годаря тому положительному примеру, который покажут нижестоящим должностным лицам вышестоящие руководители. В перспективе, такое по ложительное влияние, наряду с другими факторами, сможет вызвать пере осмысление национальных традиций как со стороны должностных лиц, так и граждан, когда принятие «барашка в бумажке» и «борзых щенков» будут восприниматься ими как неправильное и аморальное поведение.

Предотвращение коррупции возможно двумя основными способа ми — неотвратимостью наказания или же посредством материального сти мулирования. Предлагаемый механизм, безусловно, относится к первому регулятору, воздействующему на поведение должностного лица. Однако результативность его реализации все же во многом зависит от того, будут ли приняты меры по повышению социального статуса должностных лиц го сударства, в том числе меры по установлению адекватного материального обеспечения.


Минусом такого нововведения является возможность его использования коррумпированными должностными лицами против своих некоррумпиро ванных коллег, в том числе с помощью провокации взятки и доносительс тва. С другой стороны, собранные при помощи механизма «добровольного ограничения» сведения будут служить доказательством честности прово цируемого публичного лица. Кроме того, в настоящее время попытки из бавления от добросовестных сотрудников и так имеют место в органах го сударственной власти РФ, поэтому введение данного механизма, напротив, не позволит осуществлять провокационные действия, такие возможности будут резко сужены.

В российском законодательстве уже имеется сходное регулирование, которое может в определенной степени служить аналогом новеллы о «доб ровольном ограничении». В этом качестве выступают положения Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-I «О государственной тайне»1. Согласно ст. данного Закона, обязательным условием допуска граждан и должностных лиц к государственной тайне является проведение по отношению к ним проверочных мероприятий. В связи с этим от указанных лиц необходимо получение согласия на частичные, временные ограничения прав в ходе та ких проверок, включая право на неприкосновенность частной жизни. Ука занные мероприятия ограничены во времени: они осуществляются только при допуске к государственной тайне. После оформления доступа к ней их проведение не разрешается. Осуществление проверочных мероприятий на ходится в компетенции органов Федеральной службы безопасности2.

СЗ РФ. 1997. № 41. ст. 4673.

Согласно Федеральному закону от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах Федеральной службы безопасности» // СЗ РФ. 1995. № 15. ст. 1269.

1.indb 326 07.02.2008 15:28: Глава 7. Основы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике На кого распространяется ограничение прав?

Высокий уровень преступлений коррупционного характера наблюдает ся среди государственных должностных лиц (имеются в виду лица, заме щающие государственные должности РФ), а также среди государственных служащих руководящих категорий.

Необходимо отметить, что среди лиц, замещающих государственные должности РФ3, коррупция распространена не меньше, чем среди госу дарственных служащих. Однако применение к ним установленных для го сударственных служащих ограничений прав не предусмотрено4. Сводный перечень государственных должностей закреплен Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Фе дерации»5. К ним относятся: Президент РФ, Председатель Правительства РФ и его заместители, Генеральный прокурор РФ, федеральные министры, члены комитетов (комиссий) Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, председатели и судьи Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, судьи феде ральных судов и некоторые другие.

При этом такие обладающие повышенной потенциальной коррупцио генностью государственные должности, как должности членов комитетов (комиссий) Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Соб рания РФ (т. е. должности депутатов и членов Совета Федерации ФС РФ), а также должности федеральных судей, предполагают льготный уголовно процессуальный статус — особый (усложненный) порядок привлечения к уголовной ответственности6.

Поэтому распространение на них ограничений прав противоречит природе их конституционного статуса, особенностям занятия должности (избрание и особый порядок назначения) и выполняемых ими функций.

Неприкосновенность депутатов и судей является средством защиты пуб личных интересов7.

Имеются в виду лица, замещающие устанавливаемые Конституцией Российской Федера ции, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федераль ных органов государственной власти.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. ст. 3215.

СЗ РФ. 1995. № 3. ст. 173.

