авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 15 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования при Отделении общественных наук РАН Государственная ...»

-- [ Страница 5 ] --

Региональные СМИ Многие эксперты считают, что они коррумпированы в еще большей сте пени, чем федеральные, т. к. полностью зависят от коррумпированной реги ональной бюрократии.

По поводу коррупции в СМИ многие из экспертов отметили, что корруп ция возможна только в государственных СМИ, если они «за деньги публи куют материалы частных лиц». Частные же СМИ могут размещать за плату любую информацию, не запрещенную законом. В целом это подтверждает тот факт, что значительная часть экспертов не воспринимают коррупцию в «широкой трактовке» и не видят опасности манипулирования как государ ственными, так и частными СМИ со стороны коррумпированной власти.

Оценки экспертами коррупции по критерию «коррупционный оборот», т. е. по объему финансовых средств, получаемых представителями тех или иных ветвей власти, были менее консолидированы. Практически не было расхождений в том, что «львиная доля» коррупционного оборота приходит ся на исполнительную власть. Оценки же долей коррупционного оборота, приходящихся на долю законодательной и судебной власти, разделились примерно поровну. Часть экспертов считают, что на втором месте находит ся законодательная власть, часть отдали второе место судебной власти. При сопоставлении названных различными экспертами долей коррупционного оборота, приходящихся на долю трех ветвей власти, оказалось возможным выделить только долю исполнительной власти, которая составляет около 80% коррупционного рынка. На остальные две ветви власти приходится 20%, причем примерно в равных долях. Хотя эта оценка весьма приблизи тельна, тем не менее, она в первом приближении совпадает с данными фонда ИНДЕМ, полученными по результатам исследования 2005 г. (рис. 7). Таким образом, у экспертов в целом, на основании имеющейся у них информации, сложилось вполне объективное представление о доле различных ветвей власти в общем «коррупционном обороте» в стране. Условно можно счи тать, что доли законодательной и судебной власти примерно равны.

3.2.2. Теневая экономика В России, если основываться на оценках Т.И. Корягиной, в 80-х гг. прошло го века доля теневой экономики составляла примерно 10%29, т. е. практически Преступность — угроза России. Специальный выпуск информационно-аналитического еженедельника «Обозреватель». 1993. № 2. С. 37.

1.indb 124 07.02.2008 15:27: Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики соответствовала уровню экономически развитых западных стран. Согласно некоторым оценкам во второй половине 1990-х гг. от 23 до 45% российской эко номики находились в тени30. Для настоящего времи эти оценки практически сохраняются. При этом удельный вес теневой части в различных сферах пред принимательства был различным: промышленность — 11%;

сельское хозяйс тво — 48%;

торговля — 63%;

транспорт и связь — 9%;

строительство — 8%31, что может служить достаточно хорошим ориентиром для оценки латентной (незарегистрированной) части незаконного предпринимательства различных видов.

Рис. 7. Экспертная оценка распределения коррупционных доходов среди предста вителей различных ветвей власти На основе приведенных данных может быть сформулирована следую щая значимая посылка: теневая экономика в России по своим масштабам сопоставима с учитываемой легальной экономикой и давно приобрела фор му массового экономического поведения. Статистическая оценка теневой экономики, как показывает анализ проблемы, представляет собой весьма приблизительную оценку, позволяющую судить главным образом об эф фективности практики борьбы с этим явлением, а также о тенденциях раз вития данного явления.

Куликов А. Независимая газета. 1997. 4 июня.

Пономаренко А. Подходы к определению параметров «теневой экономики» // Вопросы статистики. 1996. № 1.

Во сколько раз увеличилась коррупция за 4 года: результаты нового исследования фон да // www.anti-corr.ru/indem/2005diagnost/2005diag_press.doc.

1.indb 125 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России В научной литературе с различной степенью обоснованности приводятся весьма отличающиеся друг от друга оценки уровня латентности отдельных видов теневой экономической деятельности.

Например, согласно результатам одного из экспертных опросов, прове денных в 1994 г. коэффициент латентности незаконного предприниматель ства как основного вида уголовно-наказуемой теневой экономической де ятельности в России составлял 700, а незаконного предпринимательства в сфере торговли — 23033.

Подобные вопросы были заданы нами в 1998 г. аналогичной группе экс пертов, но оценки уже отличались: для незаконного предпринимательства средний расчетный коэффициент латентности составил 318, для незакон ной банковской деятельности — 132.

Значительно более низкий коэффициент латентности незаконного пред принимательства в сфере торговли в 1994 г., по сравнению с аналогичным показателем для незаконного предпринимательства, обусловлен, по-види мому, тем, что для привлечения к уголовной ответственности за незаконное предпринимательство в сфере торговли требовалось установить извлечение неконтролируемого дохода в крупном размере.

Столь существенное расхождение определенных экспертами показателей латентности незаконного предпринимательства и незаконной банковской деятельности (почти в 2,5 раза), по нашему мнению, может быть объяснено, с одной стороны, тем, что незаконная банковская деятельность есть лишь один из нескольких сотен видов предпринимательства, а с другой — весьма низким «стартовым» уровнем обособленной регистрации данного преступ ления, которая началась в 1997 г.

В течение последних десяти лет ранжир распространенности отдельных видов теневой экономической деятельности весьма существенно изменил ся: в начале 1980-х гг. это были в основном — незаконная продажа товаров, торговля импортными престижными вещами, оказание услуг, ремонт авто мобилей, продажа строительных материалов, мебели, строительство домов, обмен и ремонт квартир. После середины 1980-х гг. к ним добавились про изводство и продажа спиртных напитков домашней выработки, что стало прямым следствием чрезмерного оптимизма по поводу возможного быстро го «вытрезвления» нации. В 1990 г. до 10% потребительских расходов россий ских граждан были связаны с услугами, предоставленными в сфере незакон ной предпринимательской деятельности.

Во второй половине 1990-х гг. структура незаконной предприниматель ской деятельности (с точки зрения критерия «непродовольственные това ры — продовольственные товары — услуги») несколько изменилась под влиянием относительного насыщения российского рынка импортными не Аслаханов А.А. Преступность в сфере экономики (криминологические и уголовно-пра вовые проблемы). М., 1997. С. 53.

1.indb 126 07.02.2008 15:27: Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики продовольственными товарами, которые стали поставляться и закупаться крупными фирмами, зарегистрированными в установленном порядке.

По результатам опроса экспертов из числа работников органов внут ренних дел, специализирующихся на расследованиях преступлений в сфере экономической деятельности, ранжир распространенности отдельных ви дов незаконной экономической деятельности выглядел в 1998 г. следующим образом (табл. 5).

Таблица Распространенность отдельных видов незаконной экономической деятельности Незаконное предпринимательство в сфере торговли непродовольственными товарами (одежда, обувь, парфюмерия, бытовая химия, ювелирные украшения;

38% аудио-видео продукция, автотранспортные средства) Незаконное предпринимательство в сфере торговли продовольственными това рами импортного и отечественного производства, в том числе спиртными на- 26% питками Незаконное предпринимательство в сфере производства непродовольственных 16% товаров (ювелирные изделия, аудио-видео продукция) Незаконное предпринимательство в сфере производства продовольственных то 6% варов, в том числе спиртных напитков 4% Незаконное предпринимательство в сфере оказания услуг (строительство, ре монт, обмен жилья;

ремонт автотранспортных средств, аудио — и видеоаппара 13% туры, пассажирские перевозки, услуги ломбардов, публичный показ аудиовизу альных произведений) Незаконное предпринимательство в сфере банковской деятельности 2% Объем зарегистрированной незаконной банковской деятельности включал 33 преступления или 0,15% от всех преступлений, совершаемых в этой сфере.

Феномен незаконной банковской деятельности возродился в России после почти шестидесятилетнего перерыва (с 1932 г.) как результат неспо собности государства организовать эффективный контроль за быстрым развитием системы негосударственных банков34.

Начало развитию этой системы было положено постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 821 от 17 июля 1987 г., по которому были образованы шесть банков, а затем и Законом РСФСР «О банках и бан ковской деятельности в РСФСР» от 2 декабря 1990 г., которым Центрально му банку РСФСР было разрешено выдавать лицензии на право привлече ния денежных средств юридических и физических лиц и размещения их во Даже в научной литературе за негосударственными банками прочно закрепилось не вполне корректное наименование «коммерческие банки». По определению 1990 г., любой банк — коммерческое учреждение.

1.indb 127 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России вклады на условиях возвратности, платности, срочности, а также на право осуществления иных банковских операций35.

Своего пика незаконная банковская деятельность достигает в период с 1993 г. по начало 1994 г., когда было выявлено наибольшее количество кредит но-финансовых учреждений, имеющих недействительные или поддельные лицензии на осуществление банковских операций, в том числе с валютой36.

