авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 15 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования при Отделении общественных наук РАН Государственная ...»

-- [ Страница 12 ] --

Почему до сих пор не было предпринято сколько-нибудь последователь ных попыток реализовать системную модель антикоррупционного воздейс твия посредством скоординированных поправок в действующее законода тельство — ответить трудно. Скорее всего, потому что на начальном этапе активного антикоррупционного законотворчества еще не вполне были ясны его цели и инструменты и не был найден правовой механизм одновремен Что же качается модели системного «антитеневого» воздействия на экономику, то она стала формироваться позже и в основном сводилась к борьбе с криминальной экономи кой.

1.indb 336 07.02.2008 15:28: Глава 7. Основы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике ного решения общих и частных проблем борьбы с коррупцией. Сегодня эта задача уже не кажется теоретически не разрешимой.

Во всяком случае, летом 2000 г. приемлемый правовой инструмент ре ализации модели системного воздействия на коррупцию без разруше ния кодифицированного законодательства был найден. По инициативе В.Н. Лопатина была создана рабочая группа, в которую вошли В.В. Лазарев и С.А. Карапетян. После достаточно длительных дискуссий за основу была принята идея о разработке Основ антикоррупционной политики в форме федерального закона, включающих предельно общие нормы, адресованные основным субъектам формирования и реализации уголовной политики.

Ключевым элементом Основ антикоррупционной политики должны были стать антикоррупционные стандарты для базовых сфер правового регули рования. Изначально также предполагалось, что на основе этого базового закона будет принято более десятка отраслевых законов и иных норматив ных правовых актов антикоррупционной направленности. Однако в силу объективных причин (отсутствие какого-либо финансирования и подде ржки со стороны властей, партий и общественных организаций) организо вать параллельную разработку всего пакета нормативных правовых актов, необходимых для реализации Основ антикоррупционной политики, было просто невозможно.

В течение года Основы антикоррупционной политики (затем Основы законодательства об антикоррупционной политике) проходили достаточно тщательную открытую экспертизу, в том числе в Российской академии наук, МГУ им. М.В. Ломоносова, на многочисленных семинарах и конференциях, с участием российских политиков и общественности. Концепция законо проекта была поддержана почти всеми, кто захотел высказать о нем свое мнение.

5 июня 2001 г., проект Федерального закона «Основы антикоррупционной политики» был впервые внесен в Государственную Думу группой из шести депутатов, но вскоре возвращен инициаторам Комитетом Государственной Думы по безопасности как не имеющий финансово-экономического обосно вания, несмотря на то, что в пояснительной записке к проекту обосновыва лись незатратный характер предлагаемого закона и, соответственно, отсут ствие необходимости в таком обосновании.

При этом нельзя не обратить внимания на важную деталь: «Основы ан тикоррупционной политики» были возвращены инициаторам уже после того как Комиссия Государственной Думы по борьбе с коррупцией офици ально обратилась в Европейскую Комиссию с просьбой о проведении меж дународной экспертизы данного законопроекта. В целом одобрительное заключение группы экспертов Европейской Комиссии, в которую входили известные зарубежные и российские специалисты в области экономики, политологии и права (А. Ламбер-Могилянски, Дж. Поуп, Т. Вандер Беккен, 1.indb 337 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Н.Ф. Кузнецова, С.П. Глинкина) способствовало тому, что уже спустя полго да (20 декабря 2001) девять депутатов вновь внесли в Государственную Думу Федерального Собрания РФ доработанный по итогам экспертизы проект федерального закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике». 21 декабря 2001 г. по предложению инициаторов законопроекта он был обсужден на парламентских слушаниях «Современное состояние и пути совершенствования законодательства Российской Федерации в облас ти борьбы с коррупцией» одновременно с более ранним законопроектом «О противодействии коррупции».

По решению Совета Государственной Думы от 22 января 2002 г. (п. 28) «Основы законодательства об антикоррупционной политике» были включе ны в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии и должны были рассматриваться 17 мая 2002 г. Од нако за два дня до рассмотрения в первом чтении проект был отозван по ини циативе Комитета Государственной Думы по безопасности всеми внесшими его депутатами со ссылкой на отрицательный отзыв Правительства РФ (хотя обычно в соответствии с Регламентом Государственной Думы депутаты не обращают никакого внимания на отрицательный отзыв правительства, если закон не требует дополнительного финансирования). 19 июня 2002 г. трое из девяти депутатов, ранее отозвавших свои подписи под проектом, восстано вили их и внесли законопроект в Государственную Думу в третий раз.

«Основы законодательства об антикоррупционной политике» вносили в правовое регулирование борьбы с коррупцией следующие новые принци пиальные положения:

• превращение антикоррупционной политики в постоянную функцию государства;

• провозглашение принципа самоограничения власти, создание основ долговременных обязательств власти перед народом;

• установление пределов государственного вмешательства в экономику в интересах борьбы с коррупцией;

• ориентированность на профилактику коррупционных правонаруше ний, а не на репрессии в отношении коррупционеров, среди которых (при попытке реализовать репрессивную модель борьбы с коррупци ей) неизбежно будут преобладать мелкие взяточники;

• создание правовых предпосылок для устранения и предупреждения в будущем противоречий между различными отраслевыми и комплек сными законами, закрепляющими антикоррупционные нормы, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации;

• направленность на борьбу не только с коррупционными преступлени ями, но и с иными коррупционными правонарушениями (в том числе с гражданско-правовыми деликтами, дисциплинарными и администра тивными правонарушениями);

1.indb 338 07.02.2008 15:28: Глава 7. Основы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике • правовое закрепление исчерпывающих бланкетных перечней всех ви дов коррупционных правонарушений, нормы об ответственности за которые кодифицированы (тем самым решалась бы одна из самых на сущных проблем упорядочения статистики коррупционных правона рушений и планирования всей системы мер борьбы с коррупцией);

• правовое закрепление перечня сфер приоритетного антикоррупционно го реагирования, что позволяет сегодня сконцентрировать весьма огра ниченные ресурсы общества на стратегически важных направлениях;

• правовое закрепление антикоррупционных стандартов для 12 таких сфер (этой идеей воспользовались позднее и разработчики проекта Конвенции ООН против коррупции).

Что именно из этого перечня вызвало наибольшее неприятие среди большинства депутатов сказать затруднительно.

Осенью 2003 г. Комитет Государственной Думы Федерального Собрания РФ повторно проголосовал за недопущение «Основ законодательства об ан тикоррупционной политике» к первому чтению, хотя 14 ноября 2003 г. по предложению российской стороны Межпарламентская Ассамблея Содру жества Независимых Государств на своей 22-й Сессии приняла модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике», вос производящий в одноименном российском проекте.

9 декабря 2003 г. от имени России была подписана Конвенция ООН про тив коррупции29, базирующаяся на тех же идеях, что и «Основы законода тельства об антикоррупционной политике», которые к этому времени рос сийский законодатель уже «положил на полку» (на время или навсегда).

Комплексное же противодействие теневой экономике, в сущности, так и не продвинулось далее диссертационных исследований и концепций, разра батывавшихся различными научными коллективами30, за исключение того его сектора, который традиционно именуется борьбой с отмыванием «гряз ных» денег.

Из предыстории вопроса Первым шагом на пути к созданию системы противодействия отмыва нию «грязных» денег в нашей стране обычно признается начало работы над проектом закона «О борьбе с легализацией доходов, полученных незакон ным путем». Это произошло вскоре после принятия известной Конвенции Совета Европы «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации дохо дов от преступной деятельности» 1990 г. Однако прошло более десяти лет, Ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г.№ 40-ФЗ // Российская газета.

2006. 21 марта.

: Исправников В.О., Куликов В.В. Теневая экономика в России: иной путь и третья сила.

М.: Российский экономический журнал, Фонд «За экономическую грамотность», 1997.

1.indb 339 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России прежде чем Россия ратифицировала эту Конвенцию и привела в соответ ствие с ней свое законодательство.

Иллюзия безнаказанности отмывания «грязных» денег до 1 января 1997 г.

Одной из иллюзий, доживших до наших дней, является то, что отмы вание «грязных» денег в России стало рассматриваться как преступление лишь с принятием в 1996 г. нового Уголовного кодекса. Иллюзорность этой оценки обусловлена тем, что приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем, считалось в России преступлением на протя жении длительного времени (ст. 208 в УК РСФСР 1960), по существу явля ясь наиболее грубой формой легализации «грязных» денег. Преступления ми, доходы от которых «отмывались» таким примитивным путем, обычно были кражи, грабежи, разбои и мошенничество. Продавцы краденого в на шей стране были первыми «прачками», отстирывавшими «грязные» деньги.

