авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 15 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования при Отделении общественных наук РАН Государственная ...»

-- [ Страница 7 ] --

1. Использовать закон Новгородской области о доступе к информации для подготовки проектов аналогичных актов для других регионов. Се годня уже разработан проект Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и ор ганов местного самоуправления», в котором использован опыт Кали нинградской и Новгородской областей. Однако он пока не принят, и есть опасность, что этот законопроект, в случае его принятия, не бу Сообщение руководителя Санкт-Петербургского центра «Стратегия» А.Ю. Сунгурова «Опыт общественного мониторинга деятельности административных структур по разви тию открытости, по предотвращению коррупции и негативных последствий конфликта ин тересов» в Центре стратегических разработок, 31 января 2006 г.

1.indb 185 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России дет выполняться. Кроме того, положения законов Калининградской и Новгородской области использованы в федеральном законопроекте явно недостаточно. Что касается регионального законодательства, то здесь новгородский закон может быть взят за основу.

2. Использовать опыт ФАС по работе с общественным советом (Положе ние об общественном совете). Принятое положение об общественном совете может быть взято за основу при формировании общественных советов в других федеральных органах исполнительной власти и в ре гиональных администрациях.

3. Изучить и использовать опыт ФАС по регламентации своих проце дур: инструкция по закрытой информации, правила рассмотрения дел и др.

4. Использовать в качестве образца приказ МЭРТ об информационном портале при издании аналогичных нормативных актов другими орга нами исполнительной власти.

5. Использовать приказ МЭРТ как модель для организации конкурсов на замещение вакантных должностей. Именно этот приказ, в случае его исполнения, позволит обеспечить эффективность конкурсных проце дур и привлечет в систему государственной гражданской службы мо лодых специалистов.

6. Максимально широко использовать рекомендации руководства ОЭСР по разрешению конфликта интересов.

Проявления коррупции в контрольных и надзорных органах исполнительной власти В условиях продолжающейся административной реформы в Российской Федерации значение контрольно-надзорной деятельности государства со храняется. Однако поскольку коррупция в России приобрела системный ха рактер, органы, осуществляющие контрольные и надзорные функции, сами оказались пронизанными ею и вынуждены «вылавливать» из своих рядов «оборотней». Уровень коррупционных проявлений в этой сфере настолько высок, что создает угрозу национальной безопасности страны. В результа те, деятельность «контрольной» власти оказывается малоэффективной и не дает требуемого позитивного результата.

Создание органов контроля и надзора предполагает, что работать в них будут лица не только профессионально подготовленные, но и отвечающие высоким нравственным принципам, для которых служение закону — глав ная задача. Однако действительность оказалась далека от подобных пред положений: стало ясно, что созданные государством органы контроля сами требуют контроля, а недобросовестных работников в этих органах более чем достаточно.

1.indb 186 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти Состояние борьбы с коррупцией зависит от профессионализма служа щих контрольных и надзорных органов власти, а также от их честности и принципиальности. Сейчас успех расследований крупных коррупционных дел во многом зависит от того, насколько сотрудники правоохранительных органов, а также их руководители смогут противостоять моральному, теле фонному, административному, финансовому и прочим формам давления.

Эффективность в работе по противодействию коррупции в российских ус ловиях напрямую связана с политической волей33.

О необходимости повысить эффективность работы органов контроля и надзора постоянно говорят ученые, политики и граждане. Не обошел своим вниманием эту важную проблему и В.В. Путин. В одном из выступлений он сказал, что чиновники от имени государства продолжают выполнять мно жество незаказанных и ненужных налогоплательщику функций — разреши тельных, лицензионных, надзорных. Этот упрек нашел воплощение в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которым функции конт роля и надзора теперь сосредоточены в федеральных службах34. В результате, был снят ряд коррупционных проблем, например, возникающие проблемы, когда один и тот же орган осуществлял нормативное регулирование в опре деленной сфере отношений и контроль (надзор).

Наиболее распространенными ситуациями, в которых чаще всего полу чают взятку недобросовестные сотрудники контрольных и надзорных ор ганов власти, являются следующие: сбор штрафов и иных платежей;

выдача разрешений на занятие различными видами деятельности;

разрешение на строительство и наделение земельными участками;

контроль со стороны го сударственных служб (пожарные, санэпидемстанции и т. п.). От этого силь но страдает малый бизнес в России. Эти данные приводятся в исследова нии, проведенном в 1999 г. Фондом ИНДЕМ.

В 2002 г., по подсчетам Института социологии, проводящего исследова ния по заказу Международного валютного фонда, россияне израсходовали на взятки примерно 33,5 млрд долл. Согласно этим данным, если у физичес кого лица в год на взятки уходит в среднем 3211 руб. (примерно 100 долл.), то у предпринимателя — порядка 3700 долл. И это минимальные оценки обыденной деловой коррупции. Взятки платят 82% всех российских пред принимателей. На вопрос, какие функции исполнительной власти приносят наибольший коррупционный доход, исследование дало следующий ответ.

Витковский А. «Коррупция — России главная беда» (интервью с первым заместителем председателя Комитета Госдумы РФ по безопасности, председателем Комиссии ГД по про тиводействию коррупции Михаилом Гришанковым) // «Парламентская газета» от 6 июля 2006 г.

Беляев В.П. К вопросу оптимизации контрольной деятельности // Законодательство, № 6, 2006. С. 74.

1.indb 187 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России В тройку лидеров по объему получаемых взяток (более 90% рынка) вхо дят: нефинансовая контрольная, надзорная деятельность — 34,6%;

лицензи рование — 34,2%;

фискальное взимание налогов и налоговый контроль — 22,0%35.

Подкупаемость и продажность служащих надзорных и контролирую щих органов достигли такого уровня распространенности, что незаконный порядок реализации ими своих служебных полномочий становится гос подствующим. Поэтому многие воспринимают коррупцию уже как неотъ емлемую часть функционирования государственного механизма. Пробле мы чиновничьего правового беспредела и нигилизма служат источником недобросовестной конкуренции и тормозом для эффективного и социаль но значимого бизнеса. В то же время, предприниматели все чаще пытаются найти законные способы решения проблем, а некоторые просто наотрез от казываются платить взятки.

Но все же большинство предпринимателей уверено в том, что поддержа ние хороших, неформальных отношений с представителями проверяющих инстанций является абсолютной необходимостью. Причем, они не ожидают от этих отношений особых преференций для себя, поскольку такие отно шения не освобождают бизнес от неформальных выплат при проведении проверок. Но они ожидают определенное лояльное отношение к себе в ходе таких проверок.

В большинстве организаций за обеспечение неформальных связей с пред ставителями проверяющих инстанций отвечают либо специально выделен ные сотрудники, либо бухгалтеры, менеджеры или другие работники, непос редственно по своей профессиональной деятельности связанные контактами с теми или иными проверяющими инстанциями. Например, чаще всего с представителями налоговых органов и банковских структур поддерживают связь главные бухгалтеры. Поддержание хороших неформальных отношений чаще всего выражается в неформальных визитах в эти организации с неболь шими подарками или сувенирами перед праздниками, накануне или при сда че отчетности36.

Практически все предприниматели воспринимают незаконные и не формальные поборы со стороны контрольно-надзорных органов власти просто как дополнительные издержки бизнеса, как условия его ведения, а не как его потери. В этой ситуации они просто не представляют себе, как реально можно было бы решать те или иные проблемы своего бизне са без взяток и иных коррупционных практик. Рынок коррупционных ус луг — один из самых надежных рынков в нашей стране. Среда, в которой Сатаров Г. Коррупция в России. Теневой налог или поддержка отечественного произво дителя // «Время новостей» от 22 января 2003 г. // www. vremya.ru/print/31399.html.

Головщинский К.И., Пархоменко С.А., Римский В.Л., Сатаров Г.А. Бизнес и коррупция:

проблемы противодействия // www. indem.ru/russian. asp.

1.indb 188 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти осуществляется предпринимательская деятельность, очень агрессивна, и те предприниматели, которые не желают участвовать в коррупционных практиках, проигрывают тем своим конкурентам на рынках товаров и ус луг, кто совершает коррупционные правонарушения. Кроме того, корруп ционные отношения у нас в стране тесно связаны с социальными, и поэ тому взятка — «это часть местнических, дружественных, корпоративных отношений»37.