Согласно ст. 19 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Феде рации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Феде рации» // СЗ РФ. 1994. № 2. ст. 74;

ст. 16 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 1. ст. 1;

ст. Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132–1 «О статусе судей в Российской Федерации» // Российская газета. 1992. 29 июля.

Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 7 марта 1996 г. № 6-П (аб зац четвертый п. 2 мотивировочной части) //СЗ РФ. 1996. № 14. ст. 1549;

от 27 марта 1996 г. № 8-П 1.indb 327 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Именно поэтому предписания ст. 21 Закона РФ «О государственной тай не» о частичном и временном ограничении прав лиц при осуществлении до пуска к государственной тайне не распространяются на депутатов и судей.

По отношению к ним действуют специальные нормы8, предусматривающие допуск указанных лиц к сведениям, составляющим государственную тайну, без проведения проверочных мероприятий. Сохранность государственной тайны в таких случаях гарантируется путем отобрания у депутатов и судей подписки о неразглашении государственной тайны и посредством исполь зования соответствующих механизмов ответственности9 (в случае разгла шения они подлежат привлечению к ответственности в соответствие со ст. 283 Уголовного кодекса РФ10).

Другие лица, замещающие государственные должности, также обладают особым правовым статусом в связи со значимостью осуществляемых ими функций. Поэтому также представляется неправомерным распространять на них «добровольное ограничение» конституционных прав.

В целях обеспечения исполнения полномочий федеральных государ ственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ, введены должности государственной гражданской службы РФ11, подраз деляющиеся на категории. Высшей категорией государственных служащих является должность категории «руководитель»12. Перечни должностей фе деральной государственной гражданской службы утверждаются Президен том РФ 13.

Введение ограничений конституционных прав государственных служа щих, необходимо распространить на лиц, замещающих должности катего рии «руководитель». Именно данная категория должностей потенциально наиболее коррупционно опасна. К таким должностям относятся, например, (абзац второй п. 3 мотивировочной части) // СЗ РФ. 1996. № 15. ст. 1768;

от 19 февраля 2002 г.

№ 5-П (абзац первый п. 3 мотивировочной части) // СЗ РФ. 2002. № 10. ст. 1015.).

Cт. 21 (1) Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-I «О государственной тайне».

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 марта 1996 г. №8-П (аб зац второй п. 3 мотивировочной части) // СЗ РФ. 1996 г. № 15. ст. 1768.

СЗ РФ. 1996. № 25. ст. 2954.

Согласно ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Согласно ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государствен ной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. ст. 2063;

и ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Согласно ст. 9 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государствен ной службы Российской Федерации» и ст. 10 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Данный перечень закреплен в Указе Президента Российской Федерации 31 декабря 2005 г.

№ 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» // СЗ РФ.

2006. № 1. ст. 118.

1.indb 328 07.02.2008 15:28: Глава 7. Основы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике руководители аппаратов палат Федерального Собрания РФ, руководители аппаратов комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ, руково дитель Администрации Президента РФ, начальник Управления Президента РФ по кадровым вопросам, заместитель Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ, курирующий кадровые назначения в Судебном департаменте, начальник управления государственной служ бы и кадрового обеспечения Судебного департамента при Верховном Суде РФ, руководитель службы федерального министерства, его заместители, рассматривающие дела об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов и др.

Нормативное закрепление ограничения прав Введение таких ограничений является возможным, поскольку сама спе цифика государственной службы РФ как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов пре допределяет особый правовой статус государственных служащих в трудо вых отношениях. Регламентируя порядок поступления на государственную службу, государство может устанавливать в этой сфере особые правила. При этом установление таких правил (специальных требований), обусловленных специфическим публично-правовым статусом и характером деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государ ственной службы, не может рассматриваться как нарушение конституцион ного права на равный доступ к государственной службе и права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и занятий, либо как ограничение этих конституционных прав14.


Реализация «добровольного ограничения» предполагает установление обязательного требования при назначении кандидатов на должности ка тегории «руководители» государственной гражданской службы РФ в виде условия в служебном контракте о согласии на применение к таким лицам некоторых ограничительных мер. Данное условие должно рассматриваться в качестве необходимого для занятия должности.