Несмотря на огромную распространенность и суммарный вред заранее не обещанного сбыта краденого они, тем не менее, оставались несопоставимы ми с распространенностью и вредом для общества «отмывания» денег, по лученных от незаконного оборота наркотиков и оружия. Квартирные воры в отличие от наркобаронов (за каким-нибудь редким исключением) никогда не ставили перед собой политических целей. Еще меньше их волновал воп рос документального оформления сделок с похищенным.

Самое суровое уголовное законодательство о борьбе с отмыванием «гряз ных» денег принято в Европе Сравнительно недавно российские и зарубежные средства массовой ин формации писали о том, что едва ли не главным препятствием для вступле ния России в Совет Европы и Всемирную Торговую Организацию является отсутствие законодательства о борьбе с отмыванием «грязных» денег. По литики и банкиры рассматривали ратификацию Конвенции Совета Европы «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» 1990 г. скорее не как некий пропуск в клуб цивилизованных государств, а как условие для получения новых международных кредитов и иностранных инвестиций. При этом, нередко замалчивался тот факт, что с момента вступления в силу с 1 января 1997 г. нового Уголовного кодекса Россия стала обладать самым репрессивным в Европе законодательством о борьбе с отмыванием «грязных» денег.

Восемьдесят миллионов преступников Парламентские дебаты по вопросу о криминализации отмывания «гряз ных» денег накануне принятия нового Уголовного кодекса РФ в основном касались двух проблем. Первая — должны ли отмываемые деньги или иное имущество быть полученными преступным путем либо в результате 1.indb 340 07.02.2008 15:28: Глава 7. Основы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике совершения любого правонарушения, а не только преступления (граждан ско-правового деликта, дисциплинарного проступка или административ ного правонарушения). Вторая проблема была связана с законодательным определением минимального размера для отмываемого имущества, с пре вышением которого появлялось бы основание для уголовного преследова ния. Первая дилемма (при весьма робких протестах отдельных депутатов и ученых) была разрешена в пользу максимально широкого подхода со сле дующей аргументацией. Установление правила, при котором источником получения «грязных» денег может быть только преступление, якобы тре бует предварительного обвинительного приговора суда, согласно которому этот источник признается преступным. Таким образом, возбуждение уго ловного дела о легализации (отмывании) «грязных» денег якобы возможно лишь после вступления в силу такого приговора суда. Ответ на вопрос о том, почему невозможно параллельное расследование двух преступлений в рамках одного уголовного дела звучал примерно так: у нас нет следовате лей такой квалификации. В качестве второго аргумента в пользу широкого подхода, как это ни странно, назывались некие положения Конвенции Со вета Европы «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» 1990 г. Эти положения толковались таким об разом, что якобы Конвенция требует (а не позволяет) признавать любые незаконные источники получения денег основой для признания последу ющих сделок с ними преступлениями, что, разумеется, не соответствовало действительности и в чем легко мог убедиться любой депутат, прочитавший русскоязычный перевод Конвенции.

Проблема определения в Уголовном кодексе минимального размера для «отмываемого» имущества, с превышением которого появлялось бы осно вание для уголовного преследования, стала серьезно обсуждаться незадолго до принятия нового Уголовного кодекса наряду с аналогичной проблемой применительно к другим преступлениям. Удивительно лишь то, что среди более чем двух десятков предложений такого рода, вносившихся многими экспертами Комитета Государственной Думы по безопасности, табу было наложено на обсуждение минимального размера «отмываемых» денег.

В итоге, в Уголовном кодексе РФ 1996 г. появилась ст. 174 «Легализация (отмывание) денежных средств и иного имущества, приобретенных неза конным путем», которая позволяла до 1 февраля 2002 г. привлекать к уго ловной ответственности любого, кто совершил сделку с имуществом любой стоимости, полученным в нарушение предписаний любого нормативного правового акта (в том числе, изданного любым министерством или ведом ством). При этом виновный вовсе не обязан был знать какой именно акт им нарушен. Достаточно было сознавать фактическую сторону правонару шения. Получив деньги взаймы с нарушением требования гражданского законодательства о простой письменной форме, с момента первой траты 1.indb 341 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России этих денег вы автоматически становились их «отмывателем», равно как и любой другой человек, пользующийся этими деньгами и знающий о том, как именно вы их получили. Нетрудно убедиться в том, что численность таких «отмывателей» была близка к численности вменяемых граждан Рос сии и находящихся на ее территории иностранцев и апатридов, достигших шестнадцатилетнего возраста, т. е. составляла свыше 80 миллионов человек.

Вопрос привлечения их к уголовной ответственности носил скорее эконо мический и статистический, а не правовой характер.

Практика как критерий истины Пять лет применения первоначальной редакции статьи 174 УК РФ пока зали, что государство вовсе не было заинтересовано в том, чтобы привлечь к ответственности за отмывание «грязных» денег 80 миллионов человек.

Скорее наоборот. За 1997–1998 гг. обвинения в легализации (отмывании) денежных средств и иного имущества, приобретенных незаконным путем, были предъявлены всего лишь 112 лицам. Не намного большее число было привлечено к ответственности в 1999–2002 гг. Этот показатель должен быть в некоторой степени дополнен данными о числе лиц, выявленных в связи с приобретением или сбытом имущества, заведомо добытого преступным путем (ст. 208 Уголовного кодекса РФ) — всего около 40 000 лиц за четыре года. При этом нужно учитывать, что более 95% совершивших преступле ние данного вида приобретали и сбывали имущество, похищенное путем кражи или грабежа.

Несмотря на то, что число ежегодно возбуждаемых по фактам легализа ции «грязных» денег уголовных дел превышало 1000, в большинстве случаев речь шла об «отмывании» сумм не больше 500 долларов США. Исключения были крайне редкими. В 1998 г. Московским городским судом осуждены к лишению свободы с конфискацией имущества за легализацию (отмывание) денежных средств и иного имущества, приобретенных незаконным пу тем члены преступного сообщества — генеральный директор и менеджер ООО «Квадрум», которые занимались контрабандными поставками акку муляторных батарей в Латвию из США транзитом через Россию. Общая сумма «отмытых» ими денег превысила 12 млн долл.

Первый вопрос, который возникал в связи с такой ситуацией у любого налогоплательщика: а когда же будут расследовать «отмывание» миллиар дов долларов на территории России, о которых ежедневно пишут газеты со ссылкой на надежные оперативные данные? Ответ был очевиден. Пока уго ловный закон позволяет привлекать к уголовной ответственности за «от мывание» 100 руб., полученных в нарушение любого нормативного право вого акта, за нарушения в крупных размерах — никогда. Широкий подход к борьбе с отмыванием «грязных» денег в нашей стране в итоге оказался не только хорошей ширмой для бездействия правоохранительных органов, 1.indb 342 07.02.2008 15:28: Глава 7. Основы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике но и надежным инструментом для устранения конкурентов «законными»

средствами.

Исправление ошибок или первая либеральная революция в сфере борьбы с отмыванием «грязных» денег?

Внесенные в Уголовный кодекс РФ в связи с долгожданным подписани ем Президентом РФ 7 августа 2001 г. Федерального закона «О противодейс твии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем»

изменения и дополнения (они вступили в силу с 1 февраля 2002) внешне выглядели как исправление юридической ошибки, допущенной законодате лем в 1996 г. при принятии Уголовного кодекса. Однако в действительнос ти речь шла о принципиальных политическом и экономическом решениях.

С этого момента ст. 174 УК РФ стала допускать возможность привлечения к ответственности за легализацию (отмывание) денежных средств или ино го имущества, приобретенных другими лицами лишь преступным путем, и лишь в тех случаях, когда размер отмываемых средств превышал 2000 мини мальных размеров оплаты труда (на 15 декабря 2003 г. эта сумма составляла 900 тыс. руб. или около 30 тыс. долл.). Кроме того, законодатель выделил в самостоятельную ст. (1741) положения об ответственности за «отмыва ние» собственных «грязных» денег, т. е. теми, кто совершил преступление для того, чтобы их получить. Причина такого решения состоит в том, что в первоначальном своем виде ст. 174 допускала двусмысленное толкование, одно из которых исключало ответственность для тех, кто «отмывает» плоды собственных, а не чужих преступлений.

Фактически же это означало, что с 1 февраля 2002 г. было не только де криминализировано подавляющее большинство малозначительных по сво ей опасности форм легализации «грязных» денег (что, впрочем, не исклю чало вероятности применения других видов юридической ответственности к виновным), но и существенно была ограничена возможность незаконного давления на конкурентов и иностранных инвесторов с помощью коррупци онных связей в правоохранительных органах.