Формы коррупционных проявлений в контрольно-надзорных органах власти:

• установление платы за услуги (вымогательство), предоставление кото рых входит в круг служебных обязанностей чиновника;

• устройство на работу в подчиненные или косвенно подчиненные орга низации друзей, родственников и знакомых;

• злоупотребление служебным положением в личных интересах, прева лирование собственных интересов в ущерб общественных (например, при имеющемся «веере» возможностей в размере наложения штрафа вымогается взятка под угрозой наложения максимально возможного штрафа);

• служебный подлог (внесение в официальные документы заведомо лож ных сведений) в результате получение взятки;

• оказание чиновникам чрезмерного «гостеприимства» и иных «знаков внимания» со стороны бизнесменов (например, предоставление детям чиновника стипендии для обучения в иностранном университете);

• латентное вымогательство взяток служащими налоговых и таможен ных органов с экспортеров или импортеров посредством назойливой демонстрации своего права произвольно определять размеры налога в рамках пределов, установленных законодательством;

• «государственный дорожный рэкет», т. е. вымогательство взяток у во дителей сотрудниками органов, обеспечивающих безопасность дорож ного движения, под угрозой наложения штрафа за якобы или действи тельно имевшее место нарушение правил дорожного движения (размер взятки, при этом, иногда меньше суммы штрафа);

• вымогательство незаконных вознаграждений за ускоренную выдачу документов или принятие решения (например, выдача свидетельства о государственной регистрации юридических лиц);

• получение начальниками «мзды» со своих подчиненных в виде ежене дельных или ежемесячных подношений в установленных размерах для последующей передачи «наверх».

Сатаров Г. Существенная часть бизнеса не имеет дела с государством // www: hro. org/ editions/press/0103/22/22010353.htm.

1.indb 189 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Основным видом преступного деяния в данной сфере является получе ние взятки. Если в прежнем Уголовном кодексе, действовавшем до 1 января 1997 г., было пять статей, предусматривающих уголовную ответственность за взяточничество, то в новом Уголовном кодексе Российской Федера ции — их уже девять. Но при этом судебному наказанию подвергается лишь каждый пятый взяточник. Наряду со сложностью доказывания вины в по добных делах, одной из причин такого положения дел является как раз то, что в коррумпированном обществе коррупцией поражены, в первую оче редь, правоохранительные органы. Предпосылка к этому кроется и в самом нормотворчестве, где за одно и то же правонарушение установлены аль тернативные наказания38. Например, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях 2002 г. наказания, в силу своей аль тернативности, назначаются, опять же, по усмотрению должностного лица контрольного органа (размер штрафа от 0,1 до 25 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ) — на граждан, до 50 МРОТ — на должностных лиц и до 1000 МРОТ — на юридических лиц), что способствует их коррумпиро ванности.

Так, коррупцию в правоохранительных органах и судейской системе в 2004 г. характеризовали следующие цифры. По статье «Злоупотребление должностными полномочиями» (ст. 285 УК РФ) осуждены 337 человек. По части первой этой статьи осуждены 320, из них половина (159) — условно.

Примерно 50% дел, связанных с коррупцией, заканчиваются условным на казанием. Реальные сроки получают лишь 11%. Штрафом отделываются примерно 17% обвиняемых39.

Однако принимаются определенные меры борьбы с подобным положе нием вещей. Так, положительно можно оценить тот факт, что 2-ой («ан тикоррупционный») отдел УБЭП ГУВД г. Москвы принимает по телефо ну заявления и сообщения исключительно о фактах коррупции в органах власти, управления и местного самоуправления, а также в контролирующих органах — на таможне, в налоговой инспекции, торгинспекции, ЦГСЭН, административно-технической инспекции, Москомимуществе, отделах жилищно-коммунального хозяйства и т. п. (для этого выделен специаль ный телефонный номер). Заявителю гарантируется конфиденциальность.

В средствах массовой информации регулярно публикуются сведения об арестах сотрудников правоохранительных органов, уличенных во взяточ ничестве. Громкие аресты производятся и в Москве, и в регионах. Таким образом, положительная динамика становится очевидной.

Лопатин В.Н. Современное состояние и перспективы антикоррупционного законотвор чества в России //stopcorruption.ru/index. php?id=116.

Неуправляемый занос. Интервью с первым заместителем председателя Комитета Госду мы РФ по безопасности, председателем Комиссии ГД по противодействию коррупции Ми хаилом Гришанковым // Трибуна. 2006, 6 июня.

1.indb 190 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти Органы внутренних дел (включая ГИБДД), органы государственной безопасности, органы предварительного следствия По имеющимся оценкам уровня коррупции в правоохранительных ор ганах, он достаточно высокий, и коррупция в этих органах представляет особую опасность. По данным Фонда ИНДЕМ, самой коррумпированной среди силовых ведомств является милиция. Бизнесмены знают, что, скажем, возбуждение уголовного дела в отношении конкурента стит определенной суммы, измеряемой в тысячах долларов. Известны случаи, когда на право охранительные органы оказывается сильное давление с целью затормозить расследование уголовных дел. Сотрудники этих органов детально предус матривают возможный сценарий: от того, кто его поддержит — до того, с чьей стороны может быть оказано давление. Телефонное право в России пока еще довольно широко распространено40.

Должностные преступления, которые совершают сотрудники органов внутренних дел, весьма распространены и характеризуются повышенной общественной опасностью, т. к. не только нарушают нормальное функци онирование и подрывают авторитет органов внутренних дел, призванных обеспечивать правопорядок и законность в обществе, но и наносят сущест венный вред охраняемым законом правам, свободам и законным интересам граждан, поскольку коррупционная деятельность осуществляется в сфере взаимодействия с гражданами (прежде всего, с попавшими в поле зрения указанных органов — потерпевшими, свидетелями, подозреваемыми), чьи права и свободы непосредственно затрагиваются. Это дает основание пос ледним, наряду с другими причинами, считать всю государственную власть античеловечной и беспомощной.

Согласно результатам отдельных исследований, по уровню коррумпиро ванности в нашей стране правоохранительные органы и, прежде всего, ми лиция находятся на втором месте среди других государственных структур41.

Хотя некоторые исследователи отмечают, что по степени коррумпирован ности на первом месте среди них стоят ГИБДД, милиция, затем — следствен ные органы.

К сожалению, за последние годы были отмечены различные скандалы, связанные с коррупционными практиками сотрудников различных пра вовых структур и спецслужб, поэтому сегодня на 100% невозможно быть Из материалов On-line конференции депутата Госдумы Михаила Гришанкова от 6 марта 2006 г. // www. duma. gov.ru.

Сатаров Г.А. и др. Россия и коррупция: кто кого: Аналитический доклад // Российская газета. 19 февраля 1998 г.;

Исаков В.Б., Баранов В.М. Международное сравнительное иссле дование проблем коррупции и борьбы с ней: опыт общетеоретического анализа // Корруп ция в органах власти: природа, меры противодействия, международное сотрудничество.

Н. Новгород, 2001. С. 45.

1.indb 191 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России уверенным в отсутствии коррупции в какой-либо из правоохранительных структур. Но, несомненно, анализируя, в том числе и расследования уголов ных дел и судебной практики, можно сказать, что ФСБ является наименее коррумпированной структурой42.

Так, по мнению Роберта Орттунга — ученого, работающего в ТrаССС, кор рупция «пронизывает всю структуру сверху донизу», и в правоохранитель ных органах она не ограничивается «лишь небольшим числом», если учесть «низкую зарплату, некомпетентное руководство, а также нехватку кадров»43.

С проблемой коррупции в органах внутренних дел тесно переплетена и проблема так называемого «рейдерства» — «передела» собственности. Уже сформировался целый рынок услуг по захвату предприятий. Объем акти вов захваченных предприятий в 2005 г. достиг нескольких миллиардов руб лей. Как правило, занимающиеся «рейдерством» группировки включают не только отлично подготовленных экономистов и юристов, но и имеют об ширные связи в силовых структурах: недобросовестные сотрудники орга нов внутренних дел зачастую просто продают полученную у предприятия информацию будущим рейдерам. Причем нападению подвергаются в рав ной степени и промышленные гиганты, и банки, и малые предприятия во всех регионах страны44.

Исследователями выделяются два уровня коррупции в органах внутрен них дел: верхушечная, которая практически не выявляется, а виновные (ру ководители органов внутренних дел) редко привлекаются к ответственнос ти, и низовая, представляемая рядовыми сотрудниками, чья «деятельность»

чаще отражается в судебной статистике. Трудно определить, какая из них более опасна — верхушечная, причиняющая больший ущерб публичным интересам, или низовая, которая очень широко распространена и с которой чуть ли не каждый день сталкиваются граждане страны45.

Что касается коррупции в ГИБДД, то соблазн использовать свои полно мочия в корыстных целях здесь резко возрастает при взаимоотношениях с водителями и (или) владельцами транспортных средств.

Во-первых, вождение автомобиля строго регламентировано и имеет массу ограничений, что уже само по себе рождает иную психологическую окраску взаимоотношений участников движения и его контролеров.

Во-вторых, обилие правил создает и обилие поводов для их нарушения, причем нередко неумышленного.