Федеральным законом о виде государственной службы могут быть ус тановлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту15. Условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия уста навливаются в соответствии с федеральным законом о виде государствен ной службы.

Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.07.1998 № 84-О (аб зац второй п. 2 мотивировочной части) // СПС «Гарант».

Согласно ст. 12 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

1.indb 329 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Таким законом в данном случае является Федеральный закон от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Феде рации». В качестве ключевого изменения, подлежащего внесению в данный Закон, выступает условие о добровольном согласии гражданина, поступаю щего на государственную службу (на должность категории «руководитель») на ограничение некоторых конституционных прав. Данную норму необхо димо закрепить в качестве условия служебного контракта, которое подле жит обязательному включению в него.

Конституционно-правовое регулирование Претворение в жизнь «добровольного ограничения» прав человека подра зумевает ограничение права человека на неприкосновенность частной жиз ни, закрепленного в Конституции РФ (ст. 23) и ряде международных актов и относящегося к основополагающим ценностям индивидуальной свободы.

Согласно действующему законодательству возможности добровольного отказа от своего права на неприкосновенность частной жизни не существу ет. Это связано с тем, что основные права и свободы человека и гражданина согласно ч. 2 ст. 17 Конституции РФ являются неотчуждаемыми, что озна чает невозможность их передачи другим лицам или отказа от них. Соот ветственно, условие в служебном контракте об отказе от своего права будет считаться недействительным.

Однако конституционные запреты на произвольное вмешательство в частную жизнь каждого, а также на сбор, хранение, использование и рас пространение информации о частной жизни лица без согласия последнего не являются абсолютными. Они подлежат ограничению в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Это означает, что неприкосновенность частной жизни может быть огра ничена путем закрепления соответствующих норм в федеральном законе.

Конституционным основанием такого ограничения может служить необ ходимость защиты основ конституционного строя, нравственности, здоро вья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Как вытекает из сформулированных Конституционным Судом РФ пра вовых позиций, ограничения конституционных прав, в том числе и права на неприкосновенность частной жизни, должны отвечать требованиям справедливости, быть необходимыми, адекватными, пропорциональными, соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений16.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.10.2003 № 15-П (абзац четвертый п. 3 мотивировочной части) // СЗ РФ. 2003. № 44. ст. 4358;

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.02.2000 №3-П (аб зац первый п. 3 мотивировочной части) // СЗ РФ. 2000. № 9. ст. 1066.

1.indb 330 07.02.2008 15:28: Глава 7. Основы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике Эти цели, как отмечается в литературе, состоят в установлении равновесия между благами личной свободы, выраженных в основных конституцион ных правах, в том числе и праве на тайну корреспонденции, с одной сторо ны, и другими общественными ценностями, закрепленными в Конституции РФ17.

Конституционный суд РФ исходит из того, что законодательное ограни чение прав и свобод не должно быть чрезмерным, от решения к решению им вырабатывается система критериев определения пределов вторжения государства в сферу прав и свобод человека и гражданина18.

Следует отметить, что Президентом РФ неоднократно подчеркивалось, что коррупция стала одной из главных угроз национальной безопасности государства. Поэтому вводимое «добровольное ограничение» соответству ет закрепленным в Конституции РФ целям как ограничение, необходимое для предупреждения коррупции, т. е. необходимое для обеспечения нацио нальной безопасности государства19.

Некоторые трудности в этой связи вызывает конституционное право че ловека на тайну корреспонденции (ч. 2 ст. 23), являющееся существенным условием и составной частью права на неприкосновенность частной жизни, поскольку норма данной части допускает ограничение этого права только на основании судебного решения. Однако согласно правовой позиции Кон ституционного суда РФ20 в отношении этого права подлежат применению общие требования ч. 3 ст. 55 Конституции РФ о допустимости ограничения федеральным законом прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что ограничение права на тайну корреспонденции также допускается в со ответствии с установленными в Конституции РФ целями и на основании федерального закона.