Особенности новейшего поворота в уголовной политике борьбы с «грязными» деньгами или вновь девяносто миллионов потенциальных преступников?

Перечень существенных поправок, которые внес законодатель в ст. и 1741 УК, потрясает:

• Вновь криминализировано отмывание «грязных» денег в некрупном раз мере (части первые ст. 174 и 1741 УК). На первый взгляд может показаться, что законодатель вернул страну в состояние, предшествовавшее 1 февра ля 2002 г. с 80 млн потенциальных отмывателей «грязных» денег. Однако это не совсем так. Максимальное наказание по ч. 1 ст. 174 УК и ч. 1 ст. 1.indb 343 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России УК в новых редакциях составляет 120 тыс. руб. против четырех лет ли шения свободы со штрафом в 60 тыс. руб. (100 минимальных размеров оплаты труда на 1 января 2004). Является ли это решение примером ли берализации уголовной политики — ответить трудно. Скорее нет, чем да.

Объективные предпосылки для неправомерного давления на экономи ческий сектор, на наш взгляд, увеличились. Вновь создана в целом невы годная государству ситуация, при которой недобросовестные чиновники смогут отчитываться об успехах борьбы с легализацией «грязных» денег привлечением к ответственности мелких «отмывателей».

• Установление обособленной ответственности за легализацию «грязных»

денег в крупном размере, т. е. на сумму, превышающую один миллион руб.

(ч. 2 ст. 174 УК и ч. 2 ст. 1741 УК), является скорее примером перекрест ной криминализации и депенализации (т. е. уменьшения наказания) со поставимых составов преступлений. Во-первых, в прежней редакции УК крупным размером финансовых операций и других сделок признавалась сумма, превышающая 2000 минимальных размеров оплаты труда, или 1 млн 200 тыс. руб. на 1 января 2004 г. Во-вторых, при том же максималь ном размере наказания в виде лишения свободы размер штрафа как аль тернативы лишению свободы снижен с 420 тыс. руб. (700 минимальных размеров оплаты труда) до 300 тыс. руб. (ч. 2 ст. 174 УК) и с 600 тыс. руб.

(1000 минимальных размеров оплаты труда) до 500 тыс. руб. Если законо датель стремился к последовательному осуществлению принципа «меня ем тюрьму на деньги», то в данном случае он ему изменил.

• Для тех, кто отмывал «грязные» деньги в крупном размере в составе пред варительно сговорившейся группы лиц или с использованием своего слу жебного положения, законодатель заменил возможность применения к ним полной конфискации имущества (в соответствии со своим общим замыслом) штрафом до 1 млн руб. и сохранил при этом максимально воз можные сроки наказания виде лишения свободы (8 лет лишения свободы, которые, кстати, по УК в новой редакции могут назначаться условно).

Некоторые общие выводы:

Первый. Изучение практики противодействия коррупции и теневой эко номике в нашей стране показывает, что последние пятнадцать лет поиски оптимальной модели такого противодействия носили, по сути, бессистем ный характер. Государство даже и не пыталось «увидеть» бросающуюся в глаза взаимосвязь коррупции и теневой экономики.

Второй. Нетрудно убедиться в том, что сведение противодействия те невой экономике к борьбе с отмыванием «грязных» денег не только искус ственно обедняет проблему, но и может (при чрезмерном усердствовании) приводить к росту теневого сектора.

1.indb 344 07.02.2008 15:28: 1.indb 7.2. Проблемно-управленческая матрица политики противодействия коррупции и теневой экономике Сводная проблемная матрица по проекту «Противодействие коррупции и теневой экономике»

№ Проблема Концепт решения Управленческое решение Кадровая и экономическая коррупция в исполнительной власти 1. Неурегулированность значи- Законодательное урегулирование правил (за тельной части правил поведе- крепление): • Принятие Кодекса поведения ния государственных должнос- • принципов добросовестного служебного государственных должностных лиц, тных лиц, государственных и поведения;

государственных и муниципальных муниципальных служащих • понятия конфликта интересов, ненадлежащей служащих РФ;

выгоды (незаконного обогащения);

• внесение изменений в ФЗ «О систе • правил разрешения конфликта интересов;

ме государственной службы Российс • правил совмещения должностей;

кой Федерации»;

• правил обращения с гражданами, обративши- • внесение изменений в ФЗ «О госу мися по личным вопросам;

дарственной гражданской службе • правил общения с представителями коммер- Российской Федерации»

ческих организаций;

• правил общения с представителями обще ственных организаций;

• правил общения с государственными долж ностными лицами, государственными и муни ципальными служащими иной ведомственной подчиненности;

• правил общения с государственными долж ностными лицами, государственными и муни ципальными служащими, находящимися на пенсии, в отставке или запасе;

• правил обращения со служебной информа цией;

• единой дисциплинарной ответственности всех категорий государственных должност ных лиц, государственных и муниципальных служащих 07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение 2. Экономически необоснован- Законодательное закрепление правил определе- • Внесение изменений в Бюджетный ная (обычно избыточная) и ния предельной численности государственных кодекс РФ;

произвольно устанавливаемая должностных лиц, государственных и муници- • принятие ФЗ «О порядке определе и изменяемая численность пальных служащих при принятии нормативно- ния численности и состава государс государственных должностных го правового акта о бюджете соответствующего твенных должностных лиц, государс лиц, государственных и муни- уровня (например, в зависимости от числен- твенных и муниципальных служащих ципальных служащих ности населения и размеров доходной части при принятии бюджетов всех уров бюджета и других значимых параметров) ней»;

• принятие ФЗ «О внесении измене ний в Федеральный закон «О феде ральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»

3. Неадекватность (занижен- Законодательное закрепление единой системы • Принятие единого Тарифно-квали ность) официальной заработной оплаты труда государственных должностных фикационного кодекса РФ (вариант:

платы государственных долж- лиц, государственных муниципальных служа- Кодекс трудовых вознаграждений), ностных лиц, государственных щих предполагающего: а) закрепление и муниципальных служащих принципа соотносимости средней требованиям квалификации и заработной платы государственных реальным трудовым затратам. должностных лиц, государственных и Запутанность системы исчис- муниципальных служащих и средней ления денежного содержания заработной платы в коммерческом государственных служащих секторе;

б) установление фиксирован (маленький оклад, кратные ного суммарного денежного содержа надбавки к окладу в зависимос- ния по всем категориям должностей ти от должности, надбавки за государственных должностных лиц, классные чины). Несоразмер- государственных и муниципальных ность денежного содержания служащих всех уровней;

начальных и высших должнос- • внесение дополнения в Бюджетный тей (10–15 кратный разрыв), кодекс РФ относительно порядка федеральных и региональных определения размеров фонда за чиновников (2–4 раза). Хаотич- работной платы государственных ность изменений заработной должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение платы государственных долж- • упразднение многочисленных ве ностных лиц, государственных домственных нормативных правовых и муниципальных служащих актов, определяющих порядок исчис ления заработной платы отдельных категорий 4. Отсутствие правового и органи- Законодательное закрепление: Принятие ФЗ «О доверительном уп зационного механизма передачи • правил специальной конкурсной аккреди- равлении имуществом государствен в доверительное управление тации коммерческих организаций, претенду- ных должностных лиц, государствен государственным должност- ющих на управление имуществом государс- ных и муниципальных служащих»

ным лицам, государственным твенных должностных лиц, государственных и и муниципальным служащим муниципальных служащих, непосредственно имущества, непосредственно используемых для осуществления предприни используемого для осущест- мательской деятельности или полученного в вления предпринимательской результате осуществления такой деятельности деятельности или полученного в (уполномоченные компании);

результате осуществления такой • правил передачи такого имущества в довери деятельности тельное управление уполномоченным компа ниям 5. Отсутствие эффективного Законодательное закрепление правил пери- • Внесение изменений в ФЗ «О систе гражданского контроля за одического обязательного обнародования ме государственной службы Рос имущественным положением, в общедоступных электронных источниках сийской Федерации» или принятие доходами и расходами государс- информации данных об имущественном по- Кодекса поведения государственных твенных должностных лиц ложении, доходах и расходах государственных должностных лиц, государственных и должностных лиц муниципальных служащих РФ;

• включение соответствующих пра вил во вновь принимаемый Кодекс поведения государственных долж ностных лиц, государственных и муниципальных служащих РФ 07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение 6. Необоснованность избрания Законодательное закрепление запрета на • Внесение изменений в ФЗ «О систе и назначения на должности избрание и назначение на должности государс- ме государственной службы Рос государственных должностных твенных должностных лиц, государственных и сийской Федерации» или принятие лиц, государственных и му- муниципальных служащих лиц, имевших сня- Кодекса поведения государственных ниципальных служащих лиц, тую или погашенную судимость за совершение должностных лиц, государственных и имевших снятую или погашен- коррупционных преступлений, подвергавших- муниципальных служащих РФ;