Из материалов On-line конференции депутата Госдумы Михаила Гришанкова от 06.03.2006 // www. duma. gov.ru.

Методы Путина контрпродуктивны в борьбе с коррупцией и терроризмом // Материал Радио Свободная Европа/Радио Свобода от 22 декабря 2004 г.

Сальникова В. Главные друзья захватчиков // www. duma-er.ru/pubs/16403.

Варыгин А.Н. «Профессиональные» преступления сотрудников органов внутренних дел // www. optim.su/bh/2003/2/varygin/varygin. asp.

1.indb 192 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти В-третьих, у участника движения практически нет аргументов для дока зательства своей невиновности.

В-четвертых, порядок наложения административных взысканий на на рушителей ПДД предполагает затраты времени, которые, как правило, не сопоставимы с размером самого взыскания, что на фоне запутанности сис темы административного воздействия за нарушение ПДД и процедурных норм делает обычными «договорные» отношения нарушителя с инспекто ром ГИБДД.

В-пятых, водитель управляет источником повышенной опасности и, как правило, связан рядом обременений (наличие пассажиров, багажа, опасе ние за свою или чужую собственность — автомобиль и т. д.)46.

Таким образом, дорожное движение является особенно благодатной средой для вымогательства и незаконных поборов.

Правоохранительные органы также участвуют в угоне автотранспорта («крышуют» угонщиков)47, в массовом порядке берут взятки у водителей ав тотранспорта и даже оказывают за взятки разного рода услуги террористи ческим группировкам48. Таким образом, коррупция в определенной степени способствует и терроризму.

Большинство взяток при этом связано с неприятием законных мер к виновным в совершении правонарушений — прежде всего, преступлений.

Осужденные сотрудники органов внутренних дел получали взятки за то, чтобы отпустить задержанного правонарушителя, не регистрировать со вершенное преступление, а также за вынесение постановления об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении.

В большинстве регионов первоначальное «крышевание» бизнеса кри минальными структурами ушло в прошлое. Однако в настоящее время их заменило «крышевание» подразделениями милиции. Во многих случаях они действительно эффективно защищают бизнес от притязаний крими нальных структур, однако это не означает бесплатность оказания подоб ного рода услуг, бизнесу приходится расходовать на эти цели значительные средства49.

Краснов М.А. Коррупция на дорогах. Как устранить условия, способствующие побо рам // www. indem.ru/russian. asp.

Так, в мае 2004 г. была задержана организованная преступная группировка в составе порядка ста человек, из которых более десяти являлись сотрудниками ОВД. Группировка занималась угоном транспортных средств с целью последующей продажи. В год преступ ники продавали более 360 машин. Задержанным инкриминируется преступление, предус мотренное ст. 158 УК РФ (кража), а также ст. 285 УК РФ (злоупотребление служебным по ложением) // www. grani.ru/Events/Crime/p. 71108.html.

Бизнес-активность работников правоохранительных органов в современной России.

Лекция Леонида Косалса от 07.06.2005 г. // www. polit.ru/lectures/2005/06/07/kossals. html.

Головщинский К.И., Пархоменко С.А., Римский В.Л., Сатаров Г.А. Бизнес и коррупция:

проблемы противодействия // www. indem.ru/russian. asp.

1.indb 193 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России В конечном счете, ситуация в правоохранительных органах складывает ся таким образом, что законопослушные сотрудники являют собой, скорее, отклонение от общего правила, а нормой, согласно статистики, являются именно коррупционеры. Это в свою очередь приводит к тому, что коррум пированные сотрудники стремятся избавиться от своих некоррумпирован ных коллег, в том числе и с помощью сфабрикованных против них дел.

Кроме того, раньше действовала очень серьезная кадровая сепарация при наборе в милицию, и, тем более, в органы государственной безопасности. На эти должности не принимали не прошедших службу в Вооруженных Силах;

кадровики запрашивали в воинских частях, где отслужили кандидаты на поступление в органы, собирали их характеристики, определяли, годен ли человек по своим личностным, деловым, профессиональным качествам для службы в милиции и иных правоохранительных органах. Документы про ходили через военную контрразведку. Теперь же резко, в разы, упал обще образовательный, нравственный, культурный, профессиональный уровень работников ОВД. Многие из них не служили в армии, а наоборот, шли на эту должность, чтобы «откосить». Существовавшего в советские годы столь серьезного «фильтра» больше нет, и это не могло не отразиться на качестве работы правоохранительных органов и их коррумпированности. Сказы вается также отсутствие нравственных и идеологических ориентиров. На местах значительно снизилось число следователей с высшим юридическим образованием, не говоря уже об уголовно-правовой специализации50. Сама ситуация в стране создает благоприятную почву для коррупции в органах внутренних дел.

Налоговые органы Налоговые органы также не избавлены от коррумпированных сотруд ников в своих рядах. Часто служащие налоговых органов берут и вымогают взятки. Встречается немало ситуаций, когда в ходе налоговой проверки в разных формах, иногда даже беззастенчиво, инспекторы вымогают взятку с организации. Причем не только за то, чтобы закрыть глаза на какие-то нару шения, но и за то, чтобы не придираться к нормальным, законным действиям проверяемых. Не получив от налогоплательщика желаемого, в отместку они указывают в акте проверки неверные сведения (выявляют мнимые наруше ния), исходя лишь из желания отомстить. Причем это явление носит мас совый характер, оно свойственно даже межрегиональным инспекциям по крупнейшим налогоплательщикам. Одним из следствий такого положения дел является тот факт, что организации выигрывают у налоговых органов практически 70% споров в арбитражных судах. Поэтому достаточно остро Тульские политики и чиновники о борьбе с коррупцией в правоохранительных органах // www. volgainform.ru/allnews/344915/.

1.indb 194 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти стоит вопрос о борьбе с должностными преступлениями, которые соверша ют служащие налоговых органов51.

Однако следует отметить, что в ходе весенней сессии 2006 г. Государс твенная Дума приняла поправки в Налоговый кодекс Российской Федера ции52, более четко регламентирующие процедуры осуществления налогово го контроля и снижающие возможность произвола со стороны Федеральной налоговой службы. В частности, определен закрытый перечень документов, которые налоговые органы могут требовать при проведении камеральных проверок, установлены ограничения на количество выездных проверок и их длительность. Кроме того, с 1 января 2008 г. НДС можно будет уплачи вать не ежемесячно, а ежеквартально, что фактически в три раза уменьшит число проверок и объем предоставляемых документов. Если учесть, что проверки надлежащего исполнения обязанности по уплате НДС — самые распространенные в налоговой службе, то это должно облегчить жизнь предпринимателям.

Еще одна проблема в этой сфере связана с тем, что сотрудники налого вых органов при проведении проверок считают необходимым найти нару шения в любом случае. Здесь действует презумпция заведомой виновности налогоплательщика, заведомого наличия в его документации нарушений, в то время как эти сотрудники должны удовлетвориться тем, что при провер ке нарушений не обнаружено и составить соответствующий акт. Эту норму поведения необходимо переломить.

Так, для налогоплательщиков в законодательстве Российской Федера ции установлены весьма суровые санкции за нарушение законодательства:

это и уголовное преследование, и штрафы, и пени. А для работников нало говых органов таких санкций нет, что и провоцирует подобное их поведе ние. В КоАП РФ нет ни одной статьи, которая предусматривала бы такую ответственность для сотрудников налоговых органов. В Уголовном кодек се РФ заложены ряд норм относительно должностных преступлений: зло употребление полномочиями, халатность, вымогательство. Но такие деяния очень сложно доказуемы в суде. Законодательства иностранных государств, заметим, предполагают более простой фактический состав по правонару шениям, связанным с деятельностью налоговых органов53.

На данный момент привлечь к ответственности сотрудников налоговых органов практически невозможно: в НК РФ ответственность сотрудников Бурыкина Н. Руководителей налоговых инспекций надо наказывать рублем // Журнал Консультант // www. berator.ru/consultant/article/227?print=1.

Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (часть первая) // СЗ РФ от 3 августа 1998 г. № 31. Ст. 3824;

Налоговый кодекс Российской Федерации от 5 ав густа 2000 г. № 117-ФЗ (часть вторая) //СЗ РФ от 7 августа 2000 г. № 32. Ст. 3340.

Бурыкина Н. Руководителей налоговых инспекций надо наказывать рублем // Консуль тант: www. berator.ru/consultant/article/227?print=1.

1.indb 195 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России налоговых органов указана лишь в двух статьях: в ст. 103 говорится об их обязанности возместить убытки, причиненные неправомерными действи ями налоговых органов при проведении налоговой проверки. Однако на практике налогоплательщику в большинстве случаев отказывают в удовлет ворении требований по данной статье.

