авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 15 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования при Отделении общественных наук РАН Государственная ...»

-- [ Страница 3 ] --

2.2.5. Конфликт интересов по-российски — сращивание бюрократии и бизнеса Сращивание бюрократии и бизнеса не является собственно российским «изобретением» и известно в мире с того момента, когда чиновник научился незаконно использовать свои властные полномочия и возможности для не посредственного осуществления предпринимательской деятельности.

Для целей настоящей работы под сращиванием бюрократии и бизнеса понимается непосредственное (открытое или завуалированное) противо правное участие чиновников (лиц, занимающих государственные должнос ти, государственных и муниципальных служащих) в предпринимательской деятельности.

От сращивания бюрократии и бизнеса следует отличать феномен «кры ши» — коррупционный феномен, проявляющийся в виде навязываемых чиновниками коммерческим организациям псевдоуслуг по защите их инте ресов от законного и незаконного вмешательства со стороны контролирую щих и правоохранительных органов, добросовестных и недобросовестных действий со стороны конкурентов, а также от различных форм вымогатель ства со стороны преступных сообществ и отдельных преступников.

Принципиальная разница между так называемым «крышеванием» и сращиванием бюрократии и бизнеса состоит в том, что в первом случае коррумпированный чиновник остается, по сути, наемным персоналом, слу гой или, в лучшем случае, опекуном (даже с учетом того обстоятельства, что подобный «персонал» трудно уволить «по инициативе администрации»), а во втором — чиновник является явным или латентным хозяином бизнеса, получающим львиную долю прибыли.

Период, когда высокопоставленное чиновничество без каких-либо опа сений непосредственно выступало в качестве учредителей и высшего ме неджмента коммерческих организаций (включая коммерческие организа ции с крайне сомнительной деловой репутацией), в основе закончился с завершением XX в. и «эпохи Ельцина». Стихийно возникший новый «эти 1.indb 64 07.02.2008 15:27: Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России ческий кодекс» лиц, занимающих государственные должности, уже не по ощряет откровенно вызывающее экономическое поведение, угрожающее их репутации.

Большинство из тех, кто в девяностых годах прошлого века занимал высшие должности в российских органах исполнительной (реже — зако нодательной) власти, стали успешными предпринимателями еще в период своего пребывания у власти. В наибольшей степени этот вывод относится к тем, кто занимал крупные посты в сфере управления экономикой в целом, а также оборота углеводородного сырья, банковской деятельности, телеком муникаций, финансов.

Число типичных для современной России форм сращивания бизнеса и бюрократии относительно невелико. Это:

• учреждение нового предприятия (главным образом, посредством родс твенников и свойственников) или долевое участие в учреждении но вого предприятия, которому в дальнейшем предоставляются — с ис пользованием полномочий соответствующего чиновника — льготы и преимущества, оказывается общее благоприятствование;

• получение права собственности на коммерческую организацию или до лей в ее уставном капитале в качестве платы за услуги (отказ от уго ловного преследования или контрольной проверки, их прекращение;

организация уголовного или административного преследования кон курентов;

предоставление государственного закупочного контракта, субсидий без конкурса или в обход конкурса и т. п.);

• «госрейдерство» — захват чиновниками контроля над коммерческой организацией (включая навязывание компании своих менеджеров, по лучения долей в уставном капитале через родственников и свойствен ников), в том числе — посредством фальсификации документов, подку па судей и судебных приставов.

Несмотря на то, что рейдерство (недружественный захват и поглощение предприятий) является изначально западным ноу-хау, оно прижилось и в современной рыночной России, став основной формой перераспределения собственности после периода насильственного ее передела преступными сообществами в 90-х гг. прошлого века.

Суть рейдерства состоит в создании условий, при которых законный вла делец предприятия вынужден отказаться от своего права собственности на него в пользу того или иного лица56. Особенностью современного российского рейдерства является так называемое «госрейдерство», т. е. активное участие в качестве его организаторов и выгодополучателей чиновников (нередко руково дителей правоохранительных органов), их родственников и свойственников.

Фаенсон М.И., Пиманова А.А. Рейдерство (недружественный захват). Практика совре менной России. М.: Альфа-Пресс, 2007.

1.indb 65 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Госрейдерство может легко маскироваться как под политику депривати зации (новой национализации) в стратегически важных отраслях экономи ки, так и под политику новой национализации, направленной на повышение эффективности управления государственной собственностью посредством преобразования государственных и муниципальных унитарных предпри ятий в акционерные общества.

Для этого применяются различные методы давления: от внешне легаль ных до явно насильственных — уголовно-наказуемых. Госрейдеры обладают значительными полномочиями для того, чтобы за счет бюджетных средств и властных ресурсов:

• организовывать взрыв общественного негодования в отношении вла дельцев любого приглянувшегося объекта собственности, СМИ-кам панию клеветнического характера против них;

• инспирировать ложные обращения в контролирующие и правоохра нительные органы со стороны обиженных граждан (нередко для этих целей используются ветераны Великой Отечественной войны и труда и их организации);

• осуществлять проверки компаний-жертв со стороны таких органов;

• стимулировать вынесение решений о возбуждении уголовных и адми нистративных дел;

• обеспечивать подачу судебных исков в отношении компании-жертвы и ее законных владельцев;

• оказывать эффективное давление на судей и судебных приставов.

Одним из наиболее распространенных инструментов госрейдерства яв ляется проведение собраний акционеров, на которых избирается новое ру ководство компании без участия прежних основных собственников.

Если основываться на материалах рабочей группы по противодействию рейдерским захватам при полпредстве Приволжского федерального округа, средняя стоимость обычного рейдерского захвата в России составляет око ло 150 тыс. долл. Неправосудное решение, принимаемое московским судом, в среднем оценивается в 125 тыс. долл., судами других регионов — 15 тыс.

долларов США. В сумму от 10 до 60 тыс. долл. обходится попустительство или прямое содействие захвату предприятия со стороны местных руково дителей органов внутренних дел, следственных органов и прокуратуры.

В среднем около 10 тыс. долл. стоят услуги местного судебного пристава.

Услуги рядового наемного участника рейдерской группы обходятся в сред нем в 150 долл. в сутки57.

Применительно к госрейдерству эта «смета» может быть в значительной степени оптимизирована. В особенности, если речь идет о рейдерском за хвате предприятий в интересах руководителей правоохранительных орга www.gazeta.ru. 2007, 22 марта.

1.indb 66 07.02.2008 15:27: Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России нов и судей либо высокопоставленных чиновников — лиц, занимающих го сударственные должности. В подобных случаях нередко происходит зачет взаимных обязательств или применяются схемы нематериальных расчетов между соучастниками:

а) «позитивные» — продвижение по должности, присвоение внеоче редного специального звания или классного чина, представление к государственным наградам и почетным званиям, включение в изби рательный список, «устройство» ребенка на бюджетное место в вузе, обеспечение общего покровительства и т. п.);

б) «негативные» — отказ от уголовного преследования, в т. ч. прекраще ние процедуры привлечения к уголовной ответственности;

вынесение оправдательного приговора виновному;

назначение ему условного нака зания или наказания ниже низшего предела, установленного законом.

Такая, относительно легитимная форма захвата контроля над предпри ятиями, как гринмейл (приобретение пакета акций компании, достаточно го для того, чтобы блокировать принятие управляющим органом решений), свойственна преимущественно профессиональному госрейдерству, орга низаторами и выгодоприобретателями которого выступают должностные лица, обладающие специальными познаниями в сфере экономической и финансовой деятельности, а также закрытой служебной информацией, воз можностями влияния на итоги конкурсов.

Учреждение фондов (как правило, при латентном участии чиновников), обеспечивающих: «микширование» привлекаемых финансовых ресурсов с целью финансирования различных проектов, в которых заинтересованы соответствующие должностные лица;

высокооплачиваемую номинальную занятость родственников и свойственников. До недавнего времени были распространены всевозможные фонды при правоохранительных органах, которые аккумулировали средства предпринимателей, стремящихся полу чить дополнительные гарантии защищенности от различных посягательств (прежде всего, от незаконного вмешательства в их деятельность со стороны работников самих правоохранительных органов).

Создание координационных и консультативных структур при органах государственной власти и местного самоуправления, состоящих из предста вителей бизнеса (советов по предпринимательству, инвестициям, экономи ческому развитию и т. п.). В ряде случаев подобные структуры функциони руют по клубному принципу, обеспечивающему членам «клуба избранных»

фактические и формальные преимущества при получении государственных и муниципальных заказов, подобие «охранных грамот» гарантирующих не вмешательство (даже законное) в их деятельность со стороны контролиру ющих и правоохранительных органов.