ную судимость за совершение ся административным наказаниям за совер- • включение соответствующих пра коррупционных преступлений, шение административных коррупционных вил во вновь принимаемый Кодекс подвергавшихся администра- правонарушений вне зависимости от давности поведения государственных долж тивным наказаниям за соверше- совершения таких преступлений (правонару- ностных лиц, государственных и ние административных корруп- шений) муниципальных служащих РФ ционных правонарушений 7. Отсутствие административной Законодательное закрепление положений об • Внесение дополнений в КоАП РФ;

и уголовной ответственности административной и уголовной ответственнос- • внесение дополнений в УК РФ за непринятие мер по исполне- ти за неисполнение предписаний уполномо нию решений уполномоченных ченных органов и должностных по устранению органов и должностных лиц по причин и условий, способствовавших соверше устранению причин и условий, нию коррупционных преступлений способствовавших совершению коррупционных преступлений 8. Размытость границ должност- Необходимо закрепление должностных полно- • Внесение изменений в ст. 24 ФЗ ных полномочий лица затруд- мочий служащего в конкретных документах, «О государственной гражданской няет оценку правомерности его определяющих его компетенцию — должност- службе Российской Федерации»;

действий и позволяет расши- ных регламентах (ст. 47 Закона о ГГС РФ). • внесение изменений в ст. 26 ФЗ рить влияние на иных лиц. Данный документ предусмотрен в качестве «О государственной гражданской Возможно выполнение долж- существенного условия служебного контрак- службе Российской Федерации»

ностных функций не уполно- та — необходимо установить запрет на заклю моченными на то служащими, чение служебного контракта в отсутствие ут возможно и осуществление пра- вержденного должностного регламента. Также вомочий, не разработанных или необходимо сделать обязательным принесение не оформленных надлежащим присяги госслужащим (в том числе и с взятием образом. Отвечать за должност- обязательств не предпринимать коррупцион ные преступления такие лица ных действий) при вступлении на должность 07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение в полной мере не могут, т. к. нет полномочий данного должнос тного лица и нет регламенти рованной в соответствующем документе должностной компе тенции.

В сфере государственного управления получило распро странение “теневое админис тративное право” (управлен ческая коррупция, “теневой деловой этикет” госслужащего, теневые обыкновения право применительной деятельности чиновников). Теневое право должностных лиц распростра няется в ситуации чрезмерно детализированного, усложнен ного регулирования либо неоп ределенности, декларативности и абстрактности правовой регуляции 9. Денежное содержание госу- Повышение денежного содержания до уров- • Внесение изменений в гл. 10 и дарственных служащих сущес- ня в 75–85% от средней зарплаты менеджера ФЗ «О государственной гражданской твенно ниже, чем зарплаты в соответствующего уровня из коммерческого службе Российской Федерации»;

бизнес-структурах. Кадровый сектора. Полагающиеся госслужащему доплаты • внесение изменений в подзаконные корпус служащих России в силу и льготы, ведомственная инфраструктура соци- акты к этим главам этого ориентирован на удовлет- ального профиля, а также меры по повышению ворение личных нужд — «слу- престижа государственной службы способны жат сами себе», а не обществу, дополнительно мотивировать служащего на государству, населению добросовестное выполнение служебных обя занностей.

07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение Крайне важно настойчиво и целенаправленно формировать эффективную государственную систему социального обеспечения государс твенных служащих. Данная система могла бы включать в себя следующие гарантии: невысо кую вероятность увольнения с государствен ной службы в связи со сменой политического руководства, особую систему пенсионного обеспечения, продолжительный отпуск и иные социальные льготы, нередко отсутствующие в негосударственных организациях.

Внесение соответствующих изменений в указы Президента и постановления Правительства, регулирующие вопросы денежного содержания служащих и системы социальных гарантий 10. Отсутствие стабильной системы В качестве меры можно предложить используе- Внесение изменений в ст. 9 ФЗ «О го государственных органов, пос- мое в западных странах разделение должностей сударственной гражданской службе тоянное реформирование. Не на «политические» (управленцы сменяются Российской Федерации»

обеспеченное авторитетом госу- вместе с лидером страны и отвечают в основ дарственной власти управление ном за общеполитический курс ведомства) становится особенно уязвимым и «управленческие» (несменяемые кадровые для коррупции. Важно обес- служащие — собственно государственные слу печить стабильность системы жащие). При назначении нового руководителя государственного управления, органа формируется новая «команда» помощ формирование управления ников и советников, но состав служащих орга закона, а не личностей руково- на остается практически неизменным — данное дителя, партий и общественных решение позволит сгладить конфликт между движений. Необходимо пре- личными, ведомственными и государственны рвать зависимость служащих ми интересами.

от смены власти — коррупция В РФ по Закону о ГГС РФ существует разде государственного аппарата не ление на лиц, замещающих госдолжности, и должна зависеть от политичес- госслужащих — лиц, осуществляющих профес кого режима сиональную служебную деятельность по обес печению исполнения полномочий госорганов и 07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение лиц, замещающих госдолжности, но практики четкого разделения на «политиков» и «управ ленцев» в органах исполнительной власти нет.

Необходимо внести изменения в части закреп ления гарантий повышенной стабильности службы лиц, замещающих должности «специа листы» и «обеспечивающие специалисты»

11. Низкий престиж госслужбы, не- Важным фактором борьбы с коррупцией может • Разработка типовых документов к высокая степень разборчивости быть возрождение элитарности корпуса госу- гл. 4 ФЗ «О государственной граж при наборе кадров, отсутствие дарственных служащих, комплектования его данской службе Российской Федера адекватных вакантной должнос- с учетом не только дипломов об образовании ции»;

ти критериев подбора и знакомств, но и таких оценочных критериев • внесение изменений и дополнений как благонадежность и лояльность государству. в соответствующие нормы гл. 4 ФЗ Необходима разработка модельного акта, рег- «О государственной гражданской ламентирующего принятие на государственную службе Российской Федерации»;

службу с примерной формой анкеты, заполняе- • внесение изменений в Указ Пре мой гражданином, поступающим на госслужбу, зидента РФ от 1 июня 1998 г. № в которую должна вноситься информация о «О мерах по организации проверки политических убеждениях, участии в работе сведений, представляемых лицами, общественных и профессиональных организа- замещающими государственные ций, полученном образовании, присвоенных должности Российской Федерации ученых степенях и почетных званиях и т. п. в порядке назначения и должности Необходимо ввести дополнения в Закон о ГГС, федеральной государственной граж позволяющие проводить выборочную провер- данской службы»

ку указанных в анкете сведений с использова нием полиграфа 07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение 12. При исполнении своих обязан- При исполнении обязанностей служащий не • Дополнение гл. 9 ФЗ «О государ ностей государственные служа- должен осуществлять произвол в отноше- ственной гражданской службе Рос щие не редко руководствуются нии каких бы то ни было лиц, группы лиц сийской Федерации» новой статьей личными или сторонними или организаций и обязан учитывать права, во исполнение п. 3 ч. 2 ст. 60 Закона;

интересами, а не ведомствен- обязанности и законные интересы других. При • дополнение гл. 15 ФЗ «О государ ными, государственными или принятии решения государственный служащий ственной гражданской службе Рос общественными должен действовать в соответствии с законом сийской Федерации» новой статьей;

и беспристрастно осуществлять свое право • внесение изменений в ст. 59 ФЗ на оценку, учитывая только соответствующие «О государственной гражданской обстоятельства. службе Российской Федерации»;

Необходимо совершенствование механизмов • внесение изменений в ст. 55 ФЗ контроля за действиями (бездействием) и «О государственной гражданской решениями, нарушающими права и свободы службе Российской Федерации»;

граждан и юридических лиц, в том числе и по • дополнение гл. 7 ФЗ «О государ вопросам карьеры госслужащего. Механизмы ственной гражданской службе РФ»

должны быть как внутри самой системы ис- новой статьей и принятие ее в разви полнительной власти (именно такие, админис- тие Указа Президента РФ;

тративные, механизмы способны всесторонне • внесение изменений в ст. 62 ФЗ оценить принимаемые решения и издать свое «О государственной гражданской решение, которое может заменить решение службе РФ»;

незаконное) так и внешние — в системе орга- • внесение изменений в ст. 20 ФЗ нов судебной власти (такие механизмы более «О государственной гражданской независимы в принятии решений, но имеют и службе РФ» и подзаконные акты определенные минусы — меньшая оператив ность, и они вправе оценивать лишь закон ность действий и решений и не вправе издавать акты, заменяющие собой акты администра ции), механизмы общественного контроля.

