авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 15 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования при Отделении общественных наук РАН Государственная ...»

-- [ Страница 6 ] --

Большинство экспертов приветствовали увеличение размеров избира тельных фондов как меру, уменьшающую злоупотребления в финансиро вании выборов. Однако многие из них в привязке размера залога к размеру избирательного фонда также видят коррупционное действие, поскольку это «отсекает» от выборов значительное число кандидатов, которые лиша ются возможности регистрироваться через залог, т. к. они не смогут соб рать большой избирательный фонд. Высказывались и мнения, что снятие ограничений все равно не отменит «теневых» избирательных фондов, пос кольку в современных условиях многие спонсоры побоятся окрыто финан сировать оппозицию, опасаясь преследований со стороны исполнительной власти.

Экспертами приводились примеры коррупционного формирования из бирательного фонда «Единой России» (опять же, состоящего из «черного нала» и превышающего официальный во много раз) путем административ ного давления на местный бизнес с «угрозами осложнить жизнь тех, кто не заплатит».

В качестве предложений по усилению контроля за использованием финан сирования избирательных кампаний большинством экспертов предлагалось два противоположных выхода. В одном случае предлагалось вообще отме нить ограничения на размер избирательного фонда. Особенно это актуально, по мнению некоторых экспертов, в условиях формирующейся у нас «полуто рапартийной» политической системы, т. к. в этом случае государственное фи нансирование всегда будет осуществляться в пользу правящей партии. При таком подходе эксперты обратили внимание на то, что государство должно будет следить за процессом поступления средств в избирательные фонды и контролировать их расходование, чтобы средства шли действительно на агитацию, а не на подкуп должностных лиц и приобретение голосов изби рателей.

Другое предложение состояло в том, чтобы полностью финансировать все избирательные капании за счет государственных средств, включая бесплат ное предоставление теле — и радиоэфира, а также площадей государствен ной прессы. Государство же должно будет тщательно следить за появлением «левых» средств.

1.indb 156 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти Небольшая часть экспертов предлагали смешанное финансирование выборов — как за счет государственных средств, так и за счет частных по жертвований. Государственная поддержка при этом должна, по их мнению, играть роль поддержки партиям, которые набирают большое количество голосов, но не имеют большой частной финансовой поддержки (например, социал-демократические партии за рубежом).

Коррупция в избирательных комиссиях Подавляющее большинство экспертов отметило усиление администра тивного давления на избирательные комиссии, что само по себе является политической коррупцией. В основном она проявляется в требованиях ос лабления контроля за действиями «своих» кандидатов и фальсификации ре зультатов выборов в их пользу.

Хотя некоторые из экспертов говорили о случаях подкупа избирательных комиссий со стороны депутатов-одномандатников и некоторых партий, это явление нельзя отнести к широко распространенному.

Причиной того, что исполнительная власть достаточно легко манипули рует избирательными комиссиями, по мнению значительной части экспер тов, является слишком большая зависимость их от местной исполнительной власти. Эксперты считают, что «плох сам принцип формирования участко вых избирательных комиссий. Если председатель избиркома не будет под чиняться исполнительной власти, то может понести материальные потери, а если будет «послушным», то его ждет материальное вознаграждение (пу тевки, выделение жилья и т. д.).

Коррупции в избирательных комиссиях, по мнению экспертов, спо собствует также слабая социальная защита рядовых членов избиркомов.

Часто там работают люди «с низким социальным статусом, на которых легко повлиять». Способствует коррупции в избирательных комиссиях и слабый контроль за их действиями со стороны судов, также испытываю щих коррупционное давление со стороны исполнительной власти.

Весьма опасаются эксперты того, что при переходе на электронную сис тему голосования процедура подсчета результатов выборов будет слишком зависимой от программистов, ее обслуживающих, и может выйти из-под общественного контроля.

В качестве мер по предотвращению коррупции в избирательных комисси ях и фальсификации результатов выборов эксперты предложили следующие.

Уменьшить до минимума полномочия председателей избиркомов и рас ширить участие представителей различных политических сил и независи мых общественных организаций: «Чем больше в избиркомах независимых от власти людей, тем меньше там коррупции».

По мнению части экспертов, «коррупцию в избиркомах могут предотвра тить только конкурентная избирательная среда и реальная многопартий 1.indb 157 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России ность… Партии сами будут выявлять случаи коррупции, инициированные их конкурентами, и предавать их гласности».

Коррупция в политических партиях Опираясь на высказывания экспертов, можно классифицировать пар тии по типам коррупции в них. С этой точки зрения выделяются три типа партий.

Первый тип — «партии власти». Это, прежде всего, «Единая Россия», до нее — «Наш дом — Россия». Какое-то время в этой роли выступала «Ро дина». «Там другой вид коррупции — это когда твое продвижение в партии зависит от твоей лояльности. Не от того, какую точку зрения ты занимаешь, а от того, насколько ты лоялен и согласен двигаться в общем строю». Экс перты, стоящие на такой точке зрения, считают, что это тоже коррупция, потому что все связаны личным интересом.

Второй тип — клиентские партии. Это, прежде всего, партия ЛДПР. Про дажа мест здесь поставлена на поток. Места «продаются тем, кто больше всего заплатит» — в том числе и бандитам: «У них там все бандиты побывали — Бы ков, Япончик, братья Шевченко…». Эксперты охарактеризовали ЛДПР как крупную коммерческую структуру: «Они этим зарабатывают деньги. В партии есть только один человек, который на самом деле является не политиком, а крупным бизнесменом из мира шоу-бизнеса». В какой-то степени признаками этого типа обладает и КПРФ.

Третий тип — «партии-заложники». Это СПС, «Яблоко». Часть экспер тов считают, что здесь имеется промежуточный тип коррупции, когда пар тии пытаются следовать демократическим принципам, но у них существует проблема финансирования, которое в существующей политической систе ме не может быть легальным. «Всегда, когда встает вопрос финансирова ния, есть злоупотребление финансами». Часть же экспертов считают, что эти партии вынужденно нарушают избирательное законодательство, но это не является коррупцией.

По мнению подавляющего большинства экспертов, наиболее распростра ненным видом коррупции в политических партиях является «продажа мест в партийных списках». Однако, называя это как коррупцию, некоторые экс перты делают различные оговорки, ссылаясь на то, что это часто единствен но возможный механизм финансирования партий. По оценкам экспертов, все перечисленные партии занимаются продажей мест в своих избиратель ных списках, но в разной степени. На первом месте стоят ЛДПР и «Родина».

Довольно распространена продажа мест в «Единой России». По информации экспертов, региональные организации уже «начали распродажу» мест в пар тийных списках на выборах в законодательные органы субъектов РФ.

Другой тип коррупции, по мнению части экспертов, это нелегальное фи нансирование партий коммерческими структурами. Здесь тоже делаются 1.indb 158 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти оговорки, одной из которых является невозможность легального финанси рования бизнесом оппозиционных партий после «дела Ходорковского». По высказываниям части экспертов, такое финансирование не является кор рупционным, если осуществляется не по принципу «ты мне — я тебе», когда партия получает средства не в обмен за определенные действия в пользу этой структуры, а за свою деятельность в соответствии со своей програм мой. По утверждениям ряда экспертов, таким было финансирование пар тий — СПС, «Яблоко» и КПРФ со стороны «ЮКОС».

В этой связи упоминалось «насильственное финансирование «Единой России» по разнарядке» на прошедших выборах, которое также являлось нелегальным, а значит коррупционным.

Видом «внутренней коррупции» в партиях, связанным с финансирова нием партийных избирательных кампаний из нелегальных источников, по мнению части экспертов, является расхищение средств из партийных из бирательных фондов в ходе выборной кампании;

причем эксперты утверж дали, что оно начинается с руководства партий и их центральных избира тельных штабов, а завершается на уровне штабов отдельных кандидатов. По мнению экспертов, от этой «внутренней коррупции» страдают все партии, перечисленные выше.

Достаточно широко, по мнению экспертов, распространена такая «внут ренняя коррупция», как «скупка голосов членов партии» для избрания на ее руководящие посты. Эксперты утверждают, что такой вид коррупции встречается во всех партиях, особенно на уровне региональных организа ций.

Еще одним видом коррупции является скупка голосов «партийных фрак ций» для проведения того или иного решения через законодательный ор ган. Это происходит как на федеральном, так и на региональном уровнях.