«Госкрыши» («милицейские крыши», «эфэсбэшные крыши», «проку рорские крыши» и др.) — форма сращивания бюрократии и бизнеса, при 1.indb 67 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России котором должностное лицо или группа должностных лиц (как правило, сотрудников правоохранительных и контролирующих органов) за взятку обеспечивает защиту опекаемого хозяйствующего субъекта (группы субъ ектов или конкретного предпринимателя) от различных преступных пося гательств со стороны представителей организованных преступных групп и недружественного поглощения со стороны конкурентов, незаконного и за конного вмешательства в экономическую деятельность со стороны контро лирующих и правоохранительных органов. Несмотря на то, что «госкрыша»

в классическом понимании не является формой прямого управления пред приятием, по размеру отчислений с доходов предприятия в пользу обеспе чивающих «крышу» чиновников можно судить о ее фактической роли. По нашему мнению, в тех случаях, когда на отчисления по содержанию «гос крыши» тратится более половины всей прибыли предприятия, коррумпи рованные чиновники становятся фактическими собственниками бизнеса.

В настоящее время мы являемся свидетелями перерастания этого кри минального феномена58 в госрейдерство, которое далеко не всегда носит очевидно криминальный характер. Период, когда коррумпированный чи новник удовлетворялся ролью «берущего с руки», по-видимому, закон чился. У взяточника появился вкус к роли полновластного удачливого бизнесмена, который сам «кормит с руки» тех, кто ему нужен. Сегодня вы сокопоставленный чиновник нередко одновременно является крупнейшим собственником и предпринимателем. Это явление заставляет критически относиться к определению основной политэкономической тенденции как укреплению государственного капитализма. Суть реальной тенденции, на наш взгляд, состоит отнюдь не в усилении роли государства как основного собственника и предпринимателя, а в усилении незаконного присутствия чиновничества в экономике. Возможно, именно это представляет главную угрозу перспективам ускоренного экономического развития России и ста новлению свободного и социально ответственного предпринимательства, которое Президент РФ В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию РФ 2007 г. включил в стратегический план развития страны59.

Угроза трансформации криминально-синдикалистской модели управ ления страной, для которой свойственна структурированная взаимосвязь между коррумпированными чиновниками всех уровней в бюрократической системе (от секретаря до министра);

профессиональными преступниками Десять лет назад, по некоторым оценкам, около 30% сотрудников российской милиции так или иначе обеспечивали «крышу» коммерческим структурам. См.: Российская органи зованная преступность. Доклад Центра стратегических и международных исследований / Пер. с англ. М., 1998. С. 27.

Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России Влади мира Путина // Российской газета (Федеральный выпуск). 2007. 27 апреля.

1.indb 68 07.02.2008 15:27: Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России и представителями бизнеса, отрицающими ценность права, в бюрократи ческую олигархию представляется нам просто весьма реальной, а отчасти и реализованной. От государства и гражданского общества потребуются ог ромные скоординированные усилия для того, чтобы заменить эту модель управления страной на нравственно ориентированную и отвечающую це лям ускоренного сбалансированного развития экономики России.

Еще одним проявлением сращивания бюрократии и бизнеса являются всевозможные механизмы финансирования предпринимательским сооб ществом избирательных кампаний, и, прежде всего, покупка мест в из бирательных списках. Нередко «покупка» места депутата для успешного и амбициозного бизнесмена — это лишь стартовая площадка для прыжка в исполнительные структуры, являющиеся «держателем ключей» от бюджет ных ресурсов. В сущности, этот феномен характеризует противоположную сторону и одновременно тенденцию такого сращивания — превращение бизнеса во власть. С политологической точки зрения, приход представи телей среднего и крупного бизнеса во властные структуры, назначение их на высшие посты в органах власти — процесс, скорее, позитивный. Однако этот вывод, на наш взгляд, верен лишь для случая, когда речь идет о пред ставителях социального ответственного бизнеса, слой которых сегодня очень тонок.

О базовых подходах к противодействию сращиванию бюрократии и биз неса Традиционно считается, что одним из наиболее эффективных способов борьбы с феноменом сращивания бюрократии и бизнеса является гласность или информационный подход. Вместе с тем, новейшая практика использо вания СМИ с целью предупреждения и пресечения предпринимательской активности бюрократии скорее напоминает оплаченные политическими и экономическими конкурентами акции по компрометации противника, чем борьбу с коррупцией. Российской особенностью, характеризующей этот процесс, является эффект «гуся» или стойкое неприятие властью самого принципа обязательного ухода в отставку чиновника, который не может или не хочет по тем или иным причинам предъявлять обоснованные дока зательства своей непричастности к коррупции. Как показывают многочис ленные примеры, даже хорошо подготовленные информационные атаки на коррумпированных высокопоставленных чиновников, базирующиеся на хо рошо проверенных данных об их активном «увлечении» бизнесом, не создают достаточного повода для того, чтобы отправить такого чиновника в отставку или привлечь к юридической ответственности. Российское общественное мнение свыклось с тем, что чиновник-бизнесмен, «кормящийся» с помо щью доступа к бюджетным ресурсам, — это меньшее зло, чем чиновник, непосредственно вымогающий взятки у граждан. Парадоксальность этого 1.indb 69 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России социально-психологического феномена объясняется тем, что крупный рас хититель бюджетных денег меньше раздражает гражданина, не имеющего с ним прямого контакта, чем мелкий взяточник, ежедневно вымогающий небольшие денежные суммы лично у него.

Одновременно, оценивая потенциал информационного подхода для борьбы с практикой увлечения чиновничества бизнесом, нельзя не обра тить внимания на то обстоятельство, что рамки такой борьбы в обществен ном сознании могут подвергаться неожиданному «сужению». Например, с помощью средств борьбы с экстремизмом. Так, в соответствии с Федераль ным законом «О внесении изменений в статьи 1 и 15 Федерального зако на «О противодействии экстремистской деятельности»60 от 27 июля 2006 г.

№ 148-ФЗ»61, к экстремистской деятельности отнесена публичная клевета в отношении лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федера ции, при исполнении им своих должностных обязанностей или в связи с их исполнением, соединенная с обвинением указанного лица в совершении действий экстремистского характера, при условии, что факт клеветы уста новлен в судебном порядке. Те обстоятельства, что клевета всегда предпола гает заведомость лжи для клеветника, а сам факт клеветы должен быть ус тановлен судом — не мешают среднестатистическому обывателю полагать, что, в соответствии с новейшим антиэкстремистским законодательством, чиновников ругать небезопасно.

Возможности информационного подхода к решению проблем борьбы со сращиванием бюрократии и бизнеса этим, однако, не исчерпываются. На личие общедоступных интерактивных электронных ресурсов, служащих накопителем информации о конкретных злоупотреблениях чиновников в сфере экономической деятельности создает объективные предпосылки для ограничения подобного рода криминальной активности.

Стимулирование доносительства в среде «бизнес-чиновничества» экс плуатирует законы конкурентной борьбы, в которой побеждает тот, кто нападает первым. Несмотря на заманчивость поощрения взаимного доно сительства со стороны чиновников, оказавшихся участниками одной конку рентной среды (наиболее ярко это проявляется в сферах высокодоходного бизнеса — торговле алкоголем, лекарствами, аудио-визуальными продук тами и т. п.), моральная небезупречность этого подхода остается неизмен ной. К тому же, подобная «конкурентная» борьба культивирует появление «сильнейших» среди доносителей.

Самостоятельным вариантом такого подхода служит экономическое стимулирование неподкупности чиновников как альтернатива их теневым СЗ РФ от 29 июля 2002 г. № 30. Ст. 3031.

CЗ РФ от 31 июля 2006 г. № 31 (ч. I). Ст. 3447.

1.indb 70 07.02.2008 15:27: Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России заработкам, что, по замыслу его инициаторов, должно «притупить» тягу государственных и муниципальных служащих к осуществлению «вспо могательной» экономической деятельности и «крышеванию». В этой свя зи определенный интерес представляет опыт Республики Татарстан как единственного региона в России, где сотруднику МВД полагается премия в размере взятки, которую ему предлагают, при условии привлечения взятко дателя к ответственности по инициативе такого сотрудника62.