В качестве административных, внутриведомс твенных мер можно предложить:

а) введение механизмов ротации служащих на должностях, которые допускают применение такой практики;

07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение б) неограниченный прием жалоб и заявлений от лиц-пользователей государственных услуг, организация «горячих линий»;

в) организация внутренних служб безопаснос ти с передачей им ряда полномочий по осу ществлению служебных проверок (в соответ ствии со ст. 59 ФЗ «О ГГС РФ»);

г) ввести систему премирования за опреде ленное количество лет безупречной службы, за оказание содействия правоохранительным органам в пресечении и предотвращении кор рупционных действий;

д) ведение наряду с личным делом служаще го кадровой истории — информации, состав которой определяется федеральным законом и которая характеризует соответствие служащего принятым на себя обязательствам по соблюде нию законодательных требований по исполне нию должностных обязанностей. Информация, содержащаяся в кадровой истории может яв ляться основанием для отказа при проведении конкурса на занятие должности;

е) ввести в регламент деятельности ФОИВ практики по регулярному проведению обя зательного для всех служащих курса лекций (тренингов, деловых игр и т. п.) по борьбе с коррупцией, а также по истории ФОИВ, о роли и месте ФОИВ в системе органов исполнитель ной власти и другим ценностно-ориентиро ванным вопросам либо актуальным вопросам государственной политики.

В качестве общественных мер предложить пуб ликовать «черные списки» недобросовестных чиновников, депутатов, бизнесменов 07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение 13. Государственный служащий Все ситуации невозможно предусмотреть и ре- Внесение изменений в ст. 24 и ст. не всегда лоялен в отношении гулировать с помощью нормативно-правовых ФЗ «О государственной гражданской федеральных, местных или актов. Для случаев, ситуаций, которые невоз- службе РФ»;

региональных органов власти. можно регулировать самим законом, которые • внесение изменений в ст. 19 ФЗ Законодательство не содержит нельзя прописать в законе используются кодек- «О государственной гражданской таких оценочных и моральных сы этики. Кодексы этики не должны повторять службе РФ»;

требований к прохождению законы, это совокупность внутренних регуля- • принятие Модельного кодекса государственной службы как торов, некое обязательство соблюдать опреде- поведения (этики) государственных обязанности быть честным, ленные правила поведения, они имеют смысл служащих;

беспристрастным и выполнять нравственного и морального воздействия. При- • принятие модельного Положения о свои обязанности в меру своих ложением к Рекомендации Комитета минист- комиссии по этике при ФОИВ (Указ способностей, эффективно, ров Совета Европы от 11 мая 2000 г. № R (2000) Президента — ст. 19 ФЗ «О государс компетентно, справедливо и 10 утвержден Модельный кодекс поведения для твенной гражданской службе РФ») с пониманием, принимая во государственных служащих. Представляется внимание лишь общественную целесообразным утверждение таких кодексов пользу и соответствующие об- не только на общегосударственном уровне (мо стоятельства дела дельный кодекс), но и на ведомственном уровне (это позволит установить более жесткий кон троль за его исполнением и конкретизировать ответственность за нарушения).

Государственный служащий обязан вести себя в соответствии с кодексом и, следовательно, должен ознакомиться с его положениями и лю быми изменениями в нем. Если он или она не уверены в том, как необходимо поступить, он или она должны обратиться к компетентному лицу. Необходимо внести дополнения в Закон о ГГС РФ в части установления обязательности ознакомления госслужащего с требованиями кодекса этики и его подписи под требованиями кодекса и обязательством по следованию дан ным требованиям. Необходимо также на ко миссии, рассматривающие вопросы конфликта интересов, возложить полномочия комиссий по 07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение этике и сделать возможным обращения в дан ные комиссии служащих за рекомендациями по сложным этическим вопросам, возникающим в ходе исполнения обязанностей, а также обязать внутренние службы безопасности взаимо действовать с данной комиссией по вопросам обмена поступающей информацией о соверше нии служащими правонарушающих действий (бездействия). Можно возложить обязанности по курированию таких комиссий на конкрет ное должностное лицо (например, заместителя руководителя ФОИВ, курирующего правовое управление ФОИВ) 14. Преимущественно ведомствен- Ввести в структуру ФОИВ отдельный орган Указ Президента РФ о ФОИВ по уп ное регулирование госслужбы, по управлению государственной службой по равлению государственной службой отсутствие единой политики по образцу подобных органов, функционирую- в соотв. со ст. 16 ФЗ от 27 мая 2003 г.

принятию мер по противодейс- щих в западных странах. Орган можно создать № 58-ФЗ «О системе государственной твию коррупции, регулирова- в статусе федеральной службы, руководство службы Российской Федерации» и ния госслужбы деятельностью которой осуществляет Прези- ст. 67 ФЗ «О государственной граж дент РФ. На данный орган можно возложить данской службе РФ»

координацию деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кад рового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведение Сводного реестра государственных служащих Россий ской Федерации, использование кадрового резерва для замещения должностей государс твенной службы, подготовки, переподготов ки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также вопросы осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах феде ральных законов, иных нормативных правовых 07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Рос сийской Федерации о государственной службе.

Такой орган мог бы взять на себя также и воп росы организации комиссий по разрешению конфликта интересов на госслужбе 15. Высокая латентность корруп- Необходимо создание относительно незави- • Принятие Модельного руководства ции, в том числе и коррупции, симых от руководства ФОИВ комиссий по по разрешению конфликта интересов;

«продавливаемой сверху» в разрешению конфликта интересов. Необходи- • принятие Модельного Положения ситуации конфликта интересов мо также принятие модельных рекомендаций о комиссии по урегулированию кон по разрешению конфликта интересов (возмож- фликтов интересов при ФОИВ (Указ но — по образцу руководства ОЭСР по разре- Президента РФ — ст. 19 ФЗ «О го шению конфликта интересов). В данных реко- сударственной гражданской службе мендациях и в кодексах этики можно закрепить РФ») следующие обязанности служащих:

— внимательно относиться к любому реально му или потенциальному столкновению интере сов;

— принимать меры, чтобы не допустить такого столкновения интересов;

— доводить до сведения вышестоящего началь ника о любой коллизии интересов, как только ему (ей) становится об этом известно;

— подчиниться любому окончательному реше нию, требующему от служащего выйти из того положения, в котором он (она) находится, или отказаться от выгоды, породившей столкнове ние интересов.

Можно также закрепить перечень ситуаций, в которых государственный служащий обязан предварительно письменно заявить о наличии или отсутствии столкновения интересов 07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение 16. Возможности использования 1. В кодексах этики и рекомендациях по разре- • Принятие Модельного руководства влияния чиновника при приня- шению конфликта интересов следует закрепить по разрешению конфликта интересов;

тии решений о назначении на требования к служащим следующего содержа- • принятие Модельного кодекса должность ния: поведения (этики) государственных — любое столкновение интересов, о котором служащих;

заявит кандидат на должность в администра- • внесение изменений в гл. 4 ФЗ тивном органе или на какой-либо новый пост в «О государственной гражданской государственной службе, должно быть урегу- службе РФ»;

лировано до назначения данного кандидата на • принятие ФЗ «О доверительном уп пост;

равлении имуществом государствен — если государственный служащий занимает ных должностных лиц, государствен такую должность, при которой его служеб- ных и муниципальных служащих»

ные обязанности могут задеть его личные или частные интересы, то в соответствии с законом он обязан заявлять о характере и размерах этих интересов во время своего назначения, затем через определенные промежутки времени и при любом изменении ситуации;

— государственный служащий обязан выпол нять любые предусмотренные законом требо вания по декларированию своего членства или принадлежности организациям, которые могут повредить его должности или надлежащему исполнению им своих служебных обязанностей в качестве государственного служащего;

— государственный служащий, отвечающий за прием на работу, продвижение по службе и на значение на должность обязан следить за тем, чтобы проверка честности будущего работника осуществлялась надлежащим образом и в соот ветствии с законом;

— если государственный служащий ведет пере говоры по условиям занятости других госу дарственных служащих, он обязан в них 07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение включить положение о том, что кодекс по этике должен соблюдаться и является составной час тью этих условий.

2. Ввести в процедуры назначения на долж ность проверку чиновника на «аффилирован ность» — выявление родственных связей и экономических интересов близких родствен ников. Необходимо ввести в законодательство о госслужбе запрет на занятие должностей в органах власти членам семьи, если исполнение ими должностных обязанностей допускает возможность оказания влияния на служебную деятельность. Необходимо принятие нор мативного акта, определяющего механизмы доверительного управления ценными бумагами госслужащих.