В тот период число банковских учреждений достигло 2500, причем у 100 из них только в 1994 г. были изъяты лицензии37.

Низкий уровень контроля за банковским сектором, безответственность руководителей банков38, накопление до критического уровня плохо возвра щаемых кредитов привели к первому крупному банковскому кризису, кото рый повлек закрытие более чем двухсот банков.

Суммарная задолженность лишенных лицензий банков перед вкладчи ками составила 500 млрд руб.

К началу 1998 г. в России насчитывалось уже более 700 кредитных орга низаций, у которых были отозваны лицензии.

Практически все лишенные тогда лицензий банки достаточно длитель ное время, после изъятия лицензии, продолжали финансовые операции с имуществом, размещенным во вкладах, в результате которых был причинен существенный ущерб вкладчикам и иным клиентам.

Несмотря на банковский кризис 1998 г. и предпринятые Правительством и ЦБ РФ меры, полностью ликвидировать теневой банковский сектор не уда лось до настоящего времени.

Некоторые тенденции развития теневой экономики в России после 2005 г.

• растущие темпы транснационализации;

• увеличение доли прибыли, используемой для подкупа органов госу дарственной власти, в т.ч. должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов;

• опережающее развитие теневого сектора, связанного с оказанием ин теллектуальных услуг и производством информационных продуктов;

• увеличивающаяся зависимость объемов и форм теневой экономики от политической конъюнктуры;

Ефимова Л.Г. // Банковский бизнес в России: криминологические и уголовно-правовые проблемы. Отв. ред. А.С. Крылов, В.В. Сидоров. М.: Академия народного хозяйства при Правительстве РФ — Дело Лтд, 1994. С. 13–14.

Ларичев В.Д., Тосунян Г.А. Криминологические проблемы кредитно-банковской деятель ности // Преступность в России. Аналитические обозрения Центра комплексных социаль ных исследований и маркетинга. Серия: Политология. Вып. 1–2. М., 1997. С. 85.

Вакурин А.В. Экономические и правовые проблемы борьбы с преступностью в кредит но-финансовой сфере. М., 1999. С. 13.

В этот период так и не была установлена административная ответственность за незакон ную банковскую деятельность, без предварительного привлечения к которой нельзя было применить к виновным ст. 1624 УК РСФСР.

1.indb 128 07.02.2008 15:27: Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики • увеличение способности к трансформации одних форм теневой эконо мической деятельности в другие при внезапном изменении экономи ческой обстановки.

3.3. Опыт моделирования последствий коррупции и теневой экономики с помощью модели общего равновесия В рамках исследования нами была проанализирована связь между неко торыми составляющими теневой экономики и основными макроэкономи ческими показателями страны (ВВП и индексом потребительских цен).

Для выявления возможной зависимости использовалась CGE модель социально-экономической системы России, описание которой приведено в книге В.Л. Макарова, А.Р. Бахтизина, Н.В. Бахтизиной39, с помощью которой был проведен ряд описываемых ниже вычислительных экспериментов.

Первая серия вычислительных экспериментов представляет собой ими тацию процесса изъятия денежных средств из консолидированного бюджета страны и направления этих средств домашним хозяйствам. Таким обра зом, нами имитировался процесс хищения напрямую или, что встречается чаще, вполне «легальный» процесс освоения бюджетных средств. К приме ру, на бюджетные деньги происходят закупки различного оборудования, офисной техники для государственных учреждений. При этом объявляется конкурс поставщиков-производителей, но только формально, т. к. на самом деле победитель конкурса уже известен. После выделения соответствующих средств, происходит процесс отката довольно существенной суммы налич ными непосредственно чиновникам.

Конкретно в модели мы рассматриваем следующие варианты изъятия бюджетных средств с последующим перенаправлением их домашним хо зяйствам:

Вариант № 1: изъятие 10% средств консолидированного бюджета;

Вариант № 2: изъятие 20% средств консолидированного бюджета;

Вариант № 3: изъятие 30% средств консолидированного бюджета;

Вариант № 0 представляет собой базовый вариант развития экономики.

В 2005 г. расходы консолидированного бюджета составили 6820,6 млрд руб. Суммы, эквивалентные 10%, 20% и 30%, изъятые и перенаправленные домашним хозяйствам, составляют примерно 682 млрд руб. (или 26 млрд долл.), 1364 млрд руб. (или 53 млрд долл.) и 2046 млрд руб. (или 78 млрд долл.). В модели мы проигрываем варианты предполагаемого развития эко номики с 2008 г. по 2015 г. Пролонгированные значения изъятых денежных средств в 2008 г. составляют примерно 43, 87 и 130 млрд долл. для трех вари Макаров В.Л., Бахтизин А.Р., Бахтизина Н.В. CGE модель социально-экономической системы России со встроенными нейронными сетями. М.: ЦЭМИ РАН, 2005.

1.indb 129 07.02.2008 15:27: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России антов соответственно. Средства изымаются ежегодно, вплоть до последнего рассматриваемого в модели года.

В табл. 6 представлены результаты расчетов.

Таблица Результаты расчетов последствий от изъятия денег из консолидированного бюджета и перенаправления их домашним хозяйствам Год 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ВВП России (2007 г. = 100%) Вариант 0 106,78 114,12 122,03 130,51 139,61 149,33 159,68 170, Вариант 1 106,75 113,34 120,46 128,19 136,56 145,50 155,22 165, Вариант 2 106,72 112,57 118,89 125,87 133,52 141,67 150,76 160, Вариант 3 106,69 111,79 117,32 123,55 130,47 137,84 146,30 155, Индекс потребительских цен, в% к предыдущему году Вариант 0 9,84 9,87 9,90 9,94 9,97 9,98 9,99 9, Вариант 1 10,75 10,70 10,66 10,64 10,63 10,59 10,60 10, Вариант 2 11,65 11,53 11,42 11,34 11,30 11,20 11,22 11, Вариант 3 12,56 12,36 12,17 12,05 11,96 11,82 11,83 11, Для большей наглядности полученные результаты представлены также в виде графиков (рис. 8–9):

Рис. 8. Прогноз роста ВВП в процентах к 2007 г. (изъятие денег из консолидированного бюджета и перенаправление их домашним хозяйствам) 1.indb 130 07.02.2008 15:27: Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики Рис. 9. Прогноз индекса потребительских цен в процентах к предыдущему году (изъятие денег из консолидированного бюджета и перенаправление их домашним хозяйствам) Вырисовывается следующая картина. Поступившие домашним хозяйствам бюджетные деньги спровоцировали рост расходов на потребительские това ры, что в свою очередь вызвало рост цен, поскольку, с одной стороны, вырос спрос, а с другой — недополученные производителем субсидии из бюджета спровоцировали снижение объема производства товаров и услуг.

В итоге, при реализации варианта № 3 мы получили снижение средне годовых темпов роста ВВП с 6,92% (инерционный вариант развития эко номики) до 5,66%, и, таким образом, к 2015 г. нереализованный потенциал прироста ВВП к 2007 г. составит для трех вариантов соответственно 5,12, 10,24 и 15, 26%.

Что касается индекса потребительских цен, то мы имеем прирост сред негодовых значений — на 0,71, 1,43 и 2,14 для рассмотренных случаев.

Вторая серия расчетов предполагает изъятие средств у производите ля и перенаправление их домашним хозяйствам России. В этом случае нами имитируется процесс дачи (со стороны производителя) и получения взяток (в конечном счете, домашними хозяйствами). Примеров такой схемы мно жество: открытие предпринимателем своего дела, получение разрешения на строительство, «выдуманные» штрафы и т. д. Выплачиваемые производи телем товаров и услуг суммы взяток в итоге транслируются в цену на его 1.indb 131 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России продукцию или услуги, что, в конечном счете, бьет по карману простого потребителя.

С другой стороны, обогащение за счет такой схемы определенной части населения приводит к повышенному спросу на потребительские товары и услуги, и, в результате, — к росту цен. Ситуация усугубляется изъятием де нег у производителей, поскольку в этом случае они лишаются возможности инвестирования средств в производство.

В этой серии расчетов, по сравнению с предыдущей, изымаемые средства представляют собой более существенную сумму, эквивалентную примерно 70, 140 и 210 млрд долл. для следующих трех вариантов:

Вариант № 1: изъятие 10% средств производителей товаров и услуг;

Вариант № 2: изъятие 20% средств производителей товаров и услуг;

Вариант № 3: изъятие 30% средств производителей товаров и услуг;

Вариант № 0 представляет собой базовый вариант развития эконо мики.

В табл. 7 представлены результаты расчетов.