Технологический подход к решению проблем противодействия сращива нию бюрократии и бизнеса предполагает не только создание принципиально новых условий преимущественно заочного общения представителей влас ти и бизнеса, но и бльшую степень отлучения чиновников от управления потоками денег и иных материальных ценностей. Как показывает анализ, потенциал технологического подхода неисчерпаем. Хотя данный подход в значительной степени связан с понятием «электронного правительства», его инструментарий в действительности оказывается значительно шире и включает в себя также технические средства контроля и фиксации всех кон тактов чиновника в служебное время и в служебных помещениях, уменьше ния наличного оборота и т. п.

Правовой подход — так же как и технологический — отличается много вариантностью, в рамках которой выделяются профилактический и репрес сивный подходы.

Предупреждение сращивания бюрократии и бизнеса правовыми средс твами охватывает практически весь юридический отраслевой комплекс (за исключением криминально-правового комплекса, который в большей степени ориентирован собственно на применение мер уголовной ответс твенности за незаконное участие должностных лиц в предпринимательской деятельности, в том числе за госрейдерство).

В этой связи значительный интерес представляют: реализация идей правового урегулирования этики взаимоотношений власти и бизнеса;

вве дение ограничений на занятие бизнесом в течение определенного времени после оставления государственной службы или государственной должнос ти;

усовершенствование установленного ст. 575 ГК РФ порядка дарения государственным и муниципальным служащим по службе (некоторые спе циалисты предлагают полностью отменить такой порядок)63;

усовершенст вование уголовной ответственности за незаконное участие должностных лиц в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ) и введение обо собленной уголовной ответственности за организацию и участие в госрей дерстве.

Вечерняя Казань. 2006. 28 августа.

Рябцев А.Ю. Уголовно-правовые меры борьбы с незаконным вознаграждением: Авто реф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 12.

1.indb 71 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России В стратегическом плане приоритетным образом должна быть разрешена проблема правового урегулирования лоббистской деятельности, нерешен ность которой препятствует реализации принципов последовательного разделения власти и собственности и обеспечения равноудаленности биз неса от власти.

Вместе с тем, даже частные поправки в правовое регулирование иму щественного оборота и порядка осуществления предпринимательской де ятельности могут оказаться весьма эффективным инструментом борьбы со сращиванием власти и капитала. Например, в соответствии с инициативой Торгово-промышленной палаты РФ, Минэкономразвития РФ подготовило изменения правового регулирования порядка реализации Российским фон дом федерального имущества (РФФИ) имущества, признанного веществен ными доказательствами, в соответствии с которым ограничивается физи ческий вывоз со складов предприятий товаров, признанных вещественными доказательствами64.

2.2.6. «Мягкая» коррупция (непотизм, кронизм, протекционизм, фаворитизм, семейственность, клановость, местничество) Коррупция «мягкая» и «твердая»

В одном из наиболее часто используемых научно-практических коммен тариях к УК РФ65 указывается, что корыстная заинтересованность как мо тив преступления в составе, предусмотренном ст. 285 УК РФ, может быть выражена в стремлении субъекта получить посредством злоупотребления должностными полномочиями какой-либо имущественной выгоды с не законного безвозмездного изъятия государственных средств в свою собс твенность или собственность других лиц: получить, например, вне очереди квартиру для себя или своих родственников. Иная личная заинтересован ность, как мотив злоупотребления должностными полномочиями, может быть выражена в желании субъекта извлечь из своих действий выгоду не имущественного характера: угодить начальству, карьеризм, кумовство и т. д. Таким образом, можно провести, если необходимо, различие между «твердой» (классической) и «мягкой» коррупцией.

Кроме взяточничества существует множество других специфических форм (проявлений) коррупции: фаворитизм, непотизм (кумовство), кро низм (протекционизм), лоббизм и «блат» (связи). Составить исчерпываю щий перечень видов коррупционной деятельности, по-видимому, невоз можно. В России легально существовало когда-то «кормление», трудно Греф бросил перчатку силовикам // Газета. 2006. 19 мая.

Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. Под общей ред. Ю.И. Ску ратова и В.М. Лебедева, М.: ИНФРА. М-НОРМА, 2000.

1.indb 72 07.02.2008 15:27: Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России отличаемое от мздоимства и лихоимства, и — что уж говорить — о такой распространенной в России, почти ритуальной форме взяточничества, как «борзые щенки». Возможно, кормление стало первым проявлением того, что с экономической точки зрения оценивается как двойное налогообложе ние66.

Кумовство, непотизм, кронизм, протекционизм, фаворитизм, семейс твенность, клановость, местничество в целом В ст. 13 Модельного кодекса поведения для государственных служа щих, приложенном к Рекомендациям Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. № R (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих, говорится: «столкновение интересов возникает в такой ситуа ции, когда государственный служащий имеет личную заинтересованность, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей», и что «личная заинтере сованность государственного служащего включает любую выгоду для него (нее) лично или для его (ее) семьи, родственников, друзей и близких, а так же для лиц и организаций, с которыми он (она) имеют или имели деловые или связанные с политикой отношения. В это понятие входит также любое финансовое или гражданское обязательство, которое несет государствен ный служащий».

Это определение, как представляется, охватывает большинство приве денных примеров «мягкой» коррупции.

О конфликте интересов В ст. 36.24 Федерального закона «О негосударственных пенсионных фон дах» от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ67 и в ст. 35 Федерального закона «Об инвестиро вании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ68 дается определение конфликта интересов, под которым в целях указанного Федерального за кона понимается наличие у должностных лиц и их близких родственников прав, предоставляющих возможность получения указанными лицами лично либо через юридического или фактического представителя материальной и личной выгоды в результате использования ими служебных полномочий в части, касающейся инвестирования средств пенсионных накоплений, или информации об инвестировании средств пенсионных накоплений, ставшей им известной или имеющейся в их распоряжении в связи с осуществлением Гилинский Я. Коррупция: Теория, российская реальность, социальный контроль. www.

narcom.ru/ideas/socio/84.htm.

CЗ РФ от 11 мая 1998 г. № 19. Ст. 2071.

СЗ РФ от 29 июля 2002 г. № 30. Ст. 3028.

1.indb 73 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России должностными лицами профессиональной деятельности, связанной с фор мированием и инвестированием средств пенсионных накоплений.

В Федеральном законе «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ69 в ст. 27 заинтересованность в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в том числе в совершении сделок, влечет за собой конфликт интересов заинтересованных лиц и некоммер ческой организации, а лицами, заинтересованными в совершении неком мерческой организацией тех или иных действий, в том числе сделок, с дру гими организациями или гражданами (далее — заинтересованные лица), признаются руководитель (заместитель руководителя) некоммерческой ор ганизации, а также лицо, входящее в состав органов управления некоммер ческой организацией или органов надзора за ее деятельностью, если ука занные лица состоят с этими организациями или гражданами в трудовых отношениях, являются участниками, кредиторами этих организаций либо состоят с этими гражданами в близких родственных отношениях или яв ляются кредиторами этих граждан. При этом указанные организации или граждане являются поставщиками товаров (услуг) для некоммерческой организации, крупными потребителями товаров (услуг), производимых некоммерческой организацией, владеют имуществом, которое полностью или частично образовано некоммерческой организацией, или могут извле кать выгоду из пользования, распоряжения имуществом некоммерческой организации.

Здесь везде исключены, в частности, неформальные дружеские отноше ния (кронизм), а также этнические (трайбализм).

Далее, в соответствии с п. 3 ст. 27 указанного Федерального, закона в слу чае, если лицо имеет заинтересованность в сделке, стороной которой явля ется или намеревается быть некоммерческая организация, а также в случае иного противоречия интересов указанного лица и некоммерческой органи зации в отношении существующей или предполагаемой сделки:

• оно обязано сообщить о своей заинтересованности органу управления некоммерческой организацией или органу надзора за ее деятельнос тью до момента принятия решения о заключении сделки;

• сделка должна быть одобрена органом управления некоммерческой организацией или органом надзора за ее деятельностью.

Сделка же, в совершении которой имеется заинтересованность и кото рая совершена с нарушением требований настоящей статьи, может быть признана судом недействительной.

Заинтересованное лицо несет перед некоммерческой организацией от ветственность в размере убытков, причиненных им этой некоммерческой организации.

СЗ РФ от 15 января 1996 г. № 3. Ст. 145.

1.indb 74 07.02.2008 15:27: Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России Меры по недопущению возникновения конфликта интересов в отноше нии должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вов леченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязатель ного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда РФ, а также членов Общественного совета устанавливаются Правительством РФ, а меры по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц субъектов и иных участников отношений по инвестиро ванию средств пенсионных накоплений устанавливаются в кодексах про фессиональной этики соответствующих организаций.