3. Необходимо ввести в процедуры назначения на должность использование рекомендаций на должность, но не в форме «телефонного права», а в форме официальных письменных рекомен даций с введением определенной ответствен ности рекомендующего за поведение рекомен дованного лица.

4. Решение о назначении на должность следует принимать не единолично, а коллегиально с участием представителя кадрового подразде ления ФОИВ, представителей других отделов, возможности привлечения независимых экс пертов для оценки квалификации кандидата 17. Проблемы недостаточной Необходима разработка модельного акта, рег- Внесение изменений в гл. 4 ФЗ «О го открытости информации о до- ламентирующего принятие на государственную сударственной гражданской службе ступе к госслужбе, об открытии службу, в котором следует закрепить общеобя- РФ»;


вакансий зательный порядок опубликования информа ции об открытии вакансии и проведении 07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение конкурса на замещение должности посредс- • разработка административного рег твом отраслевых СМИ, сообщений на сайте в ламента, определяющего процедуры Интернет (за его информационное наполнение принятия на государственную службу отвечает, как правило, пресс-служба) 18. Проблемы управления чинов- Следует закрепить в качестве требования, • Внесение изменений в ст. 18 ФЗ ником доступными ему ин- подкрепленного административной и дисцип- «О государственной гражданской формационными ресурсами, линарной ответственностью, запрет государ- службе РФ»;

широкие возможности по уп- ственному служащему и лицам, замещающим • внесение изменений в КоАП РФ равлению и искажению инфор- государственные должности, задерживать мационных потоков официальную информацию, которая может или должна быть предана гласности;

распро странять информацию, о которой ему (ей) известно или имеются основания считать, что она неточна или ложна 19. Госслужба — иерархична, но В кодексы по этике следует ввести требования Принятие Модельного кодекса эта жесткая вертикаль слабо примерно следующего содержания: поведения (этики) государственных отражается на ответственнос- — государственный служащий, осуществляю- служащих ти служащих за принимаемые щий контроль или руководство другими госу решения перед сослуживцами дарственными служащими, должен исполнять свои обязанности в соответствии с политикой и целями того публичного органа, которому он или она подчиняется. Он или она несет ответс твенность за действия или бездействие своего штата, наносящие вред политике и целям этого органа, если он или она не приняли мер, кото рые необходимо было принять для того, чтобы не допустить таких действий или бездействия;

— государственный служащий, осуществляю щий контроль или руководство другими госу дарственными служащими, должен принимать меры к тому, чтобы его персонал не совершал коррупционных действий с использованием служебного положения. Эти меры могут заклю 07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение чаться в следующем: привлекать внимание и применять законы и подзаконные акты, прово дить соответствующую воспитательную работу против коррупции, внимательно относиться к финансовым и иным трудностям работников и своим личным поведением подавать пример честности.

— Государственный служащий, которому поручены контроль и руководство другими государственными служащими, обязан следить за тем, чтобы они соблюдали кодекс этики, и принимать или предлагать соответствующие дисциплинарные меры пресечения любых на рушений его положений 20. Прохождение госслужбы слу- 1. Система классных чинов должна быть понят- • Внесение изменений в гл. 11 ФЗ жащим зачастую лишено четких на и соответствовать определенной должности. «О государственной гражданской ориентиров, также отсутствуют Также необходимо, чтобы соблюдался комплекс службе РФ»;

общие принципы построения социальных гарантий, соответствующих каж- • внесение изменений в ст. 11 ФЗ и прохождения карьеры чинов- дому классному чину, а денежное содержание, «О государственной гражданской ника. соответствующее каждому классному чину, службе РФ»;

Следует учитывать, что в РФ выплачивалось независимо от занимаемой • Указ Президента РФ от 1 февраля существует практика привязки должности. 2005 г. № 113 «О порядке присвоения назначения на должность к из- 2. Одним из главных методов построения и сохранения классных чинов госу данию административного акта государственной службы должна стать долж- дарственной гражданской службы о назначении. Он всегда опосре- ностная классификация с четкими стандартами Российской Федерации федеральным дует назначение на должность, в отношении объема обязанностей должнос- государственным гражданским слу даже если назначение осущест- тных лиц каждой группы и предъявляемых к жащим”;

вляется по итогам проведенного ним квалификационных требований. В соот- • внесение изменений в гл. 4 ФЗ конкурса. Регулирование соот- ветствии с “принципом заслуг”, на котором «О государственной гражданской ношения должности, классного основана идеология западной государственной службе РФ»;

чина и квалификационных эк- службы, обязательным условием занятия адми- • внесение изменений в гл. 9 ФЗ заменов осуществляется таким нистративных должностей, кроме отнесенных «О государственной гражданской образом, что чин присваивается к категории “политических”, является сдача службе РФ»

в соответствии с занимаемой соответствующих экзаменов и прохождение 07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение должностью (именно должность конкурса. В ходе конкурса важное значение является основой службы), имеют результаты ежегодных аттестаций присвоение чина возможно по государственных служащих. Таким образом, результатам квалификационно- периодические аттестации, экзамены и конкур го экзамена, но т. к. чин связан, сы должны представлять собой неотъемлемый прежде всего, с должностью, элемент карьеры чиновника. По конкурсу в то сдача квалификационного нашей стране замещается незначительная часть экзамена является не определя- таких должностей. Напротив, широкое исполь ющим элементом, а лишь одним зование именно данной формы замещения из элементов сложного юри- государственных должностей государственной дического состава назначения службы способствовало бы предупреждению на должность, плюс сам закон и пресечению протекционизма и иных форм «О ГГС РФ» содержит широкий коррупции в системе государственной службы перечень случаев, когда сдача Российской Федерации.

квалификационного экзамена 3. Необходимо закрепление «профессиональ не осуществляется, что сильно ных цензов» при назначении на должность затрудняет использование дан- (количество отработанных безупречных лет, ного механизма срок безупречной службы).

4. Одним из эффективных правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы является институт аттестации 21. Закон уже на стадии его при- Необходимо законодательно закрепить обя- • Внесение изменений в Регламент нятия содержит пробелы или зательность проведения экспертизы действу- Государственной Думы;

нормы, оставляющие широкое ющего и принимаемого законодательства на • принятие нормативного акта (отде поле для усмотрения чиновника предмет выявления неопределенностей, могу- льного закона), регулирующего про щих способствовать росту коррупции среди ведение экспертиз законопроектов и госслужащих устанавливающего их обязательность 22. «Переманивание» кадров со Следует ввести запрет для лиц, ранее заме- • Внесение изменений в ст. 17 ФЗ службы в частный сектор для щавших должности категории «руководите- «О государственной гражданской использования связей и «инсай- ли» и «помощники (советники) », заниматься службе РФ»;

дерской» информации коммерческой деятельностью или консульти- • закрепление в законодательстве ровать бизнес-структуры в течение 5 лет после Российской Федерации ответствен освобождения от занимаемой должности ности за нарушение данных запретов 07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение 23. Проблемы недостаточной Необходима разработка модельного акта, рег- • Внесение изменений в гл. 4 ФЗ открытости информации о до- ламентирующего принятие на государственную «О государственной гражданской ступе к госслужбе, об открытии службу, в котором следует закрепить обще- службе РФ»;

вакансий обязательный порядок опубликования инфор- • разработка административного рег мации об открытии вакансии и проведении ламента, определяющего процедуры конкурса на замещение должности посредс- принятия на государственную службу твом отраслевых СМИ, сообщений на сайте в Интернет (за его информационное наполнение отвечает, как правило, пресс-служба) 24. Высокая коррупционная По аналогии с требованиями, содержащимися • Внесение изменений в ст. 24 (в части привлекательность некоторых в Законе РФ от 21 июля 1993 г. № 5485–1 «О го- введения дополнительных сущест должностей государственной сударственной тайне» (ст. 21,24), предлагает- венных условий служебного конт службы в связи с непрозрачнос- ся в целях предупреждения коррупционных ракта) и в ст. 26 (в части дополнения тью деятельности должностных преступлений для государственных служащих перечня документов, предъявляемых лиц государственной службы, государственной гражданской службы катего- гражданином при заключении слу вызванной недостаточностью рии «руководители» предусмотреть в законода- жебного контракта) ФЗ от 27 июля государственного контроля тельстве РФ ограничение их конституционных 2004 г. «О государственной граждан прав на неприкосновенность частной жизни и ской службе Российской Федерации »;

неприкосновенность жилища, на которое они • внесение изменений в ст. 10 (в части дают добровольное согласие при вступлении развития такого направления де в должность. Согласие на ограничение прав ятельности органов ФСБ, как борьба является обязательным для вступления в долж- с коррупцией) и в ст. 12 (в части ность, поскольку предусматривается в качестве дополнения круга обязанностей условия заключаемого служебного контракта. ФСБ) ФЗ от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ Контроль за действиями должностных лиц «О Федеральной службе безопаснос согласно Федеральному закону от 3 апреля ти»

1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безо пасности» должен находиться в рамках компе тенции органов ФСБ (ст. 10), поскольку борьба с коррупцией относится к их ведению. Для этого необходимо внесение соответствующих изменений в перечень обязанностей указанных органов 07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение 25. Высокая латентность кор- Дифференциация видов ответственности за Внесение изменений в КоАП РФ и УК рупционных преступлений. взятку в зависимости от ее размера. РФ Психологический момент: за Введение административной ответственности незначительный размер взятки за дачу и получение взятки, размером от 5 до сложно привлекать к уголовной 100 МРОТ. Виды наказания: штраф в двойном ответственности размере взятки.