В коррупционном скандале этого типа, по информации некоторых экспер тов, оказалась замешана фракция «Единой России» в муниципальном соб рании Твери, где шла речь о распределении крупных муниципальных стро ительных подрядов. По информации экспертов, эта фракция представляла собой «единую группу депутатов, избиравшуюся на деньги строительной компании, интересы которой они лоббировали, и вступившую в «Единую Россию», чтобы использовать на выборах ее административный ресурс».

Этот пример иллюстрирует еще одну разновидность партийной корруп ции — покупку бренда партии коммерческими структурами для последую щего лоббирования своих интересов.

Одной из разновидностей такого вида коррупции, которую упоминали эксперты, является подкуп исполнительной властью партийных фракций для принятия нужного ей решения (наиболее яркий пример — ЛДПР).

Эксперты назвали и такой вид «партийной» коррупции, как выплата чле нам фракций в законодательных органах «второй зарплаты» из «партийной 1.indb 159 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России кассы». По словам экспертов, такую практику применяют, по крайней мере, две партии — «Союз Правых Сил» и «Единая Россия». Причем, по утверж дению экспертов, если СПС выплачивает это «пособие» для того, чтобы чле ны фракции не переходили к партийным конкурентам, и не требует от них консолидированного голосования, то в «Единой России» существует в этом отношении «строгая партийная дисциплина», и член фракции, «осмелив шийся по какому-либо вопросу голосовать самостоятельно, «наказывается рублем». По словам экспертов, такое содержание членов фракции «Единой России» сопоставимо с их депутатской зарплатой.

Наиболее опасным для партий видом коррупции, по мнению некоторых экспертов, является подкуп партийных лидеров исполнительной властью.

По их мнению, именно такой сценарий был использован для раскола «Ро дины».

Одним из самых принципиальных вопросов в отношении к коррупции в политических партиях, по мнению группы экспертов, является исполь зование партиями государственных денег в случае их прихода к власти.

Пока в партии не появились государственные деньги, государственные информационные ресурсы, государственные структуры, то о коррупции в партии говорить нельзя. По мнению экспертов, «если партия провела своих людей на выборах, то важно, чтобы эти люди не подкармливали свою партию за счет государственных ресурсов». Когда должностное лицо «начинает раскручивать свою партию за счет государственных ресур сов — то это коррупция». Здесь, по мнению экспертов, существует очень тонкая грань между партийным пиаром, когда должностное лицо работа ет на имидж партии своими должностными действиями при исполнении своих обязанностей, и его действиями в пользу партии с использованием государственных ресурсов — материальных, информационных (СМИ) и т. д. Если за государственный счет происходит обучение активистов, вы деление помещений, подкуп избирателей, проводятся встречи с избира телями, обеспечивается присутствие партийных лидеров в государствен ных СМИ, то все это — партийная коррупция. Данная группа экспертов считает, что с этой точки зрения «Единая Россия» — коррумпированная партия.

По вопросу о запрете вступления в политические партии определенных категорий лиц мнения экспертов разделились.

Бльшая часть экспертов считала, что необходим запрет на вступление в партии госслужащим категории Б. Это мотивировалось известным принци пом: сменяемость партий — несменяемость административного аппарата.

Эти же эксперты были против вступления в партии военных и служащих силовых структур, что необходимо для сохранения их нейтралитета.

Меньшая часть экспертов считает, что в наших условиях не должно быть никаких ограничений на вступление в партии — в том числе и для военных.

1.indb 160 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти Оставаясь на таких «радикально-демократических» позициях, эти эксперты не могли объяснить механизм обеспечения лояльности госслужащих груп пы Б, членов партии, проигравшей на выборах. Чаще всего они ссылались на опыт стран с демократической формой правления, где нет никаких огра ничений на членство в партиях.

В целом, оценка экспертами коррумпированности российских поли тических партий совпадает с оценкой директора Института проблем гло бализации Б. Кагарлицкого13, который считает, что коррумпированность российских партий обусловливается на сегодня как объективными причи нами — сложившейся политической системой, так и субъективными, в част ности, нежеланием руководства — как правящей партии, так и оппозицион ных партий — «изменить правила игры».

Оценка экспертами участия криминальных структур в выборах различного уровня Практически все эксперты высказали мнение, что криминалитет широко представлен в органах законодательной и представительной власти. Мнения экспертов о том, увеличивается ли присутствие криминала, или уменьша ется, разделились. Возможно, это связано с тем, что в различных регионах этот процесс идет по-разному. Эксперты дали объяснения как процесса уве личения присутствия криминалитета в законодательных и представитель ных органах, так и уменьшения такого представительства.

Примерно половина экспертов считают, что представительство крими нальных структур на уровне федеральных законодательных органов умень шилось. В то же время, бльшая часть экспертов считают, что их представи тельство увеличилось на региональном и муниципальном уровнях.

Тезис об увеличении представительства выходцев из криминальных кру гов обосновывался экспертами тем, что Россия прошла период первоначаль ного накопления. Идет второй период — перераспределения полученной собственности. А на этом этапе те, кто получил собственность незаконным путем, стремятся ее легализовать. Выборы в органы законодательной влас ти, по мнению экспертов, придерживающихся этой точки зрения — один из способов легализовать собственность и получить легитимный социальный статус. По их мнению, в законодательную власть в первую очередь идут не лидеры организованной преступности, а скорее ее представители, которые имеют, как правило, легальный бизнес.

Разделились мнения экспертов и в оценке влияния присутствия легали зовавшихся «авторитетов» в органах законодательной и представительной власти. Часть экспертов не видит в этом опасности, считая, что легализо Кагарлицкий Б. «Штормовое предупреждение». Коррупция в российских политических партиях. (Анализ. Технологии. Последствия). М.: Институт проблем глобализации. 2006. // polithexogen.ru/info/36812.html.

1.indb 161 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России вавшийся «криминальный авторитет» намерен «играть по правилам» и в этом смысле не хуже, чем пришедший в законодательную власть бизнесмен.

В качестве примера приводился опыт Литвы, где в законодательную власть пришли депутаты-бизнесмены новой волны, среди которых было много вы ходцев из криминальной среды. На первом этапе коррупция в законодатель ных органах усилилась, ухудшилась их работа, но затем все «устаканилось».

Приводились также примеры, когда коррумпированные депутаты сами на чинали сотрудничать с криминальными структурами, преследуя свои цели и «расплачиваясь» с ними местами в законодательном органе региона. Час то, по оценкам экспертов, во власть криминальных депутатов «проводили»

коррумпированные органы исполнительной власти, имеющие с ними тес ные связи в рамках коррупционных сетей.

Однако бльшая часть экспертов считают, что массовый приход в ор ганы законодательной власти «бывших бандитов» усилит коррупцию, т. к.

«бывших бандитов не бывает, они привыкли решать свои проблемы насиль ственным, незаконным путем».

Кроме того, и те и другие эксперты согласны с тем, что эти люди идут во власть не только за легальным статусом, но и для того, чтобы решать про блемы своего бизнеса, который часто продолжает оставаться криминаль ным. Экспертами приводились примеры, когда в законодательное собрание региона приходили местные «наркобароны». Есть также примеры, когда, пользуясь своим статусом и возможностью доступа к источникам информа ции о состоянии предприятий региона, «авторитетные депутаты» начинали заниматься «рейдерством», захватывая предприятия. Эксперты ссылались и на мировую практику, когда криминалитет (например, мафия в США, Ита лии) стремится взять под свой контроль органы законодательной власти, чтобы обеспечить себе дополнительную защиту и возможности обеспечить себе, к примеру, подряды на определенные виды деятельности — уборку и переработку мусора, похоронные услуги и т. д.

Многие эксперты говорили о том, что участие выходцев из криминаль ных структур коррумпирует и сам процесс выборов. Часто «криминальные деньги», задействованные в выборах, приводят и к «криминальным выбор ным технологиям».

Высказывались опасения, что в предстоящих выборах, которые будут проходить по пропорциональной системе, «авторитеты» в массовом по рядке попадут в законодательную власть, купив себе места в партийных списках. В качестве подтверждения этого тезиса приводился, в частнос ти, пример российского региона, где криминальные структуры полностью контролировали процесс выборов. В этом регионе лидер крупнейшей организованной преступной группы (ОПГ) является советником губер натора по политическим вопросам и «принимает решения, какой партии сколько выделить средств на предвыборную кампанию и сколько мест она 1.indb 162 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти может получить в региональном законодательном собрании… Так как практически все партии в этом регионе финансируются за счет средств этой ОПГ».