Еще одна статья НК РФ (ст. 102) касается санкций за нарушение нало говой тайны, но речь в ней также идет не об ответственности налоговых органов, а о компенсации потерь налогоплательщика.

Кроме того, существует и проблема подбора кадров. На практике встре чаются случаи, когда в ходе проведения расследования по делам о взяточ ничестве, вымогательстве сотрудников налоговых органов выясняется, что обвиняемые вообще не имели права занимать какие-либо должности на го сударственной службе в связи с имеющейся у них судимостью (иногда даже за коррупционные преступления).

При этом ФНС РФ покрывает своих недобросовестных сотрудников: в результате выявления неправомерных действий им грозит, в худшем случае, увольнение (это как максимум), а иногда все ограничивается просто дис циплинарным взысканием, в то время как этих сотрудников следовало бы привлечь к уголовной ответственности.

Таможенные органы В ходе таможенного досмотра при пересечении границы таможенные органы сталкиваются с такими незаконными действиями, как контрабанда при ввозе в страну товаров, «черный» и «серый» импорт. Все эти схемы та моженникам известны, прежде всего, в связи с их непосредственным учас тием в осуществлении данных схем, что, к сожалению, нередкость.

Контрабанда — это ввоз товаров в страну без декларирования и, соот ветственно, без уплаты таможенных пошлин.

«Черным» импортом называется товар, который везут под видом дру гого товара. Например, дорогую технику, на которую действует высокая ставка импортной пошлины, ввозят под видом запчастей, на которые уста новлена более низкая пошлина. Или коллекционную мебель ввозят — под видом отходов ДСП. Предполагается, что таможеннику либо будет некогда заглядывать в фуру из-за его занятости, либо он не сможет отличить на глаз один товар от другого, или же не станет этого делать — за взятку. Доходит до казусов: обнаруживается, что официально в страну не ввозится ни одно го жидкокристаллического дисплея, хотя в магазинах их — множество.

Что касается «серых схем», то речь идет о занижении цены ввозимых товаров в таможенной декларации с целью уплаты таможенной пошлины и НДС меньшего размера54.

Смазка к пограничному замку // Известия 2003. 12 ноября.

1.indb 196 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти Помимо получения таможенниками взяток за «помощь» в успешной ре ализации всех этих схем, они их получают также и за ускорение проведе ния законных процедур — таможенного оформления ввозимых товаров55.

Кроме того, присутствует и вымогательство взятки со стороны сотрудников таможенных органов, в том числе за мнимые нарушения, посредством ис пользования правовой неграмотности граждан.

Однако здесь имеется и положительная динамика: в прессе часто сооб щается о случаях задержания подразделениями собственной безопасности с привлечением сотрудников прокуратуры таможенников, уличенных во взяточничестве, вымогательстве взяток, участии в организованных груп пах, занимающихся контрабандой.

Иные контрольные и надзорные органы (лицензирующие, регистрирующие органы, санитарно-эпидемиологическая служба, государственная противопожарная служба МЧС России и др.) На сегодня одними из наиболее серьезных препятствий в осуществлении нормальной предпринимательской деятельности являются многочисленные проверки хозяйствующих субъектов, осуществляемые контрольными и над зорными органами. Как показывают исследования, там, где государствен ный служащий контрольных и надзорных органов исполнительной власти единолично решает вопросы о применении закона и обладает при этом зна чительными административными рычагами воздействия, у него возникает огромный соблазн использовать угрозу применения таких рычагов в своих корыстных целях.

Основная проблема заключается как раз в том, что в большинстве слу чаев эти органы прямо заинтересованы в больших объемах штрафов, что. в свою очередь, провоцирует частое проведение проверок. Дело в том, что во многих проверяющих организациях часть средств, собранных с нарушите лей, направляется на поддержку этой структуры. В частности, такая прак тика существует в некоторых районах Иркутской области56.

КоАП РФ предоставляет неоправданно широкие полномочия должнос тным лицам контрольных и надзорных органов в части определения нали чия в деянии состава административного правонарушения — практически Так, в 2006 г. Тамбовским областным судом за получение взяток, связанных с ускорени ем процесса таможенного оформления различных товарно-материальных ценностей, были осуждены пять человек, которые занимали должности от ведущего специалиста таможни до начальника отдела таможенного поста. Данные лица были приговорены судом к лише нию свободы на срок от 5 до 10 лет.

Туктарова О. Безоружный человек против дивизии танков. Так выглядят отношения предпринимателя и контролирующих органов. Материалы от 2 сентября 2005 г. // www.

itg. irkutsk.ru/index. php?IdAction=docs&Event=read&id=3167.

1.indb 197 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России в любой сфере деятельности — и наложения взысканий на физических и юридических лиц. В статьях КоАП РФ, устанавливающих штрафы за раз личные административные правонарушения, в большинстве случаев пре дусмотрена значительная «вилка» штрафных санкций. Выбор конкретного размера штрафа в каждом отдельном случае остается за должностным ли цом, этот штраф налагающим. Такой подход создает благоприятную почву для развития коррупции.

Однако есть и другие причины роста коррупции: постоянное изменение законодательства;

реформа административных органов, когда функции од ного ведомства передаются другому;

принятие законодательных актов, по которым не изложены позиции их фактического исполнения.

Причем изменения, вносимые в законодательство, не дают ожидаемых результатов. Если рассмотреть, например, введение принципа «одного окна»

при регистрации субъектов предпринимательской деятельности (в целях упрощения процедур при создании бизнеса), то ситуация, по результатам применения этого принципа, в целом не изменилась, а местами даже услож нилась. Причина в том, что прежняя законодательная база не была своевре менно приведена в соответствие с вводимыми законодательными норма ми. Будучи адаптированной к прежней законодательной системе и системе правоприменения этого законодательства арбитражными судами, а также регистрирующими, разрешительными и контрольными органами, предпри нимательская среда была вынуждена начать адаптацию к новым коллизиям (при том, что прежние коллизии не исчезли, а новые накладывались на уже существующие). Понятно, что уровень коррупции при этом не снизился.

Также здесь имеет место использование отдельными сотрудниками конт рольных и надзорных органов своего служебного положения для вымогатель ства денег или получения каких-либо товаров и услуг на безвозмездной основе в ходе проверок хозяйствующих субъектов. Нередко такие проверки приуро чиваются к праздникам, дням рождения крупных чиновников и т. п.57.

Проверки такого рода должны проводиться в соответствии с Федераль ным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпри нимателей при проведении государственного контроля (надзора) от 2001 г.58, который в определенной степени упорядочил деятельность контрольных и надзорных органов и закрепил ряд гарантий прав субъектов предпринима тельской деятельности. Тем не менее, отмечаются многочисленные наруше ния при проведении таких проверок59. Что интересно, одним из нарушений Головщинский К.И., Пархоменко С.А., Римский В.Л., Сатаров Г.А. Бизнес и коррупция:

проблемы противодействия // www. indem.ru/russian. asp.

СЗ РФ от 13 августа 2001 г. № 33 (Часть I) ст. 3436.

Распространенные нарушения при проведении контрольных мероприятий по данному за кону: требование предоставления документов, информации, не относящихся к предмету про верки;

проверка выполнения требований, не относящихся к компетенции осуществляющего 1.indb 198 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти является взимание платы за проведение мероприятий по контролю, что по существу представляет собой замаскированную взятку.

Одна из проблем при проведении проверок заключается в том, что тре бования, предъявляемые законодательством к субъектам предприниматель ства, являются нередко завышенными и на практике реально не выполнимы.

Этим пользуются проверяющие органы, что ведет к процветанию взяточни чества в данной сфере отношений.

По данным Фонда Индем, наибольший рост суммы взяток за 2005 г. за фиксирован не в финансовых департаментах (размер взяток налоговым ор ганам даже снизился), а в государственной противопожарной службе и в правоохранительных органах. Это как раз связано с тем, что органы, осу ществляющие государственный пожарный и иные виды надзора, наделены полномочиями по приостановлению деятельности предприятия на срок от нескольких дней до нескольких месяцев. Безусловно, такое положение ве щей антикоррупционности не способствует, особенно если учесть, что вы полнить предъявляемые законодательством требования далеко не всегда возможно.