Таблица Результаты расчетов последствий от изъятия денег из бюджета производителей товаров и услуг и перенаправления их домашним хозяйства Год 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ВВП России (2007 г. = 100%) Вариант 0 106,78 114,12 122,03 130,51 139,61 149,33 159,68 170, Вариант 1 106,70 110,89 118,19 126,00 134,45 143,32 152,82 162, Вариант 2 106,70 107,95 114,89 122,07 129,72 137,65 146,06 154, Вариант 3 106,69 105,02 111,66 118,38 125,49 132,75 140,38 148, Индекс потребительских цен, в% к предыдущему году Вариант 0 9,84 9,87 9,90 9,94 9,97 9,98 9,99 9, Вариант 1 16,58 11,82 10,33 10,41 10,38 10,54 10,52 10, Вариант 2 23,31 14,88 10,55 10,88 10,97 11,23 11,26 11, Вариант 3 37,42 18,15 10,69 11,19 11,34 11,69 11,80 11, Также как и в предыдущем случае, представим полученные результаты в виде графиков (рис. 10–11).

1.indb 132 07.02.2008 15:28: Глава 3. Состояние и тенденции развития коррупции и теневой экономики Рис. 10. Прогноз роста ВВП, в% к 2007 г. (изъятие денег из бюджета производите лей товаров и услуг и перенаправление их домашним хозяйствам) Рис. 11. Прогноз индекса потребительских цен, в% к предыдущему году (изъятие денег из бюджета производителей товаров и услуг и перенаправление их домашним хозяйствам) 1.indb 133 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Как видно, изъятие средств у производителей приводит к крайне нега тивным последствиям. Нереализованный потенциал прироста ВВП к 2015 г.

составит 7,80, 15,81 и 22,45% для трех вариантов соответственно.

Более того, в случае третьего варианта на следующий год изъятия денег мы имеем снижение ВВП почти на один процент, по сравнению с предыду щим годом.

Что касается инфляции, то наблюдается значительный прирост средне годовых значений — на 1,45, 3,12 и 5,59% для рассмотренных случаев. Более того, в первый год происходит ее сильный всплеск, хотя следует отметить, что в последующие годы экономическая система приспособилась к такому перераспределению средств, и к 2015 г. прирост индекса потребительских цен — в случае варианта № 3 (наиболее экстремального) — составит 1,96% по отношению к базовому варианту.

Резюмируя отметим, что рассмотренные формы теневой экономики (хищения из бюджета и взятки) приводят к ярко выраженным негативным последствиям для экономики страны в целом. В обоих случаях возраста ет спрос на потребительские товары, что приводит к естественному росту потребительских цен. Помимо этого, зачастую производитель транслирует издержки, идущие на взятки, в цену своей продукции, что также приводит к росту цен. В любом случае, в конечном счете пострадает бльшая часть населения страны, не имеющая отношения к распределению бюджетных средств, получению взяток в виде так называемых «откатов».

1.indb 134 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти 4.1. Коррупция в системе законодательной (представительной) власти 4.1.1. Кадровая коррупция Кадровая коррупция в органах представительной власти не только при чиняет значительный вред отдельным гражданам, организациям и обществу, но и подрывает авторитет представительной власти в глазах населения. На сегодня кадровая коррупция в органах представительной власти — это ре альная угроза социально-экономическим преобразованиям не только в от дельных регионах, но и в целом в России;

она не только стала системой госу дарственного управления в стране, но и глубоко укоренилась в общественном сознании.

Как известно, деятельность депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ, их права, обязанности и ответственность определяются действующим законодательством РФ (ч. ст. 15 Конституция РФ). Коррупция начинается тогда, когда эти цели их де ятельности подменяются корыстными интересами, воплощенными в конк ретных действиях.

Основными формами кадровой коррупции в органах представительной власти можно назвать кадровую коррупцию в избирательном процессе, в аппарате Государственной Думы и в Совете Федерации Федерального Соб рания РФ.

Кадровая коррупция в избирательном процессе Если говорить о кадровой коррупции в органах представительной влас ти как о системе и ставить перед собой реальную задачу борьбы с ней, то совершенно очевидно, что без соответствующей профилактики (в том чис ле еще на стадии выборного процесса) не может быть и успешной борьбы с коррупцией в целом.

Формирование прозрачности работы органов представительной влас ти — процесс двусторонний: как для избирателей, так и для самих народных избранников, поскольку культура общения представителей законодатель ной власти и населения достигается только при их взаимодействии.

Так же как эффективная борьба с любым видом правонарушений невоз можна без их профилактики, так и борьба с кадровой коррупцией в органах представительной власти невозможна без противодействия этому явлению, в том числе еще на стадии выборного процесса.

Кадровая коррупция в избирательном процессе является одним из са мых опасных видов коррупции, т. к. предоставляет возможность в даль нейшем распоряжаться значительными административными ресурсами.

1.indb 135 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Именно этот вид коррупции порождает многообразие ее форм в органах власти.

Исследуя коррупцию в избирательном процессе, некоторые авторы (на пример, Б.Л. Вишневский) определяют данное явление термином «электо ральная коррупция»1. При этом называются следующие ее ключевые формы:

• использование кандидатом административного ресурса;

• коррупция, связанная с использованием средств информации;

• коррупция, связанная с действием или бездействием органов, отвеча ющих за организацию избирательного процесса и соблюдение закон ности;

• коррупция, связанная с использованием самими кандидатами техно логий подкупа избирателей.

Для противостояния подобным явлениям предлагается предпринять следующее:

Во-первых, внести значительные изменения в избирательное законода тельство, с целью обеспечения более оперативного реагирования на вновь возникающие технологии нечестной предвыборной борьбы.

Во-вторых, на законодательном уровне решить вопрос об ответствен ности избирательных комиссий и должностных лиц за бездействие при на рушении законодательства со стороны участников выборного процесса.

В-третьих, внести в действующее законодательство поправки, соглас но которым избирательная комиссия определяла бы на конкурсной осно ве уполномоченный орган печати и организацию, осуществляющую печать агитационных материалов, установив обязательным условием для кандида тов использование уполномоченного органа.

В-четвертых, ввести ограничения на число оплачиваемых сотрудников избирательных штабов кандидатов в зависимости от уровня выборов (по аналогии с ограничением размеров избирательного фонда). Поскольку в финансовом отчете кандидата должны фиксироваться все договорные от ношения участника избирательной кампании, возможностей для сбора до казательств о подкупе будет значительно больше.

В-пятых, для предотвращения коррупции в избирательном процессе необ ходима широкая пропаганда положительного опыта борьбы с нечестными ме тодами ведения избирательных кампаний с выпуском методических пособий.

И, наконец, очевидно, что в борьбе с электоральной коррупцией роль по литических партий должна быть более значительной;

именно они должны изучать и активно распространять положительный опыт такой борьбы2.

Вишневский Б.Л. Электоральная коррупция: формы, проявления, методы борьбы // Граж данское общество против коррупции в России. СПб., 2002. С. 238–255.

Дулов С.А. Проблемы коррупции в избирательном процессе. Технологии подкупа изби рателей и борьба с ними. Практика отмены регистрации кандидатов судебными и иными уполномоченными органами // Выборы в Российской Федерации. СПб., 2002. С. 260–267.

1.indb 136 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти Кадровая коррупция в аппарате Государственной Думы Серьезной проблемой на сегодня является кадровая коррупция в аппа рате Государственной Думы, включающая в себя различные виды корруп ционных действий. Некоторые из них — например, плохое качество зако нопроектов, отражающих чьи-то корпоративные интересы, а не интересы общества — отчасти удалось преодолеть. В частности, обозначенная про блема решается путем введения постоянной антикоррупционной экспер тизы. Однако большинство проблем, связанных с кадровой коррупцией в аппарате Государственной Думы, так и остаются в основе нерешенными.

Проводимые в последнее время кампании против «оборотней в погонах»

не имеют никакого отношения к реальной борьбе с кадровой коррупцией, поскольку для этого необходимы системные меры: общественный контроль за аппаратом и реальная политическая конкуренция между силами, кото рые борются за представительство в государственных институтах. Посколь ку оба эти условия сегодня отсутствуют, вместо реальной борьбы проводят ся демонстрационные кампании, результатом которых является передел как рынка коррупции, так и рынков, связанных с коррупционерами3.

Организационно аппарат Государственной Думы состоит из «централь ного» аппарата, аппаратов комитетов и комиссий, а также аппаратов де путатских объединений. Кадровая коррупция в аппарате Государственной Думы ущемляет конституционные права и интересы граждан, подрывает демократические устои и правопорядок, дискредитирует деятельность все го аппарата Государственной Думы, противоречит принципам законности, а также препятствует проведению экономических реформ.

В настоящее время ни в теории государственного управления, ни в за конодательстве, ни в практике правоохранительных органов не удалось вы работать действенных мер противодействия кадровой коррупции как соци ально-правовому явлению.