С конфликтом интересов теснейшим образом связаны такие негативные явления, как злоупотребления служебным положением в личных целях, фа воритизм (непотизм и кумовство) и развивающаяся на их основе коррупция.

Фаворитизм: непотизм, кумовство Под фаворитизмом понимаем назначение услуг или предоставление ресурсов родственникам, знакомым, в соответствии с принадлежностью к определенной партии, роду, религии, секте и другим предпочтительным группировкам, что отрицательно влияет на качество государственной де ятельности и способствует неэффективному и несправедливому распреде лению общественных ресурсов среди тех, кто имеет особые притязания к государственной должности.

Непотизм — это система власти, построенная на родстве, а кронизм — система власти, опирающаяся на закадычных друзей.

Непотизм имеет вполне русский синоним — кумовство (форма фаво ритизма, когда руководитель предпочитает выдвигать на должности своих родственников и близких).

С кумовством боролись и при советской власти. Так, в Примерном ус таве сельскохозяйственной артели, принятом II Всесоюзным съездом кол хозников-ударников и утвержденном СНК СССР и ЦК ВКП (б) 17 февраля 1935 г., указывалось, что работа распределяется бригадиром между члена ми артели, не допуская при распределении работы никакого кумовства, се мейственности.

Но даже в наше время кумовство не всеми и не всегда само по себе счи тается недостатком. Например, лидер Партии регионов Украины В. Януко вич не считает назначение родственников на руководящие посты отрица тельным явлением. Об этом он заявил на пресс-конференции, отвечая на вопрос журналистов о том, будет ли его партия бороться с «кумовством» во власти, примером чего стало назначение племянника Президента Украины В. Ющенко заместителем губернатора Харьковской области. В. Янукович в этой связи отметил: «Если «кумовья» являются непрофессионалами, если их работа отрицательно сказывается на состоянии региона, то мы боролись и будем бороться против таких назначений. Но если родственники — про 1.indb 75 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России фессионалы и знают свое дело, то что здесь страшного? Дай Бог, чтобы было больше родственников, работающих на благо Украины». Кстати, по списку Партии регионов в парламент Украины прошел старший сын В. Януковича (тоже Виктор).

Для России данная проблема актуализировалась в связи с назначением на должности Председателя Правительства РФ и министра здравоохране ния и социального развития РФ лиц, являющихся свойственниками минис тра обороны РФ и министра промышленности и энергетики РФ. Очевидно, для лиц, занимающих государственные должности, эта проблема должна быть в ближайшее время разрешена на уровне Федерального закона — на пример, так, как она разрешена применительно к государственным граж данским служащим.

О терпимости к конфликтам интересов Негативными последствиями терпимости к конфликтам интересов, их распространенности являются создание односторонних преимуществ, на рушения равных условий конкуренции или доступа к государственным ре сурсам и услугам.

Терпимость к конфликтам интересов способствует формированию под государственной «крышей» кланов (монопольных или доминирующих групп), обеспечивающих выгодные для себя условия в ущерб интересам го сударства, конкурентов и третьих лиц. Возможность принимать предусмот ренные должностью решения (совершать действия) в своих интересах — это механизм неосновательного обогащения — гораздо более выгодный и безопасный, чем получение взятки за общее покровительство или попусти тельство. При существующей терпимости к конфликту интересов, эффек тивность государственного управления (в том числе расходования) госу дарственными ресурсами неустранимо низкая. Любые объемы бюджетных ресурсов в этом случае будут расхищаться или расходоваться нецелевым образом в интересах распорядителей этих ресурсов. При этом неизбежно будет наноситься ущерб престижу государства, государственной службы и конкретного органа государственной власти.

Бльшая часть недоверия к органам государственной власти значитель ной части россиян порождена именно господствующей в обществе тер пимостью к конфликту интересов. Население не может доверять органам государственной власти, должностные лица которых, не скрывая сущест вующего конфликта интересов, демонстративно обеспечивают приоритет защиты своих интересов по отношению к государственным интересам. Тем более что использование служебного положения в личных целях обычно трудно доказуемое в ходе расследования, как правило, очевидно для окру жающих. Это может даже не осуждаться («все так живем»), но доверия к государственным органам не добавляет.

1.indb 76 07.02.2008 15:27: Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России В России значительное число чиновников (в т. ч. федеральных минис тров, их заместителей, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, других лиц, замещающих государственные должности минист ров и до главных специалистов) различных министерств и ведомств входят (нередко за вознаграждение) в советы директоров акционерных обществ и компаний, в связи с чем происходит фактическое «сращивание» государства и бизнеса, что в большинстве случаев представляет собой, на наш взгляд, узаконенную коррупцию. Подобная практика фактически легализует пос тоянный конфликт личных и государственных интересов, который служит объективной основой незаконной лоббистской деятельности лиц, замеща ющих государственные должности. Власть сращивается с собственностью, создавая новые глубоко законспирированные коррупционные технологии.

На наш взгляд, необходимо пересмотреть вопрос о представительстве государственных служащих в акционерных обществах с долей государст венного капитала. По действующему законодательству государственным служащим запрещено заниматься другой оплачиваемой, в том числе пред принимательской, деятельностью, участвовать в управлении акционерными обществами и т. д. В некоторых странах, например в США, запрещена или ограничена даже научная и преподавательская оплачиваемая деятельность государственных служащих. В России это напротив распространенная прак тика. Редкий высокопоставленный чиновник не является сегодня «крупным ученым» в соответствующей сфере государственного управления.

Клановость и финансовые кризисы Известно, что клан — самая прочная и тысячелетиями господствовав шая форма солидарности, кровнородственной и патронатно-клиентельной интеграции-идентификации индивидов, выросшая из традиционного пер вобытного общества. Одновременно, это наиболее опасная и гибельная для неразвитых демократических обществ форма группирования и рекрутиро вания элит, поскольку здесь связующим людей началом выступают не лич ностные свойства и достоинства, а случайные биологические и природные отношения родства, кумовства, землячества и т. д. В итоге, нация ослабева ет, дробится на множество конкурирующих родов, племен, жузов, возни кает их сегрегация, неравенство и несправедливость, приводящие этнос к самоуничтожению70.

Некоторые специалисты считают, что азиатские страны (Корея, а осо бенно Индонезия и Таиланд) отличаются значительными масштабами кор рупции, в том числе кумовства, укрытия от налогообложения прибылей и активов, что можно назвать «блатным капитализмом».

Амрекулов Н. К концепции устойчивого развития гражданского сектора Казахстана // www.ca-c. org/journal/12–1997/st_03_amrekulov. shtml.

1.indb 77 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России В эпицентре финансового кризиса 1997 г., как ни странно на первый взгляд, оказались самые динамичные страны — Южная Корея, Малайзия, Таиланд и Индонезия, сумевшие в исторически короткие сроки пройти не малую (хотя и неодинаковую) часть пути, отделяющего их от лидеров ми ровой экономики. Дело в том, что при формировании в этих государствах базовых экономических структур, выполнявших роль локомотивов роста, было допущено немало «перекосов», связанных с традициями кумовства и фаворитизма, проявившихся в клановых, родственных и других нефор мальных связях, не «стыкующихся» с законами современной рыночной экономики. «Тепличные» условия облегчили и ускорили становление этих структур и их последующую экспансию. Но при этом остались нерешенны ми вопросы отделения власти от собственности. Не была достигнута и не обходимая прозрачность бизнеса.

Все еще процветающие в России традиции кумовства, землячества, эко номически необоснованного фаворитизма, плодящие кадровую сумятицу, некомпетентность и коррупцию, вполне, как показывает анализ, могут свес ти на нет все усилия государства по модернизации экономики и возвраще нии России статуса экономической сверхдержавы.

От местничества до сепаратизма — один шаг Следует заметить, что термин «местничество» может быть использован как характеристика не только экономической, но и политической корруп ции, продуцирующей сепаратизм (Абхазия, Южная Осетия, Приднестро вье, Чечня). Переход от клановости, трайбализма и местничества к парти куляризму (регионализму) и сепаратизму происходит вполне естественным образом по мере вызревания необходимых условий и (сознательного или бессознательного) ослабления легитимных форм общественных коммуни каций. Бороться с этим можно и практикуемым в других странах законо дательным введением понятия нормативного (обязательного) этнического (национального) пропорционального представительства в органах власти (как местных так и государственных). К примеру в Советском Союзе рас четным путем обеспечивали «пропорциональный» состав рабочих, женщин и национальных меньшинств в партийных и государственных структурах.