Решения За последние несколько лет Российская Федерация присоединились к целому ряду международных конвенций: Конвенции об уголовной ответ ственности за коррупцию, Конвенции ООН против коррупции, Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности60. После вступления Конвенции ООН об уголовной ответственности за коррупцию в силу для Российской Федерации, в соответствии с п. 3 ст. 32 Конвенции, Российская Федерация автоматически становится участником Группы госу дарств против коррупции (ГРЕКО), созданной для осуществления монито проверку органа;

плановые мероприятия по контролю проводятся чаще, чем один раз в два года;

не предоставляется необходимая информация, относящаяся к предмету проверки;

отсутствует распоряжение о проведении мероприятия по контролю;

при проверке изыма ются оригиналы документов, относящиеся к предмету проверки;

проверки проводятся при отсутствии должностных лиц или работников проверяемого предприятия;

проверяющий не предъявляет служебное удостоверение;

нарушается порядок оформления результатов мероприятий по контролю;

проверяющие разглашают полученную в результате проведе ния мероприятий по контролю информацию, составляющую охраняемую законом тайну;

продолжительность планового мероприятия по контролю превышает один месяц.

В декабре 2005 г. Комиссия Государственной Думы по противодействию коррупции и Совет Европы завершили совместный проект «Приведение российского антикоррупци онного законодательства в соответствие с международными стандартами». Его результа том явились конкретные законодательные предложения, которые были внесены в Государ ственную Думу. Среди них — возвращение в УК РФ института конфискации имущества в качестве дополнительной меры наказания, но только по конкретным составам преступле ний, в том числе за коррупционные деяния.

1.indb 199 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России ринга выполнения государствами — членами ГРЕКО своих обязательств в области борьбы с коррупцией.

Однако еще не все законодательные и иные нормативные правовые акты, необходимые для реализации положений этих конвенций, Российской Фе дерацией приняты. В соответствии с требованиями данных конвенций, Уголовный кодекс РФ был дополнен главой 151, положения которой, каса ющиеся конфискации доходов от использования имущества, полученного в результате совершения преступления, будут применяться к правоотноше ниям, возникшим после 1 января 2007 г.

В целях выполнения Российской Федерацией принятых в соответствии с названными выше антикоррупционными конвенциями обязательств и в це лях реальной, а не декларативной борьбы с коррупцией необходимо в КоАП РФ и УК РФ предусмотреть ряд новых запретов:

• на рассмотрение дел о правонарушениях должностными лицами пра воохранительных органов, прямо или косвенно заинтересованными в исходе таких дел;

• на рассмотрение дел о коррупционных преступлениях либо преступ лениях, связанных с коррупционными, должностным лицом органа, в котором служит или полномочия которого непосредственно исполняет обвиняемый или подозреваемый (таких запретов в законодательстве РФ пока нет);

• на принятие заведомо незаконного решения о привлечении к ответствен ности за совершение налогового правонарушения или нарушения тамо женных правил, ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение должностным лицом налогового или таможенного органа своих служебных обязанностей).

Разумеется, принятие административных мер по усилению ответствен ности необходимо, но недостаточно. Здесь требуются и иные решения.

Так, в сфере регулирования взаимоотношений между контрольно-над зорными органами власти и предпринимателями наиболее значимы нефор мальные отношения и процедуры, а нормы законодательства используются скорее для подтверждения своих полномочий, нежели для реального реше ния проблем. Поэтому следует на основе отработанных норм практики вза имоотношений между предпринимателями и проверяющими инстанциями разрабатывать такие нормы законодательства, которые будут реально соб людаться и с помощью которых можно будет решать реальные проблемы.

Также в сфере контроля за надлежащим осуществлением предпринима тельской деятельности следует регламентировать не число проверок, а их направленность. Проверки должны приводить к реальному улучшению со стояния дел в той или иной сфере: налоговой, противопожарной, санитар ной и т. п. Проверяющие инстанции должны консультировать бизнес, по могать ему решать проблемы, а не оставлять их нерешенными, чтобы время 1.indb 200 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти от времени можно было получать взятки за составление благоприятных для предпринимателей заключений по результатам проверок, как это происхо дит в настоящий момент.

Также следует в обязательном порядке проводить антикоррупционную экспертизу правовых актов и проектов правовых актов (как вид кримино логической экспертизы), порядок проведения которой, статус экспертов и последствия поступления отрицательных заключений при проведении та кой экспертизы должны определяться Федеральным законом и принимае мыми в соответствии с ним законами субъектов РФ.

Параллельно следует провести экспертизу уже действующего российско го законодательства, где в избыточном количестве имеются расплывчатые нормы, которые невозможно реализовать на практике, но которые создают видимость правового регулирования в данной сфере, в то время как на са мом деле они лишь прикрывают неоправданно широкое усмотрение чинов ников. У сотрудников контрольных и надзорных органов, осуществляющих выполнение такого законодательства, всегда находится множество лазеек для реализации коррупционной практики, ибо расплывчатые нормы позво ляют давать многозначные толкования.

Для противодействия коррупции, вымогательству взяток со стороны исполнительных органов власти предпринимателям следует стремиться к углубленному изучению нормативных правовых актов, регулирующих их профессиональную деятельность и деятельность проверяющих органов, поскольку часто должностные лица указанных органов власти не осведом лены о деталях правового регулирования своей деятельности и деятельнос ти предпринимателей, а в случае аргументированного и подкрепленного фактами отпора предпринимателя они «забывают» о своих первоначальных претензиях. Решением здесь может стать стимулирование создания консал тинговых организаций, обучающих предпринимателей работать в правовом поле, без использования коррупционных механизмов.

Здесь также требуются установление конструктивного диалога между представителями бизнеса и органами государственного контроля (надзо ра), налаживание взаимодействия между ними (проведение «круглых сто лов», семинаров, проведение консультаций, осуществление издательской и иных видов деятельности, направленных на повышение уровня правовой грамотности предпринимателей и профилактику правонарушений в пред принимательской деятельности, которые способны стимулировать кор рупцию).

Также следует внести изменения в законы и другие нормативные право вые акты, регулирующие правовое положение отдельных органов исполни тельной власти, которые предусматривали бы укрепление их самостоятель ности (поскольку эффективность работы этих органов напрямую зависит, прежде всего, от степени их независимости, в том числе и от политической 1.indb 201 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России конъюнктуры)61. Это обстоятельство важно и при назначении сотрудни ков этих органов на должности. Кроме того, избавиться от кумовства и т. п.

можно, сформировав подразделение собственной безопасности и/или по предупреждению коррупции в тех контрольных и надзорных органах, где они еще не созданы, а также посредством проведения сотрудниками право охранительных органов операций по выявлению недобросовестных сотруд ников в других органах исполнительной власти.

Рекомендуется также проведение взвешенной кадровой политики в этих органах, в том числе и политики обновления, т. е. проведения операций «чистые руки», результатом чего должны стать увольнения и привлечения к ответственности тех, кто совершал и продолжает совершать коррупционные правонарушения (преступления). При этом необходимо установление адек ватного материального обеспечения и увеличение эффективности контроля над их деятельностью, в том числе и путем использования общественных ме ханизмов контроля.

Необходима также разработка эффективных мер воздействия на эти ор ганы власти с целью предупреждения коррупционных преступлений, сти мулирующих и поддерживающих безупречное, антикоррупционное поведе ние служащих и повышающих доверие населения к государственной власти.

Такими мерами могут стать — принятие кодексов этических правил пове дения для сотрудников контрольных и надзорных органов;

частичное рас крытие информации о доходах высших чиновников;

упрощенный доступ к получению информации о деятельности этих органов;

введение механизмов общественного контроля, что будет способствовать принятию мер по пре дупреждению коррупции и развитию общественного правосознания;

работа различных средств массовой информации как одного из основных информа ционных ресурсов и инструментов влияния гражданского общества, направ ленная как на информирование граждан о том, что делают правоохранитель ные и государственные органы в области противодействия коррупции, так и на формирование стойкого неприятия коррупции в обществе.

4.2.2. Экономическая коррупция и конфликт интересов Экономическая коррупция в органах исполнительной власти Коррупция напрямую связана с нерациональным распределением ре сурсов, находящихся в собственности государства и неэффективным уп равлением. Рассмотрим следующие статистические данные62:

Беляев В.П. К вопросу оптимизации контрольной деятельности // Законодательство.

2006, № 6. С. 74.

Статистическое исследование проводилось Фондом ИНДЕМ. Из доклада президента Фонда ИНДЕМ Г.А. Сатарова «Модернизация и коррупция» на конференции в ГУ — ВШЭ 4–6 апреля 2006 г.

1.indb 202 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти • индекс восприятия коррупции, определяемый ежегодно по большому числу стран международной общественной организацией Transparency International;

• индекс эффективности управления (ВВП на душу населения), который определялся в исследовании Мирового Банка «World Bank Aggregate Governance Indicators»;

• валовой внутренний продукт, отнесенный к числу жителей страны (стандартная часть международной экономической статистики).

На рис. 6 представлена часть результатов корреляционного анализа меж ду тремя перечисленными переменными (перед этим было установлено, что соответствующие зависимости могут быть описаны линейными статисти ческими моделями).