К числу причин и условий, способствующих кадровой коррупции в ап парате Государственной Думы, можно отнести:

• низкий уровень материального положения значительной части населе ния страны;

• несовершенство, в том числе противоречивость действующего россий ского законодательства, отсутствие детального законодательного регу лирования всех процедур подготовки нормативных правовых актов;

• дефицит законодательно закрепленных процедур принятия и реализа ции управленческих решений в сфере законотворчества;

• уголовно-процессуальная неприкосновенность и неравенство перед судом (по сравнению с обычными гражданами) представителей зако нодательных органов власти;

www. polit-nn.ru/?pt=news&view=single&id=53103.

1.indb 137 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России • отсутствие общей правовой и политической культуры гражданского об щества и укоренившихся в общественном сознании демократических традиций государственного управления4.

Кадровая коррупция в аппарате Государственной Думы имеет отрица тельные последствия, которые выражаются в расширении теневой эконо мики, в нарушении конкурентных механизмов рынка, в неэффективном использовании бюджетных средств, в повышении цен на товары и услуги за счет коррупционных «накладных расходов», в увеличении и закреплении имущественного неравенства, в укреплении организованной преступности и многом другом.

Коррупция порождена обществом и будет существовать, по-видимому, до тех пор, пока существует общество. Поэтому необходимо вырабатывать и ре ализовывать комплексную программу борьбы с кадровой коррупцией в госу дарственном аппарате. Для борьбы с кадровой коррупцией должен быть изме нен стиль работы представительных органов, введены в действие принципы открытости принимаемых решений, восстановлен контроль органов предста вительной власти и общественных организаций. Средства массовой инфор мации должны быть выведены из-под контроля узкого круга политических и финансовых элит.

Кадровая коррупция в Совете Федерации Появление кадровой коррупции и, как следствие, конфликтных ситуа ций в Совете Федерации, является результатом противоречий, заложенных в принципах его комплектования.

Совет Федерации являет собой, с одной стороны, представительство реги онов, а с другой — некий «государственный совет», в который входят назна чаемые Президентом РФ лица. В последнем качестве Совет Федерации мог бы служить определенным «стабилизатором режима». При этом в Совете Феде рации, по отношению к регионам, существует принцип обратной связи, когда, с одной стороны, регионы могут инициировать назначение или снятие свое го представителя, а с другой стороны — такими же полномочиями наделен и Председатель Совета Федерации, который может отправить запрос в регион об отстранении неугодного ему сенатора. До тех пор, пока Совет Федерации не «сместится» к одной из точек равновесия, конфликты не прекратятся5.

Меры борьбы с кадровой коррупцией в органах представительной власти В современных условиях авторитет представительных органов государс твенной власти оказался под угрозой. Государственной власти должно быть возвращено доверие и уважение общества. Для этого необходимо осущест Колодкин Л.М. Культурологические аспекты комплекса мер по противодействию корруп ции в государственном аппарате Российской Федерации. М.: ЮрИнфоР–МГУ. 1992.

www. polit-nn.ru/?pt=news&view=single&id=53103.

1.indb 138 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти вить ряд мер, направленных на предотвращение кадровой коррупции в ор ганах представительной власти, в частности:

• необходимо, чтобы любая деятельность органов представительной власти была прозрачна, для чего требуется налаживать сотрудничест во депутатского корпуса с общественными организациями и СМИ;

• расширить полномочия представительных органов государственной власти РФ и субъектов РФ по вопросам создания профильных коми тетов и комиссий по борьбе с организованной преступностью, корруп цией и злоупотреблением служебным положением;

• включить в антикоррупционное законодательство механизмы взаи модействия органов представительной власти с уполномоченным по правам человека;

• примененить прозрачные, открытые и стандартизированные проце дуры приема на работу, перемещения и увольнения государственных служащих;

• раскрыть информацию об источниках финансирования партийных структур;

• разработать и примененить внутриведомственные кодексы поведения, содержащие этические своды правил, внедрить их в практику предста вительных органов государственной власти;

• создать независимый орган для получения заявлений о фактах корруп ции6.

Перечень потенциально наиболее коррупциогенных должностей:

• руководители политических партий, представленных в федеральных, региональных и местных органах законодательной власти;

• заместители глав администраций субъектов РФ, курирующие кадро вые назначения — в т.ч. отбор кандидатов на должности членов Совета Федерации РФ Федерального Собрания РФ;

• председатели и члены избирательных комиссий по выборам в феде ральные, региональные и местные органы законодательной власти;

• руководители аппаратов палат Федерального Собрания РФ, органов законодательной власти субъектов РФ и аналогичные руководители на муниципальном уровне;

• руководители и сотрудники аппаратов комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ;

• руководители управлений кадров и государственной службы палат Фе дерального Собрания РФ, органов законодательной власти субъектов РФ и муниципальных образований;

• депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерально го Собрания РФ, члены представительных органов власти субъектов РФ.

Права человека в регионах РФ // www. hro. org/docs/reps/2001/volg/8–1.htm.

1.indb 139 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Перечень наиболее распространенных коррупционных злоупотреблений:

• торговля полномочиями по формированию партийных списков кан дидатов на выборы в законодательные органы власти (продажа мест в партийных списках членам организованных преступных формиро ваний;

коррумпированным чиновникам, стремящимся приобрести льготный уголовно-процессуальный статус (неприкосновенность), а также представителям легального бизнеса, стремящимся удовлетво рить свои политические амбиции и (или) получить дополнительные преимущества для борьбы с конкурентами;

• торговля полномочиями по предварительному отбору кандидатов для представления их главам администраций субъектов РФ для последу ющего внесения на рассмотрение соответствующих законодательных собраний;

• торговля полномочиями по подсчету голосов и определению победи телей на выборах в федеральные, региональные и местные органы за конодательной власти;

• торговля полномочиями по назначению на должности, продвижению по должностям и увольнению сотрудников аппаратов органов законо дательной власти;

• торговля полномочиями по представлению на должности помощников депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Феде рального Собрания РФ, членов законодательных собраний субъектов РФ и отзыву с таких должностей.

4.1.2. Экономическая коррупция и конфликт интересов Экспертная оценка коррупционных проявлений в представительной власти Оценка экспертами соотношения видов и типов коррупции в органах за конодательной и представительной власти.

Рассматривая экспертную оценку коррупционных процессов в органах законодательной и представительной власти, необходимо отметить, что коррупция в этой сфере определяется понятием «политическая коррупция», которое стало применяться за рубежом в 60-е гг. XX в. В общем виде полити ческая коррупция определялась как коррупция в политической сфере. С тех пор проблемы противодействия этому виду коррупции рассматриваются политологами в связи с исследованиями аполитического финансирования7.

На сегодняшний день в российской науке имеется более 15 определений политической коррупции, высказанных криминологами и политологами.

Для целей нашего исследования можно применить два из них, как наиболее операциональные.

Пшизова С.Н. Финансирование политического рынка: теоретические аспекты практи ческих проблем // Политические исследования. 2002. № 1. С. 18.

1.indb 140 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти По определению В.Н. Лопатина, к объекту политической коррупции можно отнести «некоторые сферы общественных отношений, наиболее подверженные коррупции и при этом наиболее тесно связанные с полити ческой деятельностью»8. К таким приоритетным сферам правового регули рования антикоррупционной политики в РФ можно отнести: реализацию избирательных прав и права на референдум;

деятельность политических партий;

законотворчество;

государственная и муниципальная службы;

осо бые сферы исполнения полномочий органов государственной власти, в том числе: бюджетный процесс, банковская деятельность, кредитование, эмис сия ценных бумаг, приватизация государственного и муниципального иму щества».

П.А. Кабанов определяет понятие политической коррупции как соци ально-правовое и политико-криминологическое явление, проявляющееся в совокупности совершенных преступлений должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления или претендентами на эти должности, или по их поручению другими лицами с использованием своего служебного, имущественного или иного положения вопреки инте ресам других лиц и общества в целях занятия, сохранения, распределения или утраты соответствующей государственной должности в определенном государстве (или регионе) за определенный период»9.

В рамках понятия «политическая коррупция» П.А. Кабанов в качестве ее разновидности выделяет «электоральную коррупцию». Этот специфи ческий вид политической коррупции определяется им как система подкупа (продажности) как избирателей, так и избираемых, в результате чего го сударственная и местная (муниципальная) власти превращаются в своего рода дорогостоящий товар рыночной экономики, доступный для приобре тения только лицам, имеющим доступ к значительным финансовым, мате риальным, информационным и иным ресурсам10.

Понятие электоральной коррупции использовано также В.Л. Римским.

По его мнению, «…ведущий аспект коррупции, в частности, в электораль ной области, отражает определение Никколо Макиавелли, понимавшего коррупцию как использование публичных возможностей в частных инте ресах. В случае электоральной коррупции частные интересы могут быть не только личными, но и корпоративными»11.