Как известно, общеуголовная преступность процветает тогда, когда находит опору в преступности политической, в коррупции чиновничьего аппарата. Вопреки декларациям о борьбе с привилегиями, невиданные в прошлом масштабы приняли — раздача льгот, дающих возможность почти бесконтрольно расхищать государственную казну, кумовство, семействен ность, «телефонное право», использование властных полномочий для дис кредитации политических противников и деловых конкурентов. Все это — достаточно традиционные черты разложения государственной власти.

В России оно приняло пугающие размеры, и питательной почвой для него 1.indb 78 07.02.2008 15:27: Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России стал процесс приватизации государственной и муниципальной собствен ности зачастую нелегитимным или спорным в правовом отношении спосо бом, тем не менее признаваемым определенной частью общества, в пользу которой была осуществлена соответствующая приватизация.

Дружба или кронизм?

Дружба и кумовство (непотизм) выделяют как отдельный тип корруп ции. Они приводят к таким фактам, как большие уступки при заключении сделок, назначения родственников на ключевые посты, льготные покупки личной собственности, доступ к твердой валюте и другим подобным фактам.

Контроль над этими сферами бизнеса создает предпосылки для использова ния их в целях коррупции. Распределение подобных благ осуществляется среди небольшой группы элиты и членов их семей, от которых ожидают от дачи в виде взяток и других «благодарностей». Коррупция в семейном кругу не имеет такого размаха, как торговые взятки и патронажные системы.

Как уже отмечалось, с позиции права коррупция может быть кратко оп ределена как незаконное использование государственной должности для извлечения личных выгод. Термин «незаконное» означает, что существуют законы (положения), регулирующие поведение лиц, занимающих государст венные должности государственных и муниципальных служащих. Факти ческое соблюдение или несоблюдение этих законов и наказание за их нару шение — это уже иной вопрос.

Хотя пристраивание родственников и друзей не считается ненормаль ным в нашем обществе, непотизм вовсе не так безобиден. Во многих стра нах непотизм запрещен официально. Так, в США есть Управление по пра вительственной этике. Его эксперты разрабатывают своды правил для всех госслужащих, а также отслеживают их соблюдение. В США следят и за кро низмом, когда между высшими должностными лицами существуют устой чивые дружеские отношения. Так, например, если инспектора направляют в фирму с проверкой, а директор этой фирмы — его одноклассник, он должен об этом сообщить71.

И все же, противница нынешней вашингтонской администрации Хилла ри Клинтон, ныне сенатор-демократ от штата Нью-Йорк, в январе 2006 г. за явила: «Сейчас мы имеем культуру коррупции, кронизм, некомпетентность.

Я предсказываю, что эта администрация останется в истории, как одна за самых худших, которая когда-либо правила нашей страной»72.

В других странах с непотизмом также борются. В марте 2005 г. министр финансов Израиля Б. Нетаньяху подписал новые правила приема на работу Кузьмук В. Пошли, кума, в демократию! // В гору. 22 сентября 2005 www. vgoru. org/ modules. php?name=News&file=article&sid=3192.

www. obkom. com/mir/news/citations. htm.

1.indb 79 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России в госкомпании. Теперь предприятие не имеет права брать на работу служа щего, если там работает его родственник, занимающий руководящую долж ность или получающий большую зарплату.

Парламент Кипра еще в 2001 г. принял закон, согласно которому кумов ство стало уголовно наказуемым. Уличенные в этом должны заплатить штраф в 4000 долл. или же год отсидеть за решеткой.

В Китае с непотизмом справляются по-своему: комиссия по проверке дисциплины запретила детям высокопоставленных китайских чиновников заниматься бизнесом. Члены семей руководящих работников не имеют пра ва заключать сделки с недвижимостью, работать в сфере рекламы, владеть адвокатскими конторами, а также открывать дискотеки, ночные клубы, ка раоке-бары. А те, кто уже занят в данных областях, должны уволиться или понести наказание.

В Польше все госслужащие обязаны сообщать своим начальникам, если члены их семей занимаются бизнесом. За попытку утаить подобные сведе ния чиновники должны заплатить штраф или лишиться кресла. Причем, в случае увольнения им нельзя будет принимать подарки от людей, которым они помогали, работая в органах государственной власти.

Некоторые итоги Подводя краткие итоги, следует отметить, что:

• классическая («твердая») коррупция (взяточничество, коммерческий подкуп) вполне институциализируется по мере усложнения обществен ных связей и дополняется все новыми псевдоинституциональными коррупционными механизмами, которые в каждый определенный ис торический отрезок времени приспосабливаются к новым условиям об щественно-личных коммуникаций, легко подменяя отсутствующие или запаздывающие в развитии легитимные общественные механизмы;

• разграничение коррупции «твердой» (классической) и «мягкой» может позволить выработать дополнительные механизмы защиты от относи тельно новых видов коррупции и контролировать старые;

• переход от местничества к партикуляризму (регионализму) и сепара тизму можно объяснить развитием и перерождением экономической коррупции в идейную (политическую), что безусловно дает возмож ность вовремя заметить сигналы опасности для самой государствен ной целостности.

2.2.7. Идейная коррупция (политологическое измерение) Идейная коррупция представляет собой «верхушечный» тип коррупции, ее пик. В отличие от видов низовой коррупции, где корыстные мотивы кор рупционера имеют, как правило, явное материальное или нематериальное 1.indb 80 07.02.2008 15:27: Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России воплощение, при идейной коррупции мотивы, вознаграждения в той или иной форме неявны, следовательно, этот вид коррупции еще более опасный, и борьба с ним еще более осложнена.

Идейная коррупция во власти может приводить к крупным негативным последствиям для государства. Власть, проводящая такую политику, ко торая влечет за собой дефолт или иные потрясения, в результате которых потерпевшими являются жители страны, должна нести ответственность за свою деятельность. Однако в настоящее время практически не существует каких либо видов ответственности за такие действия, и даже предусмотрен ная конституционная ответственность применяется крайне редко.

Примером одного из проявлений идейной коррупции может служить проводимый в России либеральный экономический курс. В то время экс пертное сообщество и правительства большинства зарубежных стран при знали несостоятельность либеральной экономической теории, в России с чрезвычайным упорством продолжается этот курс. Иных объяснений такой настойчивости помимо влияния идейной коррупции, на наш взгляд, трудно представить. Однако меры ответственности в России за такую деятельность не предусмотрены, и, соответственно, не установлены порядок доказатель ства и доказательственные базы такого вида коррупции.

Некоторыми авторами рассматриваемый вид коррупции относится к раз новидности политической коррупции, при которой происходит принципиаль ное смещение в системе «цель-средства». Любое государственное управление должно четко соотносить средства администрирования с его стратегичес кими и тактическими целями. Высказываются мнения, что коррумпирован ность в этом процессе проявляется в том, что при использовании норма тивно закрепленных средств субъектами власти начинают использоваться не предусмотренные законом средства. На наш взгляд, это не совсем так.

Идейная коррупция в своей наиболее опасной форме появляется тогда, ког да искажаются сами цели управления. Представляется, что для достиже ния поставленных целей государство может использовать разнообразные средства (за исключением тех, которые прямо противоречат основным го сударственным и человеческим ценностям, хотя существуют оправданные изъятия и из этого исключения). Однако цели государственного управления должны быть едины. В тот момент, когда государственная власть подменяет цели управления, ставит цель на уровень ценности и начинает догматично ей следовать, зачастую, вопреки здравому смыслу, тогда проявляется идео логическая коррупция. Именно в этот момент реформы начинают прово дится не ради достижения каких-то общегосударственных целей, а ради «галочки», «реформа ради реформы», реформа ради PR и т. п.

Таким образом, идейная коррупция — это подмена целей, подмена ин тереса общественного, общегосударственного, общечеловеческого иными интересами.

1.indb 81 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Можно сказать, что идейная коррупция находится на стыке таких яв лений, как непрофессионализм (некомпетентность) и государственная измена73. Когда имеет место не противоречащий явно должностным инс трукциям непрофессионализм, т. е. когда в результате действий лица, заме щающего государственную должность, невиновно причинен вред важным интересам личности, общества, государства, ответственность должна иметь дисциплинарный или политический характер (увольнение, отстранение от должности, отставка).

При невиновном причинении вреда должностное лицо не должно было и не могло предвидеть, что последствия его деятельности причинят такой вред.