Международно-правовое регулирование Поскольку согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международные догово ры являются составной частью правовой системы РФ, следует принимать во внимание и некоторые нормы, содержащиеся в международных догово рах и предусматривающие возможность ограничения права на неприкосно Бурылов А.В. Право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграф ных и иных сообщений в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степе ни кандидата юридических наук. Пермь. 2003. С. 81.

Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики. М.: Юристъ. 2004.

С. 75.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17.12.1997 № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ.

1997. № 52. ст. 5909.

Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 2003 г.

№ 371-О (п. 2 мотивировочной части) // СПС «Гарант». 2007, июнь.

1.indb 331 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России венность частной жизни. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. указанное право может быть ограничено, если такое вмешательство публичных властей предусмот рено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах наци ональной безопасности, в целях предотвращения преступлений.

Считается, что в cистеме международных мер по защите прав и сво бод человека и гражданина деятельность Европейского Суда по правам человека занимает одно из ведущих мест21. Поэтому следует принимать во внимание, что Европейский суд по правам человека при применении Конвенции о защите прав человека и основных свобод признал, что су ществование законодательства, разрешающего вести скрытое наблюдение за почтой и связью, в исключительных условиях является необходимым в демократическом обществе. Исходя из этого, он установил критерии пра вомерности ограничения права на тайну корреспонденции относительно подслушивания телефонных переговоров, которое является наиболее рас пространенной формой вмешательства государства в пользование правом на тайну корреспонденции22. Именно этими критериями определяются границы ограничений права на тайну корреспонденции в странах Запад ной Европы.

Следует отметить также, что в Российской Федерации признается юрис дикция Европейского Суда по правам человека по вопросам толкования и применения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней 23. В связи с этим необходимо учитывать практи ку Европейского суда по правам человека во избежание нарушений Конвен ции и Протоколов к ней нормами российского законодательства.

Вторжение государства в сферу права на тайну корреспонденции со гласно толкованию Европейского суда по правам человека не противоречит требованиям Конвенции, если:

1) это предусмотрено законом и необходимо в демократическом обще стве в интересах государственной безопасности, общественного по рядка или экономического благосостояния страны, для поддержания порядка и предотвращения преступлений, в целях охраны здоровья и защиты нравственности, а также защиты прав и свобод других лиц;

2) осуществляется в соответствии с законом;

Пчелинцев С.В. О возможных ограничениях прав и свобод граждан. Из практики Евро пейского Суда по правам человека. // Российская юстиция. 2006. №1. С. 67.

Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право. СПб.: «Юридичес кий центр Пресс». 2005. С. 226;

Энтин М.Л. Международные гарантии прав человека: Опыт Совета Европы. М.:. Издательство Московского независимого института международного права. 1997. С. 234.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Кон венции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» // СЗ РФ. 1998.

№ 14. ст. 1514.

1.indb 332 07.02.2008 15:28: Глава 7. Основы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике 3) этот закон и принятые на его основе подзаконные акты известны об щественности и легко доступны;

4) указанные нормативные акты носят настолько четкий характер, что, исходя из них, заинтересованные лица могут корректировать свое по ведение;

5) в этих нормативных актах фиксируются пределы компетенции госу дарственных органов, уполномоченных принимать решения о подслу шивании и осуществлять его, и ограничения на способы реализации этих правомочий;

6) вмешательство необходимо для защиты демократических ценностей и институтов;

7) вмешательство осуществляется в целях предотвращения и пресечения не каких-то мелких, а вполне определенных и наиболее опасных пре ступлений;

8) круг лиц, против которых предпринимаются означенные действие, строго ограничен;

9) подслушивание носит выборочный, а не общепоисковый характер;

10) обеспечивается институционализированный контроль за принятием решений о подслушивании самим подслушивателем и его прекраще нием;

11) вмешательство рассматривается как временная мера;

12) в отношении информации, полученной в результате прослушивания телефонных разговоров, применяется правило конфиденциальности;

13) в случае прекращения преследования или оправдания по требованию соответствующего лица записи либо возвращаются ему, либо уничто жаются24.