В.Л. Римский рассматривает также электоральную коррупцию как «…де ятельность, нарушающую нормальный ход выборов с помощью исполь Политическая коррупция в России. // Материалы «круглого стола» в редакции журнала «Государство и право». 21 апреля 2003 г. // stopcorruption.ru/index. php?id=107.

Там же.

Там же.

Римский В.Л. Электоральная коррупция. Фонд ИНДЕМ, 2001 // www. anti-corr.ru/ indem/2001rim_electcorr. doc.

1.indb 141 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России зования публичных возможностей для реализации в ходе подготовки, про ведения или по итогам выборов личных или корпоративных интересов… Нормальным ходом выборов можно считать такой, при котором обеспе чивается выполнение общепризнанных норм и правил современной де мократии, в частности, обеспечивается свобода волеизъявления граждан, возможность получения ими полной и точной информации о кандидатах, избирательных объединениях и организации выборов, точно и честно под считываются избирательные бюллетени и т. п.»12.

На наш взгляд, эти определения соответствуют собирательному опре делению понятия «коррупция», содержащемуся в Конвенции ООН против коррупции.

В соответствии с этими определениями рассмотрим оценки видов и ти пов коррупции в законодательной и представительной власти.

Оценка экспертами распространенности видов коррупции в Государственной Думе На первом месте, по мнению экспертов, стоит лоббирование интересов различных коммерческих структур — этот вид коррупции назвали 10 экс пертов.

На первый взгляд, это противоречит утверждениям большинства экспер тов о снижении роли Государственной Думы в принятии самостоятельных законодательных и нормативных актов. Действительно, по оценкам ряда экспертов-депутатов Государственной Думы, большинство законопроектов готовится в Правительстве и в Администрации Президента РФ. Однако су ществует область законотворчества, которая, по оценкам экспертов, не кон тролируется ни Правительством, ни Администрацией Президента, — это т. н. «серая зона» законодательства и нормотворчества, которая затрагивает интересы крупных финансово-промышленных групп, таких как Газпром, РАО ЕЭС, нефтяные компании. Они активно лоббируют здесь свои интере сы через партийные фракции.

Одним из экспертов было высказано мнение, что с появлением в Госу дарственной Думе «монополиста» в виде фракции партии «Единая Россия», «коррупционные издержки» принятия тех или иных важных для исполни тельной власти законопроектов снизились. Так бывает при захвате како го-либо рынка монополистом. Но затем, как это происходит в экономике, издержки монополиста начинают расти вследствие увеличения внутрен них непроизводственных затрат. По мнению эксперта, подобное может произойти и в Государственной Думе следующего созыва, где монополизм «Единой России», скорее всего, усилится. В этом случае вырастут «внутрен ние издержки» — за счет удорожания содержания аппарата самой партии и Римский В.Л. Электоральная коррупция. Фонд ИНДЕМ, 2001 // www. anti-corr.ru/ indem/2001rim_electcorr. doc.

1.indb 142 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти ее фракции, в том числе увеличатся и «коррупционные издержки» в партии и ее фракции в Государственной Думе.

На втором месте, по частоте упоминания экспертами, оказалось совме щение депутатами Государственной Думы своего поста с занятием бизне сом (отметили 9 экспертов).

Это связано как с тем, что в составе депутатского корпуса много круп ных бизнесменов, так и с тем, что, утратив возможности для получения коррупционных доходов от лоббирования, часть депутатов, пользуясь сво им статусом и связями, открыли собственный бизнес. Среди крупных биз несменов-депутатов ГД назывались — Брынцалов, Розенбаум, Кобзон, вла делец «Седьмого контитена» Груздев. По оценкам экспертов-депутатов ГД, не менее 80 депутатов имеют свой бизнес. Занятие депутатами ГД бизнесом облегчается тем, что до сих пор не созданы механизмы передачи бизнес меном, прошедшим в органы законодательной власти, бизнеса во внешнее управление. Нет как подзаконных актов, так и структуры трастовых ком паний, которые могли бы управлять таким бизнесом. Поэтому сегодня для того, чтобы не нарушать закон о совмещении депутатского статуса с заня тием бизнесом, достаточно перевести бизнес на родственников. По мнению депутатов, такое положение возникает еще и потому, что не принимаются соответствующие подзаконные нормы, т. к. в них не заинтересованы сами депутаты, занимающиеся бизнесом. В частности, эксперты отмечали, что Государственная Дума недавно отклонила закон, запрещающий лицам, за нимающим государственные должности,а также их семьям иметь счета в зарубежных банках, который мог бы затруднить занятие депутатами меж дународным бизнесом.

Другой стороной проблемы «бизнесмена-депутата», по мнению ряда эк спертов, является то, что в современной России почти невозможно передать бизнес в траст, и не потому, что нет трастовых компаний. Российский бизнес в большей части личностно ориентирован, владение у нас еще не отделено от менеджмента, бизнес требует личного участия владельца. Приводились примеры, когда бизнесмен-депутат, увлекшись парламентской деятельнос тью и передав бизнес своим управляющим, терял его.

На третьем месте, по числу упоминаний (8 экспертов), оказался такой вид коррупции, как передача функции законотворчества исполнительной власти. Хотя это является коррупцией в широком смысле понятия, при мерно половина экспертов не называют это явление коррупцией, но при этом подавляющее большинство относится к нему отрицательно: «беда в том, что правовые нормы пишутся чиновниками для себя, так, чтобы им было удобно их выполнять»;

«законы пишутся чиновниками не для каких то отдельных групп, а в интересах всего чиновничьего сословия». Наибо лее отрицательно отзываются об этом эксперты-депутаты Государственной Думы. По их мнению, именно подготовка законодательных актов в Прави 1.indb 143 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России тельстве и Администрации Президента РФ и в дальнейшем их бездумное принятие фракцией «Единая Россия» приводит к их низкому качеству и, в конечном итоге, к высокой коррупциогенности. В качестве примера приво дилось принятие Уголовно-процессуального кодекса РФ, в котором затем пришлось поменять 40 статей.

Большинство законов, подготовленных и принятых таким образом, по мнению экспертов, не имеют прямого действия и требуют подзаконных актов, которые также разрабатываются исполнительной властью. Помимо того, что они низкого качества и порождают коррупцию, Правительство просто не успевает выпускать их в необходимом количестве. Так, по мне нию одного из экспертов, на сегодня для того, чтобы вновь принятые за коны заработали, нужно выпустить 3000 постановлений Правительства, а выпущено только 800. Низкое качество постановлений Правительства, по мнению экспертов — депутатов Государственной Думы, связано с низкой квалификацией юристов, их подготавливающих.

Результатом такой ситуации, по мнению экспертов, является то, что многие законы до сих пор не работают и остаются целые сферы, отданные для регулирования госчиновникам, что открывает широкие возможности для коррупции.

На четвертом месте, судя по высказываниям экспертов (7 экспертов), стоит торможение принятия законов и правовых норм, направленных на предотвращение коррупции.

Среди законов, которые никак не могут «пройти» Госдуму, эксперты назвали федеральные законы о: лоббистской деятельности;

конфискации имущества у коррупционеров и их родственников;

запрещении лицам, за мещающим государственные должности, и членам их семей иметь счета в зарубежных банках.

Наибольшее внимание эксперты уделили проекту ФЗ «О лоббистской деятельности».

Большая часть их считает, что принятие такого закона снизит «лоббист скую составляющую» коррупции в законодательных органах. По мнению экспертов, ее нынешняя денежная форма в значительной части перейдет в рекламную и PR-овскую.

Меньшая часть экспертов считает, что в существующих условиях Феде ральный закон «О лоббистской деятельности» не снизит уровень лоббист ской коррупции. Приводились такие аргументы, что если закон будет но сить запретительный характер, то просто усилит коррумпированность тех, кто должен будет следить за его выполнением. Если же он будет носить раз решительный характер, то «серьезные» лоббисты все равно не будут регис трироваться, потому что в «тени» в российских условиях им работать удоб нее. Отмечалось, что сам по себе закон о лоббизме работать не будет. К нему нужны механизмы его реализации, которые у нас некому разрабатывать.

1.indb 144 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти Выдвигался и такой аргумент, что для эффективной работы Федерального закона «О лоббистской деятельности» необходимы свободные, независи мые от власти и некоррумпированные СМИ, которые должны непредвзято освещать деятельность лоббистов.

Часть экспертов отметила, что в Госдуме сегодня распространен такой вид коррупции, как коррупционное посредничество. Пребывание в Госу дарственной Думе открывает доступ к конфиденциальной информации, помогает устанавливать связи в исполнительной власти. Это используется как для так называемого «слива» информации за вознаграждение, так и для инструктирования заинтересованных лиц и организаций с лицами, прини мающими решения в исполнительной власти. Если такое посредничество становится постоянным, то образуется коррупционная сеть, включающая в себя депутата (или группу депутатов), представителей исполнительной власти и «заказчиков».