В случае, когда должностное лицо предвидело возможность наступления таких последствий, оно должно нести ответственность по статье 293 УК РФ за халатность. Идейная коррупция в этом ряду может быть определена как аналогичное деяние: субъект осознает, что его деятельность потенциально опасна, но, основываясь на своих убеждениях (в основном идеологичес ких), легкомысленно рассчитывает, что общественно-опасные последствия удастся предотвратить. Очевидно, что такая трактовка идейной коррупции является лишь некоторой предпосылкой к ее правовой квалификации, т. к.

даже поверхностный анализ показывает, что в поставленных условиях как объективная, так и субъективная стороны соответствующих деяний могут сильно различаться.


Наиболее важным, пожалуй, сейчас является вопрос об отношении об щества и государства к политической и государственно-управленческой деятельности, повлекшей тяжкие последствия для интересов личности, об щества и государства: является ли такая деятельность сама по себе преступ ной74. В случае признания подобной деятельности уголовно-наказуемой мо гут возникнуть новые возможности не только общественно-политической, но и уголовно-правовой оценки деятельности тех или иных должностных лиц в виде уголовной ответственности за экономические кризисы, несправедливое перераспределение собственности, геноцид отдельных категорий населения и т. п.

Одной из мер, обеспечивающих ограничение идейной коррупции, яв ляется усовершенствование государственного управления в России, повы В российском уголовном законодательстве ответственность за государственную измену предусмотрена ст. 275 УК РФ.

Данная статья Уголовного кодекса устанавливает достаточно узкое понимание государствен ной измены и никак не регламентирует ответственность за ущерб внутренней политике РФ, в том числе причиненный с использованием должностного положения.

Здесь необходимо отметить, что УК РФ предусматривает ответственность за злоупот ребление должностными полномочиями (ст. 285), которая, к сожалению, не обеспечивает эффективного преследования за идейную коррупцию.

1.indb 82 07.02.2008 15:27: Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России шение его транспарентности. Необходимо установление четких, ясных го сударственных целей и государственной стратегии. В таком случае любой акт государственного управления можно «просветить» на предмет соответ ствия поставленным целям. Кроме того, необходимо повышение качества государственных решений, в том числе путем активного привлечения ши рокого экспертного сообщества для целей их усовершенствования. В насто ящее время государственные политики в основном носят декларативный характер, не имеют направленности на решения реальных проблем обще ства, экономики и политики. В России государственные политики нередко заменяются популистскими декларациями и действиями75. Популистские решения, как правило, просты, бессистемны и ориентированы на ближай шую перспективу без оценок рисков и отдаленных последствий.

В России целесообразно создать единое экспертное пространство, так называемую «фабрику мысли» («think tank»). Аналоги подобных «фабрик»

можно обнаружить в наиболее развитых странах мира. Это американская РЭНД Корпорэйшн (Research and Development), японская НИРА (National Institute for Research Advancement), институт Фрейзара в Канаде и др.

Некие подобия таких «фабрик мысли» в нашей стране стали возникать, однако, пока они разобщены, их разработки лоббируют противоречивые группы интересов и обычно не ведут к повышению качества государствен ных решений, т. к. они такие же бессистемные, не отвечают единым целям, носят эпизодический характер и к тому же сильно трансформируются в процедурах согласования и принятия решений.

Кроме того, в настоящее время экспертное сообщество также исполь зуется в интересах идейной коррупции. Если рассматривать идейную кор рупцию как монополизацию и ограничение (сужение) пространства выбора властных решений, то ярким примером может служить деятельность рос сийского Правительства на протяжении последних лет. По нашему мнению, процесс искажения целей и сужения интересов происходит, в основном, при принятии решений76. При этом такие решения реализуются тогда, когда имеется определенный финансовый ресурс для оплаты экспертов-разработ чиков и покупки соответствующих чиновников. Здесь очевидно просматри ваются различные группы интересов — транснациональных корпораций, зарубежных государств и др. При этом такие решения не удовлетворяют общественным запросам, не коррелируют с общественными интересами.

Римский В.Л. Ограничения экспертной поддержки формирования и реализации го сударственных политик // Материалы Всероссийской научной конференции «Проблемы формирования государственных политик в России: состояние и перспективы». 31 мая 2006 г. М., 2006.

Сулакшин С.С. Идеология экономической политики России: проблемы, механизмы фор мирования, практики. М.: Научный эксперт, 2005. С. 25.

1.indb 83 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Таким образом, с одной стороны, проблема обнаружения обусловленности идейной коррупцией тех или иных решений достаточно легко разрешается путем сопоставления целей и результатов таких решений и общественных интересов;

с другой стороны при отсутствии лиц, уполномоченных про изводить такое сопоставление, проблема идейной коррупции становится практически неразрешимой.

Одним из частных механизмов, ведущих к монополизации идейно-уп равленческого пространства, является распределение бюджетных средств на проведение НИОКР. Несмотря на законодательное закрепление обяза тельного конкурсного распределения заказов на НИОКР, ни для кого не яв ляется секретом, что конкурсы выигрывают заранее определенные органи зации, которые предопределили свой выигрыш так называемым «откатом»

чиновнику, либо какими-либо идеологическими установками тех или иных органов власти. И если в первом случае при раскрытии подобных фактов те оретически возможно доказать факт совершения преступления и дать ему уголовно-правовую оценку (квалифицировав, например, как мошенничес тво, дачу и получение взятки и т. п.), то во втором случае доказать преступ ный характер практически невозможно77.

Пространство научно-экспертного обеспечения государственной власти на федеральном уровне монополизировано, конкуренции парадигм практи чески не происходит. Огромный потенциал российской научно-экспертной мысли — Российской академии наук, Торгово-промышленной палаты РФ, иных научно-экспертных центров — не используется.

Очевидна неразрывная идейно-организационная связь финансово-эконо мического блока Правительства, ключевого Министерства экономического развития и торговли со своими отраслевыми институтами: институтом Гай дара, Госуниверситетом — Высшей школой экономики, Центром стратегичес ких разработок. Финансируются подобные институты через широкий поток зарубежных грантов, в т. ч. зарубежных правительственных займов через бюд жетную процедуру, крупным капиталом и российским бюджетом. В этом от ношении очень актуальна поговорка: «Кто платит, тот и заказывает музыку».

Программы, финансируемые за счет зарубежных источников, сильно искажа ют идейное наполнение в сторону западной идеологии, правовой и иных тра диций. При этом происходит полное игнорирование российских традиций.

Можно попытаться это сделать посредством ст. 2851 УК РФ «Нецелевое использование бюджетных средств», однако описание ее состава практически не позволяет это сделать: в статье в качестве обязательного признака установлен факт несоответствия целей расходо вания целям предоставления. Противоречие легко устраняется путем составления нужных документов. При этом практически не принимается во внимание, достигнуты ли те резуль таты, которые должны быть достигнуты при расходовании бюджетных средств. Возможно, требуется уточнение этой формулировки для «привязки» целей расходования средств и полученных в итоге результатов.

1.indb 84 07.02.2008 15:27: Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России Не менее опасным для интересов России, на наш взгляд, может быть по лучение зарубежных грантов органами государственной власти. Наиболь шее количество таких грантов в 1990-е гг. прошлого века распределялось через Фонд правовых реформ при Администрации Президента РФ. В даль нейшем эту функцию восприняло Министерство экономического развития и торговли РФ. Одним из примеров реализации программ TACIS стала раз работка проекта нового антимонопольного закона, значительная часть по ложений которого, как считают некоторые специалисты, представляет со бой компиляцию старого российского антимонопольного законодательства и европейского картельного и иного законодательства. При этом не было достаточно учтено, что европейское право имеет определенную цель — объ единение рынков — и действует наряду с национальным правом. Принятие в России законов, копирующих европейское законодательство, без учета российских исторических, культурных, климатических, территориальных особенностей, а также особенностей хозяйствования и иных, без учета сов ременного состояния судебной системы, которая в корне отличается от ев ропейской, представляется недопустимым78.

Таким образом, необходимо избавляться от идейного монополизма. Не обходимо использовать весь научно-экспертный потенциал страны, вклю чая региональный. Необходимо — по аналогии с развитыми зарубежными странами — создать некий единый мозговой центр, который являлся бы организационным ядром всей системы, привлекал бы институты, организа ции, находил источники финансирования и пр. Однако важно не допускать идейного монополизма. Необходимо достижение баланса интересов, балан са концепций и парадигм.

Кроме того, целесообразно увеличивать число проводимых публичных слушаний, ввести обязательную независимую экспертизу концептов власт ных решений79, а также разработать механизм первичной апробации новых концепций, методов и их корректировки по результатам, ввести обязатель ную экспертизу нормативных правовых актов, включая криминологическую.