Одним из экспертов было также отмечено, что процесс легализации кри миналитета идет через структуры «Единой России»: «Большинство их ак тива — это бандиты легализующиеся. Так очень легко легализоваться. Ведь тот же Ищенко — мэр Волгограда, он был от «Единой России». Это самый простой способ — вступить в ряды партии власти и брать власть».

В целом можно сказать, что проблемы активного участия криминальных структур волнуют большую часть экспертов. Однако единой оценки опас ности проникновения криминалитета в законодательную власть у экспертов нет. Это в какой-то мере может отражать общественное мнение, сложивше еся в стране по отношению к бизнесменам — выходцам из криминальной среды. Ведь не раз случалось, что их криминальное прошлое не мешало, а наоборот, помогало им побеждать на региональных выборах.

Оценка экспертами возможности государственного и общественного контроля за выборными процедурами На адресованный экспертам вопрос о доверии к провозглашенному Президентом РФ курсу на борьбу с коррупцией в органах власти были даны следующие ответы:

• двое из экспертов полностью верят обеспокоенности Президента этой проблемой;

• шестеро верят обеспокоенности Президента этой проблемой, но не ве рят в возможность реальной борьбы с коррупцией в сложившихся в стране условиях;

• шестеро экспертов абсолютно не верят реальному желанию Президен та начать планомерную борьбу с этим явлением.

Позиция экспертов: «Верю, но …» аргументируется следующим образом:

Президент не до конца оценивает всю глубину и сложность проблемы.

Президент действительно обеспокоен неэффективностью работы госу дарственной машины из-за высокого уровня коррупции, но вряд ли пойдет в борьбе с ней на радикальные меры.

У этой озабоченности Президента есть экономическая составляющая, поскольку от уровня коррупции зависит приток инвестиций в страну. Но основная цель — проведение PR-кампании для обеспечения прихода к влас ти преемника.

У высшей власти есть желание, чтобы нижестоящие звенья госаппара та работали эффективно. Сказывается и желание вступить в ВТО, стать частью цивилизованного мира. С другой стороны — это PR перед выбо рами в Государственную Думу и выборами нового Президента России в 2008 г.

1.indb 163 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Необходимы реальная обеспокоенность распространением коррупции, желание улучшить имидж страны на международной арене.

Это в определенной мере отражает озабоченность Президента плохой управляемостью государственной машины. С другой стороны, определен ный уровень коррумпированности, по-видимому, нужен существующей системе власти, т. к. это повышает управляемость подчиненными при помо щи компромата.

Позиция абсолютно не верящих в искренность намерений Президента опирается на следующие аргументы.

Поскольку не предложены системные меры по борьбе с коррупцией, то это всего лишь PR перед западными партнерами в преддверии саммита.

У власти нет реальных предложений по борьбе с коррупцией, которая является неотъемлемой частью созданного ею политического режима. Стра на приближается к очередному революционному этапу в своей истории.

Настоящая борьба с коррупцией должна начинаться так, как это было в Италии при проведении операции «Чистые руки». У нас и близко нет ниче го подобного.

Это очередная пропагандистская кампания, проводящаяся для прикры тия процесса сведения счетов кланов внутри правящей бюрократии.

Создается лишь видимость борьбы. Нет информации о целях и задачах борьбы с коррупцией. Нет плана этой борьбы. Нет основных признаков того, что власть действительно хочет бороться с коррупцией. Нет обраще ния к гражданскому обществу. Нет реального контроля за действиями влас ти со стороны общественных организаций.

В такой же степени противоречиво отношение экспертов и к оценке со циальных агентов, заинтересованных в борьбе с коррупцией.

Почти половина (6 экспертов) не видят в сегодняшней России актив ных организованных сил, которые могли бы включиться в борьбу с корруп цией. Эксперты признают, что объективно от коррупции страдает боль шинство россиян, но они не организованы и их потенциальный протест не выражен.

Активных «помощников» в борьбе с коррупцией в России в лице между народных организаций (Совет Европы, ВТО, ЕБРР, МВФ и др.) видят 5 эк спертов. Причем они оценивают эти организации как заинтересованные в помощи России в борьбе с коррупцией — прежде всего экономически, т. к. страны, которые представляют эти организации, несут экономические убытки от интеллектуального пиратства и производства в России контра фактной продукции. Сдерживает коррупция и инвестиции со стороны биз неса этих стран в российскую экономику.

Следующей активной силой, готовой включиться в борьбу с коррупцией, эксперты назвали оппозиционные партии (4 эксперта). Интерес этих пар тий, по мнению экспертов, обусловлен тем, что в условиях политической и 1.indb 164 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти электоральной коррупции, которые поощряет правящий режим, у них поч ти нет шансов стать реальной парламентской оппозицией.

Очень немногие из экспертов считают российский бизнес готовым вклю читься в борьбу с коррупцией. С одной стороны, он очень сильно сросся с властью, а с другой, по словам бизнесменов, которых опрашивал по этому поводу один из экспертов, «мы будем давать взятки до тех пор, пока кор рупционные издержки не превысят прибыль». Таких экспертов оказалось только три.

Еще меньшее число экспертов видят реальную силу в борьбе с корруп цией в лице НКО (2 эксперта).

И только 3 эксперта видят такую силу в лице Президента и Правительс тва в целом.

Предложения экспертов по усилению государственного и общественно го контроля за выборными процедурами в органы законодательной и пред ставительной власти остаются на этом же пессимистическом тоне и сводят ся к следующему.

По мнению большинства экспертов, необходимо рассмотреть и принять новый закон о выборах, т. к. принятый нынешним составом Государствен ной Думы Закон является коррупциогенным и обеспечивает преимущество одной партии — «Единой России».

Кроме того, по мнению большинства экспертов, необходим обществен ный контроль за выборами, за работой избирательных комиссий. Этот контроль, считает большинство экспертов, должен осуществляться не только партиями, но и независимыми некоммерческими общественными организациями (НКО), поскольку у них нет корыстного интереса в исходе выборов.

Экспертами были высказаны интересные предложения по организации общественного контроля за выборами: «Общественный контроль должен осуществляться самоуправляющимися организациями, состоящими из за интересованных, активных граждан. Но не из специалистов по контролю, а работающих в другой сфере. Например, представители мелкого бизнеса контролируют ситуацию в своей сфере, представители транспортных ком паний — транспорте. Они должны действовать в контакте с ведомствами, контролирующими ситуацию в этой сфере, но не подчиняться им. Если им удастся наладить совместную работу так, что каждое заседание будет пре вращаться в общественное слушание по тому или иному вопросу, подготов ленное лично мотивированными людьми, то это будет очень эффективно, потому что все альтернативные мнения будут заслушаны. Регулирующий орган должен принимать их к сведению и вырабатывать соответствующее решение. Если решение не принимается или принимается без учета этих мнений, то, в случае конфликтной ситуации в данной сфере, администра тивные органы должны нести наказание».

1.indb 165 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Общественный контроль, по мнению группы экспертов, возможен тогда, когда есть политическая оппозиция, есть политическая конкуренция.

Еще одним условием является по-настоящему независимая судебная система, которая следила бы за выполнением избирательного законодатель ства.

Честные, не коррумпированные выборы, по мнению экспертов, невоз можны без независимых негосударственных СМИ.

Экспертами были высказаны интересные предложения и по организа ции государственного контроля: «Государственный контроль должен быть оторван от территориального деления, т. е. контролирующая организация должна иметь территорию контроля, не совпадающую с административным делением.

Государственные контролеры должны быть защищены не менее, чем свидетели за рубежом. Они должны контролировать регионы, расположен ные далеко от мест их проживания, путем командировок (вахтовым мето дом). Они должны получать очень высокую зарплату и иметь очень большие льготы. Контролеры должны отбираться по конкурсу не менее 10 человек на место. А федеральная служба охраны должна охранять их так же, как и Пре зидента страны.

Только тогда мы будем иметь эффективный государственный контроль.

Любой другой государственный контроль — это просто потеря средств, еще один канал коррупции».

Многие эксперты также считают, что необходимо изменение морального климата в обществе, необходимо создать обстановку нетерпимости к взя точникам и коррупционерам: «В царской России взяточникам не подавали руки… лица, уличенные во взяточничестве стрелялись, а у нас…».