Примыкает к этому виду коррупционной деятельности и «торговля де путатскими запросами», которая, по мнению экспертов — депутатов Госду мы, довольно широко распространена. Депутат делает запрос по вопросу, который интересует его «клиента», даже если оснований для него нет, а кли ент или использует информацию в своих целях, или формирует при помощи этой информации, публикуемой в СМИ (опять же часто коррупционным путем), выгодное ему общественное мнение по этому вопросу.

Еще одним видом коррупции, довольно часто упоминавшимся эксперта ми, является лоббирование коррупционногенных правовых норм.


В Госду ме предыдущего состава это было одним из основных коррупционных действий, когда создавались специальные коррупционногенные законы по заказу тех или иных заинтересованных в них структур. При доминировании в Госдуме фракции «Единой России», по мнению экспертов, широко исполь зовать такой вид коррупции стало невозможно. Однако осталась возмож ность проводить поправки к законам, изменяющим их в какой-либо части в интересах заинтересованных лиц и организаций. Так как квалификация членов депутатской фракции партии «Единая Россия» невысока, то они часто пропускают такие поправки. Рано или поздно выясняется вредный характер этих поправок, их ликвидируют, но это дает время «заказчику»

для получения выгоды. Называли эксперты и другой способ — затягивание принятия того или иного правового акта путем внесения в него многочис ленных поправок. Это делается по заказу тех структур, для которых введе ние этого акта в действие может принести убытки или неудобства.

Экспертные оценки распространенности видов коррупции в законодательных органах субъектов РФ Эксперты выносили суждения на основании своего личного опыта и ис точников информации, из которых они получали те или иные факты о кор 1.indb 145 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России рупции в региональных законодательных органах. Поскольку некоторые из экспертов использовали свой опыт работы в Законодательном собрании Санкт-Петербурга, а другие основывались на опыте работы в регионах, то в интерпретации оценок экспертов и в качестве примеров нами используется как опыт Санкт-Петербурга, так и специфика других регионов РФ.

На первом месте, по мнению значительной части экспертов (10), (как и в Государственной Думе) — лоббирование интересов различных коммерческих структур. Это происходит, несмотря на то, что в большинстве регионов за конодательные органы полностью контролируются руководителями испол нительной власти, которые в свою очередь контролируют фракции «Единой России» в этих собраниях, являясь ее членами. По мнению одного из экс пертов, результаты такого лоббирования хорошо видны при постатейном анализе бюджетов субъектов РФ: если существуют статьи бюджета, которые дают преференции какой-то сфере экономики, какому-то предприятию, банку, то, скорее всего, эти статьи появились в бюджете лоббистским кор рупционным путем. Эксперты назвали стоимость таких услуг, на которые сложилась «такса», 10–15% от объема «прибыли», получаемой за счет тако го лоббирования. Часто, по оценкам экспертов, в региональных законода тельных органах имеются целые фракции, лоббирующие интересы крупных региональных монополистов или ведущих в экономике региона отраслей (наиболее яркий пример — лобби нефтяных компаний в нефтедобывающих регионах).

На втором месте — занятие депутатами бизнесом в различной форме (отмечено 7 экспертами). По мнению некоторых экспертов, в региональных законодательных собраниях это явление распространено гораздо шире, чем в Федеральном Собрании РФ. Одна из причин заключается в том, что во многих региональных «парламентах» значительная часть депутатов рабо тают на неосвобожденной основе, выполняя депутатские функции «в сво бодное от основной работы время». Именно среди таких депутатов и встре чается наибольшее число бизнесменов. По мнению многих экспертов, это является одной из причин распространения коррупционного лоббизма сре ди региональных законодателей. Неосвобожденные депутаты лоббируют интересы своих собственных бизнесов и тех отраслей бизнеса, к которым они принадлежат.

Явление массового прихода представителей бизнеса в региональную законодательную власть эксперты объясняют тем, что у нас вообще невоз можно занятие бизнесом без установления тесных отношений с властными структурами. Так, в качестве примера приводились высказывания одного бизнесмена, владеющего довольно крупным бизнесом, который вступил в «Единую Россию» и собирался затем избираться в региональное законода тельное собрание: «Если бы я не занялся политикой, то у меня уже отобрали бы бизнес. А теперь у меня есть связи… есть к кому обратиться с теми или 1.indb 146 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти иными вопросами. Вот изберусь в Думу (региональное собрание), мне тогда вообще никто не будет страшен». По оценкам экспертов, статус депутата дает бизнесу дополнительную защиту. Депутат-бизнесмен получает воз можность общения с главой региона. Может подавать запросы в инстанции.

Его бизнес приобретает бльшую легитимность у власти. Он подключается к потокам информации, что снижает риски бизнеса. Приобретает связи и выходы на исполнительную власть, что также дает возможность для разви тия бизнеса. Поэтому приход во власть часто усиливает бизнес.

В то же время эксперты приводили примеры, когда приход во власть часто не связан с интересами лоббирования своего бизнеса. В таком случае подобный шаг воспринимается как этап личностного развития, когда рам ки бизнеса уже узки и хочется сделать что-то общественно значимое. Но, по мнению экспертов, бывает и так, что приход в законодательную власть усиливает конкуренцию со стороны конкурентов;

часто, увлекшись депу татской деятельностью, бизнесмен теряет контроль над своим бизнесом и он гибнет. Так что статус депутата несет в себе и определенные риски для бизнесмена. В то же время эксперты согласны с тем, что «для бизнесмена все-таки главное его бизнес, а все остальное для него вторично, поэтому для бизнесмена не перейти коррупционную грань очень трудно». В целом экс перты считают, что если бы условия для развития бизнеса в России были бо лее благоприятными, то такого «нашествия бизнесменов во власть» не было бы. В органы законодательной власти тогда стремились бы те бизнесмены, которым стало «тесно в рамках своего бизнеса и хочется что-то сделать для общества».

В то же время, и в тех регионах, где депутаты работают на постоянной ос нове, как отмечают эксперты, депутаты, изначально не имевшие своего дела, начинают активно заниматься бизнесом. Это, по мнению, экспертов, связано с тем, что раньше коррупционные доходы приносило лоббирование интере сов различных бизнес-структур. Сегодня же, после того, как лоббирование стало централизованным (через фракции «Единой России» и исполнитель ную власть), недобросовестные депутаты компенсируют потерю своих неза конных доходов путем развития собственного бизнеса, что облегчается для них наработанными за предшествующий период связями. Примером может служить практика, сложившаяся в Петербургском Законодательном собра нии, где, по оценкам экспертов, до недавнего времени не менее половины депутатов имели собственный бизнес. Это даже осложнило, по мнению экс пертов, положение городской исполнительной власти. Если раньше она так или иначе «покупала» депутатов, то теперь для достижения своих целей она должна вступать с депутатами-бизнесменами в торг, предметом которого являются преференции для бизнеса того или иного депутата.

На третьем месте, по частоте упоминаний, — передоверие разработки региональных нормативных актов исполнительной власти (6 экспертов).

1.indb 147 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Причем, по мнению некоторых экспертов, этот процесс в регионах гораздо более коррупционен, чем на федеральном уровне.

Ряд экспертов в связи с этим видом коррупции говорили о довольно ши роко распространенной практике принятия региональными законодатель ными органами коррупционногенных нормативных документов. Так, имея право законодательной инициативы, региональные законодательные орга ны — с подачи исполнительной власти и крупных региональных лоббис тов — принимают в целях нейтрализации или «смягчения» федеральных законов, «ущемляющих» региональные интересы, региональные законода тельные нормы, противоречащие федеральным. Министерство юстиции РФ борется с этим явлением, отменяет такие акты, но они появляются вновь и вновь.

На четвертом месте — подкуп депутатов и фракций для принятия решений по кадровым вопросам (5 экспертов). «Покупка» голосования, по оценкам экспертов, производится как среди депутатов и фракций (напри мер, при выборах председателя законодательного органа), так и исполни тельной властью (с целью обеспечить избрание «своего» председателя соб рания).

Распространено, по мнению части экспертов, и коррумпирование ре гиональных законодательных органов со стороны исполнительной власти.

Например, еще недавно «депутатские фонды» в Петербургском Законода тельном собрании, которые финансировались из городского бюджета, в зависимости от лояльности депутата городской исполнительной власти.

Коррумпирование законодательной власти исполнительной, по мнению экспертов, имеет целью принятие «выгодного» для исполнительной власти бюджета, а также для лоббирования интересов региональных коммерчес ких структур, с которыми у исполнительной власти часто возникают «тес ные отношения».

Эксперты приводили и такие примеры, когда исполнительная власть выделяет дополнительные бюджетные средства для избирательных округов «лояльных» ей депутатов. Все происходит как будто на законных основани ях. Депутат же представляет это как свою заслугу, — будто бы это он сумел «выбить» дополнительные средства для своего округа. Таким образом, де путат увеличивает свой политический капитал. Исполнительная же власть упрочивает свое лобби в законодательном органе.