Основная проблема идейной коррупции (как уже упоминалось выше) — определение грани между добросовестным политическим убеждением или заблуждением конкретного чиновника высшего уровня и правонарушени ем, в т. ч. халатностью и злоупотреблением служебным положением.

Согласно заявлению начальника аналитического управления ФАС Сушкевича А.Г., при разработке нового антимонопольного закона Служба попыталась максимально скопиро вать европейское законодательство.


Особенно важно сделать возможным использование результатов этой экспертизы в ка честве доказательства в суде, в том числе и в уголовном процессе, а также сделать обяза тельным для чиновников рассмотрение результатов таких экспертиз и принятие мотивиро ванных, обоснованных и публичных решений в случае отказа использовать эти результаты в своей управленческой деятельности.

1.indb 85 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России На наш взгляд, юридическая ответственность должна наступать лишь за виновное причинение вреда интересам государства в результате осознанного выбора такого курса государственных реформ, которые были направлены не на достижение поставленных перед государством целей, а в иных интересах.

Такие деяния в зависимости от тяжести последствий должны влечь дисцип линарную, административную или уголовную ответственность. При отсутс твии вины должны применяться меры политической ответственности80.

В качестве доказательства можно использовать следующий механизм.

Каждое государственно-управленческое решение должно проверяться экспертным сообществом. В том случае, если предложенная на экспертизу государственная политика или любое другое государственное решение не находит поддержки экспертного сообщества с обоснованием ее несостоя тельности, у властного лица остается выбор: либо согласиться с экспертным сообществом и выбрать иную стратегию, либо обосновать свою точку зре ния так, чтобы экспертное сообщество с ней согласилось. Все это должно оформляться официальным решением. В случае, если чиновник не обос новывает надлежащим образом свое решение, а основывает его на своих политических и иных убеждениях, то далее вступает механизм его поли тической ответственности. Если в результате осуществляемая им политика не достигает поставленных целей, либо ее цели не отвечают общегосударс твенным, то он несет политическую ответственность, выражающуюся, как минимум, — в публичном порицании с использованием ресурсов средств массовой информации, а как максимум, в добровольном или принудитель ном оставлении должности. При этом в случае, если будет доказано, что сде ланный им выбор в пользу антигосударственного курса политики являлся результатом умысла или неосторожности, то должны применяться меры уголовной ответственности.

С другой стороны, у чиновника всегда появляется возможность доказать свою невиновность, показав, на основе каких экспертных оценок были раз работаны те или иные документы.

Одним из важных направлений по борьбе с несовершенством госу дарственной службы вообще и идейной коррупцией в частности, являет ся распространение принципа «авторства документов» на все сферы госу дарственного управления. Каждый официальный документ, исходящий из органов власти, будь то проект закона или письменное поручение, должен содержать ссылку на инициатора и автора проекта. Узаконивание обязатель ности такого принципа имеет несколько позитивных моментов. Во-первых, Российская школа права не признает такого вида ответственности. Речь в этом случае может идти о конституционной ответственности с оговоркой, что она не должна ограни чиваться лишь субъектами, должности которых предусмотрены конституционным зако нодательством.

1.indb 86 07.02.2008 15:27: Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России например, если всем известны инициаторы и разработчики того или ино го законопроекта, то этот факт налагает повышенную ответственность на разработчиков. В условиях гласности они не смогут завуалированно лоб бировать в проекте закона интересов узких групп, либо создавать законо проекты низкого качества. Информация об инициаторах и разработчиках должна быть открытой. Также необходима система ротации экспертов с целью недопущения идейного монополизма. Во-вторых, внедрение данной практики позволит определить, кто в структуре того или иного органа влас ти действительно работает, а кто незаслуженно занимает место. На основе этого можно проводить политику сокращения штатов без ущерба для рабо чего процесса.

Кроме того, включение в число обязательных реквизитов нормативных правовых актов граф «инициаторы» и «разработчики» позволит разграни чить соответствующие функции, которые на практике далеко не всегда сов падают. Если выявляется тенденция, что для одного и того же ведомства нормативные правовые акты разрабатывают одни и те же лица (организа ции), можно ставить вопрос о монополизации идей. К тому же, по каждому разработчику тех или иных документов должна вестись статистика: сколько всего проектов документов им разработано, сколько документов было при нято, сколько документов не принято, в какое количество проектов были внесены изменения, сколько документов не прошло криминологическую эк спертизу. Подобная статистика должна быть использована при проведении очередной аттестации и может стать основанием для увольнения. С другой стороны, лица, являющиеся разработчиками качественных проектов доку ментов, должны получать соответствующее денежное вознаграждение.

Кроме того, целесообразно ввести обязательную систему отчетности чи новника о подготовке проектов официальных документов с включением ее в личное дело. Подобные отчеты также должны учитываться при проведе нии очередных аттестаций чиновника.

Борьба с идейной коррупцией должна осуществляться вместе с введени ем ответственности за публичные заявления государственных и политичес ких деятелей. Публичные заявления таких лиц могут иметь крайне важное значение в жизни страны: они могут посеять панику, разогреть финансовые и иные рынки, разжечь национальную вражду и пр. Публичные заявления таких лиц несут повышенную нагрузку и увеличивают обязательства таких субъектов перед обществом. Кроме того, ответственность должны нести не только представители органов государственной власти, но и политические деятели. Так, необоснованные заявления, дискредитирующие, например, Правительство, должны быть наказуемы. Здесь может применяться меха низм, аналогичный защите деловой репутации и честного имени.

Таким образом, необходимо установить особую ответственность таких субъектов за ложные публичные заявления. Во многих странах ложные пуб 1.indb 87 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России личные заявления влекут за собой уголовную ответственность. В таких стра нах чиновники очень боятся делать ложные публичные заявления. В России же практика публичного обмана населения со стороны чиновников широко распространена. Даже в случаях, когда ложь вскрывается, ответственности эти лица не несут.

Если действия чиновника не соответствуют публичным заявлениям, либо его публичные заявления не соответствуют действительному положе нию дел, он также должен нести ответственность.

Поставить вопрос о привлечении к ответственности в таком случае мо жет любое лицо. Важную роль в этом отношении должны играть средства массовой информации.

Представляется, что ответственность за ложные публичные высказыва ния должна быть различной — от политической до уголовной. В случаях, когда подобными ложными заявлениями причиняется ущерб каким-либо охраняемым интересам, возможно применение мер гражданско-правовой ответственности. Размер такого ущерба должен определять необходимость применения мер административной или уголовной ответственности. Кроме того, если подобные заявления не определены законом или не санкциониро ваны руководителем органа, работником которого является субъект, дела ющий ложные публичные заявления, существует возможность применять меры дисциплинарной ответственности.

Еще одним направлением в борьбе с идейной коррупцией должно стать полное декларирование всех мест учебы и работы лицами, занимающими государственные должности, а также введение специальных кадровых ис торий. В данном контексте речь идет главным образом о декларировании учебы и работы за рубежом, а также работы в России в экспертных центрах, участие в олигархических структурах и т. п.

Например, если лицо бесплатно проходило обучение за рубежом (за ис ключением случаев, когда за его обучение платило Российское государство по специальной программе или обучение происходило на основе межпра вительственного соглашения), такой факт должен в обязательном порядке быть задекларирован и должны быть представлены все документы, под тверждающие обучение и источник финансирования. На основе представ ленных документов факт такого обучения подлежит специальной проверке уполномоченным органом. Особо проверяются цели обучения, источники финансирования, условия контрактов на обучение и т. п. По результатам проверки кандидату может быть отказано в замещении той или иной долж ности. В случае недостоверного декларирования или укрытия каких-либо фактов претенденту также может быть отказано в замещении должности.

Все сведения о работе, учебе и пр. должны быть включены в кадровую историю чиновника. При этом представляется, что для наиболее корруп ционно привлекательных должностей часть сведений их кадровой истории 1.indb 88 07.02.2008 15:27: Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России должна быть общедоступной, т. к. общество имеет право знать биографию нанимаемых им чиновников.

2.3. Типология теневой экономики 2.3.1. Структура теневой экономики Существуют различные классификационные признаки явлений тене вой экономики, используя которые мы получаем принципиально разные ее структуры. В табл. 1 этот вывод представлен предельно наглядно и, следова тельно, несколько упрощенно.