Главным же условием возможности борьбы общества с коррупцией, по мнению группы экспертов, «является развитие гражданского общества, которое одно является гарантом демократии, в условиях которой только и может эффективно осуществляться борьба с коррупцией во всех ее прояв лениях».

Прогноз влияния на коррупцию в органах законодательной и представительной власти изменений в выборном законодательстве Мнение экспертов о новом порядке выборов в законодательные орга ны во многом оказалось противоречивым. Часть экспертов считают, что выборы по партийным спискам уменьшат электоральную коррупцию, т. к.

партии контролировать легче, чем множество одномандатников. Высказы вались мнения, что коррупция уменьшится еще и потому, что покупать пар тию или фракцию сложнее, чем одномандатников. Однако были высказаны опасения, что при этом может увеличиться коррупция в самих партиях, бо лее широко могут продаваться места в партийных списках.

1.indb 166 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти По мнению некоторых экспертов, возможно усиление административ ного давления со стороны исполнительной власти на лидеров оппозицион ных партий.

Высказывались мнения, что новый закон будет стимулировать появле ние настоящих политических партий. В то же время, как полагают неко торые эксперты, высказывались мнения, что его принятие в реальности приведет к созданию однопартийной или полуторапартийной политичес кой системы, что затормозит развитие демократии в России и не уменьшит политическую коррупцию. Высказывались мнения, что при формировании однопартийной политической системы продолжится рост коррупции во всех сферах жизни общества.

Главным недостатком нового избирательного законодательства экспер ты считают то, что в избирательных комиссиях запрещены наблюдатели от общественных организаций, а разрешены лишь от партий, участвующих в выборах. Многие эксперты считают такую норму коррупциогенной, пос кольку в этом случае невозможен контроль за ходом выборов со стороны независимых, незаинтересованных организаций.

Оценка экспертами опасности для современной России коррупции в органах власти Большинство экспертов весьма обеспокоено распространением корруп ции в органах власти в современной России. Как самое большое опасение отмечалось то, что тотальная коррупция может привести к потере управля емости и краху государства. По мнению экспертов, такое может произойти в результате полного отчуждения граждан от власти. В этих условиях реги ональная коррумпированная элита не захочет делиться своими доходами с федеральным центром и «последует новое «беловежское соглашение». Сти мулов у граждан защищать единство страны, по мнению экспертов, в такой ситуации не будет.

Коррупция в законодательных и представительных органах власти, по мнению большинства экспертов, приводит к дискредитации законов и правовому нигилизму населения, что усугубляет последствия коррупции в исполнительной власти. «Законы перестанут уважать, потому что они при няты коррупционерами коррупционным путем». Происходит, по определе нию экспертов, «раскручивание коррупционной спирали».

Основные выводы и рекомендации Результаты опроса позволяют говорить о том, что в целом подтвердилась гипотеза, согласно которой коррумпированность органов законодательной и представительной власти в России на сегодня определяется коррупцией в органах исполнительной власти, которая и определяет «правила игры» в этой сфере.

1.indb 167 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Оценки экспертов в целом не противоречат данным основных исследо вательских организаций, занимающихся изучением феномена коррупции в России, что позволяет говорить об их объективном характере.

Один из основных выводов, которые можно сделать из результатов ис следования, — это вывод о том, что обеспокоенность руководства государс тва страны масштабами коррупции в стране находит подтверждение в ре альной действительности. В то же время, судя по заключениям экспертов, Президент и его ближайшее окружение не до конца понимают опасность складывающейся ситуации.

Еще одним из выводов является то, что мнения экспертов отражают си туацию в общественном сознании, в котором отсутствует ясное понимание того, что такое коррупция. Произошло смещение нравственных ценностей, когда многие негативные явления, связанные с коррупцией и злоупотребле ниями властью, перестали восприниматься как недопустимые.

Обобщение оценок экспертов позволяет также сделать вывод о почти полной утрате законодательной (представительной) ветвью власти своих функций. Практически произошло слияние всех ветвей власти в одну кор порацию коррупции.

Противоречивость оценок экспертов относительно общественных сил, способных поддержать борьбу с коррупцией, приводят к тревожному вы воду о том, что дезинтеграция общества в результате проводимой властной элитой политики зашла слишком далеко.

Одним из обнадеживающих выводов является то, что принятие Россией международных документов о борьбе с коррупцией, а тем самым и опреде ленных обязательств, может послужить созданию реальной правовой базы для борьбы с коррупцией, которая на сегодня практически отсутствует.

Экспертами были высказаны многочисленные рекомендации по органи зации борьбы с коррупцией и ее снижению до приемлемого уровня. Однако поскольку не менее половины экспертов отмечают, что главной причиной роста коррупции является установление авторитарного бюрократического режима, то главной рекомендацией по борьбе с коррупцией они считают восстановление конкурентной политической демократии, обеспечивающей разделение властей и контроль общества за действиями всех ветвей власти.

С этих позиций были выдвинуты рекомендации «с точки зрения идеальных условий», полагая, что в условиях современного режима эти рекомендации в принципе невыполнимы. Другая часть экспертов сформулировали реко мендации по проведению частных действий, не затрагивающих основы ре жима, но, по их мнению, могущих дать определенный эффект по снижению коррупции как в целом в органах власти, так и в органах законодательной и представительной власти. Мы попробовали «инвентаризировать» рекомен дации экспертов, представив их в виде «матрицы» проблем, порождающих, по мнению экспертов, коррупцию, в органах законодательной и представи 1.indb 168 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти тельной власти, а также причин, вызывающих эти проблемы, и мер, кото рые предлагали эксперты для их решения.

Коррупция в избирательном процессе («Электоральная коррупция») Коррупция в избирательном процессе — явление не новое: сколько су ществуют выборы столько существуют и различные злоупотребления при их проведении, имеющие конечной целью выгоду от победы того или иного кандидата. В России избирательная коррупция уже стала составной частью политического процесса, без которой невозможно представить современ ные выборы. Особенно часто злоупотребления и нарушения выявляются в процессе финансирования избирательных кампаний.

Электоральная коррупция тесно связана с теневой экономикой. Теневой сектор экономики не может существовать без поддержки коррумпирован ных чиновников. Соответственно, cуществует и обратная связь: теневой бизнес материально поддерживает вовлеченных в него чиновников и выбор ных лиц. Этот же бизнес формирует теневые выборные фонды, существенно превышающие легальные избирательные фонды, регистрируемые избира тельными комиссиями. Бизнес путем выборов продвигает во власть нуж ных людей, которые впоследствии представляют — уже в роли избранных депутатов (народных представителей) — интересы соответствующих структур.

Современные региональные выборы проходят в условиях непрекра щающегося активного передела собственности, поэтому именно капитал определяет их итоги. Крупные корпорации готовы нарушать любые нор мы, подкупать любых чиновников для получения собственности в регио нах. Раньше собственность просто присваивалась, в том числе и силовыми методами, а сейчас бизнес-структуры стали чаще действовать через суды, пытаясь через выборы узаконить свои права на владение и распоряжение собственностью.

Существует несколько основных региональных стратегий крупного биз неса. Наиболее активен экспортный бизнес, в частности, в сфере добычи и поставки нефти и нефтепродуктов, добычи и поставки газа, производства и поставки черных и цветных металлов (алюминия, чугуна, стали). Обычно крупный экспортный бизнес в российских регионах стремится реализовать одну из следующих стратегий14:

1. Взять главу администрации региона под контроль или сделать его своим ставленником, консолидировать ресурсы региона под своей властью.

2. Обеспечить полное владение регионом через введение в нем корпо ративного управления. Этот подход в некотором смысле аналогичен ситуации советского периода, когда во многих регионах с крупными Римский В.Л. Коррупция как системный фактор российских выборов //democracy.ru/ library/practice/media/rfelec_gor/page52.html.

1.indb 169 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России производствами именно их директора распоряжались ресурсами и фактически владели этими регионами с помощью связей, влияния, назначения секретарей партийных организаций — выходцев из своих производств и т. п. Обычно такую стратегию использует металлурги ческий бизнес, хотя его не всегда можно считать достаточно крупным для введения полного корпоративного управления в среднем российс ком регионе.