Говорили эксперты и о широко распространенном коррупционном пос редничестве, при котором депутаты входят в региональные коррупционные сети с участием представителей исполнительной власти и региональных коммерческих структур.

Распространено, по мнению части экспертов, на региональном уровне и такое явление, как организация хищения бюджетных средств при помощи коррупционных связей депутатов и представителей исполнительной влас 1.indb 148 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти ти, когда какие-либо бюджетные работы проводятся через «свои, подстав ные фирмы».


Некоторые эксперты считают, что в региональных законодательных ор ганах существует такое явление, как «отложенная коррупция». Чаще она встречается там, где существуют большие «губернаторские фракции». Их члены голосуют «по указке» региональной исполнительной власти, надеясь впоследствии получить «за хорошее поведение» посты в исполнительной власти, и уже там использовать открывающиеся перед ними коррупцион ные возможности.

Многие эксперты отмечают, что коррупция в региональных законода тельных органах стала более скрытой, латентной. Денежные взятки берут все меньше. В основном происходит «обмен услугами», которые в денежном выражении иногда выливаются в миллионы долларов. Если же используют ся денежные расчеты, то они чаще всего производятся не наличными, а при помощи различных банковских схем.

Оценка экспертами распространенности видов коррупции в представительных органах и среди глав муниципальных образований В связи с тем, что полномочия муниципальных представительных орга нов гораздо меньше, чем региональных, меньше, по мнению большинства экспертов, и видов коррупции, которые там встречаются.

Как уже упоминалось выше, оценку коррупции на муниципальном уровне часть экспертов дала, исходя из имеющейся у них информации о работе муниципальных советов Санкт-Петербурга, а другая часть исполь зовала свой опыт работы и информацию о муниципальных образованиях в регионах России. Соответственно, различаются и их оценки, что отражено ниже.

Наиболее часто, по мнению экспертов, среди депутатов муниципальных органов представительной власти распространены коррупционные сделки по поводу выделения муниципальных средств (муниципальный заказ) тем или иным структурам с последующим «откатом» от суммы сделки депута там и главам муниципальных образований. По мнению экспертов, для му ниципальных образований Петербурга это не очень большие средства, а вот в крупных муниципальных образованиях (например, в Нижнем Новгороде) эти средства весьма существенны, и за них идет борьба между лоббистами.

В Петербурге, по мнению некоторых экспертов, депутатов муниципальных собраний можно разделить на две группы. Одна из них, которая получа ет свою коррупционную долю от глав муниципальных образований. Дру гая — некоррумпирована, т. к. не имеет доступа к административному ре сурсу, который может давать коррупционный доход. Глава муниципального образования в этом случае имеет «контрольный пакет» голосов депутатов, которые составляют вместе с ним коррупционную сеть данного муниципа 1.indb 149 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России литета, в которую также входят предприятия, «осваивающие» муниципаль ный заказ.

По мнению экспертов, имеющих информацию о работе муниципали тетов в регионах, в крупных муниципальных образованиях, где глава из бирается прямыми выборами, часто и муниципальное собрание, и глава оказываются в одной коррупционной системе. Примером может служить Волгоград, где за коррупцию сначала был арестован мэр, а потом и предсе датель Собрания. Дело в том, что такие муниципальные образования име ют достаточно широкие полномочия, не контролируемые региональными властями, т. к. по закону о местном самоуправлении они не являются орга нами государственной власти. Поэтому коррупция в них происходит при участии как представительной власти, так и исполнительной — в равной мере. Возникают и ситуации, когда представительный орган местного само управления (МСУ) находится в оппозиции к исполнительной власти. Тогда начинается борьба между ними, которая заканчивается либо сменой главы МСУ, либо роспуском представительного органа. В большинстве же случаев они договариваются о распределении коррупционных доходов между со бой. Речь идет о принятии тех или иных решений, которые подразумевают получение коррупционного дохода.

Еще один из важных источников коррупции в органах МСУ — распре деление земельных участков. Эксперты привели пример коррупционного скандала в Твери, в котором оказалась замешанной фракция «Единой Рос сии» в муниципальном собрании, лоббировавшая выделение определенным коммерческим структурам земельных участков под строительство. Еще ха рактерный пример, который привел один из экспертов, — высказывания бизнесмена, владельца торговой сети, избиравшегося в муниципальное соб рание одного из крупных российских городов: «Все бабки, которые я потра тил на кампанию, отобью легко… Получу участки и построю еще несколько магазинов».

В крупных муниципальных образованиях, по оценкам экспертов, зна чительный коррупционный оборот возникает при работах по благоуст ройству территорий. Фирмы, осуществляющие такие работы, проводят в муниципалитеты «своих» депутатов, или покупают тех, кто избирался без их помощи. Так как суммы, выделяемые в муниципальных бюджетах на эти работы, могут быть весьма значительными, то ущерб от такой коррупции достаточно велик. Тем более, что часть средств, полученных за эти работы в виде «откатов», идет на дальнейшее коррумпирование муниципальных де путатов.

Другая распространенная в муниципальных собраниях часть коррупции, по мнению экспертов, связана с занятием депутатами бизнесом. В муници пальных собраниях, как и в региональных «парламентах», большинство де путатов работает на неосвобожденной основе, поэтому там много депутатов, 1.indb 150 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти пришедших из бизнес-структур, в основном расположенных на территории данного муниципального образования.

Многие эксперты отмечают, что контроль за работой органов МСУ не достаточен. Госконтроль обычно заканчивается на региональном уровне, а до муниципального уровня не всегда доходит.

Оценка экспертами коррупционной опасности различных должностей в органах законодательной и представительной власти На первом месте, при оценке наиболее коррупционно опасных должнос тей в Государственной Думе, большинство экспертов назвали должность председателя комитета «По бюджету и налогам» и его заместителей. Доста точно коррупционно опасна, по мнению экспертов, и работа депутатов в этом комитете.

На второе-третье места экспертами были поствлены должности председателей комитетов «По конституционному законодательству и го сударственному строительству» и «По гражданскому, уголовному, арбит ражному и процессуальному законодательству». Опасность этих комите тов аргументировалась тем, что в них проходит юридическая экспертиза основных законодательных актов.

Кроме того, разными экспертами как коррупционно опасные упомина лись должности председателей следующих комитетов Госдумы:

«По промышленности, строительству и наукоемким технологиям»;

«По энергетике, транспорту и связи»;

«По экономической политике, предпринимательству и туризму»;

«По кредитным организациям и финансовым рынкам»;

«По природным ресурсам и природопользованию».

В числе потенциально коррупционно опасных также называлась долж ность руководителя аппарата Государственной Думы.

Кроме того, некоторые эксперты считают, что в Госдуме есть влиятель ные депутаты, которые обладают большими возможностями по «решению вопросов». Это, прежде всего, те депутаты, которые раньше занимали высо кие посты в исполнительной власти — в Правительстве и Администрации Президента.

В региональных законодательных органах в числе потенциально наибо лее коррупциогенно опасных эксперты чаще всего называли посты:

председателя и заместителей председателя законодательных органов;

председателей комитетов и комиссий по бюджету, финансам и на логам;

председателей комитетов и комиссий по землепользованию.

Также называли потенциально опасными, с точки зрения коррупции, должности руководителя аппарата регионального законодательного ор гана.

1.indb 151 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России В муниципальных собраниях потенциально наиболее коррупционно опасными эксперты чаще всего называли должности:

председателя собрания (он же часто является и главой муниципально го образования);

председателей комиссий по бюджету и налогам;

должности, связанные с распределением подрядов на муниципальные работы и выделение земельных участков.

Оценка экспертами необходимости введения цензов для кандидатов на выборную должность Большинство экспертов — хотя и негативно относятся к тому, что в за конодательные органы различного уровня в массовом порядке избираются бизнесмены — не считает нужным ограничивать этот процесс. Главное, по их мнению, создать такой правовой механизм, чтобы у предпринимателей, решивших стать депутатами, не возникала ситуация «конфликта интере сов». Для этого, по мнению значительной части экспертов, необходимо при нять «Закон о борьбе с коррупцией», в котором (или в подзаконных актах к которому) предусмотреть механизм «передачи бизнеса» на время испол нения депутатских обязанностей. Часть экспертов весьма скептически от носятся к возможности урегулировать ситуацию «конфликта интересов» на сегодняшний день, но также против ограничения возможности предприни мателей избираться в законодательные органы, т. к., по их мнению, подоб ные ограничения, в свою очередь, могут породить коррупцию среди конт ролирующих это ограничение.

Довольно большая группа экспертов вообще против каких-либо огра ничений, т. к., по их мнению, это ограничит возможности выбора избира телей.