Предлагаемое «добровольное» ограничение тайны корреспонденции со ответствует этим критериям. Кроме того, практика Европейского суда по правам человека предусматривает, что в отношении юридической квалифи кации случаев вмешательства, мотивируемых целями обеспечения нацио нальной безопасности, применяются даже менее жесткие критерии25.

Контролирующие органы Полномочия по контролю такого рода за лицами, занимающими госу дарственные должности РФ, должности государственных служащих пред ставляется целесообразным возложить на органы Федеральной службы бе зопасности Российской Федерации, в связи с тем, что у них имеется опыт Энтин М.Л. Международные гарантии прав человека: Опыт Совета Европы. М.:. Изда тельство Московского независимого института международного права. 1997. С. 235.

Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право. СПб.: «Юридический центр Пресс». 2005. С. 227.

1.indb 333 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России проведения подобных мероприятий. Кроме того, борьба с преступностью находится в сфере компетенции этих органов26. При этом они уполномоче ны осуществлять оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, пре дупреждению, пресечению и раскрытию коррупции. Они обязаны разра батывать и осуществлять во взаимодействии с другими государственными органами меры по борьбе с коррупцией. Закон также предусматривает, что на данные органы могут быть возложены и другие задачи в сфере борьбы с преступностью.

В итоге круг их полномочий в ныне действующей редакции Закона на ходится в полном соответствии с теми функциями, которые планируется на них возложить. Однако это не исключает внесение изменений в данный Закон, конкретизирующих полномочия органов ФСБ России, в части, необ ходимой для реализации вводимого ограничения.

Доказательственная сила сведений, собранных в ходе проведения тако го контроля, не будет обладать приоритетом по отношению к силе других доказательств, что исключит в случае возбуждения уголовного (админист ративного) дела придание карательного характера уголовному (админист ративному) процессу.

Таким образом, введение такого нового антикоррупционного механиз ма как ограничение федеральным законом конституционных прав на не прикосновенность частной жизни лиц, занимающих должности государс твенных служащих, в целях борьбы с коррупцией является правомерным и может служить одним из возможных средств противодействия коррупции государственных служащих.

7.1.2. Две модели политики противодействия коррупции и теневой экономике Анализ новейшей истории противодействия коррупции и теневой эко номике в России27 позволяет выделить, по меньшей мере, две базовые моде ли правового обеспечения такого противодействия. Одновременно нельзя не заметить дихотомии основных концепций последнего, предопределяю щих целенаправленный либо, напротив, нецеленаправленный («попутный», объективный) его характер. Роскошь «попутной» борьбы с коррупцией и теневой экономикой могут позволить себе немногие государства. Преиму щественно те, кто миновал яму системной коррупции и теневой экономики, Согласно ст. 8 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах федераль ной службы безопасности в Российской Федерации».

Для целей настоящего исследования понятия «борьба с коррупцией и теневой экономи кой» и «противодействие коррупции и теневой экономике» отождествляются. Тем самым нивелируется модная сегодня дискуссия о мере влияния русского языка на активность го сударства в борьбе с коррупцией и теневой экономикой — прим. авт.

1.indb 334 07.02.2008 15:28: Глава 7. Основы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике превысившей размеры легальной экономики, и имеет небольшой по чис ленности государственный аппарат, эффективно обеспечивает соблюдение чиновничеством высоких этических стандартов (скромность в быту, недо пустимость приобретения и пользования дорогими автомобилями и феше небельными апартаментами наиболее строго соблюдаемые высокопостав ленными должностными лицами).