3. Разделить сферы влияния с администрацией региона. Такая стратегия обычно используется, когда в регионе действуют несколько достаточно крупных бизнесов, но ни один из них не может стать победителем в конкуренции за ресурсы этого региона. В этом случае на территории региона для каждого относительно крупного бизнеса выделяется своя сфера влияния, а губернатор выступает в роли гаранта соблюдения та кого неформального соглашения этих бизнесов.

Перечисленные стратегии поведения крупного экспортного бизнеса в российских регионах реализуются практически без нарушений законов и являются вполне естественными — с точки зрения развития этого бизнеса.

Возможно, сейчас злоупотреблений станет чуть меньше, поскольку губер наторы более не избираются, а назначаются. Однако сколько существуют выборные органы в регионах, столько бизнес будет пытаться использовать их в своих интересах: лоббировать принятие «нужных» законов, получать региональные преференции, оказывать давление на конкурентов.

Коррумпированность структур власти, влияние на нее криминальных группировок, нарушение моральных и этических норм руководителями ре гионов не всегда приводят к электоральному отказу им в поддержке на вы борах. Граждане России готовы доверять политикам, которых достаточно хорошо знают, даже если личностные и профессиональные качества этих политиков вызывают негативное отношение к ним. Избиратели часто хоро шо видят недостатки руководителей своих регионов, но все равно голосуют за них на выборах.

На региональных выборах кандидату практически невозможно быть избранным, если он не поддержан главой администрации и близкими ему бизнес-структурами. Особенно ярко эта особенность российских выборов проявляется в национальных республиках. Собственно, избирательные кампании в этих регионах выигрываются или проигрываются еще до их официального начала.

В ходе избирательных кампаний и непосредственно выборов заинтересо ванные лица обычно не останавливаются ни перед чем ради достижения на меченных целей — победы на выборах и вытекающих преимуществ из победы нужного кандидата. Такому подходу к выборам во многом способствуют нор мы избирательного законодательства и особенно практика их избирательного применения к тем или иным субъектам выборов. Ведь если осуществление 1.indb 170 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти нарушений избирательного законодательства дает преимущества кандида там, но санкции за эти нарушения применяются не всегда и не ко всем (а ес ли и применяются, то не позволяют отменить результаты выборов) — в этой ситуации противостоять стратегиям выигрыша выборов любой ценой ста новится практически невозможно. И именно таково положение в России:

выборы федерального уровня ни разу не были отменены, а регионального уровня — отменялись всего дважды и оба раза исключительно за наруше ния при подсчете голосов.

В России происходит своеобразная борьба нарушителей на выборах с Центральной избирательной комиссией РФ и избирательными комиссиями других уровней. Постоянно по каждому серьезному нарушению ЦИК РФ вносит в Государственную Думу поправки в избирательное законодательство, запрещающие эти действия. Но находятся новые возможности для наруше ний, пока еще не описанные в законодательстве или не позволяющие отме нить результаты выборов. Такая система противодействия нарушениям на выборах не в состоянии решить проблему борьбы с ними. Избирательные комиссии — в частности, ЦИК — должны реагировать не постфактум, а пы таться предугадать и предсказать шаги нарушителей раньше, чем они пред примут активные действия. Такая тактика часто используется для борьбы с преступлениями силовыми органами, поэтому возможно перенять сущест вующий позитивный опыт, в том числе и зарубежный, и постоянно совер шенствовать избирательное законодательство.

Партии и коррупция Избирателей отдаляет от влияния на результаты выборов и требование законодательства относительно того, что кандидатов на выборах могут те перь выдвигать только политические партии. Законодатели оправдывают введение пропорциональной избирательной системы тем, что в этом нет ограничений прав граждан: партии выражают интересы тех или иных их групп и должны иметь право от их имени выдвигать кандидатов. Но на деле российские партии заняты исключительно борьбой за власть, а вовсе не ре альным решением стратегических проблем страны и защитой ее граждан.

Представляется, что смешанная пропорционально-мажоритарная сис тема все же больше отвечает требованиям и основным принципам демокра тии, поскольку при исключительно пропорциональной системе гражданин вынужден выбирать строго между партийными списками, порой, не имея представления, кто эти кандидаты, за которых он отдает свой голос. В Рос сии является довольно распространенной практика, при которой в партий ном списке идут два-три узнаваемых и публичных кандидата, остальные места просто покупаются представителями бизнеса и, порой, криминала.

Перейдя исключительно на пропорциональную систему, нельзя победить и искоренить те нарушения и проявления коррупции, которые существовали 1.indb 171 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России в одномандатных избирательных округах. Неизвестно, что хуже: коррупция одномандатников или коррупция в партийной системе?

Региональные выборы, как известно, зачастую копируют федеральные, а в последнее время общей тенденцией для регионов стало копирование но велл и нововведений Федерации. Многие представительные (законодатель ные) органы субъектов Федерации заявили о поэтапном переходе исклю чительно на пропорциональную избирательную систему. Скорее всего, уже через несколько лет мажоритарная избирательная система не будет приме няться и на выборах регионального уровня.

Исключить коррупцию в партийной системе крайне сложно, поскольку на сегодняшний день она представляет собой закрытый для избирателя и самостоятельно функционирующий механизм. Для того чтобы исключить хотя бы часть злоупотреблений при выборах и формировании партийных списков, необходимо сделать систему выборов более гибкой, открытой и понятной рядовому избирателю. Можно применить позитивный зарубеж ный опыт — ввести открытые, гласные, подконтрольные избирателю «пер вичные выборы», аналогичные американским праймериз, на которых будут формироваться партийные списки.

Помимо этого, уже непосредственно при выборах следует отказаться от практики формирования жесткого партийного списка кандидатов в поль зу гибкого списка, который с успехом применяется во многих государствах Европейского Союза. При гибком партийном списке избиратель самостоя тельно устанавливает приоритетную очередность кандидатов внутри пар тийного списка, что также позволяет, несмотря на сложности процедурного характера, отсечь нежелательных и случайных людей, стремящихся попасть в законодательные органы власти.

Коррупция в Государственной Думе Значительная часть злоупотреблений совершается на стадии, когда кан дидат становится депутатом и получает депутатскую неприкосновенность (иммунитет). Процедура изменения данного статуса крайне сложна, поэ тому многие неблаговидные деяния остаются, зачастую, безнаказанными.

В связи с этим в Регламенте Государственной Думы, Совета Федерации, регламентах законодательных (представительных) органов субъектов Феде рации, представительных органов местного самоуправления должен быть представлен четкий перечень деяний (бездействия), за совершение которых в упрощенном порядке снимается депутатская неприкосновенность. Обыч ный порядок снятия депутатской неприкосновенности должен быть сохра нен для деяний, которые не войдут в перечень.

Купить какую-либо услугу в Государственной Думе, по оценке экспертов, не так уж и сложно. Так, средняя цена за депутатский запрос в какой-либо орган власти составляет 1,5–2 тыс. долл. Данной «услугой» пользуются, в ос 1.indb 172 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти новном, представители мелкого и среднего бизнеса с целью решения своих проблем (как правило, это борьба с конкурентами, либо попытка защитить ся от контрольных и надзорных органов власти). Стоимость парламентско го запроса, принимаемого на пленарном заседании, на порядок выше — от 20 тыс. долл. Стоимость удостоверения помощника депутата на обществен ных началах — от одной до двух тысяч долларов, но к концу срока полномо чий данного созыва стоимость этой услуги может резко упасть. Стоимость законодательной инициативы очень трудно оценить — все зависит от со держания законопроекта, но в принципе и этот вопрос также является ре шаемым15.

Общественное сознание в России пока с трудом воспринимает такое яв ление, как лоббизм. Зачастую данное понятие используется в совокупности с понятием «коррупция» и связывается с незаконным, а иногда и с преступ ным воздействием на власть. Одним словом, в лоббизме общество видит исключительно негативную сторону.

Если раньше система отношений между крупным бизнесом и государством строилась в основном в неформальной сфере, то теперь крупный бизнес, «уло вив» тенденцию введения этих отношений в правовое русло, активно занялся формированием правовой основы такой деятельности. Опасность для осталь ной части бизнес-сообщества как раз и заключается в том, что интересы круп ного бизнеса могут быть в итоге основательно закреплены на законодательном уровне, а изменить легитимную систему отношений будет уже значительно труднее.

Разработка механизмов лоббирования в рамках легитимной системы от ношений бизнеса и власти является стратегически важным вопросом.