Таблица Структура теневой экономики в зависимости от используемых классификационных признаков № Классификационный признак Сегменты теневой экономики 1. Степень легальности деятельности • подпольная экономика • скрытое производство • неофициальная экономика 2. Характер результатов экономической • продуктивная деятельности • фиктивная • криминальная 3. Социально-нормативные характеристи- • теневая экономика формальных связей ки поведения субъектов экономики • теневая экономика неформальных связей • экономика традиционных связей • экономика криминальных связей 4. Отношение к официальной экономике • встроенная или внутренняя экономика • параллельная или вторгающаяся эконо мика Приходится констатировать отсутствие во многих работах четких ме тодологических критериев определения теневой экономики, использование авторами различных противоречащих друг другу (а то и взаимоисключаю щих) критериев, путаницу понятий.

В отечественной научной литературе просматриваются два основных подхода к проблеме дефиниции теневой экономики. В первом за основу оп ределения берется критерий контролируемости (главным образом, учтен ности официальной статистикой) экономики со стороны государства, во втором — критерий соблюдения действующих правовых норм.

Ученые — главным образом экономисты, выделяющие среди квалифика ционных признаков теневой экономики сокрытие экономический действий 1.indb 89 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России от государственного наблюдения — справедливо отмечают, что субъект хо зяйствования может быть заинтересован в сокрытии своей деятельности по одной из следующих причин:

а) во избежание силового прекращения этих действий со стороны госу дарства;

б) во избежание выплат государству части дохода от их осуществления (в форме налогов, акцизов, таможенных пошлин и т. п.).

В зависимости от того, что является мотивом сокрытия деятельнос ти, следует выделять два сектора теневой экономики — неформальный и криминальный. Неформальный сектор экономики охватывает любую эко номическую деятельность, сознательно укрываемую ее субъектами от го сударства с целью минимизации издержек, в частности, за счет ухода от на логообложения.

Криминальный сектор экономики включает в себя любую экономическую деятельность, сознательно укрываемую от государства с целью избежать насильственного ее прекращения действиями государственных силовых структур. Таким образом, в неформальной экономике скрываются доходы (или расходы), а в криминальной — сам факт ведения деятельности.

Причиной сокрытия действий, во избежание их силового прекращения, может стать:

• наличие законодательного запрета на само действие (производство продукта или услуги, определенный тип обмена, специфическое рас пределение ресурса, потребление продукта или услуги) или его ре зультат;

• использование актива, которым субъект действия распоряжается не законно, с нарушением установленного государством порядка измене ния правомочий собственности, хотя действие и его результаты сами по себе не относятся к категории запрещенных государством.

Второй подход к дефиниции теневой экономики в отечественной ли тературе связан с таким квалификационным признаком, как соблюдение субъектом хозяйствования действующих правовых норм. Среди его сторон ников, прежде всего, юристы, для которых характерно деление экономики на легитимную (развивающуюся в соответствии с принятыми правовыми нормами) и криминальную (противоречащую им). В последние годы, одна ко, многими представителями юридической науки признается, что в боль шинстве индустриальных стран понятие «экономическая преступность» не имеет четких уголовно-правовых границ. Существуют различные точки зре ния по поводу содержания этого понятия, а в социально-криминологичес ких исследованиях оно используется, не имея общепринятого определения.

В принципе, определения, базирующиеся на правовом подходе, отличаются наибольшей четкостью: «самое точное и наименее двусмысленное опреде ление преступления — это то, согласно которому преступным признается 1.indb 90 07.02.2008 15:27: Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России поведение, запрещенное Уголовным кодексом…»81. Однако использование исследователями трансформируемых экономик такого подхода как исход ного, может существенно снижать практическую значимость предлагаемых ими выводов.

Ограничиваясь исключительно правовыми критериями, можно объеди нить в понятии «экономическая преступность» всю деятельность в сфере экономики, противоречащую существующему законодательству в этой об ласти: «нет законов — нет и их нарушений: появились такие законы — как следствие этих законов возникла и преступность»82. Но ведь не существует совершенного законодательства. Как показывает практика, общие и спе циальные законодательства любой страны имеют те или иные недостат ки, пробелы, неохваченные правовыми нормами области и т. д. Законы и ситуация могут меняться;

и недостатки законодательства, присущие в той или иной степени каждому государству, могут быть весьма серьезными. И, в первую очередь, это относится к государствам с трансформирующимися институтами.

Поэтому, как справедливо отмечают некоторые авторы, «если в силу несовершенства законотворческой практики (либо сопутствующих этому причин) в Уголовный кодекс не включены статьи, предусматривающие на казание за совершение каких-либо видов экономических преступлений, это еще вовсе не означает отсутствие фактов совершения подобных пре ступлений»83. При анализе такого рода явлений, видимо, следует учиты вать мировой опыт правоприменительной практики для условий рыноч ной экономики.

Рассмотренные классификации не совпадают (вернее, совпадают лишь частично) с методикой, используемой Госкомстатом России при досчете ва лового внутреннего продукта страны (ВВП) за счет объемов теневой эконо мики. Госкомстат России в своих расчетах учитывает два сегмента теневой экономики:

• законную деятельность по производству товаров в домашних хозяйствах, ими же потребленную, не подлежащую официальному регистрированию и налогообложению (например, сельскохозяйственное производство в подсобных хозяйствах);

Michael I., Adler M. Crime, law and social science, N.-Y., 1933, P. 1–2.

Там же.

В праве существует методологический подход к рассмотрению преступности, в соот ветствии с которым выделяются два вида деликтов: деяния, преступные по своей сущнос ти (mala in se) и деяния, преступные потому, что они запрещены законом (mala prohibita).

Желаема ситуация, при которой криминализированы все деяния, преступные по своей сущности. Однако на практике это редко удается осуществить в полной мере. Показате лен пример современной России: сегодня разрыв (несовпадение) между “mala in se” и “mala prohibita” в сфере экономической преступности колоссален.

1.indb 91 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России • законную деятельность, которая в целях уклонения от уплаты нало гов скрывается или преуменьшается, а также осуществляется без со ответствующих лицензий. Этот вид теневой экономической деятель ности охватывает значительную часть экономики, начиная от крупных предприятий, фирм, финансовых структур и кончая деятельностью мелких некооперированных предприятий с неформальной занятостью (например, временные бригады строителей).

Из поля зрения Госкомстата России при оценке масштабов теневой эко номики полностью выпадает запрещенная законом экономическая деятель ность, не учитывается факт существования (особенно в условиях трансфор мируемых экономик) достаточно большого числа операций с финансовыми и нефинансовыми активами, которые не увеличивают ВВП, но являются по своей сути экономическими и теневыми. Они, не будучи связанными с про изводством товаров либо услуг, ведут к теневому/криминальному перерас пределению национального богатства. К этой группе операций относятся:

теневая приватизация средств государственного бюджета и внебюджет ных фондов;

мошенническая аккумуляция различного рода финансовыми структурами средств населения с заведомой целью невыполнения взятых перед гражданами обязательств;

растаскивание в различных формах кре дитных средств коммерческих финансовых учреждений и многие другие операции. Эти виды деятельности не учитываются Федеральной службой государственной статистики при расчете объема макроэкономических по казателей, т. к. не влияют на величину ВВП, однако нет оснований не вклю чать их в качестве сегментов теневой экономики.

2.3.2. Взаимосвязь коррупции и теневой экономики Исходными принципами для описания взаимосвязи коррупции и тене вой экономики служат следующие предположения:

• основным источником коррупции являются неучтенные материаль ные ценности, а также способы их производства (создания), распреде ления, обмена и потребления;

• коррупция способна сама по себе воспроизводить теневую экономику в виде неучтенных материальных ценностей, а также способов их про изводства (создания), распределения, обмена и потребления;

• во взаимосвязи коррупции и теневой экономики в условиях системной коррупции, предполагающей наличие у субъектов коррупции полити ческих и правовых инструментов управления обществом и экономи кой, ведущим элементом является коррупция;

• в обществе, пораженном системной коррупцией, коррупция являет ся главным фактором сохранения и роста теневого сектора эконо мики.

1.indb 92 07.02.2008 15:27: Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России Треугольник «коррумпированное чиновничество — теневой бизнес — организованная преступность» живет и действует по своим собственным законам, по которым коррупция становится нормой, а не исключением. Бо лее того, эта норма была принята к руководству не только частью экономи ческой, но и политической элиты страны. Для успешного противостояния преступному треугольнику необходимы, прежде всего, сильная политичес кая власть высшего руководства государства и четкое осознание важнейше го стратегического положения: борьбу надо начинать с правоохранитель ных и служебных органов.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 15 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.