Первая модель или «модель точечных ударов», сутью которой является поиск нескольких наиболее значимых, как правило, ключевых звеньев пра вовой системы, создав или исправив которые можно запустить механизм противодействия коррупции и теневой экономике. Правовой интерпрета цией такой модели обычно является внесение частных «антикоррупцион ных» и «противотеневых» поправок в действующие (как правило, отрасле вые) нормативные правовые акты, но иногда для реализации «точечного удара» приходится принимать принципиально новый закон. Лучше всего суть этой модели может быть уяснена на примере борьбы с коррупцией.

На начальном этапе формирования мирового движения против кор рупции (конец 80-х — начало 90-х гг. прошлого века) эта модель активно продвигалась Transparency International и Всемирным банком. Частичное воплощение эта модель нашла в Конвенции ОЭСР о борьбе с подкупом при осуществлении международных сделок 1997 г., Конвенции Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» 1999 г., которая направле на на борьбу с подкупом зарубежных и международных чиновников. Базо вой идеей этих конвенций является защита интересов транснационального бизнеса — мотора мировой экономики, коррупционные издержки которого вполне сопоставимы с ВВП большинства государств. Коррупционное бремя транснационального бизнеса неизбежно ведет к снижению уровня жизни большинства людей, вынужденных во все возрастающей степени приобре тать товары, производимые ТНК.

Другим воплощением «модели точечных ударов» является еще недавно активно продвигавшаяся Всемирным Банком в России идея «острова без коррупции», попытки реализовать которую, к сожалению, до сего времени не удались. С инициативой создать в регионе при поддержке Всемирного банка «остров без коррупции» дважды выступало Государственное Собра ние-Курултай Башкортостана и дважды эта инициатива не была восприня та Всемирным банком как серьезная.

Отдельные попытки реализовать узконаправленные антикоррупцион ные акции носили сугубо национальный характер: Указ Президента РФ Б.Н. Ельцина по оздоровлению государственной службы от 4 апреля 1992 г., приказ Председателя Государственного таможенного комитета РФ по уси лению борьбы с коррупцией в таможенной сфере от 26 апреля 1995 г., Указ Президента РФ о борьбе с коррупцией в сфере государственных закупок от 8 апреля 1997 г.

1.indb 335 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Хотя a priori к достоинствам рассматриваемой модели обычно относят меньшую ее ресурсоемкость, бльшую «проталкиваемость», ориентиро ванность на решение конкретных задач, бльшую вероятность достиже ния успеха, практика не спешит подтверждать эти «аксиомы». Проверить эффективность обратного подхода на общенациональном уровне, который еще называют системным или комплексным, в России до сих пор не уда лось. За пятнадцать лет активного антикоррупционного нормотворчества не было принято ни одной федеральной антикоррупционной программы и ни одного комплексного антикоррупционного нормативного правового акта.

Вторая — модель системного воздействия, для реализации которой обычно используют программно-целевой подход и, соответственно, комп лексные (межотраслевые) нормативные правовые акты. В силу многих при чин российский законодатель с самого начала целенаправленной борьбы с коррупцией правовыми средствами (1992) тяготел именно к этой модели28.

В этой связи нет ничего случайного в появлении захватившей умы российских политиков и ученых идее разработки и принятии своеобразного межотрас левого антикоррупционного «миникодекса», сутью которой является концен трация имеющих антикоррупционное содержание норм разной отраслевой принадлежности в рамках единого нормативного правового акта. Однако «безболезненная» реализация модели системного воздействия с помощью не имевшего исторических аналогов комплексного антикоррупционного закона в условиях страны с долго формировавшейся правовой культурой и давно имеющей развитое кодифицированное законодательство оказалась практически невозможной, поскольку в этом случае происходило скрытое (а иногда и явное) разрушение кодифицированного законодательства с не избежным последствием в виде коллизии межотраслевого и отраслевого ан тикоррупционного законодательства.

Первая попытка разработать такой межотраслевой антикоррупционный «миникодекс» была предпринята в 1992 гг. Затем эти попытки повторялись едва ли не ежегодно вплоть до настоящего времени, несмотря на заметное охлаждение интереса законодательных органов к самой идее комплексного антикоррупционного закона.



Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 15 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.