Схемы лоббирования позволяют принимать политические решения и вырабатывать политические позиции органов государственной власти с существенно меньшими затратами времени и ресурсов, нежели это дости галось бы в рамках существующих парламентских, формальных или иных процедур. Именно поэтому лоббирование на Западе получило наибольшее распространение при продвижении интересов бизнес-корпораций и объ единений предпринимателей в органы государственной власти. Лоббиро вание — наиболее экономичный и рациональный путь для принятия опти мальных в экономическом пространстве решений (во многом сочетающих в себе консенсусные позиции различных сторон политического и экономи ческого процесса). Выдвижение корпоративными структурами и бизнес ассоциациями своих представителей в органы государственной власти в большей степени приводит к:

• переводу экономических интересов корпораций на формальный язык работы политической и государственной системы;

sartraccc. sgap.ru/Explore/polkovnizky2/g1.html.

1.indb 173 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России • ускорению прохождения необходимых решений за счет оптимизиро ванных с помощью лоббирования формальных процедур;

• сокращению количества вариантов решений;

• уменьшению информационной дистанции между лицом, принимаю щим решение и интересантом.

В итоге, схемы лоббирования помогают оптимизировать трансляцию интересов бизнес-сообщества в органы государственной власти. Причем, эта оптимизация достигается не столько скоростью принятия решений и их качеством, сколько отсечением лишних звеньев в цепочке принятия ре шений.

Основным негативным моментом в отношении лоббирования является его отождествление с коррупцией. Более того, эти явления часто смешива ют, т. к. и то, и другое, к сожалению, стало обыденностью российской поли тической системы.

В действительности лоббизм и коррупция имеют между собой не так много общего. Это отождествление приобрело характер проблемы по при чине того, что ученое сообщество особенно не утруждает себя в точном оп ределении этих явлений, четко ограничивая только их совместные конту ры. Лоббизм, как уже было показано выше, имеет в своем основании четко очерченные факторы влияния на процесс принятия политико-управлен ческих решений. Эти факторы направлены на то, чтобы привнести изме нения в политическую систему в целом путем принятия государственных решений.

Коррупционные явления построены несколько по другому принципу.

Решения, принимаемые в рамках коррупционных явлений, направлены не на изменения политической или экономической системы в целом, но на продавливание преференций для отдельных участников политического процесса с использованием формально-должностных полномочий лицами, принимающими решение. Информационно-аналитическая работа по таким решениям предельно рационализирована, а то и вообще не ведется. В итоге, решения, принимаемые под влиянием коррупционных явлений, страдают непроработанностью и бедностью представления интересов участников по литического и экономического процесса.


Таким образом, пересечение полей лоббирования и коррупции проис ходит при неэффективной работе системы лоббирования, что выражается в отсутствии соревновательности в политической системе. В этом случае участники процесса принятия решений лишены возможности рассмотреть максимальное количество вариантов и просчитать последствия принимае мых решений. Более того, пропадает интерес для остальных игроков поли тической и экономической системы к участию в этом процессе.

Необходимо отделить лоббирование от коррупции, что возможно лишь путем узаконивания первого явления. В связи с этим представляется необ 1.indb 174 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти ходимым разработка и принятие федерального закона о лоббировании, от вечающего современным реалиям и позволяющего бороться с коррупцион ными явлениями в законодательной (представительной) власти.

Меры по борьбе с коррупцией Активизация мер уголовной ответственности Действующее уголовное законодательство не содержит определение по нятия «коррупция». Хотя такое определение дано в ратифицированной РФ Конвенции ООН против транснациональной организованной преступнос ти (ст. 9). «Перенести» последнее в УК вряд ли возможно без радикальной ломки системы российского законодательства. Вместе с тем, не существу ет никаких препятствий (кроме отсутствия политической воли) для того, чтобы указать перечни коррупционных преступлений (со ссылкой на УК) в ином законодательном акте (например, в Федеральном законе об основах антикоррупционности политики). Это позволит реально усилить спрос за борьбу именно с коррупционными преступлениями.

Изменения в иное законодательство Требуется внесение изменений и дополнений в избирательное законода тельство, в том числе:

• приведение допустимого размера избирательных фондов в соответствие с реальными затратами на избирательные кампании;

• разрешение заблаговременно формировать избирательные фонды для сбора взносов, а не в период избирательных кампаний;

• ужесточение контроля за соблюдением порядка финансирования из бирательных кампаний и мер ответственности за нарушения;

• ужесточение государственного и общественного контроля за выбор ными процедурами;

• повышение роли средств массовой информации, в том числе и иност ранных, в независимом освещении избирательных кампаний и контро ле за соблюдением избирательного законодательства на всех ее этапах;

• повышение роли и укрепление гарантий независимости избиратель ных комиссий при одновременном обеспечении их прозрачности для общественного контроля;

• внесение поправок в ФЗ «О политических партиях»16 с целью выстра ивания более прозрачной партийной системы, открытой для избира телей;

• принятие закона о лоббировании в целях создания прозрачной систе мы отстаивания интересов в законодательных органах;

СЗ РФ от 16 июля 2001 г. № 29. Ст. 2950.

1.indb 175 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России • внесение изменений и дополнений в Закон «О статусе депутата Госу дарственной Думы и члена Совета Федерации» в целях упорядочения процедур снятия депутатской неприкосновенности;

• внесение изменений в Регламенты Государственной Думы17 и Совета Федерации18 в целях:

• обеспечения прозрачности для общественного контроля результатов голосований в законодательных органах;

• введение обязательной независимой экспертизы законопроектов (по мимо уже существующей экспертизы)19, предусматривающих измене ние полномочий органов государственной власти и должностных лиц.

4.2. Коррупция в системе исполнительной власти 4.2.1. Кадровая коррупция Перечень потенциально наиболее коррупциогенных должностей среди лиц, обладающих кадровыми полномочиями в сфере исполнительной власти:

руководитель Администрации Президента РФ;

помощник Президента РФ, осуществляющий аналитическое обеспече ние деятельности Президента РФ по кадровым вопросам;

начальник Управления Президента РФ по кадровым вопросам и госу дарственным наградам;

первый заместитель Председателя Правительства, координирующий работу федеральных органов исполнительной власти;

руководитель Аппарата Правительства РФ;

директоры Департаментов Правительства РФ;

заместители министров (директоров и руководителей служб и агентств), курирующие работы департаментов (управлений) кадрово го обеспечения;

директоры департаментов (управлений) кадрового обеспечения фе деральных министерств, служб и агентств (МВД, ФСБ, Минюста, Ми нэкономразвития, Минздравсоцразвития, Минобрнауки и др.);

заместители глав администраций субъектов РФ и глав органов мест ного самоуправления, курирующие работу кадровых подразделений соответствующих администраций и органов;

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г.

№ 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ от 16 февраля 1998 г. № 7. Ст. 801.

СЗ РФ от 18 февраля 2002 г. № 7. Ст. 635.

Возможно, если будет создан федеральный орган исполнительной власти по противо действию коррупции, то включить такую экспертизу и в его функции.

1.indb 176 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти руководители кадровых подразделений администраций субъектов РФ и органов местного самоуправления;

государственные служащие — сотрудники аппарата соответствующих должностных лиц и органов.

Кадровая коррупция в органах исполнительной власти «Коррупция в России стала системой государственного управления.

Основные причины коррупции — отсутствие политической конкуренции и независимых СМИ», — эти слова руководителя Национального антикор рупционного комитета К.В. Кабанова очень хорошо характеризуют сегод няшние российские реалии.

Главными причинами коррупции для стран переходного типа называют следующие20:

• экономический упадок;

• политическая нестабильность;

• несовершенство законодательства;

• неразвитость властных институтов и институтов гражданского об щества;

• слабость демократических традиций;

• непрозрачность власти;

• неэффективное общественное участие в процессах противодействия коррупции.

Непрозрачность власти означает, что для широкого круга лиц она пред ставляет собой закрытую структуру — доступ к информации о деятельнос ти власти, о процедурах принятия решений властными структурами силь но ограничен, действия субъектов, наделенных властными полномочиями, непонятны, влиять на принятие решений органами власти населению и формирующимся структурам гражданского общества очень сложно. Неп розрачность власти также связана с усилением централизации, с ослабле нием политической конкуренции. Противодействие данным негативным тенденциям должно выражаться в обеспечении доступа к информации, обеспечении права граждан на информацию, что во многом определяется законодательством и наличием политически независимых средств массовой информации, которых в России с каждым годом остается все меньше.