Внесение изменений в ст.ст. 290, 291 УК РФ:

ввести в состав преступления крупный (от 10000 до 150000 руб.) и особо крупный (от 150000 руб.) размер 26. Сложнодоказуемость коррупци- Ужесточение процедуры отбора кадров на Внесение изменений в КоАП РФ и УК онных правонарушений сотруд- должности в налоговых и таможенных органах. РФ ников налоговых и таможен- Введение новых составов в УК РФ или в КоАП, ных органов по имеющимся в где субъектом правонарушения (преступления) законодательстве Российской непосредственно выступают сотрудники на Федерации составам, общим логовых и таможенных органов (например, за для всех должностных лиц. заведомо незаконного решения о привлечении к ответственности за совершение налогового При проведении проверок правонарушения или нарушения таможенных среди сотрудников налоговых и правил, за невыполнение или ненадлежащее таможенных органов действует выполнение должностным лицом налогового презумпция заведомой винов- или таможенного органа своих служебных ности проверяемого лица обязанностей) для облегчения доказывания их виновности по коррупционным преступлениям Проявления коррупции в контрольных и надзорных органах исполнительной власти 27. Наличие плохо контролируе- «Передача» целых блоков соответствующих • Внесение изменений в ФЗ «О лицен мых и не подлежащих адекват- функций в негосударственный сектор пос- зировании отдельных видов деятель ной оплате за счет бюджетных редством замены лицензионного контроля на ности»;

средств отдельных сегментов страхование ответственности лицензиата и • внесение изменений в ФЗ «О безо правоохранительной и конт- конкурсного распределения соответствующих пасности дорожного движения»;

рольно-надзорной деятельнос- функций среди коммерческих организаций ти, продуцирующих массовую низовую коррупцию:

07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение • лицензионная деятельность в • принятие постановления Прави соответствующих сферах;

тельства РФ «О полномочиях органов • деятельность по обеспечению государственной власти в области безопасности дорожного движе- безопасности дорожного движения»

ния 28. Отсутствие контрольных • Проведение сотрудниками правоохранитель- Принятие Указа Президента РФ «Об мероприятий по выявлению и ных органов масштабных операций по выявле- утверждении Концепции государ пресечению правонарушений и нию недобросовестных чиновников. ственной политики противодействия грамотной кадровой политики в • Объявить о проведении нового политическо- коррупции и теневой экономике»

контрольных органах власти. го курса, направленного на чистку всех право Низкое материальное обеспе- охранительных органов (в широком смысле), чение. политику обновления, т. е. провести операцию Отсутствие стимулов для зако- «чистые руки»: уволить тех, кто не согласен нопослушания (для отсутствия работать честно и перестроить систему про коррупционных практик) движения и оценки деятельности. При этом необходимо установление адекватного матери ального обеспечение и увеличение контроля над их деятельностью. Направленность на повышение социального статуса этих должнос тных лиц в обществе 29. Несовершенство российского Введение ответственности контрольных и • Bнести изменения в Федеральный законодательства, предусмат- надзорных органов исполнительной власти за закон «О защите прав юридических ривающего ответственность за результаты проведенных ими проверок, при лиц и индивидуальных предпринима коррупционные преступления. условии предварительного оформления ими телей при проведении государствен Отсутствие законодательно положительных заключений о проведенных ного контроля (надзора) »;

закрепленных норм об ответс- проверках • внести изменения в КоАП РФ твенности контрольно-надзор ных органов исполнительной власти за результаты проведен ных проверочных мероприятий 07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение 30. Отсутствие превентивных Стимулирование создания консалтинговых Принять Указ Президента РФ «Об мероприятий по профилактике организаций, занимающихся профилактикой утверждении Концепции государ коррупционных правонаруше- коррупции, обучающей предпринимателей ственной политики противодействия ний как среди предпринимате- работать в правовом поле, без использования коррупции и теневой экономике».

лей, так и среди сотрудников коррупционных механизмов.

контрольно-надзорных органов Создание специальной комиссии по решению власти, отсутствие понимания спорных вопросов между предпринимателями последними целей и задач собс- и контролирующими органами (опыт Кабарди твенной деятельности. но-Балкарии: образована в структуре Совета Проблемы такого рода порож- по предпринимательству при президенте КБР;

даются, в том числе, неосведом- вариант — при ТПП).

ленностью предпринимателей Установление конструктивного диалога между о правовом регулировании представителями бизнеса и органами государс собственной профессиональ- твенного контроля (надзора) и организации ной деятельности, что создает взаимодействия на основе обеспечения про возможность использования их зрачности практической деятельности органов невежества контрольно-надзор- государственной власти и совершенствования ными органами власти законодательства в этой сфере (проведение «круглых столов» и т. п.);

организация ор ганами государственной власти семинаров, проведение консультаций и осуществление издательской деятельности, направленных на повышение уровня правовой грамотности предпринимателей и профилактику правонару шений в предпринимательской деятельности, стимулирующих коррупцию 31. Непрозрачность деятельности Установление конструктивного диалога между • Принять Федеральный закон «О го должностных лиц контроль- представителями бизнеса и органами государс- сударственном и муниципальном но-надзорных органов власти, твенного контроля (надзора) и организации социальном заказе»;

информационная закрытость. взаимодействия на основе обеспечения про- • принять Указ Президента РФ «Об Отсутствие механизмов обще- зрачности практической деятельности органов утверждении Концепции государ ственного контроля за деятель- государственной власти и совершенствования ственной политики противодействия ностью контрольных органов законодательства в этой сфере (проведение коррупции и теневой экономике».

власти «круглых столов» и т. п.);

организация 07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение органами государственной власти семинаров, проведение консультаций и осуществление издательской деятельности, направленных на повышение уровня правовой грамотности предпринимателей и профилактику правонару шений в предпринимательской деятельности, стимулирующих коррупцию.

Противодействие коррупции должно сопро вождаться серьезной информационной работой (при помощи СМИ), направленной как на ин формирование граждан о действиях правоох ранительных и иных государственных органов в области противодействия коррупции, так и на формирования стойкого неприятия корруп ции в обществе1.

Возможно введение такого механизма, как общественный контроль, поскольку упор на борьбу с коррупцией преимущественно через уголовные меры, не создаст должного эффек та, необходимо предупреждение коррупции и развитие общественного правосознания.

Использование практики создания комиссий по противодействию коррупции в виде обще ственных объединений — как при ОГВ, так и вне их (опыт Иркутской области) 32. Отсутствие серьезного кадро- Возможно — сокращение численного состава Внести изменения в Федеральный за вого «фильтра» (по сравнению органов внутренних дел и др. и одновременное кон «О государственной гражданской с СССР) при наборе сотрудни- усовершенствование профессиональной подго- службе РФ»

ков в органы внутренних дел, товки и внутреннего надзора государственной безопасности, предварительного следствия 07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение 33. Отсутствие в законодательстве Введение в законодательстве запретов на: • внесение изменений в главу 31 УК Российской Федерации норм, 1) рассмотрение дел о правонарушениях долж- РФ;

касающихся вмешательства в ностными лицами правоохранительных орга- • внесение изменений в главу правоохранительную деятель- нов, прямо или косвенно заинтересованными в КоАП РФ.