В процессе статистического исследования вычислялись линейные ко эффициенты корреляции для каждой пары переменных, а также частные коэффициенты корреляции для каждой пары переменных при условии, что третья переменная является контролирующей. На рис. 12 мы видим очень тесную парную корреляцию между всеми тремя переменными. Коэффи циент линейной корреляции между уровнем коррупции и ВВП на душу равен — 0,841. Знак перед коэффициентом корреляции обусловлен тем обстоятельством, что индекс восприятия коррупции своими большими зна чениями индицирует страны с меньшим уровнем коррупции. Мы видим, что более коррумпированные страны являются одновременно более бедны ми. Чуть больше коэффициент корреляции (0,851) с близким предыдущему доверительным уровнем между эффективностью управления и богатством.


Мы видим, что более высокий уровень эффективности управления соот ветствует большему богатству страны.

Рис. 12. Результаты корреляционного анализа между тремя переменными: индекс восприятия коррупции;

индекс эффективности управления;

валовой внутренний продукт, отнесенный к числу жителей страны (богатство) 1.indb 203 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Коэффициент линейной корреляции между уровнем коррупции и эф фективностью управления равен — 0,937. Здесь зависимость крайне высока и приближается к функциональной. Мы видим, что низкий уровень кор рупции обеспечивается высокой эффективностью управления.

Картина меняется, когда мы переходим от парных корреляций к част ным. Выясняется, что при учете эффективности управления корреляция между ВВП на душу и ИВК падает с 0,841 до 0,238 и перестает быть зна чимой. Таким образом, корреляция между богатством страны и уровнем коррупции может быть названа ложной и определяемой третьей перемен ной — эффективностью управления. При росте эффективности управления уменьшается коррупция и растет богатство (выражаемое величиной ВВП на душу населения).

Выводы о том, что благосостояние страны не является необходимой предпосылкой успешного противостояния коррупции также можно сделать и на основании изучения динамики уровня индекса восприятия коррупции.

Новый анализ долговременных тенденций, выявленных с использованием индекса восприятия коррупции, показал, что за последние десять лет, со гласно оценкам, уровень коррупции значительно снизился в таких странах с низкими доходами, как Эстония, Колумбия и Болгария. В то же время, в таких богатых странах, как Канада и Ирландия, за десять лет был отмечен заметный рост уровня восприятия коррупции. Этот факт говорит о том, что даже богатые страны, занимающие высокие места в индексе, должны прила гать усилия для того, чтобы поддерживать антикоррупционный климат63.

Если же в качестве контролирующей переменной взять ВВП на душу и посмотреть, как он влияет на корреляцию между коррупцией и эффектив ностью управления, то выясняется, что существенного падения корреляции не происходит — с 0,937 до 0,777. Тот же эффект наблюдается, если в качес тве контролирующей переменной выступает ИВК и изучается его влияние на корреляцию между ВВП на душу и эффективностью управления. Паде ние корреляции несколько больше — с 0,851 до 0,335, но последняя частная корреляция свидетельствует о статистически значимой связи. Итак, выяс няется, что именно эффективность управления является «первопричиной», влияющей на такие показатели, как богатство страны и уровень коррупции в ней.

Таким образом, при незаконном воздействии частного бизнеса на госу дарственные структуры, в первую очередь, под ударом оказывается именно эффективность государственного управления. Для бизнеса власть представ ляет, прежде всего, не политический интерес, а практический. За это бизнес критиковать сложно — он зарабатывает деньги. «Захват власти» становится не просто желательным, но необходимым условием развития крупного бизнеса.

Индекс восприятия коррупции — 2005. Транспаренси Интернешнл.

1.indb 204 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти А поскольку власть покупается исключительно в теневом формате, то круп ный бизнес обречен на теневое аккумулирование средств. Бизнес, не имею щий теневой составляющей, исключается из политического процесса, т. е. вы бор — легализоваться или нет — у бизнеса, конечно, есть, но на практике это является выбором из одного варианта, поскольку власть представляет собой то условие, без которого развитие крупного бизнеса едва ли возможно.

Близость к власти означает для бизнеса:

• безнаказанность или минимальные наказания при нарушении зако нодательства, регулирующего осуществление предпринимательской деятельности;

• получение госзаказов, субсидий с нарушением конкурсных условий;

• выгодные схемы по «распиливанию» государственных средств за счет фиктивных работ;

• информационное сопровождение, в т.ч. упреждающего характера, о готовящихся нововведениях;

• устранение конкурентов силами правоохранительных органов;

• использование государственных ресурсов (финансовых, силовых, ин теллектуальных и др.) для развития фирмы;

• приоритетный учет интересов фирмы при выработке законодательс тва (лоббирование частных интересов) 64.

В деле «захвата власти» бизнесом можно выделить две основные стра тегии: «рыночную» и «инвестиционную»65. При первой покупается услуга власти, при второй — место во властной иерархии.

1. Теневой диалог власти и бизнеса может проходить в «рыночной» ло гике, при которой властные решения рассматриваются как товар (услуга), который может быть куплен. Бизнес интересуют формальные нормы как напрямую связанные с данным бизнесом (например, установление импорт ных квот на определенный вид товаров), так и косвенно на него влияющие (например, экологическое регулирование). По этому поводу разворачивает ся острейшая конкурентная «борьба влияний» с попытками предотвратить или ускорить принятие решений, изменить смысл, формулировки принима емого документа. Услуги власти касаются как ускорения разрешенных зако ном (и напрямую предписанных для исполнения) процессов, так и приня тия решений в законодательно неоформленном пространстве (в »правовых пустотах»). Возможны и противозаконные решения, но это можно рассмат ривать как особый, высокорисковый сегмент рынка теневых услуг власти.

Услуги представителя власти зачастую оплачиваются не деньгами и не бизнес-предложениями. Велика роль компромата, накапливаемого вли ятельными бизнес-игроками. Различаются как «оборонительные», так и Барсукова С.Ю. Теневая экономика и теневая политика: стратегии сращивания. Доклад на конференции в ГУ — ВШЭ 4–6 апреля 2006 г.

Там же.

1.indb 205 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России «наступательные» стратегии бизнеса. «Оборонительные» действия обеспе чивают лояльность власти к нарушениям, когда власть закрывает глаза на игнорирование закона (например, взятка проверяющему налоговому инс пектору). «Наступательная» стратегия обеспечивает не безнаказанное на рушение формальных норм, а их изменение (выработку) в соответствии с требованиями бизнеса.

Среди ученых и практиков распространено понятие «взяткоемкость за конов». Это означает, что в момент принятия закона уже можно «вычислить», за какие услуги и какой слой чиновников будет брать взятки (или получать комиссионные — «откаты»). Исходя из открывающихся возможностей, мож но примерно определить объем создаваемого административного рынка66.

2. Несколько иные возможности теневого сотрудничества власти и бизнеса открываются в рамках «инвестиционной» стратегии, при которой бизнес покупает не услуги чиновника или законодателя, а место во власти, ставя на него своего человека. В этом случае покупается не властная (адми нистративная) услуга, а обязательства политика, который — при избрании (назначении на должность) — должен будет обеспечивать властные аспек ты развития конкретного бизнеса. Покупка должностных мест осущест вляется, естественно, не буквально. Внешне соблюдаются все правила бю рократического приличия: отбор, проверка компетентности, утверждение в должности и пр. Но результат предрешен, поскольку бизнес готов щедро оплачивать приход к власти «своего» человека. Денежная оплата — не единс твенная форма благодарности. Велика роль «компромата» и обязательств по ответным услугам.

4.3. Коррупция в системе судебной власти 4.3.1. Кадровая коррупция Перечень потенциально наиболее коррупциогенных должностей:

• судьи;

• помощник Президента РФ, осуществляющий аналитическое обеспече ние деятельности Президента РФ по кадровым вопросам в судебной сфере;

• председатель и члены Высшей квалификационной коллегии судей и квалификационных коллегий судей субъектов РФ;

• заместитель директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ, курирующий кадровые назначения в аппарате Судебного департа мента;

М.А. Краснов, Э.В. Талапина, В.Н. Южаков. Коррупция и законодательство: анализ зако на на коррупциогенность // Журнал российского права, 2005, № 2.

1.indb 206 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти • начальник управления государственной службы и кадрового обеспече ния Судебного департамента при Верховном Суде РФ и начальники ана логичных подразделений управлений СД при ВС РФ в субъектах РФ;

• государственные служащие — сотрудники аппарата соответствующих должностных лиц и органов.

Перечень наиболее распространенных коррупционных злоупотреблений:

• торговля полномочиями по представлению кандидатур судей, для на значения их на соответствующие должности Президентом РФ;

• торговля полномочиями по представлению к классным чинам;

• торговля полномочиями по лишению судьи льготного уголовно-про цессуального статуса (статуса неприкосновенности);

• торговля полномочиями по установлению в действиях судьи призна ков преступления для последующего привлечения его к уголовной от ветственности.