Одними из немногих ограничений для избрания на выборные должнос ти, по мнению экспертов, является дееспособность и возрастной ценз, кото рые уже существуют в законодательстве.

Одно из ограничений, по которому мнения экспертов разделились, — это допущение к выборам лиц, имеющих непогашенную судимость. Экс перты разделились по этому вопросу примерно на равные части. Одни считают, что непогашенная судимость является основанием для отказа в регистрации на выборах. Эту меру они считают направленной против про никновения во власть криминалитета. Их оппоненты считают, что непога шенная судимость может являться основанием в отказе регистрации кан дидата только в том случае, если он скрыл эти сведения от избирательной комиссии.

Высказывалось мнение, что, по примеру некоторых стран, может быть следует ввести временные ограничения для недавних законодателей на ра боту в бизнесе и исполнительной власти.

1.indb 152 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти Мнения экспертов о коррупции в избирательном процессе Коррупция в ходе избирательного процесса хорошо описывается в при веденных нами выше определениях «электоральной коррупции». В самом общем виде это все, что препятствует свободному — как со стороны изби раемых, так и со стороны избирателей — процессу конкуренции в ходе вы боров.

Не все эксперты в своих оценках «укладывались» в эти определения.

По мнению большинства экспертов, наиболее часто встречающееся кор рупционное нарушение в ходе выборов — «покупка голосов» избирателей (или, иными словами, — подкуп избирателей). Это нарушение встречает ся и среди кандидатов-одномандатников, и среди партий, участвующих в выборах (более других этим прославилась ЛДПР). Однако не все эксперты рассматривают это нарушение как один из видов электоральной корруп ции. Часть экспертов считают подобное «нарушением избирательного зако нодательства», если подкуп производится кандидатом-одномандатником на свои собственные средства. Это расценивается, как одна из сторон «поли тического рынка», где кандидаты «продают» себя, а избиратели «покупают»

кандидатов и партии. В то же время, по мнению этих же экспертов, покупка голосов избирателей за счет бюджетных средств (как это часто делает ис полнительная власть для «своих» кандидатов) или средств избирательных фондов, уже является коррупцией.

По мнению большинства экспертов, все последние выборы, начиная с вы боров в Госдуму и заканчивая муниципальными выборами, сопровождались массовой «покупкой голосов» избирателей. Наибольшее распространение это «нарушение» получило на муниципальных выборах, где в силу того, что изби рательные округа невелики, для победы часто было достаточно «скупить» не сколько сотен голосов. Достаточно широко используется «покупка голосов»

при помощи денежных сумм (в этом случае наиболее эффективной является технология «карусели», когда для получения денежного вознаграждения из биратель должен опустить в урну предварительно выданный ему «правиль но» заполненный бюллетень» и предъявить «покупателю» чистый бюллетень, вынесенный им с избирательного участка, который затем также заполняется, и т. д.). Продолжается практика покупки голосов и при помощи продуктовых наборов (в основном это голоса пенсионеров). Широко используется массо вая доставка избирателей для досрочного голосования транспортом (чаще всего опять же пенсионеров), что практически во всех случаях сопровожда ется подкупом избирателей. Упомянули эксперты и о «косвенной покупке го лосов», когда те или иные организации обязывают своих сотрудников голо совать определенным образом. Приводились примеры, когда с сотрудников брали подписку в том, что они обязуются голосовать за определенного канди дата или партию. Такая подписка не имеет юридической силы, но, по мнению экспертов, оказывает заметное психологическое давление.

1.indb 153 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Эксперты отмечали, что в последнее время все чаще используется усо вершенствованная технология «подкупа избирателей». Это создание задол го до выборов различных «общественных фондов», которые возглавляет или финансирует будущий кандидат в депутаты. Эти фонды занимаются благоустройством территории, благотворительной деятельностью, оказы вают льготные услуги населению избирательного округа. Вся эта деятель ность сопровождается рекламой кандидата, его руководителя или спонсора.

Непосредственно накануне дня выборов деятельность такого фонда резко активизируется.

При выборах по партийным спискам (пропорциональная система вы боров), наиболее распространенная, по мнению экспертов, форма кор рупции — продажа мест в партийных списках. Причем, продаются и «проходные» места и «непроходные», последние стоят намного дешевле и используются покупателями в рекламных целях. Здесь часть экспертов так же отказывались признать такие действия коррупцией, считая, что, хотя это и относится к нарушениям избирательного законодательства, но явля ется одной из форм финансирования партиями своих избирательных кам паний. Еще одной формой коррупции при выборах по партийным спис кам эксперты назвали перераспределение мест по партийным спискам с использованием административного ресурса: прошедшим в законодатель ный орган «нежелательным» кандидатам предлагаются должности в испол нительной власти, чтобы продвинуть в законодательную власть «нужного»

кандидата.

Большинство экспертов отметили, что, начиная с выборов в ГД в 2003 г., практикуется беспрецедентное использование исполнительной властью ад министративного ресурса в пользу «Единой России». Эксперты сообщили о «разнарядках», которые спускались в административные органы относи тельно процента голосов, которые они должны обеспечить на выборах «Еди ной России» в избирательных округах. Эксперты отметили, что сильное дав ление оказывалось исполнительной властью на избирательные комиссии, которым предлагалось «не замечать» нарушения кандидатов от «нужной партии». Не менее сильное давление, по оценкам экспертов, оказывалось и на суды, которым «не рекомендовали принимать заявления о нарушении избирательного законодательства от «не тех» кандидатов и партий». Широ ко применялось, по оценке экспертов, и фальсифицирование выборов.

Еще одной формой использования административного ресурса, упоми навшейся экспертами, является выделение исполнительной властью средств на проведение избирательных кампаний «своих» кандидатов-одномандат ников. Такие депутаты впоследствии «отрабатывают» свои «долги» перед «спонсором».

Упомянули эксперты и об использовании на выборах «силового ресур са», когда правоохранительные органы «нейтрализуют» тех кандидатов и те 1.indb 154 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти партии, которые мешают исполнительной власти проводить «своих канди датов» и «свои партии».

Еще одна сторона использования на выборах административного ре сурса, по мнению экспертов, в последнее время стало требование проведе ния выборов «любой ценой». Эксперты считают, что это связано с потерей избирателями интереса к выборам, исход которых «заранее предрешен».

Особенно это касается муниципальных выборов. Для того, чтобы выборы состоялись, административные органы требуют от избирательных комис сий и правоохранительных органов «закрывать глаза» на нарушения в ходе выборов. В результате, начинается массовая скупка голосов, идет досрочное голосование, применяются «грязные избирательные технологии» и фальси фицируются результаты выборов. В качестве примера таких выборов мно гие эксперты привели последние муниципальные выборы в Санкт-Петер бурге, которые сопровождались массовыми нарушениями избирательного законодательства и массовой же электоральной коррупцией. В результате, после выборов прошли несколько судебных процессов о фальсификации результатов голосования, и несколько председателей участковых избира тельных комиссий были осуждены.

Интересно мнение одного из экспертов, который предсказывал послед ствия массированного использования на предстоящих выборах администра тивного ресурса: «В ситуации однопартийной или полуторапартийной поли тической системы коррупция начинает уходить из избирательного процесса.

Остается «управляемая демократия», которая осуществляется с помощью абсолютно неправового управления. Происходит массовое нарушение из бирательного закона, но под эгидой «главной партии», которая дает задание провести выборы определенным способом и чтобы они состоялись в любом случае. Целесообразность превышает законность, возникает неправовое государство. Неправовые муниципальные образования, неправовая регио нальная и неправовая федеральная власти».

Коррупция в финансировании избирательных кампаний Эксперты в большинстве своем высказали два взаимодополняющих друг друга мнения. Они сначала согласились с тем, что происходят массовые на рушения финансирования избирательных кампаний, прежде всего превы шение официального избирательного фонда. А затем согласились с тем, что при столь малом размере официального избирательного фонда, который су ществовал до последнего времени, эти нарушения были просто неизбежны для всех, кто собирался серьезно участвовать в выборах с надеждой на по беду. Многие эксперты высказали мнение, что ограничения избирательных фондов сохранялись намеренно, т. к. «были выгодны власти и использова лись против «неугодных» кандидатов и партий;

чаще всего оппозиционных кандидатов снимали за превышение величины избирательных фондов».

1.indb 155 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Создание избирательных фондов до начала кампании эксперты отмети ли как массовое явление. Это обусловлено необходимостью подготовки к кампании задолго до ее начала, в частности, проведение «диагностики изби рательных округов» для выявления в них проблем и настроений избирате лей, в том числе и для впервые баллотирующихся — с целью выбора наибо лее «перспективного» для себя округа. В случае же выборов по партспискам вообще не существует ограничений по времени формирования избиратель ных фондов ее кандидатов. Партии имеют свои партийные фонды, из кото рых выделяются средства для избирательных фондов своих кандидатов.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 15 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.