ность и регулирующих разреше- исходе таких дел;

ние конфликта интересов при 2) рассмотрение дел о коррупционных пре расследовании правонарушений ступлениях либо преступлениях, связанных с коррупционными, должностным лицом право охранительного органа, в котором служит или полномочия которого непосредственно испол няет обвиняемый;

и ответственности за такие действия 34. Участие в рейдерстве («переделе При полномочном представителе Президента Принять указ Президента РФ «Об собственности») РФ в ЦФО создан Координационный совет по утверждении Концепции государ вопросам обеспечения законности в сферах ственной политики противодействия экономической деятельности, ранее он назы- коррупции и теневой экономике»

вался Советом по борьбе с предотвращением фиктивных банкротств. Выработанный им механизм, можно использовать и в других регионах страны. На совете рассматриваются конкретные примеры захвата предприятий, привлекаются специалисты всех правоохра нительных структур, надзирающих и кон трольных органов. Здесь вырабатывается консолидированная позиция и федеральных и региональных структур «Мягкая» коррупция: кумовство, фаворитизм, непотизм, местничество 35. Отсутствие универсального Законодательное закрепление общеприменимо- Внесение изменений в:

(общеприменимого) понятия го понятия конфликта интересов со ссылкой на • ФЗ «О системе государственной конфликта интересов законодательство об уголовной или админист- службы Российской Федерации»;

ративной ответственности. • ФЗ «О статусе члена Совета Феде Необходимо предусмотреть в ФЗ «О государс- рации и депутата Государственной твенной гражданской службе» и Едином Думы Федерального Собрания 07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение дисциплинарном кодексе (для госслужбы) от- Российской Федерации;

Федеральный дельную статью, где будет определен переченьконституционный закон «О Прави правонарушений, относящихся к конфликту тельстве РФ»;

интересов • ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»;

• ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»;

• ФЗ «Об общих принципах органи зации законодательных (представи тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

• ФЗ «Об основных гарантиях изби рательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

• ФЗ «О статусе судей в Российской Федерации».

• Указанные положения должны содержаться в Федеральном законе «Об Администрации Президента Рос сийской Федерации» (в настоящий момент это законопроект);

• внесение изменений в УК РФ, КоАП;

• Единый дисциплинарный кодекс (только для госслужбы) 36. Отсутствие выраженного нега- Восстановление воспитательной функции Внесение изменений в Закон РФ от тивного общественного мне- образования и идеологически-мировоззренчес- июля 1992 г. № 3266–1 «Об образова ния по отношению к «мягкой кой целостности образовательной системы на нии» в части трансформации перечня коррупции» основе цивилизационно-ценностных накоп- приоритетов государственной обра лений, основой которых должна стать идея зовательной политики, постановки формирования антикоррупционных взглядов ценностно-ориентированных задач общеобразовательных программ и 07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение смены ориентиров содержания обра зования с индивидуалистических на коллективно-ценностные;

• внесение изменений в концепции и доктрины модернизации и разви тия образования (в ФЗ от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования»;

в постановление Пра вительства РФ от 23 декабря 2005 г.

№ 803 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2006–2010 годы»;

в Национальную доктрину образования в Российской Федерации до 2025 года (одобренную постановлением Правительства РФ от 04 октября 2000 г. № 751);

в приказ Минобразования РФ от 11 февраля 2002 г. № 393 «О Концепции модер низации российского образования на период до 2010 года”) в части введе ния новых направлений модерниза ции образования с учетом ценност ных ориентиров.

Переориентация рекламного рынка, направ- • Введение в ФЗ «О рекламе» специ ленная на постепенную модификацию пот- альной главы, предметом регулирова ребностей населения в целом посредством ния которой будет являться социаль стимулирования социальной рекламы (рекла- ная реклама;

мы, пропагандирующей антикоррупционные • (понятие;

тематика;

установление ценности), в том числе посредством введения обязанности рекламодателя распро налоговых льгот для рекламодателей странять социальную рекламу при распределении частот на вещание и установления минимальных объемов, 07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение в которых данная реклама должна размещаться и т. д.);

• внесение изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ, касающихся уменьшения налогооблагаемой базы по налогу на прибыль организаций путем принятия в целях налогообло жения к учету всех расходов налого плательщика на социальную рекламу 37. Дефицит мер профилактики Законодательное закрепление правил, обеспе- • Внесение изменений в Указ Прези различных форм «мягкой кор- чивающих формирование и функционирование дента РФ «О мерах по организации рупции» баз данных о местах работы (службы) родс- проверки сведений, представляемых твенников и свойственников лиц, занимающих лицами, замещающими государствен должности, предусмотренные Конституцией ные должности Российской Федера РФ, конституциями (уставами) субъектов ции в порядке назначения, и долж РФ, глав органов местного самоуправления. ности федеральной государственной Сделать указанные базы данных доступными гражданской службы» от 1 июня специальному органу, регулирующему госу- 1998 г. № 641 (расширить перечень дарственную службу (ФСБ) лиц, по которым необходимо предо ставлять сведения);

• принятие единого дисциплинарного кодекса (для госслужащих);

• внесение изменений в федераль ные законы — «О системе государс твенной службы РФ»;

«О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

Федеральный конституционный за кон «О Правительстве РФ», Закон РФ «О статусе судей в РФ»

07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение 38. Дефицит мер юридической Установление специальной административной • Внесение изменений в КоАП РФ;

ответственности за различные ответственности за: • Единый дисциплинарный кодекс проявления «мягкой корруп- — непредставление, неполное, несвоевремен- (для госслужащих).

ции». ное или искаженное представление данных • Вариант: Федеральные законы о местах работы (службы) родственников и «О системе государственной служ Нарушение правил представле- свойственников лиц, занимающих должности, бы РФ»;

«О статусе члена Совета ния кандидатур на замещение предусмотренные Конституцией РФ, конститу- Федерации и депутата Государствен должностей, предусмотренные циями (уставами) субъектов РФ, глав органов ной Думы Федерального Собрания Конституцией РФ, конституци- местного самоуправления, включая освобож- Российской Федерации;

Федеральный ями (уставами) субъектов РФ, дение от занимаемой должности, приостанов- конституционный закон «О Прави глав органов местного самоуп- ление полномочий, дисквалификацию, предва- тельстве РФ», Закон РФ «О статусе равления, включая освобожде- рительно закрепив обязанность предоставлять судей в РФ»

ние от занимаемой должности, такую информацию;

приостановление полномочий, — нарушение правил приема на службу, про дисквалификацию движения по службе и увольнения со службы.

Предварительно необходимо закрепить указан ные правила 39. Неурегулированность общих Законодательно закрепленный запрет участия Внесение изменений в Федеральные условий и ограничений, свя- лиц, занимающих должности, предусмот- законы «О системе государственной занных с представительством ренные Конституцией РФ, конституциями службы РФ»;

«О государственной лиц, занимающих должности, (уставами) субъектов РФ, глав органов мест- гражданской службе», «О муници предусмотренные Конституци- ного самоуправления, иных государственных пальной службе в РФ», «О статусе ей РФ, конституциями (устава- и муниципальных служащих в управлении члена Совета Федерации и депутата ми) субъектов РФ, глав органов коммерческими организациями, соучредителя- Государственной Думы Федерального местного самоуправления, иных ми которых являются органы государственной Собрания Российской Федерации;

государственных и муници- власти и местного самоуправления. Установ- Федеральный конституционный пальных служащих в органах ление обязанности осуществлять указанные закон «О Правительстве РФ»

управления коммерческих функции представителей органов управления организаций имуществом 07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение Коррупция в законодательных (представительных) органах власти 40. Коррупция при финансирова- — Приведение допустимого размера избира- Внесение изменений в ФЗ «Об основ нии избирательных компаний и тельных фондов в соответствие с реальными ных гарантиях избирательных прав формировании избирательных затратами на избирательные кампании;

и права на участие в референдуме фондов. Информационная за- — разрешение заблаговременно формировать граждан Российской Федерации».

крытость и непрозрачность избирательные фонды для сбора взносов, а не в период избирательных кампаний;

— ужесточение контроля за соблюдением по рядка финансирования избирательных кампа ний и мер ответственности за нарушения;

— ужесточение государственного и обществен ного контроля за выборными процедурами;

— повышение роли средств массовой информа ции, в том числе и иностранных в независимом освещении избирательных кампаний и контро ле за соблюдением избирательного законода тельства на всех ее этапах;

— повышение роли и укрепление гарантий независимости избирательных комиссий при одновременном обеспечении их прозрачности для общественного контроля;

— законодательное увеличение количества требований, которым должен соответствовать депутат Государственной Думы;

— установление требования об обязательном наличии высшего юридического образования или ученой степени в области права у всех членов избирательных комиссий субъектов РФ с правом решающего голоса, а также не менее чем у половины членов нижестоящих избира тельных комиссий с правом решающего голоса (кроме участковых) 07.02.2008 15:28: 1.indb № Проблема Концепт решения Управленческое решение 41. Коррумпированность и закры- Построение прозрачной партийной системы, Внесение изменений в ФЗ «О полити тость партийной системы. открытой для избирателей. ческих партиях»



Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 15 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.