Неэффективность участия общественных институтов обусловлена как со противлением властей, которые явно не заинтересованы в участии общества в своих делах, так и отсутствием мотивации самих структур гражданского об щества, что определяется преобладающим субъектным типом политической культуры у подавляющего большинства населения.

Противодействие коррупции: разрешение конфликта интересов / Под ред. М.Б. Горного и А.И. Волкова. СПб.: Норма, 2005.

1.indb 177 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Согласованные, системные усилия по противодействию коррупции в об щем можно разделить на четыре группы мер: оценивание, предупреждение, пресечение, возмещение21:

1. Оценивание — определение характера и меры опасности коррупции и создание системы мониторинга коррупции и эффективности мер борьбы с ней.

2. Предупреждение — налаживание эффективного управления, принятие мер по недопущению коррупции, ликвидации (минимизации) причин, ее порождающих: принятие мер по повышению прозрачности про цедур деятельности органов власти и должностных лиц;

повышение степени и эффективности общественного участия;

снижение админис тративных барьеров;

введение кодексов этики для чиновников, парла ментариев и других лиц22;

повышение конкурентности экономики.

3. Пресечение — привлечение к уголовной ответственности и наказание виновных в коррупции лиц.

4. Возмещение нанесенного коррупцией вреда.

В настоящее время одной из наиболее коррумпированных ветвей власти является власть исполнительная. Своекорыстие государственных служащих, факты разбазаривания и присвоения государственных средств, большое ко личество должностных и моральных нарушений оказывают деструктивное влияние на правовое пространство государства, на правосознание и поведе ние граждан, на моральные устои общества в целом. Отсутствие честности и неподкупности государственных служащих создает питательную среду для коррумпированности всего государственного аппарата в целом. Все это дает основания для вывода, что в психологии современного российского чинов ничества работа в государственном аппарате представляет собой не служе ние обществу, а получение привилегий и удовлетворение личных интересов за счет интересов общества.


Большинство нарушений связано, в первую очередь, с неправомерным использованием административных ресурсов, находящихся под управле нием чиновника. Административный ресурс можно определить как сово купность возможностей, которые дает административная должность. Сами по себе административные ресурсы не являются негативным явлением, скорее злоупотребления ими, которые принимают форму коррупционных действий, оказывают разрушительное воздействие на функционирование Там же.

Так, например, уже приняты: Этический кодекс депутата Московской городской Думы (утв. Постановлением Московской городской Думы от 23 ноября 2005 г. № 336);

Кодекс су дейской этики (утв. VI Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 г.);

Кодекс этики ауди торов России (принят Советом по аудиторской деятельности при Минфине РФ, протокол № 16 от 28 августа 2003 г.), Кодекс профессиональной этики адвоката (принят первым Все российским съездом адвокатов 31 января 2003 г.).

1.indb 178 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти государственных и общественных институтов. В этом смысле под админис тративным ресурсом тогда уже следует понимать совокупность возмож ностей лица, занимающего административную должность, по управлению материальными ресурсами, людьми, процесса и в корыстных интересах (своих либо чьих-то еще), а не для исполнения своих функций и обязан ностей в рамках объема полномочий данной должности23. Коррупционные деяния здесь обусловлены преимуществами занимаемой должности и час то выступают в виде телефонного права, указания подчиненным, давления на подведомственные (милиция, налоговая инспекция и пр.) и формально независимые структуры (суд, прокуратура). Результат коррупционного ис пользования административных ресурсов не всегда проявляется сразу, но практически никогда не проходит без значительных последствий.

Формально государственные служащие принимаются на службу для обеспечения государственных функций и интересов. Однако на практике, в условиях перехода от одной модели экономической и политической системы общества к другой, коррупция стала средством выживания для одних госу дарственных служащих и непременным условием решения первоочередных жизненных проблем для других. Кадровый корпус государственных служа щих России в силу этого ориентирован на удовлетворение личных нужд — они служат в первую очередь самим себе, а не обществу, государству, насе лению. С одной стороны, выходом из создавшегося положения может стать путь ускоренной замены «обломков старого режима» «молодыми реформа торами», но такой курс на омоложение госаппарата может повлечь за собой появление новых возможностей усиления и активизации коррупции. Так, по результатам исследования отчетливо выявлена следующая зависимость: чем моложе государственный служащий, чем меньше стаж его службы, тем боль ше он склонен игнорировать нормы нравственности и профессиональной деонтологии24. Среди респондентов в возрасте до 30 лет только 7,9% назва ли неподкупность важным профессиональным качеством государственного служащего. Для сравнения, аналогичный показатель в старших возрастных группах достигает почти 25%. Молодые служащие госаппарата свободны от наследия прошлого, более открыты для изучения и использования совре менных информационных технологий, для овладения зарубежным опытом О злоупотреблениях административным ресурсом на выборах см.: Мониторинг зло употреблений административным ресурсом в ходе федеральной кампании по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в декабре 2003 г. / Под ред. Е. Панфиловой и К. Рида, М.: ПравИздат, 2004. Цит. по: Противодействие кор рупции: разрешение конфликта интересов / Под ред. М.Б. Горного и А.И. Волкова. СПб.:

Норма, 2005.

Социология власти. Мониторинг кадров госслужбы. М.: РАГС, 1998. С. 7–21. Цит. по:

Колодкин Л.М. Коррупция и кадровый корпус государственной службы в России. М.:

ЮрИнфоР, 1999.

1.indb 179 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России управления. Но, одновременно, и более склонны к конфликту личных инте ресов с государственными — причем, не в пользу последних.

Важным фактором борьбы с коррупцией может стать возрождение эли тарности корпуса государственных служащих, комплектования его с учетом не только предъявляемых требований по образованию, но и таких оценоч ных критериев, как благонадежность и лояльность государству25.

Должностные регламенты и квалификационные требования к должности Правильно определить суть работы и разработать квалификационные требования к претендентам на занятие должности — это значит создать объективные предпосылки для успешного функционирования аппарата.

Все области подбора и управления кадрами так или иначе связаны с ис пользованием квалификационных требований к служащим и вытекающих из них должностных инструкций. Они ложатся в основу принятия любых кадровых решений и таких процедур, как наем, аттестация, служебные пе ремещения, увольнение, повышение квалификации. Квалификационные требования формируют и рабочее поведение служащих.

Процесс разработки квалификационных требований предполагает кон кретизацию того, что составляет суть деятельности данного госслужаще го. При этом выполняется так называемый «анализ работы» (job analysis), который является «систематическим способом сбора и анализа содержа ния работы, требований к людям и контексту, в котором каждая работа выполняется». Результатом анализа работы становится то, что в зарубеж ной традиции принято называть «job description» (описание работы) и «job specification» (спецификация работы) 26.

Этим и другим подобным критериям уделяется большое внимание при приеме на госу дарственную службу во многих зарубежных странах. Политическая нейтральность, лояль ность государственному аппарату являются важными критериями отбора претендентов на занятие должности в западных странах. Система отбора и подготовки государственных служащих в зарубежных государствах (США, Великобритания, Франция, Германия), их высокий социальный статус, защищенность от политического произвола, та важная роль, которую они играют в деле регулирования социально-экономических процессов, происхо дящих в обществе, способствуют формированию в этом слое элитарной морали. Ее состав ной частью является своеобразное чувство избранности и ответственности за состояние общества, культ управленческого профессионализма, прагматизма и трудолюбия. Слой чиновников в вышеперечисленных государствах относительно свободен от партийных распрей и служит стабилизатором системы государственного управления в периоды по литических неурядиц. Решение проблем, связанных с формированием особого типа созна ния госслужащих, усугубляется потерей преемственности (утратой традиций) службы — в СССР данная сфера регулировалась трудовым правом, а не особым служебным законода тельством.

Моргунов Е., Сергаев С. Метод субъективного оценивания квалификационных требова ний к должности // Управление персоналом. 2000, № 8.