Судебная власть, являясь гарантом и хранителем соблюдения прав и свобод человека и гражданина, обязана осуществлять справедливое и бес пристрастное правосудие. Однако одним из больших препятствий в при знании, соблюдении и защиты прав и свобод человека и гражданина явля ется проблема коррупции в органах судебной власти, которая по настоящее время решается медленно и не системно.

Как отмечается в Послании Президента Российской Федерации Фе деральному Собранию Российской Федерации на 2006 г., «…несмотря на предпринимаемые усилия, до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития — коррупцию…»67.

В этой связи в настоящее время важнейшими задачами для обеспечения противодействия и снижения коррупции в органах судебной власти оста ются:


• обеспечение независимости судей;

• обеспечение доступности правосудия;

• обеспечение прозрачности и открытости правосудия;

• совершенствование процессуальных норм;

• совершенствование существующей системы формирования судейско го корпуса и вспомогательного аппарата.

Без решения обозначенных задач невозможно квалифицированное и беспристрастное рассмотрение судами судебных споров, что является за логом не только соблюдения прав и свобод человека и гражданина, но и га рантией стабильного хозяйственного оборота и инвестиционной привлека тельности страны.

Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. М.: ГроссМе диа, 2006.

1.indb 207 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Реализация утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2001 г. № 805 Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы на 2002–2006 годы» позволила решить многие важные проблемы по усилению судебной власти и обеспечению ее независи мости: повысить материальное содержание судей, улучшить уровень матери ально-технического оснащения судов, в том числе за счет строительства для них зданий, создать научно-образовательную базу судебной системы страны (Российскую академию правосудия)68.

В результате реализации утвержденной программы были приняты нор мативные правовые акты, регламентирующие процедуры и меры, обеспе чивающие защиту прав личности и доступность правосудия. Существенно увеличена численность судейского корпуса, административного и вспомо гательного персонала судов, создана система мировой юстиции69.

В настоящее время предпринимаются попытки изменения законодатель ства в целях борьбы с «рейдерством». В начале 2007 г. Правительство Россий ской Федерации внесло в Государственную Думу законопроект, разработан ный по инициативе Минэкономразвития РФ, который направлен на борьбу с незаконным захватом имущества. Законопроект вносит массу изменений и дополнений в действующее законодательство, в том числе в процессуальное законодательство. В частности, значительная доля предлагаемых поправок касается совершенствования норм Арбитражного процессуального кодекса РФ в части решения вопроса подсудности и подведомственности разреше ния судебных споров между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Следует признать, что законопроект значительно уменьшает возмож ности незаконного использования инструментов судебной власти в борьбе бизнес-групп.

Одним из факторов, влияющих на уровень коррупции в судебной власти, является состояние процессуального законодательства и законодательства в сфере судебной власти. Несовершенство последних создает условия для нарушения принципа независимости судебной власти, злоупотреблений со стороны недобросовестных работников судебных органов.

Как обозначено в концепции Федеральной целевой программы «Раз витие судебной системы на 2007–2011 годы», в настоящее время еще не решены до конца проблемы открытости и прозрачности судебной систе мы, обеспечения прав граждан на доступное, гласное и справедливое пра восудие.

Совершенствованию законодательства, как одному из инструментов снижения коррупции в органах государственной власти в целом, в юриди СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4623.

Концепция Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы на 2007– годы» от 4 августа 2006 г., № 1082 р // СЗ РФ. 2006. № 33. Ст. 3652.

1.indb 208 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти ческой литературе уделено достаточно много внимания70. Представляют на учный и практический интерес работы, посвященные изучению судебной власти как важнейшего государственного феномена71.

Вместе с тем, следует констатировать, что многие актуальные и проблем ные вопросы, требующие глубокого анализа, достаточно слабо освещены в литературе.

На наш взгляд, все еще нерешенными проблемами в сфере судебной власти и требующими научного исследования и безотлагательного разре шения являются вопросы, связанные с обеспечением независимости судей, открытости и доступности правосудия, проблемы несовершенства законо дательства о статусе судей и процессуальных норм, которые дают возмож ность для злоупотребления должностными полномочиями со стороны су дейского корпуса. Далеко не все из них изучены и не все находят отражение и решение в правовых документах.

В этой связи требуют детального анализа и решения следующие пробле мы, создающие условия для коррупции в судебной власти.

Проблема несовершенства и «закрытости» процедуры назначения судей В настоящее время проблема формирования судейского корпуса обсуж дается не только в научных кругах, но и в системе органов власти, органах Васин Ю.Г. О некоторых аспектах разработки поискового прогноза законодательной де ятельности в сфере борьбы с коррупцией // Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник ста тей. М., 1999.;

Волженкин Б.В. Коррупция. СПб, 1998;

Кузнецов А.Ю. и др. Российское и зару бежное законодательство о мерах противодействия коррупции. Владивосток;

ДВГАЭУ, 1999.;

Голованова Е.И. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVI — XIX вв. (Истори ко-правовое исследование): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002;

Психомахов Р.М. Правовые проблемы преодоления коррупции в государственном аппарате: Дис. … канд. юрид. наук.

М., 2000;

Федоровская М.А. Уголовно-правовые, криминологические и организационные проблемы противодействия коррупции и должностным преступлениям: дис. … канд. юрид.

наук. М., 2003;

Селихов Н.В. Коррупция в государственном механизме современной России (Теоретические аспекты): Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001;

Нурутдинов А.З.

Коррупция как общеправовой феномен: Дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004.

Белякова С.В. Правовой статус органов судебной власти в механизме Российского госу дарства (Общетеоретический аспект): Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004;

Вяткин М.Ф.

Конституционно-правовое регулирование судебной власти в Российской Федерации: Дис.

… канд. юрид. наук. Челябинск, 2004.;

Селезнева Н.М. Статус суда в Российской Федерации:

конституционно-правовые вопросы: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004;

Цараев А.А. Не прикосновенность судьи как гарантия его независимости: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003;

Омаров М.Д. Служба и профессиональная деятельность судьи федерального суда: админис тративно-правовое регулирование: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003;

Емеева Н.Р. Уголовная ответственность за преступления против правосудия, совершаемые судьями и должнос тными лицами правоохранительных органов: Дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2005;

Щер батых Е.Г. Мировой судья: организационно-правовые и уголовно-процессуальные аспекты деятельности: Дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2006.;

www. epigraph. info/articles/23947/.

1.indb 209 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России судейского сообщества. В юридической литературе высказывается множес тво мнений по поводу введения новых принципов формирования судейско го корпуса, которые, по мнению авторов, позволят снизить уровень прихода в судейский корпус нечистых на руку людей, а следовательно, снизить сте пень коррумпированности в органах судебной власти.

Понятно, что если говорить об общих тенденциях за рубежом, касаю щихся участия тех или иных институтов государственной власти в форми ровании судейского корпуса, то порядок, существующий в Российской Фе дерации, в общем соответствует этим тенденциям.

На первый взгляд, как показывает анализ ст. 4 Закона РФ «О статусе су дей в Российской Федерации», существующий порядок отбора и назначения судей является достаточно демократичным. Однако система отбора канди датов на вакантные должности судей не учитывает всей степени подготов ленности данных кандидатов для работы в конкретном суде, а также не поз воляет тщательно изучить кандидата на месте. Более того, хотя судейский корпус — достаточно замкнутая профессиональная среда, на должности су дей нередко попадают люди, имевшие до этого неформальные связи с пред ставителями судейского сообщества.

Не говоря уже о чрезмерной длительности процедуры отбора и назначе ния судей, в настоящее время должным образом не регламентирован поря док так называемой проверки кандидатов в судьи. Дело в том, что на прак тике очень часто возникают сложности, связанные с предоставлением не соответствующей действительности информации о кандидате. Это, прежде всего, связано с тем, что действующее законодательство Российской федера ции не закрепляет порядок проведения проверок в отношении кандидатов в судьи. В соответствии с Федеральным законом «О статусе судей», квали фикационная коллегия — в целях проверки достоверности представленных документов — вправе обратиться в соответствующие органы72. По результа там проверки квалификационная коллегия, при необходимости, уполномо чена отказать кандидату в рекомендации его на должность судьи. В качестве основания может быть указано, что сведения в представленных документах по результатам проверки не соответствуют действительности. При этом на нормативном уровне детально не регламентируется: какие органы осущест вляют проверку, какие сведения могут служить в качестве основания для от каза в рекомендации на должность судьи и т. д. В результате, такое пробель ное регулирование позволяет квалификационной коллегии необоснованно отказывать квалифицированным кандидатам в судьи, успешно сдавшим квалификационный экзамен, и дает возможность осуществлять различного рода манипуляции, ведущие к приходу в судейский корпус неквалифициро Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30.

Ст. 1792.

1.indb 210 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти ванных юристов, связанных с коллегией и правоохранительными органами неформальными отношениями.

Ввиду отсутствия перечня специальных вопросов, на которые необхо димо дать развернутые ответы относительно кандидата в судьи, ответы по запросам квалификационных коллегий в правоохранительные органы (спецслужбы) по кандидатам в судьи поступают, как правило, в краткой лаконичной форме. Отсюда можно заключить, что сегодня не проводится надлежащая качественная всесторонняя проверка кандидатов в судьи, поз воляющая объективно оценить личностную пригодность претендента. То же самое можно сказать в отношении процедуры дополнительной проверки кандидата Кадровой комиссией при Президенте РФ.

На наш взгляд, необходимо на законодательном уровне более четко рег ламентировать порядок отбора кандидатов в судьи, в том числе порядок их проверки. Представляется целесообразным — помимо общих критериев отбора, установленных Федеральным конституционным законом «О судеб ной системе РФ»73 и Законом РФ «О статусе судей в РФ» — установить более детальный порядок проверки кандидатов в судьи, определить подробный перечень оснований для отказа кандидатам в судьи при положительной ре комендации со стороны квалификационной коллегии. В юридической ли тературе отмечается, что в настоящее время назрела необходимость приня тия самостоятельного Федерального закона, который детальным образом регламентировал бы порядок отбора кандидатов в судьи, что представля ется весьма целесообразным74. Тем более что в зарубежных государствах имеется практика принятия самостоятельных законодательных актов по указанному вопросу75. В качестве альтернативного варианта решения этого вопроса может быть внесение частных поправок в действующее законода тельство — ФКЗ «О судебной системе», ФЗ «О статусе судей», ФЗ «Об орга нах судейского сообщества».

Кроме того, в качестве дополнительной гарантии надлежащей проверки кандидатов в судьи и прихода в судейский корпус квалифицированных и высоконравственных юристов может выступать механизм формирования кадрового резерва кандидатов в судьи, который должен формироваться, в том числе, за счет помощников судей, положительно зарекомендовавших себя и имеющих определенный опыт работы в судах. Следует отметить, что уже с момента включения кандидата в судьи в кадровый резерв мож но начинать процедуру его проверки, с тем чтобы на ранней стадии иметь информацию о кандидате в судьи. Помимо прочего, это позволит решить проблему, связанную с длительностью процедуры назначения судей. Необ СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

Клеандров М.И. Там же.

Закон от 18.03.2004 г. № 1625-IV «О порядке избрания на должность и освобождения от должности профессионального судьи Верховной Радой Украины».

1.indb 211 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России ходимо отметить, что такой же позиции придерживаются и ряд представи телей судейского сообщества76.

Существующий порядок приема экзаменов у кандидатов в судьи, на наш взгляд, не отвечает задачам правосудия. Не говоря уже об оценке таких ка честв, как профессионализм, опыт работы. Аналитические способности, психологические качества кандидата в судьи не всегда оцениваются долж ным образом. Очевидно, что член экзаменационной комиссии, не будучи опытным и квалифицированным психологом, не в состоянии оценить пси хологические качества кандидата в судьи. Речь идет о таких составляющих психологического портрета, как: качества, характеризующие коммуника бельность судей;

морально-нравственные качества;

стрессоустойчивость;

способность противостоять давлению и др. Закрепление на нормативном правовом уровне специального порядка проведения психологического тес тирования позволит оградить судебную власть от невменяемых, неадекват ных, психологически неуравновешенных людей.

При этом нельзя исключать введение психологического тестирования с помощью специальных технических средств, таких как полиграф. Более того, контроль за психологическим состоянием необходим не только в от ношении кандидатов в судьи, но и в отношении судей в период осуществле ния ими полномочий.

Следует признать, что ключевую роль в формировании судейского кор пуса играют квалификационные комиссии. Возникает вопрос: а кто же сегодня составляет эти самые квалификационные комиссии? Достаточно взглянуть на состав Высшей квалификационной коллегии Российской Фе дерации, чтобы увидеть, что подавляющее большинство ее членов являются профессиональными судьями. Казалось бы, все правильно и справедливо.

Кто, если не профессиональный судья, может оценить профессиональные качества судьи? Но, в то же время, возникает следующий вопрос: может ли профессиональный судья, даже имея за спиной значительный житейский опыт, всегда объективно оценить человеческие, личностные, морально нравственные качества претендента? Вопрос дискуссионный… В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»77, в состав Выс шей квалификационной коллегии входят также представители обществен ности, и назначаются они Советом Федерации Федерального Собрания РФ.

Вместе с тем, Законом не регламентирован вопрос, каким образом формиру ется «общественность» и кто эти люди. На уровне субъектов Российской Фе дерации ситуация с формированием представителей общественности анало гичная. На практике такой «порочный» порядок вливания «общественности»

в органы судейского сообщества создает замкнутый круг, поскольку, как http://www. vkks.ru/ss_detale. php?id= СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1022.

1.indb 212 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти правило, ее представителями являются судьи в отставке. Понятно, что гово рить о действительном представительстве общественности в органах судей ского сообщества нельзя.

В этой связи, изменение порядка формирования органов судейского со общества — в частности, квалификационных коллегий — с включением в их состав реальных представителей общественности является важным ус ловием общественного контроля за формированием судейского корпуса.

В законодательстве следует четко определить перечень лиц, которые — наряду с представителями судов — должны входить в состав квалифика ционных коллегий. На наш взгляд, в категорию «общественность» должны включаться — представители науки и образования, средств массовой ин формации, в обязательном порядке — профессиональные психологи, кото рые могут адекватно оценить кандидата в судьи на предмет его морально нравственных качеств, а также представители Общественной палаты РФ, если речь идет о Высшей квалификационной коллегии. Допустимым также представляется введение принципа непрерывной ротации представителей общественности в квалификационных коллегиях.

Таким образом, следует признать, что существующий порядок фор мирования судейского корпуса и органов судейского сообщества не соот ветствует задачам правосудия, которые призвана решать судебная власть.

Поэтому сегодня важно предпринять неотложные меры по совершенство ванию существующих механизмов отбора кандидатов в судьи, их провер ки, регламентировать статус помощников судей в сторону ужесточения требований и усовершенствовать порядок формирования органов судейс кого сообщества. В качестве управленческого решения обозначенных про блем может быть разработан и прият специальный ФЗ «О порядке отбора кандидатов в судьи» или внесены поправки — в ФКЗ «О судебной систе ме», ФЗ «О статусе судей», а также поправки в ФЗ «Об органах судейского сообщества».

Огромную роль в органах судебной власти играют помощники судей.

На практике, они выступают связующим звеном между участниками су дебного процесса и судьей. Более того, основную массу судебных актов фактически пишут именно помощники, а не судьи (помощник, выписы вая решение, может изменить сведения в мотивировочной и резолютивной частях, а судья, не обратив на это внимание, подписать). Такая ситуация позволяет констатировать, что помощник судьи фактически — наряду с су дьей — осуществляет правосудие. Оставив за скобками законность таких действий, следует отметить, что эта проблема решается путем ужесточения требований к кандидатам на должность помощника судьи. На сегодняш ний день статус помощников законодательством не регламентирован, на них распространяются лишь общие требования законодательства о госу дарственной службе.

1.indb 213 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Поэтому представляется необходимым закрепление в законодательстве о государственной гражданской службе статуса помощников судей и специ ального порядка их поступления на должность.

«Связанность» судейского корпуса с правоохранительными органами Согласно экспертным данным, присутствие бывших работников право охранительных органов в судейском корпусе следующее: на первом месте — помощники судей, на втором — прокурорские работники, на третьем — юрисконсульты, на четвертом — работники милиции, на пятом — адвокаты, на шестом — иные категории лиц.

Однако формирование основного состава судейского корпуса из пред ставителей правоохранительных органов, безусловно, подрывает принцип независимости судебной власти.

Во-первых, независимость судебной власти дескридитируют связи (дру жеские, иные) судьи — бывшего работника правоохранительных органов с представителями последних.

Во-вторых, сложившаяся на протяжении многих лет психология следо вателя, прокурора — как представителя обвинения по уголовным делам — накладывает свой отпечаток на деятельность судьи при осуществлении им правосудия. Все это приводит к нарушению принципов состязательности уголовного судопроизводства и независимости судебной власти.

На наш взгляд, порядок формирования судейского корпуса в идеале дол жен полностью исключать возможность участия в отборе на должность су дьи бывших работников правоохранительных органов.



Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 15 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.