1.indb 180 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти В соответствии со ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», профес сиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществля ется в соответствии с должностным регламентом, являющимся составной частью административного регламента государственного органа. В долж ностной регламент включаются:

1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навы ков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соот ветствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;

2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом госу дарственного органа, задачами и функциями структурного подразде ления государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;

3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;

4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать в подготовке проектов нормативных правовых ак тов и (или) проектов управленческих и иных решений;

5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленчес ких и иных решений, порядок согласования и принятия данных реше ний;

6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего — в связи с исполнением им должностных обязанностей — с граждански ми служащими того же государственного органа, гражданскими слу жащими иных государственных органов, другими гражданами, а так же с организациями;

7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организа циям в соответствии с административным регламентом государствен ного органа;

8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Положения должностного регламента должны учитываться при прове дении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональ ной служебной деятельности гражданского служащего. Результаты испол нения гражданским служащим должностного регламента также должны учитываться при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый 1.indb 181 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при прове дении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении граждан ского служащего.

Широкое внедрение и применение должностных регламентов позволит четко определить круг полномочий и ответственности госслужащего и ре шить целый ряд проблем — как по отбору претендентов на замещение ва кантной должности, так и по дальнейшему обжалованию действий и без действия госслужащего в случае злоупотреблений27.

Ситуации конфликта интересов Существует тесная взаимосвязь неправомерного использования ад министративных ресурсов с конфликтом интересов. Наиболее часто под конфликтом интересов понимают ситуацию, когда государственные долж ностные лица и/или их ближайшие родственники имеют финансовую заин тересованность в делах, решения по которым принимают эти должностные лица, либо в информации, которую они получают в ходе выполнения своих служебных обязанностей. В случае, если эти госслужащие удовлетворяют такую заинтересованность, налицо злоупотребление административными ресурсами, и очень вероятны негативные последствия неразрешенного кон фликта интересов.

Ст. 19 Закона «О государственной гражданской службе Российской Фе дерации» определяет конфликт интересов как ситуацию, при которой лич ная заинтересованность гражданского служащего влияет или может пов лиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации в целом, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.

Необходимо отметить, что возможен случай, когда в ситуацию конфликта интересов попадает целый орган власти: когда орган власти является од новременно и органом управления, и хозяйствующим субъектом (имеет в своей собственности муниципальные предприятия и учреждения) — воз никает конфликт между корпоративными и общественными интересами.

Здесь можно говорить о так называемом институциональном конфликте интересов.

В настоящее время уже изданы: Приказ Федеральной налоговой службы от 18 июля 2005 г. № САЭ–3–15/332а «О служебном контракте о прохождении государственной граж данской службы в ФНС России» (с изм. и доп. от 31 октября 2005), Приказ Минсельхоза РФ от 14 мая 2005 г. № 79 «Об утверждении Служебного распорядка, форм служебного конт ракта и должностного регламента».

1.indb 182 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти Такое негативное явление, как коррупция тесно связано с конфликтом интересов, но, вместе с тем, сводить конфликт интересов исключительно к коррупции не следует, т. к. само по себе это явление объективное и не тре бует борьбы с ним. Необходимо лишь предотвращать негативные послед ствия, предупреждая и разрешая конфликтные ситуации. В ситуациях, ког да возникновение конфликта интересов невозможно предупредить, должны предусматриваться меры по предотвращению негативных последствий кон фликта интересов — вплоть до временного отстранения госслужащих от исполнения обязанностей и увольнения.

В Руководстве ОЭСР по разрешению конфликта интересов на государ ственной службе приводятся следующие основные принципы разрешения конфликта интересов:

служение общественным интересам;

обеспечение прозрачности и контроля;

повышение индивидуальной ответственности и личный пример;

формирование организационной культуры, нетерпимой к конфликту интересов.

Основными причинами возникновения конфликта интересов можно на звать:

отношения соподчиненности государственных и муниципальных слу жащих;

допустимость членства в партии для чиновников28;

корпоративные интересы, которые продвигает партия через своих чле нов-чиновников (в т.ч. экономические);

административное давление сверху, незащищенность чиновника перед чиновником более высокого ранга;

межведомственные конфликты, накладывающие отпечаток на действия чиновников в сферах, требующих согласованных или координирующих действий;

устоявшиеся хозяйственные связи с отдельными субъектами рынка, определенный «протекционизм», низкий уровень конкуренции, пред почтение крупному бизнесу по отношению к мелкому;

низкий уровень профессионализма чиновника, отсутствие критериев оценки его деятельности, отсутствие внутренней мотивации чиновника;

Законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» запрещено только использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других объединений и организаций, а также публично выражать отношение к указанным объ единениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;

а также создавать в государственных органах структуры поли тических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объ единений или способствовать созданию указанных структур (п. 13 и 14 ст. 17 Закона).

1.indb 183 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России отсутствие традиции заявлять о наличии или о возможности возник новения конфликта интересов;

непрозрачность процедур принятия решений и, как следствие, воз можность для чиновника использовать ситуации конфликта интересов для наработки собственных связей на будущее29.

Необходимо отметить, что ст. 19 Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в большинстве случаев не реализуется на прак тике, и одной из основных причин этого является отсутствие предусмотренно го данной статьей Указа Президента РФ о Комиссиях по урегулированию кон фликта интересов30.

Кодексы этики поведения государственных служащих Все возможные конфликтные ситуации невозможно предусмотреть и ре гулировать с помощью одних только нормативных правовых актов. Для слу чаев, ситуаций, которые невозможно регулировать самим законом, а также нельзя прописать в законе, широко используются кодексы этики31. Кодексы этики — это совокупность внутренних регуляторов, некое добровольное обязательство соблюдать определенные правила поведения. Кодексы этики имеют своей целью нравственное и моральное воздействие, т. к. если это обязательство не принимается тем или иным лицом, то «система» «вытал кивает» его. Применительно к государственной службе, кодекс этики — это документ, который подчеркивает достоинства профессии государственной службы, ее особенности, исключительность, говорит о недопустимости ее дискредитации.

Утверждение модельного кодекса этики и принятие кодексов на уровне каждого министерства (службы, агентства) само по себе вряд ли повлечет за собой немедленное улучшение ситуации с возникновением острых кон фликтов интересов и коррупционными действиями, поскольку (как уже от мечалось выше) необходима, в первую очередь, свободная воля самого слу жащего в отношении следования нормам законодательства и требованиям этического кодекса. Выделяются следующие возможные причины неэффек тивности кодексов этики:

Противодействие коррупции: разрешение конфликта интересов / Под ред. М.Б. Горного и А.И. Волкова. СПб.: Норма, 2005.

Указ Президента РФ «О Совете при Президенте Российской Федерации о борьбе с кор рупцией» 2003 г., содержащий данное положение, отменен в феврале 2007 г.

Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят Резолю цией Генеральной Ассамблеи ООН 34/169 от 17 декабря 1979 г.);

Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (утверждены резолюцией Экономического и Социального Совета ООН от 24 мая 1989 г.);

Модельный кодекс поведения для государственных служащих (утв. Реко мендациями Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. № R (2000) 10).

1.indb 184 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти разрушенние моральных устоев общества: отсутствие «этического»

воспитания с детства, отсутствие гражданского самосознания;

отсутствие осознанной ответственности (в кодексе, как правило, не прописаны санкции за нарушение);

безнаказанное нарушение требований этического кодекса вышестоя щими чиновниками и другие примеры нарушений.

Однако низкая эффективность кодексов этики на современном этапе не должна означать бесполезности попыток разработки и принятия таких кодексов. Необходимо учитывать, что утверждению кодексов должно со путствовать принятие и других мер: определение моральных принципов на уровне государства;

проведение анализа прошлого опыта, традиций гос службы и адаптация их к настоящему времени;

обеспечение соблюдения выработанных правил и норм, начиная с высших чинов;

включение кодекса этики в договор о найме чиновников;

опубликование «черных списков» не добросовестных чиновников и т. п.

Региональный опыт В течение лета-осени 2005 г. проводился эксперимент по общественному мониторингу деятельности административных структур в отношении раз вития открытости, предотвращения коррупции и негативных последствий конфликта интересов32. В качестве объектов анализа были выбраны две фе деральные структуры правительства: Министерство экономического раз вития и торговли РФ (МЭРТ) — в лице его Департамента государственного регулирования экономической деятельности и Федеральная антимонополь ная служба (ФАС), а также две региональные администрации — Новгород ской и Ульяновской областей.

На основе проведенного анализа и полученных выводов исследователя ми были даны следующие рекомендации по распространению и в других регионах положительного опыта, касающегося прозрачности, участия об щественности, организации конкурсов.



Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 15 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.